RvA no. RA/001-10-LV

Ontwerp-landsverordening, tot vaststelling van de begroting van Curaçao voor het dienstjaar 2011 (zaaknummer 2010/100411)

Advies: Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 26 oktober 2010, dat de Raad van Advies op 10 november 2010 heeft ontvangen, om het oordeel van de Raad inzake bovengenoemd onderwerp en de behandeling hiervan in de vergadering van de Raad van Advies d.d. 29 november 2010, bericht de Raad u als volgt.

Bestudering van het onderhavige ontwerp en de bijbehorende memorie van toelichting alsmede de overige bij het adviesverzoek gevoegde stukken geeft de Raad aanleiding tot het maken van de navolgende opmerkingen.

1. Algemene opmerkingen

a. Totstandkomingsgeschiedenis ontwerpbegroting 2011 en de gevolgen voor de advisering door de Raad
De ontwerpbegroting van Curaçao voor het dienstjaar 2011 (de ontwerpbegroting) is de eerste begroting van Curaçao als autonoom land binnen het Koninkrijk der Nederlanden (het Koninkrijk) die door de Staten wordt goedgekeurd. Voor het advies van de Raad over de ontwerpbegroting zijn de volgende feiten belangrijk:
– de voorbereiding van de ontwerpbegroting is begonnen vóór 10 oktober 2010 onder de verantwoordelijkheid van een andere regering dan de huidige;
– de voorbereiding van de ontwerpbegroting is op ambtelijk niveau verricht door de Taskforce Financieel Beleid en Beheer, bedoeld in het Besluit van 14 juli 2010, no. 116 (POVO no. 2010/35798) van het bestuurscollege van het voormalige eilandgebied Curaçao;
– het traject met betrekking tot de voorbereiding van de ontwerpbegroting is niet verlopen conform artikel 34, eerste lid, van de Landsverordening comptabiliteit 2010 (A.B. 2010, no. 87). Voor de uitvoering van dit artikel is input van de organisatorische eenheden van het land Curaçao (het Land)

– nodig. Input vanuit de organisatorische eenheden van het Land heeft niet plaatsgevonden;
– bij het ontstaan van het Land op 10 oktober 2010 is de termijn voor indiening van een ontwerpbegroting aan de Staten, opgenomen in artikel 85, derde lid, van de Staatsregeling Curaçao verstreken. Het is onmogelijk om nog aan deze termijn te voldoen omdat deze gelegen is vóór genoemde datum;
– de oorspronkelijke door het bestuurscollege van het voormalige eilandgebied Curaçao opgestelde ontwerpbegroting is ongewijzigd ter advisering aan de Raad voorgelegd onder het voorbehoud van mogelijke
aanpassingen bij nota van wijziging naar aanleiding van nieuwe beleidsvoornemens van het huidige kabinet (zie de ongedateerde brief van de Minister van Financiën aan de Gouverneur);
– het implementatietraject van de Nieuwe Bestuurlijke Organisatie is nog niet afgerond. Als gevolg hiervan is er nog geen duidelijk zicht op de behoeften van de ministeries en een effectieve allocatie van de beschikbare financiële middelen;
– ingevolge artikel 16 van de Landsverordening comptabiliteit 2010 dient de landsverordening tot vaststelling van de begroting in werking te treden met ingang van 1 januari van het dienstjaar waarop de begroting betrekking heeft. Indien dit niet is geschied, strekt de begroting van het aan het betrokken dienstjaar voorafgegane jaar tot grondslag. Aangezien er geen begroting voor het dienstjaar 2010 voor het Land Curaçao op 1 januari 2010 in werking is getreden, kan bij het ontbreken van een begroting in 2011 niet teruggevallen worden op de begroting van het voorafgaande jaar.

Gezien de bijzondere situatie waarin de voorbereiding van de ontwerpbegroting heeft moeten plaatsvinden, heeft de Raad begrip voor het feit dat voor het dienstjaar 2011 de ontwerpbegroting, de ontwerpmeerjarenbegroting en de memorie van toelichting niet steeds voldoen aan de eisen die aan deze gesteld kunnen worden. De Raad gaat er evenwel van uit dat dit wel het geval zal zijn voor het dienstjaar 2012. De Raad heeft bij de vaststelling van zijn eindoordeel over de ontwerpbegroting – dat aan het slot van dit advies is gegeven – rekening gehouden met voornoemde situatie.

De Raad adviseert om in de memorie van toelichting op te nemen dat de regering naar aanleiding van mogelijke nieuwe beleidsvoornemens de ontwerpbegroting zal wijzigen bij nota van wijziging. Voor zover het daarbij zou gaan om ingrijpende wijzigingen in de begroting van het dienstjaar 2011, adviseert de Raad de regering deze wijzigingen uiterlijk 1 april 2011 aan de Staten aan te bieden, teneinde het budgetrecht van de Staten niet illusoir te maken.

b. De onderbouwing van de ontwerpbegroting
Artikel 14, tweede lid, van de Landsverordening comptabiliteit 2010 bepaalt dat de begroting zowel per hoofdstuk als per functie wordt toegelicht. In het derde lid van artikel 14 zijn de gegevens opgesomd die de toelichting moet bevatten, waaronder de factoren die aan de ramingen ten grondslag liggen en voor zover mogelijk gegevens omtrent de omvang van de activiteiten of prestaties die worden beoogd (beleidsmatige begroting).

In de memorie van toelichting op de ontwerpbegroting wordt doorgaans slechts opgesomd wat de beleidsdoelen zijn van de respectieve ministeries en voor welke onderwerpen de verschillende organisatorische eenheden moeten zorgdragen, maar is er niet steeds een duidelijk beeld van de beleidsvoornemens voor het dienstjaar 2011. Een voorbeeld van een onderdeel dat naar het oordeel van de Raad een adequaat beeld geeft van de beleidsvoornemens voor het begrotingsjaar 2011 is het onderdeel “Examenactiviteiten” (Ministerie van Onderwijs, Wetenschap, Cultuur en Sport) op pagina 84 e.v. van de memorie van toelichting.
Verder kan uit de memorie van toelichting in het algemeen niet geconcludeerd worden welke activiteiten zullen worden verricht om de beleidsdoelen te realiseren. In de sector Verkeer en Vervoer en Ruimtelijke Planning van het Ministerie van Verkeer, Vervoer en Ruimtelijke Planning, is bijvoorbeeld de beschikbaarheid van een veilig verkeer en toegankelijk wegenverkeersnet, welke dient te resulteren in een vermindering van verkeersongevallen en overbelasting van wegen, als één van de beleidsdoelen vermeld (pagina 52 van de memorie van toelichting). Het is evenwel niet duidelijk met welke activiteiten dit doel wordt gerealiseerd. Een voorbeeld in de memorie van toelichting waaruit wel blijkt welke activiteiten worden ontplooid voor het bereiken van een bepaald doel is te vinden in de sector Infrastructuur en Ruimtelijke Planning van hetzelfde ministerie. Hier wordt onder andere als beleidsdoel genoemd het optimaal beheer van overheidsgronden en panden (pagina 53 van de memorie van toelichting) welk doel in het bijzonder verwezenlijkt zal worden door het versnellen van uitgifteprocedures, en handhavend optreden tegen illegale occupatie en in geval niet wordt voldaan aan de uitgiftevoorwaarden.
De Raad merkt tevens op dat er geen samenhang is tussen de in de ontwerpbegroting gereserveerde bedragen en de beleidsdoelen. Zie bijvoorbeeld het onderdeel “Missie” in de memorie van toelichting (pagina 19 e.v.) van het Ministerie van Bestuur Planning en Dienstverlening, waarin is vermeld wat dit ministerie wil bereiken. Daarnaast zijn de belangrijkste beleidsvelden en daaronder ressorterende hoofdtaken van dit ministerie vermeld met de daarbij behorende bedragen die daarvoor zijn gereserveerd (pagina 20 e.v.). De Raad gaat ervan uit dat aan de gereserveerde bedragen beleidskeuzes ten grondslag liggen. Omdat deze keuzes niet blijken uit de memorie van toelichting, ziet de Raad geen concreet verband tussen de gereserveerde bedragen en de in de memorie van toelichting genoemde beleidsvelden. Een voorbeeld waarvan de Raad vindt dat voornoemd verband ontbreekt, is te vinden in het onderdeel “Zorg voor binnenlands bestuur en de kwaliteit van het bestuur, planning en dienstverlening” (pagina 22).

De Raad concludeert dat in de memorie van toelichting in het algemeen niet is aangegeven welke beleidsvoornemens wanneer gerealiseerd zullen worden, welke activiteiten daartoe zullen worden verricht en welke bedragen op de ontwerpbegroting voor het verrichten van deze activiteiten worden gereserveerd. De Raad vindt dat deze elementen alsnog moeten worden verduidelijkt.
De Raad adviseert de ontwerpbegroting en de memorie van toelichting met inachtneming van het bovenstaande aan te passen.

Tot slot adviseert de Raad de regering om in de nabije toekomst zoveel als mogelijk te voldoen aan de eisen die aan de memorie van toelichting worden gesteld ingevolge artikel 14 van de Landsverordening comptabiliteit 2010.

c. Meerjarenbegroting
Ingevolge artikel 13, eerste lid, van de Landsverordening comptabiliteit 2010 gaat de begroting vergezeld van een meerjarenbegroting van de baten en lasten voor ten minste drie op het betrokken dienstjaar volgende jaren. Het doel van een meerjarenbegroting is – zoals aangegeven in de memorie van toelichting behorende bij genoemde landsverordening (pagina 5, vierde tekstblok) – inzicht te geven in voor de naaste toekomst verwachte ontwikkelingen en in de effecten van voorgenomen beleid. De inrichting van de meerjarenbegroting is over het algemeen globaler van aard.

De in het ontwerp opgenomen bedragen met betrekking tot de organisatorische eenheden betreffen niet alleen het jaar 2011, maar ook de jaren 2012, 2013 en 2014. De bedragen over de laatstgenoemde drie jaren zijn vrijwel steeds dezelfde als die over het jaar 2011. Dit hangt mede samen met de voor de periode 2011-2014 opgevoerde jaarlijkse reservedotatie (pagina’s 45 en 46 van de Nota van Financiën). Bepaalde op termijn te verwachten toename in de begrote uitgaven – zoals uitgaven die samenhangen met het bieden van het hoofd tegen de vergrijzingproblematiek – zullen ten laste van de reservedotatie worden opgevangen. De betrokken posten zullen in beginsel dus meerjarig gelijk blijven als gevolg van het gebruik van de reservedotatie. Omstandigheden als gefaseerde uitvoering van beleidsvoornemens of beleidswijzigingen als gevolg van gewijzigde omstandigheden, verwachte wijziging van de inflatiecijfers en/of demografische veranderingen kunnen ook gevolgen hebben voor de omvang van de meerjarenramingen. Aangezien de gereserveerde bedragen in de regel meerjarig gelijk blijven, lijkt het er op dat genoemde omstandigheden niet zijn verwerkt in de meerjarenramingen.
De Raad adviseert in de memorie van toelichting nader toe te lichten om welke redenen de gereserveerde bedragen over de verschillende jaren gelijk blijven. In het licht van een gelijkblijvende begroting adviseert de Raad in de memorie van toelichting tevens aan te geven op welke wijze de door de diverse organisatorische eenheden te verrichten taken en dienstverlening zich in de jaren 2012 tot en met 2014 zal ontwikkelen.
De Raad beveelt aan zo snel mogelijk de nodige stappen te ondernemen zodat de meerjarenbegroting behorende bij de begroting voor het dienstjaar 2012 een beter inzicht kan geven in de meerjarige financiële gevolgen.

2. De ontwerpbegroting

a. Rentelastnorm
Ingevolge artikel 7, derde lid, van de Landsverordening comptabiliteit 2010 mag de rentelastnorm niet worden overschreden. De rentelastnorm is afgeleid van artikel 1, voorlaatste aandachtstreep, van de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten (P.B. 2010, no. 64) (Rijkswet financieel toezicht) en komt overeen met 5% van de gemiddelde gerealiseerde gezamenlijke inkomsten van de collectieve sector van het Land over drie jaren voorafgaand aan het jaar waarin de begroting is of wordt ingediend.
Aangezien de ontwerpbegroting geen inzicht geeft in de totale rentelasten van de collectieve sector, bedoeld in artikel 1, onderdeel f, van de Landsverordening comptabiliteit 2010, kan niet worden vastgesteld of de ontwerpbegroting voldoet aan de rentelastnorm.
De Raad adviseert in de ontwerpbegroting alsnog inzicht te geven in de totale rentelasten van de collectieve sector opdat beoordeeld kan worden of de rentelastnorm wordt nageleefd. De Raad adviseert tevens om in de memorie van toelichting uitleg te geven op welke wijze de rentelastnorm voor het dienstjaar 2011 is bepaald.

In dit licht merkt de Raad op dat het Centraal Bureau voor de Statistiek van Curaçao (CBS) ingevolge de artikelen 23 en 24 van de Rijkswet financieel toezicht adviseert over de rechtspersonen die tot de collectieve sector behoren en aan de Raad van Ministers rapporteert over de uitgaven-, ontvangsten-, tekort- en schuldcijfers van het voorafgaande jaar van de betrokken collectieve sector. Voor het welslagen van de opgedragen taken:
– dient het CBS de benodigde informatie te verkrijgen van de entiteiten die tot de collectieve sector behoren, en
– dient aan het CBS voldoende personeel en middelen beschikbaar te worden gesteld.
De Raad adviseert de regering hieraan in het bijzonder aandacht te besteden.

b. Samenwerkingsmiddelen van Nederland
De Raad adviseert om ook de samenwerkingsmiddelen van Nederland separaat als bate en last te ramen en te verantwoorden in de begroting, overeenkomstig artikel 4, tweede lid, van de Landsverordening comptabiliteit 2010.

c. Programma- en apparaatskosten
In de ontwerpbegroting wordt gebruik gemaakt van het concept van productbegrotingen en wordt onderscheid gemaakt tussen programma- en apparaatskosten. In bepaalde gevallen is er geen aansluiting tussen de ontwerpbegroting en de memorie van toelichting. De Raad wijst op pagina 44 van de memorie van toelichting, in de tabel onder “Functie 13 Brandweer en Rampenbestrijding” waar er geen apparaatskosten zijn opgevoerd.
De Raad adviseert een nadere toelichting te geven over het gebruik van productbegrotingen en het onderscheid tussen programma- en apparaatskosten.

De ramingen van de apparaatskosten, opgenomen in het onderdeel “Ministerie van Financiën”, worden naar het oordeel van de Raad onvoldoende in de memorie van toelichting onderbouwd. Hierdoor wordt onvoldoende inzicht gegeven in het realiteitsgehalte van de ramingen.
De Raad adviseert de memorie van toelichting aan te vullen.

d. Ondertekening van de ontwerpbegroting
Ingevolge artikel 36 van de Landsverordening comptabiliteit 2010 worden ontwerpen van landsverordening tot vaststelling van de begroting door de Minister van Financiën, mede namens alle afzonderlijke ministers, bij de Staten ingediend.
De Raad adviseert het aantal medeondertekenaars dienovereenkomstig te wijzigen.

e. Overige opmerking
In de bij de recapitulatiestaat behorende bijlage “Staat van Deelnemingen in privaatrechtelijke rechtspersonen door het Land” dient alsnog de intrinsieke waarde van Air Traffic Control Automation System N.V. in de tabel te worden ingevuld.
De Raad adviseert bovengenoemde staat aan te passen.

3. De memorie van toelichting

 a. Algemeen

De memorie van toelichting behorende bij de ontwerpbegroting bestaat uit de onderdelen Algemene beschouwingen en de Nota van Financiën. De Raad behandelt de Nota van Financiën in een apart onderdeel.

b. Effecten staatkundige vernieuwing

In de derde alinea, op pagina 1 van de memorie van toelichting, is opgenomen dat de betrokken begroting de eerste begroting is van Curaçao als autonoom land binnen het Koninkrijk, die door de Staten wordt vastgesteld. De Raad vindt het wenselijk om bij de eerste begroting van het Land een uitgebreidere inleiding te geven, waarin onder meer aandacht wordt gegeven aan die effecten die de autonome status van Curaçao heeft op de begroting. Teneinde een goed beeld te krijgen van de nieuwe Curaçaose overheid adviseert de Raad tevens om een overzicht te presenteren van alle ministeries, inclusief de bijbehorende organisatorische eenheden.
Verder adviseert de Raad om in de memorie van toelichting aandacht te besteden aan de opbouw van de nieuwe organisatie van de overheid en de verwachte tijd die gemoeid is met het volledig functioneel maken daarvan.
De Raad adviseert om de memorie van toelichting met inachtneming van het bovenstaande aan te passen.

c. Staatsorganen en overige algemene organen

De Raad adviseert om met betrekking tot het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba, inzichtelijk te maken ter dekking van welke kosten de in de tabel op pagina 10, onder “Functie 11 Rechtswezen – Beleidsveld: Gemeenschappelijke Hof van Justitie” gereserveerde bedragen dienen.

d. Ministerie van Algemene Zaken

In het eerste tekstblok na de eerste tabel op pagina 14 (Functie 03. Algemeen beheer Algemene Zaken) dient de zinsnede “, als bestuursorgaan,” te worden geschrapt omdat de Raad van Ministers geen bestuursorgaan is.
De Raad adviseert om de memorie van toelichting op dat punt aan te passen.

e. Ministerie van Bestuur, Planning en Dienstverlening

1°. Organisatorische eenheden
Het Ministerie van Bestuur, Planning en Dienstverlening (Ministerie van BP&D) is nieuw aangezien het in de oude organisatie, die aan het land Curaçao vooraf ging, niet direct een equivalent (memorie van toelichting, pagina 19, onderdeel “Missie”) heeft. Het valt de Raad op dat tot dit ministerie organisatorische eenheden behoren die reeds bestonden in de Nederlands-Antilliaanse overheidsorganisatie, zoals het Centraal Bureau voor Statistiek.
De Raad adviseert in de memorie van toelichting aan te geven welke organisatorische eenheden reeds bestonden in de oude overheidsorganisatie en welke organisatorische eenheden nieuw zijn.

2° . Planning oprichting Shared Services Organisatie
Het Ministerie van BP&D heeft een leidende rol in het realiseren en waarborgen van een goed functionerend openbaar bestuur. Daartoe zal het ministerie een masterplan ontwikkelen en onderhouden (memorie van toelichting, pagina 19, onderdeel “Missie”). In samenhang met het opzetten van een Shared Services Organisatie, kan worden geconcludeerd dat het Ministerie van BP&D een “overheidsbrede” taak heeft. Een juiste uitvoering van deze taak is een randvoorwaarde voor het goed functioneren van de ministeries van het land Curaçao.
De Raad adviseert met betrekking tot het opzetten van een Shared Services Organisatie en het ontwikkelen van een masterplan in de memorie van toelichting aan te geven hoe deze doelen bereikt zullen worden, en welke instrumenten daarvoor worden ingezet, onder vermelding van een tijdpad.

f. Ministerie van Justitie

1°. Uitvoeringsorganisatie (UO) Politie en Immigratie Curaçao
Mede naar aanleiding van de politieke afspraken die tussen de landen is gemaakt met betrekking tot een verbetertraject voor de politie is het Korps Politie Curaçao (KPC) de laatste jaren zeer intensief bezig geweest met een project van doorontwikkeling dat in 2010 heeft geresulteerd in het “Inrichtingsplan KPC”. Een en ander met inachtneming van de Rijkswet politie van Curaçao, van Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba (P.B. 2010, no. 60). Daarbij zijn ook de functiebeschrijvingen KPC afgerond en aan de hand hiervan is een voorstel functiewaardering KPC opgesteld.
Voor de implementatie van het Inrichtingsplan KPC is daarna, conform de op bestuurlijk niveau gemaakte afspraken, een “plan van aanpak” als bedoeld in de "Samenwerkingsregeling waarborging plannen van aanpak landstaken Curaçao en Sint Maarten" (Stb. 2010, 344) vastgesteld. De implementatie zal in een aantal fasen plaatsvinden en houdt onder meer ook in een gefaseerde groei in de formatiesterkte van KPC over de periode 2010 tot en met 2012. De feitelijke uitvoering (in de komende jaren) van het goedgekeurde plan van aanpak zal ongetwijfeld ook van invloed zijn op het te voeren beleid in 2011.
De Raad adviseert de regering aan dit aspect aandacht te geven in de toelichting op de begroting van de UO Politie en Immigratie Curaçao.

2°. Uitvoeringsorganisatie (UO) Gevangeniswezen en Huis van Bewaring
Ook voor de UO Gevangeniswezen en Huis van Bewaring is een plan van aanpak als bedoeld in de "Samenwerkingsregeling waarborging plannen van aanpak landstaken Curaçao en Sint Maarten" vastgesteld. Ook in dit geval zal de feitelijke uitvoering (in de komende jaren) van het goedgekeurde plan van aanpak van invloed zijn op het te voeren beleid in 2011.
De Raad adviseert de regering aan dit aspect aandacht te geven in de toelichting op de begroting van de UO Gevangeniswezen en Huis van Bewaring.

3°. Overige opmerking
De Raad adviseert onder “Functie 11 Rechtswezen: zorg voor voldoende en goede kwaliteit rechtsbijstand”, op pagina 37 in de tweede volzin van de eerste alinea, de zinsnede “De Procureur-generaal” te vervangen door “De Minister van Justitie”.

g. Ministerie van Economische Ontwikkeling

In de memorie van toelichting wordt energie als één van de speerpunten ter realisering van de beleidsdoelen van het Ministerie van Economische Ontwikkeling genoemd. Er wordt, zoals aangegeven in de memorie van toelichting (pagina 70, onder E), een beleidsnota opgesteld over hoe de overheid op lange termijn moet omgaan met zaken zoals water, elektra en de raffinaderij. Dit laatste in relatie tot de gewenste economische ontwikkeling van Curaçao. Verwacht wordt dat de energieprijzen in 2011, afhankelijk van het herstel van de wereldeconomie, zullen stijgen (pagina 16, onder “Curaçao”, van de Nota van Financiën). Energieprijzen beïnvloeden op hun beurt weer de economische ontwikkeling en de samenstelling van productie en consumptie. In het regeerakkoord 2010-2014 (8 november 2010), onder paragraaf 4.9. (pagina 12), staat dat naast de uitvoering van een energiebeleid het gebruik van alternatieve energie op een integrale wijze zal worden geïntroduceerd en gestimuleerd. Dit zal bijdragen aan een verlaging van de kosten van levensonderhoud en een duurzame economische ontwikkeling.
De Raad meent dat het overschakelen op alternatieve energie vaak gepaard gaat met forse investeringen die moeten worden gedaan. De Raad vraagt zich af of de gereserveerde bedragen in het onderdeel van de ontwerpbegroting betreffende het Ministerie van Economische Ontwikkeling dit beleidsvoornemen, om over te schakelen op alternatieve energie, in voldoende mate weerspiegelt doordat ze over de verschillende jaren gelijk blijven.
De Raad adviseert de regering aan dit aspect enige aandacht te geven in de memorie van toelichting. Ook dient gemotiveerd te worden hoe genoemd beleidsvoornemen meerjarig zijn weerslag vindt in de lasten van de overheid ten aanzien van het milieu.

h. Ministerie van Onderwijs, Wetenschap, Cultuur en Sport

De Raad vindt het belangrijk dat de regering het belang van de afstemming van het onderwijs op de hedendaagse behoeften in de samenleving onderkent. In dit licht mist de Raad het benoemen van de werkgevers en hun belangenorganisaties als een van de actoren in het samenspel met onderwijs (memorie van toelichting, pagina 83, onder “Beleidskader en Beleidsbegroting”).
Gezien de structurele jeugdwerkloosheid (memorie van toelichting, pagina 92, onderdeel “Functie 50 Overig onderwijs (gedeeltelijk)- Beleidsveld: Tweede kans onderwijs (sociale vormingsplicht)”, adviseert de Raad ook de afstemming van het onderwijs op de behoeften van de werkgevers nadrukkelijk ter hand te nemen.

i. Ministerie van Sociale Ontwikkeling, Arbeid en Welzijn

1°. Sanering sociale zekerheidsfondsen
In de ontwerpbegroting is een voorziening getroffen teneinde de verwachte tekorten van het Ziektefonds, het Ongevallenfonds, het Ouderdomsfonds en het Weduwen- en wezenfonds (sociale zekerheidsfondsen), die door de Sociale Verzekeringsbank (SVB) beheerd worden, aan te zuiveren (pagina 108 van de memorie van toelichting). Uit tabel 17 “Sociale zekerheid” kan worden opgemaakt dat de te treffen voorzieningen van NAF. 24,7 miljoen in het jaar 2011 tot NAF. 36,4 miljoen in het jaar 2014 oplopen (pagina 43 van de Nota van Financiën). Uit tabel 18 “Overdrachten aan de Sociale Verzekeringsbank” blijkt dat de overdrachten ten aanzien van het Ouderdomsfonds en het Weduwen- en wezenfonds van NAF. 4,3 miljoen in het jaar 2011 tot NAF. 11,8 miljoen in het jaar 2014 oplopen (pagina 43 van de Nota van Financiën).
De Raad adviseert in de Nota van Financiën toe te lichten waar deze substantiële stijging het gevolg van is.

De Raad vindt dat de sociale zekerheidsfondsen duurzaam moeten worden gesaneerd. De juiste maatregelen dienen te worden genomen om de inkomsten en uitgaven van genoemde fondsen in evenwicht te brengen, waardoor het aanzuiveren van tekorten door het Land niet meer nodig zal zijn.
De Raad adviseert de te nemen maatregelen in de Algemene beschouwingen te vermelden en aan te geven wanneer deze gerealiseerd zullen worden.

In de Nota van Financiën (pagina 45) is gemotiveerd waarvoor de reservedotatie opgevoerd in de ontwerpbegroting bedoeld is. De reservedotatie is onder meer bedoeld om de vergrijzingproblematiek in de toekomst het hoofd te bieden. De regering onderkent hiermee de noodzaak om rekening te houden met de vergrijzingproblematiek. Statistische gegevens van het Centraal Bureau voor de Statistiek tonen aan dat in de komende twee decennia het proces van vergrijzing alleen maar sterker zal worden.
Een van de in memorie van toelichting genoemde pijlers waarop het beleid berust om de overheidsfinanciën te beheersen (pagina 124, voorlaatste alinea), zal ook de regering helpen het hoofd te bieden tegen de negatieve gevolgen van de vergrijzing van de bevolking. De regering is voornemens de pensioengerechtigde leeftijd te verhogen. Deze saneringsmaatregel is, zoals aangegeven in de memorie van toelichting (pagina 124), er op gericht de financiële positie te versterken van het Ouderdomsfonds, dat door de SVB beheerd wordt, en het Algemeen Pensioenfonds Curaçao. De Raad is van oordeel dat duidelijkheid nodig is over de hoogte van de nieuwe pensioengerechtigde leeftijd en wanneer de verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd moet worden gerealiseerd. Dit geldt te meer nu het aanzuiveren van tekorten van sociale zekerheidsfondsen door de regering gezien moet worden als een laatste redmiddel.
De Raad adviseert in de Nota van Financiën hierop in te gaan.

2°. Sanering Algemeen Pensioenfonds Curaçao
Naast de verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd is ook als saneringsmaatregel om de financiële positie van het Algemeen Pensioenfonds Curaçao te versterken, aangekondigd de versobering van de pensioenregeling (pagina 124 van de memorie van toelichting).
De Raad is van oordeel dat duidelijkheid nodig is over de omvang en wanneer de herziening van de pensioenregeling moet worden gerealiseerd. De Raad adviseert de memorie van toelichting op dit punt aan te vullen.

3°. Motivering omvang gereserveerde bedragen voor functie 61 en functie 68
De Raad constateert dat de bedragen gereserveerd voor alle functies van het Ministerie van Sociale Ontwikkeling, Arbeid en Welzijn, met uitzondering van de functies 61 Bijstandverlening en de functie 68 Overige Sociale Voorzieningen en Maatschappelijke Dienstverlening, jaarlijks gelijk blijven. Op de gewone dienst is onder de functie 61 Bijstandverlening voor het jaar 2011 NAF. 213.672.500 gereserveerd. Dit bedrag neemt jaarlijks toe met een bedrag van tussen NAF. 7 miljoen en NAF. 8 miljoen. In de memorie van toelichting mist de Raad een motivering hiervoor (pagina 97 van de memorie van toelichting). Dit geldt te meer nu de regering het voornemen heeft het aantal onderstandtrekkers terug te dringen door het implementeren van trajectbegeleidingsprojecten in samenwerking met andere overheidsinstanties en niet-gouvernementele organisaties (pagina 103 van de memorie van toelichting).
De Raad adviseert de memorie van toelichting op dit punt aan te vullen.

Ook ten aanzien van de functie 68 Overige Sociale Voorzieningen en Maatschappelijke Dienstverlening ontbreekt een toelichting op de jaarlijkse verhoging van de op die functie gereserveerde bedragen (pagina 97 van de memorie van toelichting). In de memorie van toelichting (pagina 108) is wel de stijging van de programmakosten in het tijdvak 2011-2014 met NAF. 16,5 miljoen gemotiveerd.
De Raad adviseert de eerstgenoemde jaarlijkse stijging van het gereserveerde bedrag toe te lichten.

Tevens ontbreekt in de memorie van toelichting een toelichting voor de stijging van de apparaatskosten betreffende de functie 61 Bijstandverlening in het tijdvak 2011-2014 met NAF. 22,8 miljoen (pagina 103 van de memorie van toelichting).
De Raad adviseert deze stijging van de apparaatskosten toe te lichten.

j. Ministerie van Gezondheid, Milieu en Natuur

De regering geeft aan dat er grote behoefte aan een herziening van het zorgstelsel is. Afgaande op het gestelde in de memorie van toelichting (pagina’s 112 en 113) onderkent de regering de noodzaak van het vaststellen van een ingekaderd beleid inzake de volksgezondheid in het algemeen. Het is naar het oordeel van de Raad gewenst om op korte termijn deze beleidsnota tot stand te brengen, waarin onder meer een realistisch tijdbestek ter realisering van het een en ander wordt aangegeven. Dit laatste moet uiteindelijk ook zijn weerslag vinden in de begroting en de meerjarencijfers.
Voor een volledige onderbouwing van de meerjarenramingen voor de sector Gezondheidszorg is in ieder geval van belang dat de regering beschikt over een cijfermatig inzicht, zowel in de hoge kosten als de besparingen en de zorgbehoeften voor de komende jaren. Duidelijkheid in de opbouw van de kosten binnen de gezondheidszorg zal bijdragen tot een meer afgewogen en meer effectieve methode om te komen tot het terugdringen van de kosten. Volgens de memorie van toelichting (pagina 114) zijn de belangrijkste bevindingen uit de doorlichting Gezondheidszorg in de ontwerpbegroting verwerkt. De Raad constateert dat de toelichting hierover te summier is. De toelichting geeft geen zicht op welke wijze rekening is gehouden met de in de periode 2011 tot en met 2014 verwachte kostenstijgingen voor de volksgezondheidszorg.
De Raad adviseert de memorie van toelichting op dit punt aan te vullen.

k. Ministerie van Financiën

1°. Herziening belastingstelsel
Zoals aangegeven op pagina 127, onder “Verbetering financieel beheer”, heeft de regering het voornemen in het jaar 2011 het belastingstelsel aan te passen aan de realiteit van autonoom land binnen het Koninkrijk en met inachtneming van de mondiale ontwikkelingen. Uitgangspunt is daarbij een evenwichtige en eenvoudige opbouw van het belastingsysteem.
In de memorie van toelichting is slechts aangegeven wat het einddoel is maar niet hoe het nieuwe belastingstelsel zal worden. Ook het begrotingskader c.q. de begrotingsruimte, voor zover het betreft de batenkant, is niet bepaald. Het is naar het oordeel van de Raad gewenst dat voor zowel bestuurders als ambtenaren, die de voorbereidingen voor het invoeren van een nieuw belastingstelsel moeten treffen, duidelijk wordt wat het nieuwe belastingstelsel ten minste aan opbrengsten moet genereren

2°. Intensivering inning belastinggelden
Blijkens de memorie van toelichting (pagina 127) zullen in 2011 de nodige voorbereidingen worden getroffen om het belastingstelsel aan te passen. In dat kader blijft het streven de tax compliance te verbeteren. Verder zal ter intensivering van de inning van achterstallige aanslagen een adequate incentives-regeling worden ingesteld en een voorlichtingstraject worden opgestart. Er is evenwel niet aangegeven welke financiële effecten worden verwacht van de verbetering van de tax compliance, de instelling van een adequate incentives-regeling en voorlichtingstraject.
De Raad adviseert de memorie van toelichting op dit punt aan te vullen.

3°. Genereren van deviezen
In de memorie van toelichting (pagina 123) wordt gesteld dat een belangrijk doel van dit beleid is het genereren van deviezen en het beheersbaar maken van het tekort. Het aspect genereren van deviezen wordt echter niet belicht.
De Raad adviseert de memorie van toelichting op dit punt aan te vullen.

(1. Demografie Curaçao; bevolkingsontwikkeling en vergrijzing, Menno ter Bals, in het tijdschrift Modus Statistisch Magazine, jaargang 9, nr. 1.)

4. Nota van Financiën

In het derde tekstblok op pagina 3 is aangegeven dat de Nota van Financiën zich onder meer tot doel stelt om de Begroting 2011 te voorzien van de correcte context.
De Raad merkt op dat de correcte context eerst vaststaat nadat er duidelijkheid is over de beleidsuitgangspunten en -doelstellingen van de regering.

Op verschillende plaatsen in de Nota van Financiën worden cijfers weergegeven of gegevens vermeld die betrekking hebben op de periode vóór het ontstaan van het land Curaçao. Als voorbeelden kunnen worden genoemd:
– de realisatiecijfers betreffende de belastingopbrengsten en de niet-belastingopbrengsten;
– de raming van de lasten gemoeid met de beloning van het personeel gerelateerd aan actieve ambtenaren (pagina 36, eerste tekstblok);
– de weergave van de personeelsindicatoren over de maand juli 2010 (pagina 37);
– de bezoldigingsstructuur van het overheidspersoneel eind juli 2010 (grafiek 17 op pagina 37 en de toelichting daarop);
– de demografische structuur van het overheidsapparaat op 31 juli 2010 (grafiek 18 op pagina 38 en de toelichting daarop op pagina 37);
– de weergave van het aantal dienstjaren van het overheidspersoneel op 31 juli 2010 (grafiek 19 en de toelichting daarop op pagina 38).
De Raad adviseert om telkens aan te geven of deze cijfers betrekking hebben op het voormalige land de Nederlandse Antillen en/of het voormalige eilandgebied Curaçao.

Voor de beoordeling of de gemaakte ramingen van baten en lasten realistisch zijn, is het nodig inzicht te hebben in de gerealiseerde cijfers van de voorgaande jaren. De Raad onderkent dat doordat de begroting 2011 de eerste begroting is van het land Curaçao, er geen vergelijkingsmateriaal van eerdere jaren beschikbaar is. De realisatiecijfers van het voormalige eilandgebied Curaçao en het voormalige land de Nederlandse Antillen van belastingopbrengsten over het jaar 2009 en een aantal maanden van het jaar 2010 zijn terecht in de ontwerpbegroting opgenomen. De Raad constateert echter dat de realisatiecijfers van niet-belastingopbrengsten en de lasten van de jaren vóór het jaar 2010 niet in de ontwerpbegroting zijn opgenomen. Door het ontbreken van voldoende vergelijkend materiaal kan de Raad niet beoordelen in hoeverre de ramingen, opgenomen in de ontwerpbegroting, realistisch zijn.
De Raad beveelt de regering aan de niet-belastingopbrengsten en uitgaven aan de hand van realisatiecijfers te onderbouwen.

Tot slot beveelt de Raad de regering aan een specificatie te geven van de “Overige Overdrachten” die in 2011 NAF. 72,9 miljoen bedraagt (pagina 42 van de Nota van Financiën).

5. Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard worden ambtelijk toegestuurd aan het Directoraat-generaal Financieel beleid en Begrotingsbeheer.
 

Concluderend geeft de Raad de regering in overweging de onderhavige ontwerp-landsverordening bij de Staten in te dienen, nadat met vorenstaande opmerkingen rekening zal zijn gehouden.

Willemstad, 24 maart 2011

de Ondervoorzitter,                   de Secretaris,

_____________________      ____________________
Prof mr. F.B.M. Kunneman     mevr. mr. C.M. Raphaëla