Home > Adviezen > RvA no. RA/041-07

RvA no. RA/041-07
01/09/2007

Ontwerp-Besluit houdende tijdelijke voorzieningen voor het toezicht op de
begroting en de bedrijfsvoering van de eilandgebieden Bonaire, Sint
Eustatius en Saba van de Nederlandse Antillen (Besluit tijdelijk financieel
toezicht BES)
(3988/RNA, AMvRl01-07)

Naar aanleiding van uw aanvraag om het oordeel van de Raad van
Advies d.d. 14 september 2007 inzake bovengenoemd onderwerp, die de
Raad op 20 september 2007 heeft ontvangen, en de behandeling hiervan
in de vergadering van de Raad van Advies op maandag 24 september
2007, bericht de Raad van Advies u als volgt.


Aan de orde is het ontwerp-Besluit houdende tijdelijke voorzieningen voor
het toezicht op de begroting en de bedrijfsvoering van de eilandgebieden
Bonaire, Sint Eustatius en Saba van de Nederlandse Antillen (Besluit
tijdelijk financieel toezicht BES).


Het onderhavige ontwerp strekt ertoe een College financieel toezicht (Cft)
in te stellen belast met het toezicht op de begroting van de
eilandgebieden Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Voormeld toezicht wordt
noodzakelijk geacht om te voorkomen dat de financiële situatie in de
overgangsperiode naar de nieuwe staatkundige verhoudingen
verslechtert en nieuwe schulden worden gemaakt, alsmede om een
gezonde startpositie te bereiken bij de aanvang van de nieuwe
staatkundige situatie.


Bestudering van het ontwerp en de nota van toelichting heeft de Raad
aanleiding gegeven tot het maken van de navolgende opmerkingen.

Het ontwerp
Algemeen
Alvorens in te gaan op het onderhavige ontwerp-besluit, acht de Raad het gewenst om
stil te staan bij enkele belangrijke aspecten c.q. uitgangspunten die een rol hebben
gespeeld bij de oordeelsvorming van de Raad.
In de eerste plaats gaat het om een tijdelijke regeling die slechts gedurende de
transitieperiode zal gelden. Deze regeling zal vervallen op het tijdstip waarop de nieuwe
staatkundige verhouding tussen Nederland en de Nederlandse openbare lichamen voor
Bonaire, Sint Eustatius en Saba in werking treedt. Daarnaast zal de in het besluit
opgenomen structurering van het financieel toezicht slechts voor de eilandgebieden
Bonaire, Sint Eustatius en Saba gelden.
De Raad is in de tweede plaats van mening dat in de transitieperiode ook tijdelijke
ingrijpende afwijkingen van onze constitutie, gelet op de rechtsstaatsgedachte en het
beginsel van democratie, slechts in zeer uitzonderlijke gevallen geoorloofd zijn en
voorts voor zover er zwaarwegende redenen daarvoor aanwezig zijn. De
rechtsstaatsgedachte en het beginsel van democratie zijn nauw met elkaar verbonden.
De beginselen van de rechtsstaatgedachte en democratie zijn in het constitutioneel
bestel van de Nederlandse Antillen verankerd en vormen daarmee het ethisch
fundament waarop het staatkundig leven stoelt. De vormgeving van dit fundament wordt
mede bepaald door de eisen die de vierde paragraaf van het Statuut voor het Koninkrijk
(Statuut) stelt aan de staatsinrichting van de Landen. Deze eisen betreffen de
grondrechten, scheiding der machten en democratische regeringsvorm. In een
democratische staat staat de regering voortdurend onder controle en daarmee onder
invloed van de volksvertegenwoordiging. Voor de aanvaardbaarheid van eventuele
afwijkingen van onze constitutie is mede bepalend hetgeen beoogd werd met de
gemaakte afspraken, zoals vastgelegd in de Slotverklaring d.d. 11 oktober 2006 van de
Miniconferentie over de toekomstige staatkundige positie van Bonaire, Sint Eustatius en
Saba 10 en 11 oktober 2006 Den Haag (verder aan te duiden als de Slotverklaring BES)
met betrekking tot de transitieperiode. Beoogd is dat de eilandgebieden Bonaire, Sint
Eustatius en Saba een financieel gezonde startpositie bereiken bij het intreden van de
nieuwe staatkundige situatie. Voor het bereiken van deze startpositie is in ieder geval
van belang dat reeds bij de aanvang van het transitieproces toezicht wordt ingesteld op
de openbare financiën van de drie eilandgebieden. "Dit zal worden geregeld bij
algemene maatregel van rijksbestuur. De toezichthouder met onder meer adequate
aanwijzings- en goedkeuringsbevoegdheden zal worden belast met dit toezicht. Het
toezicht heeft onder meer betrekking op het realiteitsgehalte van de begroting, het
aangaan van verplichtingen, de verantwoording en het betalingsverkeer." (zie pagina 5
van de Slotverklaring BES). Het voorgestelde in het onderhavige ontwerp-besluit moet
volgens de Raad in ieder geval worden bezien vanuit rechtstatelijk en democratisch
oogpunt,
In de derde plaats is voor de Raad van belang de omstandigheid dat het onderhavige
ontwerp-besluit de eerste wettelijke maatregel betreft die ter nadere uitwerking van
politieke afspraken, zoals die zijn vastgelegd in de Slotverklaring BES, strekt. De mate
waarin reële waarde wordt gegeven aan de betekenis van de consensus-eis, aan de
rechtsstaatsgedachte en het beginsel van democratie, bij de voorbereiding en de
behandeling van het onderhavige ontwerp-besluit, geeft een indicatie van de lijnen
waarlangs zal worden gedacht bij de behandeling van de andere nog tot stand te
brengen consensus-rijksregelgeving ter uitwerking van de politieke afspraken zoals
vastgelegd in de Slotverklaring BES en in de Slotverklaring d.d. 2 november 2006 van
het bestuurlijk overleg over de toekomstige staatkundige positie van Curaçao en Sint Maarten. De wijze waarop het onderhavige ontwerp-besluit tot stand wordt gebracht
heeft daardoor ongetwijfeld invloed op de wijze van totstandkoming van andere
consensus-regelgeving in de toekomst.
In de vierde plaats wordt door de Raad aangenomen dat het tweede concept, waarnaar
wordt verwezen in de op 20 juni 2007 overeengekomen "Ontwerp besluitenlijst Politiek
overleg Bonaire-Saba-Sint Eustatius", overeenkomt met het onderhavige ontwerpbesluit,
aangeduid als "RMR versie 28 juni 2007", dat ter advisering aan de Raad is
voorgelegd.


Tot slot wenst de Raad de bijzondere aandacht te vragen voor de gemaakte keuze om
gedurende de transitieperiode consensus-rijksregelgeving tot stand te brengen ter
uitwerking van de tussen het land de Nederlandse Antillen, Nederland en de
eilandgebieden gemaakte afspraken. Het Statuut bevat geen bijzondere bepalingen
omtrent de wijze waarop het bereiken van overeenstemming wordt gewaarborgd en de
wijze waarop procedureel te werk moet worden gegaan. Volgens de Raad is het voor de
samenwerking ten aanzien van eigen aangelegenheden met gebruikmaking daarbij van
vastlegging in rijksregelgeving belangrijk dat er duidelijke afspraken zijn over de te
volgen procedures die waarborgen dat er over de inhoud van zulk een voorstel van
rijkswet of een ontwerp van algemene maatregel van rijksbestuur overeenstemming
bestaat tussen de samenwerkende landen, niet alleen bij de aanvang van maar ook
gedurende het voorbereidingstraject en het moment van formalisering.


De vorm
Het onderhavige ontwerp-besluit is gebaseerd op artikel 38, tweede lid, van het Statuut.
In genoemd artikel wordt voor het vastleggen van een onderlinge regeling bij een
wettelijke maatregel de keuze geboden tussen de vorm van een rijkswet of een
zelfstandige algemene maatregel van rijksbestuur. In het onderhavige geval gaat het om
een onderlinge regeling tussen de Nederlandse Antillen en Nederland, waarvoor de
vorm van een algemene maatregel van rijksbestuur is gekozen. Deze algemene
maatregel van rijksbestuur behelst regels die slechts van toepassing zullen zijn op de
eilandgebieden Bonaire, Sint Eustatius en Saba.
In het onderdeel "Algemeen", onder "4. Alternatieven", van de nota van toelichting
(pagina 19) zijn de redenen aangegeven waarom gekozen is de regeling op het niveau
van een algemene maatregel van rijksbestuur te treffen. Onderkend is dat een gezonde
financiële situatie van zodanig groot maatschappelijk belang is dat gesteld kan worden
dat voor de regeling daarvan het niveau van een rijkswet vereist zou zijn. Gezien de
urgentie van gezondmaking en vooruitlopend op een definitieve regeling is gekozen voor
een algemene maatregel van rijksbestuur. Wanneer de Nederlandse Antillen als land
wordt opgeheven, zal het financieel toezicht op nieuwe entiteiten een formeelwettelijke
basis krijgen.
Formeel is de Staten van de Nederlandse Antillen niet bij de totstandkomingsprocedure
van een algemene maatregel van rijksbestuur betrokken. De Raad acht het echter - om
de in het onderdeel "Eis van overeenstemming" gegeven redenen - gewenst dat de
regering de Staten alsnog raadpleegt.


De Raad concludeert dat voor de oordeelsvorming van de regering van de Nederlandse
Antillen of ingestemd zal worden met het onderhavige ontwerp-besluit het inwinnen van
het gevoelen van de Staten door de regering gewenst is.

De eis van overeenstemming
Een op artikel 38, tweede lid, van het Statuut gebaseerde algemene maatregel van
rijksbestuur kan slechts tot stand gebracht worden indien daaromtrent
overeenstemming tussen de regering van de Nederlandse Antillen en de regering van
Nederland bestaat. Aangezien de onderhavige algemene maatregel van rijksbestuur
van toepassing zal zijn op de eilandgebieden Bonaire, Sint Eustatius en Saba moeten
ook deze eilandgebieden zich kunnen verenigen met de inhoud van deze regeling.
De bestuurscolleges van de eilandgebieden Bonaire, Sint Eustatius en Saba hebben,
zoals uit de op 20 juni 2007 overeengekomen "Ontwerp besluitenlijst Politiek overleg
Bonaire-Saba-Sint Eustatius-Nederland 20 juni 2007" blijkt, ingestemd met het "2de
concept van de AmvRB Financieel Toezicht BES" waarbij aparte afspraken worden
gemaakt over de (praktische) uitvoering van artikel 26, vierde lid.
Op een tijdstip gelegen na ondertekening van voornoemde ontwerp-besluitenlijst,
namelijk op 6 juli 2007, heeft de Minister-President tevens Minister van Algemene Zaken
en Buitenlandse Betrekkingen een ontwerp-besluit regelende het tijdelijk financieel
toezicht aan de bestuurscolleges van de eilandgebieden Bonaire, Sint Eustatius en
Saba voorgelegd met het verzoek om aan te geven of het betrokken eilandgebied met
het ontwerp-besluit kan instemmen.
Het bestuurscollege van het eilandgebied Saba heeft opnieuw ingestemd met "het 2de
concept" van de "AmvRB" onder de voorwaarden, opgenomen in een op 28 juni 2007
door de eilandsraad van genoemd eilandgebied aangenomen motie. Een van de
voorwaarden betreft het verzoek om bepaalde commissies van de Verenigde Naties te
vragen om aan te geven of het document "Ontwerp besluitenlijst Politiek overleg
Bonaire-Saba-Sint Eustatius-Nederland 20 juni 2007" in overeenstemming is met het
internationaal recht met betrekking tot dekolonisatie, het zelfbeschikkingsrecht en de
economische, sociale en culturele rechten.
Het bestuurscollege van het eilandgebied Bonaire heeft bij brief d.d. 12 juli 2007 met de
laatste versie van het ontwerp d.d. 28 juni 2007 ingestemd met dien verstande dat in
artikel 27 het woord "ander" moet worden geschrapt. Het is de Raad niet bekend of het
bestuurscollege van het eilandgebied Sint Eustatius gereageerd heeft op voormelde
brief van de Minister-President. Het is de Raad ook niet bekend of de eilandsraad van
het eilandgebied Bonaire en de eilandsraad van het eilandgebied Sint Eustatius zich
hebben uitgelaten over het tweede concept van de algemene maatregel van rijksbestuur
en/of het document "Ontwerp besluitenlijst Politiek overleg Bonaire-Saba-Sint EustatiusNederland
20 juni 2007".
Aangezien het bestuurscollege van het eilandgebied Saba de ontwerp-besluitenlijst op
20 juni 2007 heeft getekend, is de Raad van mening dat voor zover het betreft de
eilandgebieden in deze fase van het traject voor totstandbrenging van een consensusalgemene
maatregel van rijksbestuur aan de eis van instemming is voldaan.
De Raad van Ministers stelt in het memorandum d.d. 11 juli 2007, dat zij in beginsel niet
kan instemmen met het onderhavige ontwerp-besluit. In voormeld memorandum zijn
instructies aan de Gevolmachtigde Minister van de Nederlande Antillen opgenomen voor
de vergadering van de Rijksministerraad van 13 juli 2007. Er zijn verschillende redenen
in het memorandum genoemd waarom de Raad van Ministers zich niet kan verenigen
met het ontwerp-besluit. De Raad volstaat met het noemen van twee van de in
voormeld memorandum genoemde voornaamste redenen.
Als eerste reden wordt genoemd dat de regering van de Nederlandse Antillen als taak
heeft om er op toe te zien dat het ontwerp voldoet aan de kaders van rechtstatelijkheid
en democratische beginselen. Het standpunt van de regering van de Nederlandse
Antillen is dat het toezichthoudend orgaan geen zelfstandige bevoegdheid mag bezitten tot het geven van aanwijzingen aan het (eilands)bestuur, tot het opstellen van een
ontwerpbegroting of tot het blokkeren van het in uitvoering nemen van een langs
democratische weg vastgestelde begroting en evenmin tot het treffen van een tijdelijke
voorziening, tot het stellen van regels of tot het verlenen van toestemming voor het
deelnemen in of voor het oprichten van privaatrechtelijke rechtspersonen. Dergelijke
bevoegdheden behoren, binnen de kaders van rechtstatelijkheid en democratische
beginselen uitsluitend toe te komen aan een ten opzichte van het eilandsbestuur
hiërarchisch hoger bestuursorgaan. Het toezichthoudend orgaan kan (uitsluitend)
adviezen geven en aanbevelingen doen en kan alle informatie opvragen (desnoods met
dwang) om de toezichtfunctie te kunnen uitoefenen.
Als tweede reden is aangegeven dat de autonomie van lagere overheden c.q.
bestuursorganen moet worden gewaarborgd. Het hogere bestuursorgaan dient de
nodige condities te creëren om de bestuurskracht van de lagere overheid te versterken.
Uitgaande van die filosofie dient elke corrigerende ingreep (repressief of preventief)
uiterst terughoudend te worden toegepast en met de nodige democratische waarborgen
te worden omkleed.


Door de keuze om de te treffen onderlinge regeling bij algemene maatregel van
rijksbestuur en niet bij rijkswet te regelen hebben de Staten formeel geen invloed op de
totstandkoming van de onderhavige algemene maatregel van rijksbestuur. Uit het
Statuut kan niet worden afgeleid dat de Staten bij de totstandkoming van een
onderlinge regeling moeten worden betrokken. Onderling overleg in de zin van artikel
38, tweede lid, van het Statuut betekent onderling overleg tussen de landen en het zijn
de regeringen van de landen die de landen vertegenwoordigen.
Het Statuut verbiedt evenwel niet dat een regering vooraf de Staten raadpleegt. De
regering van de Nederlandse Antillen heeft, zoals blijkt uit de brief d.d. 6 juli 2007 van de
Minister-President tevens Minister van Algemene Zaken en Buitenlandse Betrekkingen,
er voor gekozen om het ontwerp-besluit ter kennisneming naar de Staten te zenden. De
regering heeft er voor gekozen om de Staten in het onderhavige geval niet te
raadplegen.
De Raad acht het evenwel gewenst dat de regering vooraf overleg voert met het
parlement over het voorgestelde in het ontwerp-besluit. Immers in het ontwerp-besluit
worden ingrijpende bevoegdheden, waaronder aanwijzings- en
beslissingsbevoegdheden, gegeven aan het Cft die afwijken van onze constitutie. De
Eilandenregeling Nederlandse Antillen (ERNA) vormt samen met de Staatsregeling van
de Nederlandse Antillen de Antilliaanse constitutie.


De Raad is verder van mening dat aangenomen moet worden dat gedurende het gehele
traject van de rijkswetprocedure overeenstemming tussen de regeringen van de landen
moet bestaan over de inhoud van het voorstel van een consensus-rijkswet. Dit betekent
dat bij de behandeling in de rijksministerraad altijd overeenstemming met de betreffende
landsregering moet worden bereikt. De Raad is van mening dat het vorenstaande ook
geldt gedurende het traject van de procedure voor een consensus-algemene maatregel
van rijksbestuur.


De Raad concludeert dat, voor zover het betreft de eilandgebieden Bonaire, Sint
Eustatius en Saba, in deze fase van het traject voor totstandbrenging van een
consensus-algemene maatregel van rijksbestuur aan de eis van overeenstemming is
voldaan. Aangezien het land de Nederlandse Antillen één van de samenwerkende
landen is bij het onderhavige ontwerp-besluit moet ook de Raad van Ministers zich kunnen verenigen met bedoeld ontwerp. Gelet op het gestelde in hogergenoemd
memorandum d.d. 11 juli 2007 van de Minister-President kan door de Raad worden
aangenomen dat de Raad van Ministers in beginsel niet kan instemmen met het
onderhavige ontwerp-besluit. Voor een definitieve standpuntbepaling door de Raad van
Ministers acht de Raad van Advies het gewenst dat de Staten van de Nederlandse
Antillen geraadpleegd wordt over het voorgestelde in het ontwerp-besluit.
Door het ontbreken van instemming van de regering van de Nederlandse Antillen
concludeert de Raad dat de eis van overeenstemming tussen de regeringen van de
betrokken landen niet voldoende in acht is genomen.
De Raad is verder van mening dat gedurende het gehele traject van de procedure voor
totstandbrenging van een consensus-algemene maatregel van rijksbestuur
overeenstemming tussen de regeringen van de landen moet bestaan over de inhoud
van de ontwerp-algemene maatregel van rijksbestuur.


Afwijkingen van bepalingen in de ERNA
Aangezien gekozen is om een onderlinge regeling bij algemene maatregel van
rijksbestuur vast te stellen, moet deze tot stand komen volgens de regels die gelden
voor het Koninkrijksrecht. Als gevolg daarvan verkrijgt de onderlinge regeling ook de
rangorde van Koninkrijksrecht. Ze prevaleert dan boven landsregelgeving, ook wanneer
deze de vorm heeft van een wet of een landsverordening.


In het onderhavige ontwerp-besluit worden vergaande bevoegdheden toegekend aan
het College financieel toezicht (het Cft) en de rijksministerraad. Bij zeer ingrijpende
beslissingen wint de toezichthouder vooraf het gevoelen van de rijksministerraad in.
Door het bepaalde in het onderhavige ontwerp-besluit wordt aan de
bevoegdhedenverdeling in de ERNA getornd.
Volgens de Raad kan niet direct uit de Slotverklaring BES worden afgeleid dat het de
bedoeling was om dergelijke vergaande bevoegdheden aan de toezichthouder te
geven. De omstandigheid dat overeenstemming bestaat dat er gedurende de
transitieperiode een bijzondere vorm van financieel toezicht, zoals die resulteert bij de
uitwerking van de gemaakte politieke afspraken, moet komen, betekent niet dat ook over
de vormgeving van het financieel toezicht (de uitwerking) overeenstemming bestaat.
De Raad is van mening dat in de transitieperiode ingrijpende afwijkingen van ons
constitutie, in casu van de ERNA, slechts in de onder "Algemeen" van het onderhavige
advies (pagina 2) aangegeven omstandigheden toelaatbaar zijn. Duidelijk moet zijn dat
de voorgenomen doelstellingen niet op een andere wijze bereikt kunnen worden.
Aangezien in de nota van toelichting een onderbouwing ontbreekt voor de van de ERNA
gemaakte afwijkingen, zal de Raad volstaan met vermelding van de betrokken
afwijkingen.


In het onderhavige besluit worden aan het Cft de volgende soorten bevoegdheden
toegekend:
adviesbevoegdheden;
aanwijzingsbevoegdheden;
goedkeuringsbevoegdheden;
regelingsbevoegdheden;
dwingende voorschriften.


Het Cft heeft zowel toezichthoudende bevoegdheden als uitvoerende bevoegdheden.
De Raad is van mening dat een dergelijke samenval van bevoegdheden niet gewenst is zonder dat deze uitvoerende bevoegdheden duidelijk zijn omschreven en begrensd en
zonder dat het gebruik daarvan op onafhankelijke wijze aan de hand van duidelijke
criteria kan worden getoetst.


- Begroting
Door het bepaalde in het onderhavige ontwerp-besluit wordt afgeweken van de in de
ERNA vastgestelde procedure betreffende de voorbereiding, de vaststelling en het
wijzigen van de eilandsbegroting. De Raad acht het nuttig om eerst een weergave te
geven van het huidige recht voor zover relevant en daarna in te gaan op het
voorgestelde in het onderhavige ontwerp-besluit.


Ingevolge artikel 110 van de ERNA wordt de begroting voor het eilandgebied jaarlijks in
één ontwerp door het bestuurscollege ontworpen en uiterlijk op de eerste mei van het
jaar, voorafgaande aan het dienstjaar waarop het betrekking heeft, aan de eilandsraad
aangeboden.
Indien de raming van de uitgaven de middelen overtreft, wordt - overeenkomstig het
bepaalde in de laatste volzin van artikel 110, eerste lid, van de ERNA - in het ontwerp
het verschil als nadelig saldo vermeld. Indien de begroting met een nadelig saldo sluit,
wordt zij conform artikel 110 van de ERNA uiterlijk op de eerste juli bij
eilandsverordening voorlopig vastgesteld. Indien de begroting niet tijdig voorlopig is
vastgesteld, geschiedt de vaststelling bij landsverordening.
Het nadelig saldo wordt bij landsverordening goedgekeurd, dan wel gewijzigd met dien
verstande dat gewaarborgd is, dat het eilandgebied in staat is zijn bestuursapparaat
normaal te doen functioneren en die voorzieningen te treffen, welke, gezien zijn
behoefte en de voorzieningen in het eilandgebied Curaçao, redelijk zijn te achten. Indien
het nadelig saldo wordt goedgekeurd, geldt de voorlopig vastgestelde begroting als
definitief vastgesteld. Indien het nadelig saldo gewijzigd wordt, dan wordt de begroting
bij eilandsverordening definitief vastgesteld in dier voege, dat met het gewijzigde nadelig
saldo een sluitende begroting wordt verkregen.


Ingevolge artikel 92, vijfde lid, van de ERNA treedt de begroting in werking met ingang
van 1 januari van het dienstjaar, waarop zij betrekking heeft. Zij wordt geacht met ingang
van die dag in werking te zijn getreden, indien zij eerst daarna is openbaar gemaakt.
Zolang dit niet is geschied, strekt de begroting van het vorige dienstjaar tot grondslag
van het beheer.
In de Comptabiliteitsvoorschriften eilandgebieden (P.B. 1953, no. 174) zijn - ter
uitvoering van artikel 92, zesde lid, van de ERNA - regels vastgesteld met betrekking tot
de inrichting en de uitvoering van de begroting. Alle tot één dienstjaar behorende
ontvangsten en uitgaven worden ingevolge artikel 93 van de ERNA opgenomen in de
jaarlijkse rekening van het eilandgebied. Het slot van de rekening wordt voor elk
dienstjaar afzonderlijk bij eilandsverordening vastgesteld. In de
Comptabiliteitsvoorschriften eilandgebieden zijn - ter uitvoering van artikel 93, derde lid,
van de ERNA - regels vastgesteld met betrekking tot de inrichting van de rekening.


In het onderhavige ontwerp-besluit en de toelichting daarop wordt ingegaan op de rol
van het Cft bij de voorbereiding, de vaststelling en de wijziging van de begroting. Het Cft
geeft slechts een begrotingstechnisch oordeel en dus geen beleidsmatig oordeel over de
ontwerp-begroting, aldus de nota van toelichting (pagina 19, onder "6.1.
Bevoegdheden"). Op grond van artikel 12 maakt een afkeurende en een gedeeltelijk
afkeurende verklaring de vaststelling van de begroting, respectievelijk van de afgekeurde gedeelten van de begroting, door de eilandsraad ongedaan. Het
bestuurscollege stelt bij een afgekeurde of gedeeltijk afgekeurde begroting opnieuw een
ontwerpbegroting op die dezelfde stadia als hiervoor genoemd, doorloopt.
Als er om welke reden dan ook (geen ontwerp-begroting ingediend, afkeurende
verklaring) voor het jaar 2008 geen begroting wordt vastgesteld, stelt het Cft een
ontwerp-begroting op volgens de criteria van deze regeling (artikel 14). De begroting
wordt, gehoord de rijksministerraad vastgesteld door de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties. Als deze situatie zich voordoet bij de begrotingen voor de
jaren na 2008, blijft de begroting over het voorafgaande jaar van kracht. Als het Cft na
toetsing aan de criteria echter meent dat deze voorafgaande begroting niet kan worden
uitgevoerd, volgt hij dezelfde procedure als hiervoor is aangegeven voor het jaar 2008.
Een voorstel voor een begrotingswijziging doorloopt dezelfde toezichtstadia als een
ontwerp-begroting.


In de artikelen 11 tot en met 15 in het "Hoofdstuk 3 Toezicht op de begroting" zijn - in
afwijking van de ERNA - ingrijpende beslissingsbevoegdheden aan het Cft toegekend.
Door het bepaalde in voormeld lid wordt afgeweken van de artikelen 79, 92 en 110 van
de ERNA, waarin de bevoegdheid ten aanzien van eilandsbegrotingen van het
bestuurscollege, de eilandsraad en het land de Nederlandse Antillen, is geregeld. Het
Land stelt op grond van artikel 110 van de ERNA het nadelig saldo van de
eilandsbegrotingen bij landsverordening vast. Het resultaat van de toepassing van het
bepaalde in de artikelen 110 en 111, eerste lid, van de ERNA in samenhang met artikel
36a van het Statuut door het Land op de begrotingen van de eilandgebieden Bonaire,
Sint Eustatius en Saba is bepalend voor de vaststelling van de bijdrage die elke
deelnemer in het Solidariteitsfonds moet storten. In het onderdeel "6.4.1. De
toetsingscriteria voor de begroting" van de nota van toelichting (pagina 21) is slechts
aangegeven dat voor de eilandgebieden Bonaire, Sint Eustatius en Saba "in het
verleden" een bijzondere voorziening is getroffen, namelijk het Solidariteitsfonds.
In de nota van toelichting is niet onderbouwd waarom voormelde vergaande
bevoegdheden aan het Cft is gegeven. Uit rechtsstatelijk en democratisch oogpunt zijn
er volgens de Raad bezwaren tegen de voorgestelde inperking van de bevoegdheden
van de eilandsraad. De Raad is van mening dat de vormgeving van het toezicht op de
begroting, zoals voorgesteld in het ontwerp-besluit, slechts gehandhaafd kan worden
indien er zwaarwichtige redenen hiervoor aanwezig zijn. Dit geldt te meer daar het
budgetrecht van een democratisch gekozen orgaan, namelijk de eilandsraad, ingrijpend
wordt beperkt.


Indien er redenen voor handhaving van voornoemd hoofdstuk aanwezig zouden zijn,
dient volgens de Raad het karakter van een eilandsbegroting in ogenschouw te worden
genomen. De begroting is enigszins een vertaalslag in cijfers van de kosten verbonden
aan de uitvoering van beleidsmatige intenties van het bestuurscollege en de
eilandsraad. Alhoewel in de nota van toelichting gesteld is dat het Cft de begroting
slechts begrotingstechnisch toetst, denkt de Raad dat het risico aanwezig is dat het Cft
er niet aan zal ontkomen om zich op beleidsmatig gebied te begeven; dit zal zeker het
geval zijn indien het Cft zelf een begroting moet vaststellen. Gelet op de gevolgen die
zullen intreden bij niet-tijdige vaststelling van een begroting denkt de Raad dat in artikel
11, eerste lid, eerste volzin, in ieder geval moet worden bepaald dat vaststelling van het
tijdstip, waarop de ontwerp-begroting door het bestuurscollege aan het Cft moet worden
voorgelegd in overeenstemming met het gevoelen van de rijksministerraad - waarin ook
de Gevolmachtigde Minister van de Nederlandse Antillen zitting heeft - moet geschieden. De Raad is voorts van mening dat de in artikel 11, derde lid, opgenomen
termijn van veertien dagen waarbinnen het Cft advies moet uitbrengen over een door het
bestuurscollege aangeboden ontwerpbegroting te kort is.
In de toelichting op artikel 15 wordt aangegeven onder welke omstandigheden genoemd
artikel toegepast kan worden, namelijk indien de omstandigheid zich voordoet dat de
begroting van het jaar voorafgaande aan de jaren na 2008 niet zonder meer kan worden
toegepast op het lopende begrotingsjaar. De Raad geeft de regering in overweging om
voor te stellen dat het criterium opgenomen in voormelde toelichting in de tekst van het
besluit wordt verwerkt.


De Raad concludeert dat uit rechtsstatelijk en democratisch oogpunt bezwaren bestaan
tegen de in het onderhavige ontwerp-besluit voorgestelde inperking van de
bevoegdheden van de eilandsraad. Zelfs indien aangenomen kan worden dat dit niet het
geval is, heeft de Raad om de hierboven geformuleerde redenen zijn bedenkingen tegen
het voorgestelde.


- Hoger toezicht
In het ontwerp-besluit wordt afgeweken van de in de Nederlandse Antillen geldende
vorm van hoger toezicht, namelijk het repressief toezicht, geregeld in het Zesde
Hoofdstuk van de ERNA. Voornoemd hoofdstuk vormt een uitwerking van artikel 52 van
het Statuut en artikel 92, eerste en tweede lid, van de Staatsregeling van de
Nederlandse Antillen. Ingevolge artikel 52 van het Statuut kan de landsverordening aan
de Gouverneur als orgaan van het Koninkrijk bevoegdheden met betrekking tot
landsaangelegenheden toekennen. De Gouverneur als orgaan van het Koninkrijk heeft
in de in voormeld hoofdstuk omschreven gevallen een schorsings- en
vernietigingsbevoegdheid. In het ontwerp-Iandsbesluit worden aan het Cft
aanwijzingsbevoegdheden alsmede goedkeuringsbevoegdheden toegekend. Deze
bevoegdheden kunnen volgens de Raad worden beschouwd als vormen van preventief
toezicht. In artikel 103 van de ERNA wordt melding gemaakt van een
goedkeuringsbevoegdheid van de Gouverneur. Dit artikel bevat slechts de procedure
voor het geval een eilandsverordening, een eilandsbesluit, houdende algemene
maatregelen, of een beschikking van een eilandsorgaan aan de goedkeuring van de
Gouverneur is onderworpen. Aan het in de Staatsregeling van de Nederlandse Antillen
voorziene (regulier) preventief toezicht van wege het Koninkrijk is thans alleen uitvoering
gegeven door middel van artikel 96 van de ERNA betreffende het aangaan van
geldleningen. Toekenning van een goedkeuringsbevoegdheid aan een ander orgaan
dan de Koning of de Gouverneur als orgaan van het Koninkrijk is ingevolge artikel 92,
derde lid, van de Staatsregeling slechts mogelijk indien een algemene maatregel van
rijksbestuur daarin voorziet.
Voor andere vormen van toezicht is volgens de Raad slechts plaats indien de bestaande
toezichtvormen niet toereikend zijn. De Raad is van mening dat het ontwerp-besluit een
ingrijpende afwijking vormt van het reguliere toezicht. De in het ontwerp-besluit
voorgestelde nieuwe toezichtvormen kunnen slechts op basis van bepalingen van het
Statuut (artikelen 50 e.v.) worden ingevoerd. In de nota van toelichting wordt volgens de
Raad onvoldoende onderbouwd dat er aanleiding is de bepalingen van het Statuut toe te
passen. Ook in de grondslag van het ontwerp-besluit blijkt niet dat het de bedoeling is
om met inachtneming van het Statuut nieuwe toezichtvormen in te voeren. In de
Slotverklaring is overeengekomen dat de toezichthouder "adequate" aanwijzings- en
goedkeuringsbevoegdheden moet krijgen. Daaruit blijkt echter geenzins de bedoeling
om ingrijpende bevoegdheden, zoals voorgesteld in het ontwerp-besluit, aan de toezichthouder toe te kennen. De gegeven onderbouwing in het onderdeel "2.
Achtergrond en aanleiding" van de nota van toelichting (pagina 16) acht de Raad niet
voldoende om bedoelde bevoegdheden aan de toezichthouder toe te kennen. De
eilandgebieden Bonaire, Sint Eustatius en Saba hebben de ernst van de situatie
onderkend en zullen concrete acties ondernemen om deze situatie te redresseren. De
Raad acht de afspraken, zoals vastgelegd in de Slotverklaring BES als een eerste stap
in de goede richting. In de Slotverklaring BES zijn concrete acties op onder meer het
gebied van financieel beheer beschreven. Dit illustreert volgens de Raad dat de
eilandgebieden doende zijn de situatie te redresseren.


De Raad concludeert dat het thans geldende toezicht als uitgangspunt moet worden
genomen. Slechts waar nodig moeten er aanvullende voorzieningen worden getroffen.
Voor zover er aanleiding is om nieuwe toezichtvormen in te voeren moet het duidelijk
zijn hoe deze zich verhouden tot het Zesde Hoofdstuk van de ERNA. Bij de afweging of
er nieuwe toezichtvormen nodig zijn, dient volgens de Raad niet uit het oog te worden
verloren dat de eilandgebieden Bonaire, Sint Eustatius en Saba concrete stappen
hebben ondernomen om hun zorgwekkende financiële situatie te redresseren.


- Uitvoering van beleidsvoornemens met financiële gevolgen
De uitvoering van het in de begroting aangekondigde beleid met financiële gevolgen
moet worden opgenomen in een voorziening. Een voorziening kan, afhankelijk van wat
voor soort beleidsmaatregel is voorgeschreven, een formele verordening of regeling dan
wel een intern voorschrift zijn. Als vaststelling of uitvoering van een dergelijke
voorziening uitblijft, rapporteert het Gft hierover aan de Ministers van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties en van Financiën van Nederland (artikel 18 en zoals
toegelicht in "7. Uitvoering van beleidsvoornemens" in het onderdeel "Algemeen" (pagina
23)). In het uiterste geval kan de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, gehoord de rijksministerraad, het Gft belasten met het treffen en
uitvoeren van voorzieningen. Blijkens de nota van toelichting acht de Koninkrijksregering
het nodig om er zeker van te zijn dat begrotingen ook worden uitgevoerd.
Door het voorgestelde in artikel 18 wordt afgeweken van de artikelen 24 en 57 van de
ERNA. De Raad is van mening dat artikel 18, vijfde lid, het risico in zich bergt dat het Gft
zich op beleidsmatig gebied zal begeven; dit acht de Raad niet gewenst. In de nota van
toelichting is als voorbeeld genoemd het uitblijven van aangekondigde maatregelen.
Duidelijk is dat wetgeving een instrument is om beleid uit te voeren.
Volgens de Raad kan worden betoogd dat uit rechtsstatelijk en democratisch oogpunt
bezwaren bestaan tegen de toekenning van de bevoegdheid van het Gft om algemeen
verbindende voorschriften vast te stellen. De Raad stelt voor om - naar analogie van
artikel 58, derde lid, van de ERNA - te bepalen dat de regelingsbevoegde instantie (de
eilandsraad of het bestuurscollege) die nalatig is geweest, wordt gehoord alvorens de
bijzondere wettelijke maatregel vastgesteld wordt.
Voor de Raad is, mede gelet op artikel 2 van de Staatsregeling van de Nederlandse
Antillen, onduidelijk wat de hiërarchische verhouding is van een door het Gft
vastgestelde wettelijke maatregel en overige categorieën wettelijke regelingen.


De Raad concludeert dat uit rechtsstatelijk en democratisch oogpunt er om de
hierboven geformuleerde redenen bezwaren zijn tegen de toekenning van de
bevoegdheid aan het Gft om wettelijke maatregelen vast te stellen.

- Aangaan van financiële verplichtingen, verrichten van betalingen en incasseren van
ontvangsten

Ingeval het bestuurscollege zonder een positief advies van het hoofd Financiën of diens
vervangers voor het aangaan van een financiële verplichting toch het hoofd Financiën of
diens vervangers opdraagt de verplichting aan te gaan of de daarmee verband
houdende privaatrechtelijke rechtshandelingen te verrichten, moet ingevolge artikel 22,
vierde lid, de betrokken functionaris het Cft hierover informeren en gaat terzake geen
verplichting aan noch over tot het verrichten van een privaatrechtelijke rechtshandeling.
Het Cft geeft terzake van de door de betrokken functionaris voorgelegde
aangelegenheden een aanwijzing.
Door het bepaalde in artikel 22 wordt volgens de Raad mogelijk gemaakt dat een
ondergeschikte een gegeven instructie van zijn superieuren c.q. het bestuurscollege
naast zich neer kan leggen. Behalve dat dit kan leiden tot een conflictsituatie tussen het
bestuurscollege en de ambtenaar, blijft ook de vraag wie de politieke
verantwoordelijkheid draagt voor het optreden van de ambtenaar is zo'n geval. De Raad
mist regels in het ontwerp-besluit ter bescherming van de betrokken ambtenaren.
Het Cft heeft ingevolge artikel 22, zevende lid, de mogelijkheid om in te grijpen in het
aangaan van verplichtingen voor bepaalde aangewezen begrotingen of
begrotingsartikelen. Dit zogeheten voorafgaand toezicht kan alleen worden ingesteld in
overeenstemming met het gevoelen van de rijksministerraad.
Het doen van contante betalingen en het gebruik van bankpassen, creditcards,
chippassen en het gebruik van andere betaalwijzen is, ingevolge artikel 23, achtste lid,
niet zonder schriftelijke instemming van het Cft toegestaan. Ook is ingevolge artikel 23,
tiende lid, het als geldelijke betaling in ontvangst nemen van niet-geldelijke zaken niet
toegestaan. Met de schriftelijke instemming van het Cft kan hiervan worden afgeweken.
Ingevolge artikel 57 van de ERNA komt de beslissingsbevoegdheid over de in de
artikelen 22, 23 en 24 geregelde aangelegenheden aan het bestuurscollege toe. De
Raad is van mening dat in de nota van toelichting onderbouwd moet worden waarom het
noodzakelijk is om in afwijking van de ERNA de voorzieningen in laatstgenoemde
artikelen te treffen.


De Raad concludeert dat in de nota van toelichting onvoldoende onderbouwd is waarom
het nodig is om de in de artikelen 22, 23 en 24 genoemde bevoegdheden aan het Cft toe
te kennen.


- Aangaan van financiële verplichtingen
In de tweede alinea van "6.5.2. De bedrijfsvoering" in het onderdeel "Algemeen" van de
nota van toelichting (pagina 22) is vermeld, dat - ter voorkoming van een oneigenlijke
begrotingsuitvoering - op grond van artikel 22, derde lid, slechts het hoofd Financiën en
bij zijn afwezigheid zijn eerste of tweede plaatsvervanger gemachtigd zijn om namens
het bestuurscollege rechtshandelingen te verrichten die horen bij het aangaan van de
financiële verplichtingen, zoals het ondertekenen van contracten. De Raad denkt ook dat
voorzieningen getroffen moeten worden ter voorkoming van een oneigenlijke
begrotingsuitvoering. De Raad denkt evenwel dat van de ERNA slechts afgeweken moet
worden indien er een belangrijke reden daarvoor aanwezig is. De Raad vermag niet in te
zien waarom niet de gezaghebber conform het bepaalde in artikel 74, tweede lid, van de
ERNA voormelde contracten mag tekenen. De Raad stelt voor om daarbij te bepalen dat
de gezaghebber slechts hiertoe kan overgaan na het hoofd Financiën en bij diens
afwezigheid zijn eerste of tweede plaatsvervanger te hebben gehoord. In de nota van toelichting moet in ieder geval worden aangegeven waarom in dit geval wordt
afgeweken van het bepaalde in artikel 74, tweede lid, van de ERNA.


De Raad concludeert dat oneigenlijke begrotingsuitvoering vermeden kan worden
zonder dat vergaande afwijking van artikel 74, tweede lid, van de ERNA nodig is. De
Raad is van mening dat een hoorplicht voor de gezaghebber ten aanzien van de in
artikel 22 genoemde rechtshandelingen in het ontwerp-besluit moet worden opgenomen.


- Deelnemen van bestuurscollege in rechtspersonen en vervreemding van bezittingen
In artikel 26 is voor verschillende beslissingen gerelateerd aan privaatrechtelijke
rechtspersonen waarin het eilandgebied aandelen in eigendom heeft of het voornemen
heeft aandelen te verwerven goedkeuring van het Cft nodig. De Raad kan zich
verenigen met het wettelijk vaststellen van normen, waaronder eisen voor benoeming
van vertegenwoordigers in privaatrechtelijke rechtspersonen. De Raad is van mening
dat de noodzaak om goedkeuringsbevoegdheden van het Cft, opgenomen in artikel 26,
derde en zesde lid, en de bevoegdheid, vervat in het zevende lid, om dwingende
voorschriften te geven aan de vertegenwoordiger van een bestuurscollege of
eilandsraad in een privaatrechtelijke rechtspersoon in de nota van toelichting moet
worden onderbouwd. De Raad is van mening dat artikel 26 niet in overeenstemming is
met ons Burgerlijk Wetboek, zoals bijvoorbeeld de artikelen 2:8, derde lid, 2: 11, vierde
lid, 12:14, eerste lid en 2:19, zevende lid.


De Raad concludeert dat de noodzaak tot toekenning van de bevoegdheden, genoemd
in artikel 26 van het onderhavige ontwerp-besluit, gemotiveerd moet worden. Dit geldt te
meer daar het voorgestelde in genoemd artikel op gespannen voet staat met ons
Burgerlijk Wetboek.


- Toelating en vergunning

In artikel 7 wordt de toelating en werkvergunning geregeld. Ingevolge artikel 2,
onderdeel D, onder 8, van de ERNA komt de regelingsbevoegdheid over toelating,
vestiging en uitzetting aan het Land toe. De Raad is van mening dat artikel 7 dient te
worden geschrapt. Het beoogde doel kan ook worden gerealiseerd door het maken van
afspraken door de betrokken landen en eilandgebieden zonder inbreuk te maken op
onze constitutie.


De Raad concludeert dat artikel 7, dat afwijkt van de ERNA, geschrapt kan worden
omdat hetgeen met dat artikel beoogd wordt, gerealiseerd kan worden door het maken
van afspraken door de betrokken partijen.


Blijvend verschil van inzicht tussen het Cft en het bestuurscollege
Een blijvend verschil van inzicht tussen het Cft en het bestuurscollege bereikt, zoals
bepaald in het besluit en aangegeven in de nota van toelichting (pagina 20), hetzij
rechtstreeks, hetzij via de beroepsprocedure de rijksministerraad. Indien in het uiterste
geval het Cft in het kader van het toezicht zelfstandig voorzieningen treft (begrotingen,
bijzondere maatregelen, informatievoorziening) worden deze ter vaststelling of voor een
beoordeling voorgelegd aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
die echter afstemming zal moeten plegen met de rijksministerraad. Hiermee wordt
gewaarborgd dat dergelijke voorzieningen, die tot stand komen zonder rechtstreekse
inbreng van de eilandsraden, in ieder geval van een hogere bestuurlijke legitimatie
worden voorzien. Daarbij is van belang dat de Nederlandse Antillen vertegenwoordigd zijn in de rijksministerraad. De voor het onderhavige besluit verantwoordelijke minister
kan in de Staten-Generaal ter verantwoording worden geroepen.
In de nota van toelichting wordt slechts verwezen naar het ontbreken van een
rechtstreekse inbreng van de eilandsraden. In casu zijn in de eerste plaats de belangen
van de eilandsraden van de eilandgebieden Bonaire, Sint Eustatius en Saba in het
geding. Echter mag niet uit het oog worden verloren dat gedurende de werkingsduur van
het onderhavige besluit, het land de Nederlandse Antillen nog bestaat. Het Land heeft
ook een verantwoordelijkheid ten aanzien van de eilandgebieden. In de rijksministerraad
is het het land de Nederlandse Antillen dat in de eerste plaats moet opkomen voor de
belangen van de eilandgebieden.


De Raad concludeert dat de rol van het land de Nederlandse Antillen bij een blijvend
verschil tussen het Cft en het bestuurscollege ten onrechte in de nota van toelichting niet
is belicht.


Rechtsbescherming
Ingevolge artikel 29 staat in de gevallen, genoemd in de artikelen 12, derde lid, 14,
derde lid, 15, vierde lid, en 18, vijfde lid, beroep open bij de Kroon. In "
Rechtsbescherming" en "Rechtsbasis" van het onderdeel "Algemeen" van de nota van
toelichting (pagina's 23 en 24) wordt de keuze en rechtsbasis van het in het onderhavige
ontwerp-besluit opgenomen kroonberoep toegelicht. Ook wordt in "Rechtsbescherming
bij de rechter" onderbouwd waarom in artikel 28, zevende lid, uitdrukkelijk is bepaald dat
de betrokken besluiten van het Cft niet op grond van de Landsverordening
administratieve rechtspraak (P.B. 2001, no. 79) ter beoordeling aan de Antilliaanse
bestuursrechter kunnen worden voorgelegd. Voor de duidelijkheid en volledigheid wordt
in voornoemd artikellid tevens bepaald dat geen beroep openstaat op grond van de
Algemene wet bestuursrecht tegen de op grond van dit besluit genomen besluiten.
Beroep op een administratieve rechter is, volgens de nota van toelichting, ook niet
noodzakelijk. Ter onderbouwing van deze stelling wordt aangevoerd dat voor
bestuursorganen niet de bescherming van artikel 6 van het EVRM geldt. Evenmin zijn
er, zoals aangegeven in de nota van toelichting, andere juridische gronden die nopen tot
toekenning van het beroepsrecht aan bestuursorganen. Onder verwijzing naar
bepalingen in het Zesde Hoofdstuk van de ERNA en de algemene maatregel van
rijksbestuur van 21 september 1994 wordt in de nota van toelichting benadrukt dat het
kroonberoep in de Nederlandse Antillen geen onbekend fenomeen is.


Volgens de Raad is terecht in de nota van toelichting aangegeven dat voor
bestuursorganen de bescherming van artikel 6 van het EVRM niet geldt. In het Aralarrest
(HR 6 februari 1987, NJ 1988, 926) heeft de Hoge Raad overwogen dat artikel 6
van het EVRM in beginsel niet beoogt publiekrechtelijke organen in de uitoefening van
hun publiekrechtelijke bevoegdheden te beschermen tegen andere overheidsorganen.


Het kroonberoep is inderdaad geen onbekend fenomeen in de Nederlandse Antillen.
Niet dient uit het oog te worden verloren dat de regering van de Nederlandse Antillen tot
het inzicht is gekomen dat het kroonberoep niet langer gehandhaafd moet worden. In dit
kader is vermeldingswaardig dat op 20 augustus 2002 tussen het eilandgebied Sint
Maarten, het land de Nederlandse Antillen en de Staat der Nederlanden een protocol
inzake geldleningsbevoegdheid voor het eilandgebied Sint Maarten tot stand is
gekomen. In dit protocol is onder andere overeengekomen dat de beslechting van
geschillen tussen het Land en een eilandgebied voortvloeiende uit een in te voeren financieel toezicht door de rechter moet geschieden. In de op 25 februari 2005 bij de
Staten ingediende ontwerp-Iandsverordening tot wijziging van de Eilandenregeling
Nederlandse Antilen (Zitting 2004-2005-2915) is - ter uitvoering van voornoemd protocol
- het kroonberoep in het Zesde Hoofdstuk van de ERNA tegen besluiten van de
Gouverneur als hoofd van de landsregering vervangen door beroep op de rechter. Om
practische redenen is er voor gekozen om de beslechting van bestuursgeschillen op te
dragen aan de bestaande rechterlijke macht. Aangezien naar verwachting in de meeste
gevallen, gezien de aard van de mogelijke bestuursgeschillen, op zeer korte termijn
definitief moet worden beslist, is in laatstbedoeld ontwerp gekozen om de
bestuursgeschillen in eerste en enige instantie te doen beslechten door het
Gemeenschappelijk Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba (Hof van
Justitie). In de ERNA behoeft vanwege het bepaalde in artikel LXVII van de
Invoeringslandsverordening administratieve rechtspraak (P.B. 2001, no. 80) het
procesrecht volgens hetwelk het beroep moet worden behandeld, niet geregeld te
worden. Indien ingevolge een wettelijke regeling, zoals de ERNA, tegen een beslissing
van een bestuursorgaan een recht van beroep is toegekend op het Hof van Justitie is
immers, ingevolge artikel LXVII, de LAR van overeenkomstige toepassing voor zover die
wettelijke regeling of de aard van de betrekkelijke aangelegenheid zich daartegen niet
verzet.


In het onderhavige ontwerp-besluit gaat het om besluiten van het Cft betreffende
aangelegenheden die tot de autonome sfeer van de eilandgebieden behoren. Aangezien
vergaande bevoegdheden aan het Cft zijn toegekend, is de Raad de mening toegedaan
dat een onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke instantie belast moet worden met de
beslechting van geschillen die bij de uitvoering van het besluit rijzen. De Raad stelt voor
om het Hof van Justitie, de Hoge Raad der Nederlanden of de Afdeling Rechtspraak van
de Raad van State te belasten met de beslechting van de geschillen. Voor zover men
kan betogen dat het Cft een Koninkrijksorgaan is, wat niet de opvatting van de Raad is,
zou een rechterlijk college op koninkrijksniveau moeten worden gecreërd voor de
beslechting van voormelde geschillen.


De Raad concludeert dat een onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke instantie belast
moet worden met de beslechting van geschillen die bij de uitvoering van het besluit
rijzen.


Overige inhoudelijke opmerkingen
- Definitiebepalingen
In artikel 1 is omschreven wat onder "'collectieve sector" moet worden verstaan. Er is
aangesloten bij hetgeen op basis van het System of National Accounts van de
Verenigde Naties tot de sector overheid wordt gerekend. De Raad denkt dat op pagina
16 van de nota van toelichting uitvoeriger moet worden uitgelegd wat onder "collectieve
sector" moet worden verstaan. Pas wanneer de reikwijdte van dit belangrijk begrip
duidelijk is, kan worden vastgesteld of het goed toepasbaar is op de betrokken
eilandgebieden en of de implicaties van de gemaakte keuze aanvaardbaar zijn.


- Inrichting van het Cft
Aangezien het onderhavige besluit slechts van toepassing zal zijn op de eilandgebieden
Bonaire, Sint Eustatius en Saba moet in artikel 2, eerste lid, niet bepaald worden dat
bestuurscolleges van de eilandgebieden Curaçao en Sint Maarten een voordracht mogen doen tot benoeming van elk één lid in het Cft. Dit brengt met zich mee dat
volgens de Raad de onderdelen b. en c. geschrapt moeten worden.


- Nevenfuncties leden van het Gft
De Raad is van mening dat het begrip "vertegenwoordigend orgaan" in artikel 3, eerste
lid, in het onderhavige geval waar verschillende entiteiten betrokken zijn, te ruim is. De
Raad neemt aan dat bijvoorbeeld niet daaronder mede moet worden verstaan de
gemeenteraad. Naar de mening van de Raad dient het bepaalde in artikel 3, eerste lid,
nauwkeuriger te worden omschrijven.


- Taak van het Gft
De Raad stelt voor om in de voorlaatste regel in artikel 4, eerste lid, "de verbetering van
het" te schrappen. In het derde lid moet na "Nederland" worden ingevoegd: , de MinisterPresident
van het Land.


- Uitvoering van de taak van het Gft
De Raad is zich er van bewust dat in het Publicatieblad van de Nederlandse Antillen in
de regel slechts algemeen verbindende voorschriften worden afgekondigd. De Raad kan
zich echter verenigen met het voorgestelde in artikel 5, zesde lid, om het
bestuursreglement van het Cft, dat een belangrijke document is voor de betrokken
eilandgebieden, in het Publicatieblad van de Nederlandse Antillen bekend te maken.
Het Publicatieblad van de Nederlandse Antillen is in de praktijk voor velen toegankelijker
dan De Curaçaosche Courant.


- Uitvoeringsapparaat
De Raad stelt voor de woorden "uitsluitend aan hem" in artikel 6 te vervangen door de
woorden "aan het College financieel toezicht". De Raad is van mening dat de secretaris
en medewerkers verantwoording moeten afleggen aan het college zelf en niet aan de
voorzitter daarvan. De invloedssfeer van de voorzitter wordt onnodig ruim gemaakt.
Ingevolge artikel 6, zesde lid, zijn de secretaris en de medewerkers die aan de
secretaris worden toegevoegd in dienst van Onze Minister. Personen kunnen slechts in
dienst zijn van een entiteit. De Raad geeft u in overweging in voornoemd artikellid te
expliciteren in dienst van welke openbare rechtspersoon voormelde personen in dienst
zullen treden.


- Wijziging van de begroting
Na de vaststelling van de begrotingswijzigingen maken deze ingevolge artikel 19, zesde
lid, deel uit van de begroting voor het lopende jaar. De Raad is van mening dat deze
bepaling overbodig is. De eilandsbegroting wordt ingevolge artikel 92, vierde lid, van de
ERNA bij eilandsverordening vastgesteld. Wijzigingen van de begroting voor het lopende
jaar maken altijd deel uit van de eilandsverordening tot vaststelling van de begroting
voor het lopende jaar.


- De bedrijfsvoering
Het Cft heeft ingevolge artikel 21, derde lid, de bevoegdheid om aanwijzingen te geven
op het terrein van het financieel beheer met inachtneming van de bevindingen van de
accountant en van de Algemene Rekenkamer van de Nederlandse Antillen. Afgaande
op het gestelde in de laatste alinea van "6.5.2. De bedrijfsvoering" in onderdeel
"Algemeen" van de nota van toelichting (pagina 23) ontvangt de "accountant", bedoeld in
artikel 21, derde en vijfde lid, door het Cft een opdracht. De Stichting Overheidsaccountantsbureau fungeert al jaren als (interne) accountant van de
onderscheiden eilandgebieden. De Raad geeft de regering in overweging om voor te
stellen dat "de accountant" in laatstgenoemde artikelleden vervangen wordt door "de
door de eilandsraad aangewezen accountant".


- Aangaan van financiële verplichtingen
In de in artikel 22, negende lid, omschreven gevallen, zijn privaatrechtelijke
rechtshandelingen betreffende het aangaan van financiële verplichtingen als bedoeld in
genoemd artikel nietig. Ons Burgerlijk Wetboek bevat een systematische behandeling
van het leerstuk der nietigheden en vernietigbaarheden. De Raad is van mening dat in
beginsel niet van de in het wetboek vastgestelde systematiek moet worden afgeweken.
Zo kunnen eventuele nietigheden en vernietigbaarheden in sommige gevallen door
bescherming van gerechtvaardigd vertrouwen worden geheeld.


- Rekening-courant en bankieren bij het Gft
De Raad heeft bedenkingen tegen het voorgestelde in artikel 24. Door het bepaalde in
laatstgenoemd artikel krijgt het Cft feitelijk een bankiersfunctie.


- Ontwikkelingen in de collectieve sector
De Raad is van mening dat het bepaalde in artikel 25 allerlei in de Nederlandse Antillen
vigerende vennootschapsrechtelijke bepalingen doorkruist. In artikel 25, derde lid, wordt
aangesloten bij een definitie van "Europees Systeem van Rekeningen" in PbEG 1996 L
310. De Raad merkt op dat de Nederlandse Antillen geen invloed hebben op eventuele
wijzigingen die daarin kunnen worden aangebracht.


Opmerkingen van wetstechnische aard

De Raad acht het gewenst een aantal opmerkingen van wetstechnische aard ten
aanzien van het onderhavige ontwerp-besluit en de daarbij behorende nota van
toelichting te maken. Voormelde opmerkingen, weliswaar niet uitputtend, zijn als bijlage
bij het onderhavige advies gevoegd.


De nota van toelichting
Voor opmerkingen van de Raad over de nota van toelichting verwijst de Raad naar de
bijlage behorende bij het onderhavige advies.


De Raad geeft de regering in overweging om niet in te stemmen met het ontwerp-besluit
dan nadat het ontwerp-besluit langs de lijnen van dit advies is aangepast.


Willemstad, september 2007

Zoeken in Adviezen

 Datum vanaf:
 Datum tot:

 

LAATST GEPLAATSTE ADVIEZEN

RvA no. 36-16-LV / 10/02/2017
Ontwerplandsverordening tot wijziging van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek (ontbinding rechtspersonen door de Kamer van Koophandel)
(zaaknummer 2016/007723)

Lees meer >>

RvA no. 28-16-LB / 10/02/2017
Ontwerplandsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van artikel 13, derde lid, van de Landsverordening financieel beheer (Landsbesluit subsidie)
(zaaknummer 2015/051641)

Lees meer >>