RvA no. RA/01-23-LB

Ontwerplandsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van het Landsbesluit economische zone Koningsplein 2022

(zaaknummers 2022/020056,2022/020055,2022/022336 e.a.)

Advies: Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 11 januari 2023 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en naar aanleiding van de behandeling hiervan op 27 februari 2023, bericht de Raad u als volgt.

I. Algemeen

1. Het doel van het ontwerp

Het ontwerplandsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van het Landsbesluit economische zone Koningsplein 2022 (hierna: het voorliggende ontwerp tot wijziging van het Lb ezk 2022) strekt volgens de considerans ertoe de regels inzake de afscheiding van de terreinen behorende tot de economische zone aan de Koningsplein (hierna: e-zone) te wijzigen.

De Raad plaatst in dit advies enige kanttekeningen bij onder meer het karakter en de juridische status van het ‘Landsbesluit van de 17de maart 1976, no. 29, houdende verlening van toestemming aan het eilandgebied Curaçao tot instelling van een vrije zone’ (hierna: het Toestemmingslandsbesluit) en het verlenen van terugwerkende kracht aan dit landsbesluit (artikel II van het ontwerp).

2. De aangebrachte wijzigingen na de advisering door de Raad in het ontwerp tot wijziging van de Eilandsverordening Economische Zone Curaçao 1978 

Bij Landsbesluit, houdende algemene maatregelen, van de 7de maart 2022 tot wijziging van de artikelen 1 en 7 van de Eilandsverordening Economische Zone Curaçao 1978 (Landsbesluit economische zone Koningsplein 2021) (hierna: Landsbesluit tot wijziging van de EEZC 1978) is de omvang van de e-zone, zoals oorspronkelijk omschreven in artikel 1 van de Eilandsverordening Economische Zone Curaçao 1978 (hierna: EEZC 1978), verkleind.

Daarnaast is bij voornoemd landsbesluit ook de citeertitel van voornoemde eilandsverordening, namelijk ‘EEZC 1978’, gewijzigd in ‘Landsbesluit economische zone Koningsplein 2022’ (hierna: Lb ezk 2022).

De Raad heeft ten aanzien van het (oorspronkelijke) ontwerplandsbesluit tot wijziging van de EEZC 1978 (hierna: het ontwerp tot wijziging van de EEZC 1978), dat slechts over bovengenoemde punten handelde, op 19 januari 2021 advies[1] (hierna: het advies d.d. 19 januari 2021) uitgebracht. Daar de Raad overwegende bezwaren, met name tegen de aanduiding en begrenzing van de verkleinde e-zone bedoeld in het voorgestelde artikel 1 van het ontwerp tot wijziging van de EEZC 1978 had, heeft de Raad de regering geadviseerd om niet conform de in het ontwerp tot wijziging van de EEZC 1978 opgenomen voorstellen te besluiten dan nadat met de opmerkingen van de Raad rekening is gehouden.

Na de vaststelling van het ontwerp tot wijziging van de EEZC 1978 heeft de Raad kennisgenomen van het feit dat dit ontwerp, conform de opmerkingen van de Raad, substantieel is gewijzigd, maar dat er tevens nadere wijzigingen in dit ontwerp zijn aangebracht die niet het gevolg zijn van het advies d.d. 19 januari 2021.  In het vastgestelde ontwerp tot wijziging van de EEZC 1978 zijn volgens de nota van toelichting behorende bij het Landsbesluit tot wijziging van de EEZC 1978 diverse voorwaarden opgenomen om te vermijden dat in de toekomst onduidelijkheden over de omvang van de e-zone zouden kunnen ontstaan[2].

Gelet op de specifieke regels die van toepassing zijn op een economische zone zijn in het ontwerp tot wijziging van de EEZC 1978 ook regels opgenomen over de wijze van afscheiding van de terreinen die tot de verkleinde e-zone behoren[3].

Tot slot is in het ontwerp tot wijziging van de EEZC 1978 een bepaling opgenomen die strekt tot het laten vervallen van artikel I, eerste lid, van het Toestemmingslandsbesluit. In dit artikellid waren de terreinen behorende tot de oorspronkelijke e-zone aangeduid en begrensd.

3. Het (huidige) Lb ezk 2022

a.   De regels over de afscheiding van de terreinen behorende tot de e-zone in het Lb ezk 2022

1.° Artikel 1, derde lid, aanhef van het Lb ezk 2022

De aanhef van artikel 1, derde lid, van het Lb ezk 2022 luidt als volgt:

‘Alle terreinen zoals omschreven in de tabel in het eerste lid, worden binnen drie maanden na inwerkingtreding van dit landsbesluit door een deugdelijke, fysieke, door de Douaneautoriteiten goedgekeurde afscheiding en conform een door de Douaneautoriteiten goedgekeurd afscheidingsplan afgezet, waarbij wordt bewerkstelligd dat deze terreinen gezamenlijk slechts één afzonderlijke en bewaakte ingang hebben. De afscheiding betreft een fatsoenlijke scheiding en afsluiting van deze terreinen behorende tot de economische zone. Onverminderd het bepaalde in artikel I, zesde lid, onderdeel a, van het Landsbesluit van de 17de maart 1976, no. 29, houdende verlening van toestemming aan het eilandgebied Curaçao tot instelling van een economische zone wordt binnen de gestelde termijn ten minste aan de volgende voorwaarden voor de aard en hoedanigheid van de afscheiding voldaan:’

2.° Interpretatie van de aanhef van artikel 1, derde lid, van het Lb ezk 2022

Uit de formulering van de aanhef van artikel 1, derde lid, van het Lb ezk 2022, laatste zin, volgt, met name door het gebruik van de term ‘onverminderd het bepaalde (..)’ dat de voorwaarden over de afscheiding van de e-zone opgenomen in artikel 1, zesde lid, onder a, (het moet artikel 1, zevende lid, onder a, zijn) van het Toestemmingslandsbesluit van kracht blijven, naast de in het Lb ezk 2022 zelf daarover opgenomen bijkomende regels. Echter, constateert de Raad dat de in artikel 1, derde lid, onder a tot en met c, van het Lb ezk 2022 opgenomen bijkomende regels over de afscheiding van de e-zone, op bepaalde uitzonderingen na vrijwel gelijkluidend zijn aan de voorwaarden, opgenomen in artikel 1, zevende lid, onder a, van het Toestemmingslandsbesluit. 

De nota van toelichting behorende bij het Landsbesluit tot wijziging van de EEZC 1978 legt de achterliggende gedachte van de gebruikte wetgevingstechniek niet uit. Wel volgt uit het Landsbesluit tot wijziging van de EEZC 1978 en die toelichting dat de regering uitgaat van de rechtsgeldigheid van het Toestemmingslandsbesluit. Zo wordt in artikel II van het Landsbesluit tot wijziging van de EEZC 1978 voorzien in het laten vervallen van artikel I van genoemd landsbesluit waarin de aanduiding en de begrenzing van de oorspronkelijke e-zone is opgenomen. Volgens bovengenoemde nota van toelichting blijven de overige bepalingen en de daarin opgenomen voorwaarden, genoemd in het Toestemmingslandsbesluit, van toepassing en gelden als zodanig ten aanzien van alle terreinen die thans tot de e-zone behoren.

3.° Motivering van de gebruikte wetgevingstechniek

In het advies van Directie Wetgeving en Juridische Zaken (hierna: WJZ)[4] over het voorliggende ontwerp tot wijziging van het Lb ezk 2022 wordt de gebruikte wetgevingstechniek wel uitgelegd. Daarin staat dat de voorwaarden die zijn omschreven in artikel 1, derde lid, van het Lb ezk 2022 vooral overgenomen zijn uit het Toestemmingslandsbesluit en dat daarbij enkele actuele punten zijn toegevoegd. Volgens WJZ was daarmee beoogd duidelijkheid te scheppen ten aanzien van de voorwaarden die voor de afscheiding van de e-zone gelden. Het gevolg van de gevolgde wetgevingstechniek zou volgens de Raad zijn dat zowel het Toestemmingslandsbesluit als het Lb ezk 2022 bijna identieke voorwaarden bevatten over de afscheiding van de e-zone. 

In dit licht verwijst de Raad naar aanwijzing 59, eerste lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving (hierna: Awr) die voorschrijft dat verwijzing naar andere regelingen vermeden dient te worden indien de toegankelijkheid van de regeling onnodig wordt geschaad. Volgens de toelichting op die aanwijzing beoogt het gebruik van verwijzingen een balans te vinden tussen enerzijds het beknopt maken van een regeling door onnodige herhalingen en anderzijds het bevorderen van de toegankelijkheid door onnodig geblader door een regeling te voorkomen.

4.°Onduidelijkheid over de regels die ten aanzien van de afscheiding van de e-zone gelden

De Raad merkt in dit kader op dat de gebruikte wetgevingstechniek zou hebben geleid tot een doublure van enkele van de voorwaarden voor de afscheiding van de e-zone en dus tot onduidelijkheid over de regels die ten aanzien van de afscheiding van de e-zone gelden. Volgens de Raad schept die werkwijze verwarring en komt het de rechtszekerheid niet ten goede. In het Lb ezk 2022 is – in tegenstelling tot wat er in de toelichting op de hierboven aangehaalde aanwijzing 59 van de Awr staat – zowel sprake van een verwijzing naar de desbetreffende voorwaarden opgenomen in het Toestemmingslandsbesluit als van een herhaling in het Lb ezk 2022 van die voorwaarden. Deze laatste weliswaar enigszins aangepast.

De Raad adviseert de regering aanwijzing 59 van de Awr steeds in acht te nemen bij het redigeren van wettelijke regelingen.  

4.   Het rechtskarakter en de juridische status van het Toestemmingslandsbesluit

a.   Het rechtskarakter

1.° Het wetskader

In het kader van de problematiek die hierboven in onderdeel I.3. van dit advies is omschreven, rijst de vraag wat het rechtskarakter is van het Toestemmingslandsbesluit. Artikel 2, eerste lid, van de Landsverordening Vrije Zones 1975 (hierna: LVZ 1975) bepaalde dat bij landsbesluit, op aanvraag van het betrokken bestuurscollege, aan een eilandgebied toestemming werd verleend om vrije zones in te stellen, mits aan de in die landsverordening gestelde voorwaarden was voldaan. Het Toestemmingslandsbesluit was ter uitvoering van artikel 2 van de LVZ 1975 uitgevaardigd. Artikel 3 van de LVZ 1975 schreef vervolgens voor dat de instelling en opheffing van een vrije zone bij eilandsverordening moest geschieden. 

Na toestemming van de Gouverneur (lees: de voormalige regering van het land de Nederlandse Antillen) te hebben verkregen is de e-zone (toen een vrije zone) ter uitvoering van artikel 3 van de LVZ 1975 bij de EEZC 1978 door het voormalige eilandgebied Curaçao ingesteld. Daarnaast zijn in de EEZC 1978 algemene naar buiten werkende regels voor de doelgroep die voor vestiging in de e-zone in aanmerking komt, opgenomen.  Zowel de EEZC 1978 als het Toestemmingslandsbesluit zijn dus uitvoeringsvoorschriften van de LVZ 1975 geweest.

De LVZ 1975 is op 3 maart 2001 ingetrokken en vervangen door de Lv e-zones 2000. Artikel 19 van de Lv e-zones 2000 bepaalt dat de ingevolge artikel 3 van de LVZ 1975 ingestelde vrije zones met ingang van de datum van inwerkingtreding van de Lv e-zones 2000 aangemerkt worden als economische zones in de zin van artikel 1 van de Lv e-zones 2000.

Daarnaast bepaalt artikel 23 van de Lv e-zones 2000 het volgende:

”De ter uitvoering van de Landsverordening Vrije Zones 1975 vastgestelde wettelijke regelingen blijven van kracht tot het tijdstip waarop zij door andere ter uitvoering van deze landsverordening vastgestelde wettelijke regelingen zijn vervangen.”

Op grond van artikel 23 van de Lv e-zones 2000 is het duidelijk dat de EEZC 1978 na de intrekking van de LVZ 1975 van kracht is gebleven. De EEZC 1978 is een wettelijke regeling omdat deze aan de hieronder in onderdeel I.4.a 2. omschreven criteria voor algemeen verbindende voorschriften voldoet. Echter, rijst in dit kader de vraag of het Toestemmingslandsbesluit van kracht is gebleven oftewel als een wettelijke regeling kan worden gekwalificeerd.

2.° De beoordeling van het rechtskarakter van het Toestemmingslandsbesluit uit inhoudelijk en procedureel oogpunt

• Toetsingskader ter vaststelling van het rechtskarakter van het Toestemmingslandsbesluit gezien de inhoud daarvan

Onder wettelijke regelingen oftewel algemeen verbindende voorschriften wordt volgens de literatuur verstaan een naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regel, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent[5]. Een algemeen verbindend voorschrift onderscheidt zich van andere besluiten doordat het algemene abstracte regels bevat, die zich zonder nadere normering voor herhaalde concrete toepassing lenen.

Uit bovengenoemde definitie van ‘algemeen verbindende voorschriften’ volgt dat algemeen verbindende voorschriften zich kenmerken door een vijftal elementen.  Het moet gaan om het vaststellen van regels, van rechtsnormen. Die normen moeten algemeen van aard zijn. Zij moeten naar buiten werken, verbindend zijn voor betrokkenen en als laatste element geldt dat zij hun grondslag moeten hebben in de wet. Het is het samenstel van genoemde elementen dat rechtsnormen tot algemene verbindende voorschriften maakt. Wordt aan een of meer van bovenstaande criteria niet voldaan, dan is van algemeen verbindende voorschriften geen sprake. Die rechtsnormen kunnen dan als regelingen of beslissingen met een ander rechtskarakter worden gekwalificeerd bijvoorbeeld als beschikkingen, concretiserende besluiten van algemene strekking of als beleidsregels[6].

De Raad merkt hierbij op dat besluiten van algemene strekking die niet (primair) van regelende aard zijn, zoals besluiten tot instelling van een commissie, volgens aanwijzing 54 van de Awr als ‘besluit’ plegen te worden aangeduid. De term ‘beschikking’ wordt alleen gebruikt voor besluiten inzake een concreet geval. 

–     Toetsing ter vaststelling van het rechtskarakter van het Toestemmingslandsbesluit gezien de inhoud daarvan

Voor wat de inhoud van het Toestemmingslandsbesluit betreft dient te worden nagegaan of het aan de inhoudelijke eisen voldoet die aan een algemeen verbindend voorschrift worden gesteld. Het Toestemmingslandsbesluit moet gezien worden in het licht van de constitutionele verhouding die vóór de staatkundige hervormingen van 10 oktober 2020 bestond tussen het (voormalige) land de Nederlandse Antillen en de (voormalige) eilandgebieden. Het Toestemmingslandsbesluit was een besluit van de Gouverneur (lees: de voormalige regering van het land de Nederlandse Antillen) waarbij ingevolge artikel 2, eerste lid, van de LVZ 1975 op aanvraag van het bestuurscollege van het (voormalige) eilandgebied Curaçao toestemming werd verleend aan genoemd eilandgebied om een vrije zone van een bepaalde omvang en op een specifiek aangeduide plaats in te stellen. Op grond van artikel 2, vierde lid, van het LVZ 1975 omvatte het Toestemmingslandsbesluit ook een aantal voorwaarden over de kosten van bewaking van de vrije zone (lees e-zone) door de ambtenaren der invoerrechten en accijnzen, inzake de afscheiding en afsluiting van het terrein alsmede voorwaarden ten behoeve van een juiste douanecontrole.

Toetsing van het Toestemmingslandsbesluit aan bovengenoemde ((inhoudelijke) eisen waaraan algemeen verbindende voorschriften moeten voldoen, leidt tot de conclusie dat het niet als een besluit van algemene aard is aan te merken. Een besluit is van algemene strekking wanneer het rechtsgevolgen in het leven roept voor een onbepaald aantal, of een onbepaalde groep (rechts)personen[7]. Een besluit daarentegen is concreet van aard als de (rechts)personen, voor wie het bestuursorgaan rechtsgevolgen in het leven beoogt te roepen, voldoende geïndividualiseerd zijn. De Raad is van oordeel dat het Toestemmingslandsbesluit concreet van aard is omdat het gericht was op alleen één specifiek eilandgebied, namelijk het (voormalige) eilandgebied Curaçao (het adressaatscriterium of persoonscriterium[8]). [9] Daarnaast is dat landsbesluit ook concreet naar object omdat het rechtsnormen bevatte die de juridische status van de terreinen die tot de vrije zone behoorden (het objectcriterium of zaakscriterium) bepaalden. De voorwaarden, opgenomen in het Toestemmingslandsbesluit, hadden betrekking op het in het leven roepen van de nodige eigenschappen ten aanzien van de betrokken terreinen om als vrije zone te kunnen functioneren. Het Toestemmingslandsbesluit behoorde dus tot de categorie van individueel concrete besluiten.

Gezien het bovenstaande is de Raad van oordeel dat het Toestemmingslandsbesluit als een beschikking is aan te merken. Het was zowel ten aanzien van het object waarop het betrekking had als ten aanzien van het rechtssubject waaraan het gericht was concreet. Het is te kwalificeren als een beschikking van een (centraal) bestuursorgaan gericht aan een ander (decentraal) bestuursorgaan.

  –     Toetsing vanuit procedureel oogpunt

Het Toestemmingslandsbesluit is uit procedureel oogpunt bezien niet aan te merken als een wet in formele zin. Immers het was niet tot stand gekomen door de Staten en de regering gezamenlijk (de formele wetgever).

b.   De juridische status

1°. Onjuiste kwalificatie als algemeen verbindend voorschrift

Op grond van het gestelde in onderdeel I. 4 van dit advies is naar het oordeel van de Raad ten onrechte ervan uitgegaan dat het Toestemmingslandsbesluit een wettelijke regeling oftewel een algemeen verbindend voorschrift is. Het feit dat er in artikel 1 van de EEZC 1978, die wel op grond van artikel 23 van de Lv e-zones 2000 na de intrekking van LVZ 1975 in 2001 is blijven gelden, voor wat betreft de aanduiding en de begrenzing van de terreinen verwezen wordt naar de terreinen genoemd in dat landsbesluit maakt dat niet anders. Ook het feit dat het Toestemmingslandsbesluit toen, anders dan aanwijzing 54 van de Awr nu voorschrijft, werd aangeduid als ‘besluit’ in plaats van ‘beschikking’ deed niets af aan zijn rechtskarakter.

2°. Conclusie

De Raad concludeert dat het Toestemmingslandsbesluit niet als een wettelijke regeling is te kwalificeren (dus zowel formeel als materieel) in de zin van artikel 23 van de Lv e-zones 2000. De wetgever eist in artikel 23 van de Lv e-zones 2000 de kwalificatie van ‘wettelijke regelingen ter uitvoering van de LVZ 1975’ voor het van kracht blijven van de uitvoeringsregelingen.  Dit heeft tot gevolg dat het Toestemmingslandsbesluit bij de intrekking van LVZ 1975 bij de inwerkingtreding van de Lv e-zones 2000 van rechtswege is komen te vervallen.

c.   Verwijzingen naar het Toestemmingslandsbesluit

Uitgaande van de conclusie in onderdeel I.4.b, van dit advies dat het Toestemmingslandsbesluit is komen te vervallen, berust de verwijzing naar artikel I, zesde lid, onder a (moet eigenlijk I, zevende lid, onder a zijn) van het Toestemmingslandsbesluit in de aanhef van artikel 1, derde lid, van het Lb ezk 2022 naar het oordeel van de Raad op een misslag. De regering had kunnen volstaan met het uitsluitend opnemen van nieuwe aangepaste regels over de afscheiding van de verkleinde e-zone in het Lb ezk 2022.

De voorwaarden over de afscheiding van de verkleinde e-zone die in het eerstgenoemd landsbesluit waren opgenomen en waarvan de regering vindt dat die, al dan niet enigszins aangepast, van toepassing moeten zijn op de verkleinde e-zone had de regering in het Lb ezk 2022 moeten uitschrijven.  

De Raad adviseert de regering in het voorliggende ontwerp tot wijziging van het Lb ezk 2022 met het bovenstaande rekening te houden. 

Ook artikel II van het Landsbesluit tot wijziging van de EEZC 1978, dat voorziet in het laten vervallen van artikel I, eerste lid, van het Toestemmingslandsbesluit is op de hierboven aangehaalde grond uit juridisch oogpunt niet juist. Immers, zoals uit het bovenstaande volgt, is laatstgenoemd landsbesluit in zijn geheel vanaf de inwerkingtreding van de Lv e-zones 2000 in 2001 komen te vervallen. 

5. Het voorliggende ontwerp tot wijziging van het Lb ezk 2022

De Raad constateert dat in de aanhef van het voorgestelde artikel 3, derde lid, van het Lb ezk 2022 (artikel I van het voorliggende ontwerp tot wijziging van het Lb ezk 2022) met gebruik van dezelfde formulering zoals opgenomen in de aanhef van het huidige artikel 3, derde lid, van het Lb ezk verwezen wordt naar het Toestemmingslandsbesluit ter aanduiding van de onderlinge verhouding tussen de in dat landsbesluit opgenomen bepalingen over de afscheiding van de terreinen behorende tot de e-zone en de bepalingen daarover in het Lb ezk 2022, zoals gewijzigd in het voorliggende ontwerp.

De Raad adviseert de regering met inachtneming van wat er hierboven in onderdeel I.2.b. van dit advies ten aanzien van de juridische status van het Toestemmingslandsbesluit naar voren is gebracht in de aanhef van het voorgestelde artikel 3, derde lid, van het Lb ezk 2022 (artikel I van het voorliggende ontwerp tot wijziging van het Lb ezk 2022) de verwijzing naar artikel I, zesde lid, onder a van het Toestemmingslandsbesluit te schrappen.

6. De toepasselijkheid van de versoepelde regels over de afscheiding van de terreinen die tot de e-zone behoren

De Raad constateert dat in het voorliggende ontwerp tot wijziging van het Lb ezk 2022 niet duidelijk tot uitdrukking komt dat de versoepelde vereisten waaraan de afscheiding van de terreinen behorende tot de verkleinde e-zone moeten voldoen alleen van toepassing zijn op een gedeelte van die terreinen. Het gaat namelijk alleen om het gedeelte waar er een nieuwe afscheiding komt ter afbakening van de terreinen behorende tot de verkleinde e-zone van de omliggende niet e-zone terreinen (zoals aangeduid op de situatietekening van Curinde S-04 nr. 20220926 als het nieuwe industrieel-commercieel gebied).  De (huidige) afscheiding van het overige gedeelte van de terreinen die tot de verkleinde e-zone behoren kan worden gehandhaafd.  Die afscheiding is overeenkomstig het toen geldende Toestemmingslandbesluit gebouwd en voldoet aan de in artikel I, zevende lid, onderdeel a van dat landsbesluit gestelde voorwaarden. Die is van gevlochten netwerk van gegalvaniseerd ijzerdraad van ten minste no. 6 dikte draad, met geen grotere mazen dan vijf centimeter over de gehele lengte op een hoogte van 3 meter boven betonnen fundatiemuren aangebracht welke niet minder dan een meter diepte en vijfentwintig centimeter dikte zijn.  Volgens de Raad dient in het voorliggende ontwerp tot wijziging van het Lb ezk 2022 duidelijk tot uitdrukking te worden gebracht dat de versoepelde vereisten waaraan de afscheiding van de terreinen die tot de verkleinde e-zone behoren slechts voor bovengenoemd gedeelte van de e-zone dienen te gelden.

De Raad adviseert de regering het voorliggende ontwerp tot wijziging van het Lb ezk 2022 met inachtneming van het bovenstaande aan te passen.

II. Inhoudelijke opmerkingen

1. Het ontwerp

a.   De strekking en het motief in de overwegingen van een regeling

1°. De strekking

Aanwijzing 91 van de Awr schrijft voor dat in de overwegingen van een regeling de strekking van en, indien daartoe aanleiding is, het motief tot de vaststelling van de regeling in hoofdzaak kort worden weergegeven. Het valt de Raad op dat in de overwegingen van het voorliggende ontwerp tot wijziging van het Lb ezk 2022 de strekking en het motief tot vaststelling van die regeling onvoldoende duidelijk en bondig worden weergegeven. Uit de overwegingen leidt de Raad af dat het voorliggende ontwerp tot wijziging van het Lb ezk 2022 ertoe strekt alleen de regels inzake de afscheiding van de verkleinde e-zone aan de Koningsplein in het Lb ezk 2022 te wijzigen. Echter, leidt de Raad uit het voorliggende ontwerp tot wijziging van het Lb ezk 2022 af dat genoemd ontwerp tevens ertoe strekt andere regels opgenomen in het Lb ezk 2022 te wijzigen. Naar aanleiding van het verzoek van de beheerder van de economische zone aan de Koningsplein, met name Curaçao Industrial and International Trade Development Company N.V (hierna: Curinde) tot wijziging van de regels over de afscheiding opgenomen in dat Lb ezk 2022 is het (na diverse overleggen tussen de Douane en Curinde) noodzakelijk gebleken onder andere ook de regels inzake de bewaking van genoemde economische zone door ambtenaren der invoerrechten en accijnzen en de daaraan verbonden kosten en de regels ten behoeve van een doeltreffende douanecontrole aan te scherpen. Uit de overwegingen kan niet duidelijk worden afgeleid dat voornoemd ontwerp mede daartoe strekt. De Raad meent dat in de overwegingen duidelijk dient te worden vermeld tot aanpassing van welke onderwerpen opgenomen in het Lb ezk 2022 het ontwerp strekt.

De Raad adviseert de regering de overwegingen opgenomen in de aanhef van het voorliggende ontwerp tot wijziging van het Lb ezk 2022 met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

2°. Het motief 

Daarnaast wordt in de overwegingen als motief tot vaststelling van de regeling verwezen naar het verzoek van Curinde tot aanpassing van de regels inzake de afscheiding van de e-zone. Uit de nota van toelichting behorende bij het voorliggende ontwerp tot wijziging van het Lb ezk 2022 (hierna: de nota van toelichting) volgt evenwel dat het motief van Curinde voor het indienen van dat verzoek bij de regering is dat de uitvoering van de regels over de afscheiding van de verkleinde e-zone opgenomen in het Lb ezk 2022 problematisch voor Curinde bleek te zijn.

Artikel 1, derde lid, onder a, van het Lb ezk 2022 schrijft voor dat de afscheiding een afzondering biedt van het omliggende terrein door een omheining van gevlochten netwerk van aluminium harmonicagaas van ten minste 3,4 mm. dikte met een maaswijdte van 50×50 mm. en met een hoogte van ten minste 2 meter over de gehele lengte boven de betonnen fundatiemuren van tenminste 0,50 meter hoog boven het maaiveld, waarin zijn aangebracht de palen waaraan de omheining wordt bevestigd. Het naleven van die regel zou een te grote investering voor Curinde betekenen, omdat achteraf gebleken is dat in de voorgeschreven fundatiemuren meerdere sparingen moeten worden gemaakt en onderhouden ter voorkoming van wateroverlast bij regenval.

Naar aanleiding van het verzoek van Curinde zijn er diverse gesprekken gevoerd tussen Curinde en de Douane en zijn als gevolg daarvan afspraken gemaakt. Die afspraken, die opgenomen zijn in het op 12 oktober 2022 goedgekeurde ‘Beveiliging en controle implementatie plan economische zone Koningsplein en nieuw industrieel commercieel gebied Koningsplein’, hebben niet alleen betrekking op de afscheiding van de terreinen behorende tot de nieuwe economische zone, maar ook op de andere onderwerpen waarover de regering op grond van artikel 2, vierde lid, van de Landsverordening economische zones 2000 regels dient vast te stellen, zoals afspraken over een doeltreffende goederenstroom. Uit die overleggen is komen vast te staan dat de regels over die onderwerpen opgenomen in het landsbesluit moeten worden aangescherpt vanwege de versoepeling van de regels over de afscheiding van de e-zone.

Het is bovengenoemd probleem van Curinde over de uitvoering van artikel 3, eerste lid, onder a, van het Lb ezk 2022 dat ertoe heeft geleid dat ook andere regels, waaronder de regels voor een doeltreffende douanecontrole, moesten worden aangescherpt. Dat is volgens de Raad het motief voor de voorgestelde wijziging van het Lb ezk 2022 en niet bovengenoemd verzoek van Curinde tot aanpassing van de regels inzake de afscheiding van de e-zone.

De Raad adviseert de regering de overwegingen opgenomen in de aanhef van het voorliggende ontwerp tot wijziging van het Lb ezk 2022 met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

b.   Vage termen in de voorgestelde onderdelen van artikel 1, derde lid, van het Lb ezk 2022 

De Raad constateert dat in het voorgestelde artikel 1, derde lid, van het Lb ezk 2022 (artikel I van het voorliggende ontwerp tot wijziging van het Lb ezk 2022) verschillende vage termen worden gebruikt voor de aanduiding van de waarborgen die de afscheiding moet bieden en het materiaal waarvan deze moet zijn gemaakt. Zo staat er in artikel 1, derde lid, onder a, dat ‘de afscheiding een afzondering biedt van het omliggende terrein door een omheining van een netwerk van gedegen materiaal van een dergelijke constructie dat het doorgeven van goederen door, onder of over de omheining heen niet mogelijk is, met een hoogte van tussen 2 en 3,5 meter, bevestigd aan stevige palen welke niet verder dan twee meter van elkaar verwijderd zijn en zijn gestort in betonnen fundaties of poeren, zijnde gaten van voldoende diepte, volgestort met beton’.

Niet duidelijk is wat er onder de gegeven omschrijving ‘een netwerk van gedegen materiaal van een dergelijke constructie dat het doorgeven van goederen door, onder of over de omheining heen niet mogelijk is' en ‘stevige palen’ moet worden verstaan.  De Raad is van oordeel dat het materiaal waarvan het netwerk en de palen moeten zijn gemaakt duidelijk in het voorgestelde artikel 1, derde lid, van het Lb ezk 2022 (artikel I van het voorliggende ontwerp tot wijziging van het Lb ezk 2022) moeten worden omschreven. Zie in dit verband ook het voorgestelde artikel 1, derde lid, onder c, van het Lb ezk 2022 (artikel I van het voorliggende ontwerp tot wijziging van het Lb ezk 2022) waarin staat dat de hekken in de poorten en het bijbehorende hang- en sluitwerk in overeenstemming dienen te zijn met het materiaal en de sterkte die voor dergelijk hekwerk vereist zijn. De omschrijving ‘Het materiaal en de sterkte die voor dergelijk hekwerk vereist zijn’ is ook vaag.

De Raad adviseert de regering het voorliggende ontwerp tot wijziging van het Lb ezk 2022 op dergelijke omschrijvingen c.q. vage termen ter aanduiding van de waarborgen die de afscheiding moet bieden en het materiaal waarvan deze moet zijn vervaardigd nader te bezien. Deze omschrijvingen c.q. vage termen moeten vervolgens worden vervangen door een zo concreet mogelijke aanduiding van de vereisten waaraan de afscheiding van de e-zone moet voldoen.

Daarnaast staat in het voorgestelde artikel 1, derde lid, onder d, van het Lb ezk 2022 (artikel I van het voorliggende ontwerp tot wijziging van het Lb ezk 2022) dat het behoud van de kwaliteit en de veiligheid van de te gebruiken materialen te allen tijde wordt gewaarborgd. Geconstateerd wordt dat deze bepaling ook vaag is. Het is voor de Raad niet duidelijk hoe de kwaliteit en de veiligheid van de te gebruiken materialen moeten worden gewaarborgd.  De nota van toelichting legt dat ook niet uit. De Raad vindt dat concreet in bovengenoemd artikellid moet worden aangegeven hoe de kwaliteit en de veiligheid van de te gebruiken materialen moeten worden gewaarborgd.

De Raad adviseert het voorgestelde artikel 1, derde lid, onder d, van het Lb ezk 2022 (artikel I van het voorliggende ontwerp tot wijziging van het Lb ezk 2022) met inachtneming van het vorenstaande aan te scherpen.

c.   Duur opslag camerabeelden

In het voorgestelde artikel 1, derde lid, onder e, van het Lb ezk 2022 (artikel I van het voorliggende ontwerp tot wijziging van het Lb ezk 2022) wordt voor wat de plaatsing van de camera’s, bewegingssensoren en elektrische verlichtingsinstallaties betreft met name verwezen naar het door de Douaneautoriteiten goedgekeurd ‘Beveiliging en controle implementatie plan economische zone Koningsplein en nieuw industrieel-commercieel gebied Koningsplein’. Dat plan moet details bevatten over het aantal te plaatsen camera’s, bewegingssensoren, en de wijze waarop deze geplaatst worden, alsmede de duur van de opslag van de beelden, waardoor de staat van de afscheiding, alsmede het verkeer van personen en goederen langs de afscheidingsgrens van de economische zone in zijn volledigheid, 24 uur per dag per direct en zonder vertragingen, middels een door de beheerder te plaatsen en te onderhouden adequate internetverbinding, door de Douaneautoriteiten kan worden gemonitord. 

De Raad merkt op dat bij het bepalen van de duur van de opslag van de camerabeelden rekening moet worden gehouden met het recht tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer neergelegd in artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden in samenhang met artikel 12, eerste lid, van de Staatsregeling. De camerabeelden dienen, op grond van artikel 10, eerste lid, van de Landsverordening bescherming persoonsgegevens, niet langer te worden opgeslagen dan nodig is voor het bereiken van het doel waarvoor deze worden opgeslagen. De bepalingen van de Landsverordening bescherming persoonsgegevens over de verwerking van persoonsgegevens dienen bij de opname van camerabeelden en het bewaren daarvan in acht te worden genomen. De Raad vindt dat het plan ook aan moet geven hoe daarbij aan de bepalingen van genoemde landsverordening uitvoering wordt gegeven.

De Raad adviseert de regering het voorgestelde artikel 1, derde lid, onder e, van het Lb ezk 2022 (artikel I van het voorliggende ontwerp tot wijziging van het Lb ezk 2022) met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

d.   Het toekennen van een toezichthoudende taak aan de beheerder van de e-zone

Volgens het voorgestelde artikel 1, derde lid, onder g, van het Lb ezk 2022 (artikel I van het voorliggende ontwerp tot wijziging van het Lb ezk 2022) is het een taak van de beheerder van de e-zone (dus van Curinde) om erop toe te zien dat de daarin gevestigde bedrijven een ‘deugdelijke administratie’ voeren waardoor de Douaneautoriteiten in de gelegenheid zijn de goederenstroom tevens administratief te monitoren.

De Raad merkt op dat Curinde ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Lv e-zones 2000 slechts belast is met het beheer en de exploitatie van economische zones. Met het houden van toezicht op de naleving van het bij of krachtens de Lv e-zones 2000 bepaalde zijn volgens artikel 13 van die landsverordening belast de ambtenaren der invoerrechten en accijnzen alsmede de daartoe bij landbesluit aangewezen ambtenaren van de Belastingdienst. De Raad is van oordeel dat de regering buiten de aan haar in artikel 2, vierde lid, van de Lv e-zones 2000 toegekende regelgevende bevoegdheid treedt door een toezichthoudende taak inzake het voeren van een deugdelijke administratie toe te kennen aan Curinde. De wetgever heeft het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de Lv e-zones 2000 al afdoende geregeld in artikel 13 van die landsverordening.  Het bepaalde in het voorgestelde artikel 1, derde lid, onder g, van het Lb ezk 2022 (artikel I van het voorliggende ontwerp tot wijziging van het Lb ezk 2022) is dus in strijd met artikel 13 van de Lv e-zones 2000.

De Raad adviseert de regering op grond van het vorenstaande het voorgestelde artikel 1, derde lid, onder g, van het Lb ezk 2022 te schrappen.

e.   Delegatie van regelgevende bevoegdheid aan de Douaneautoriteiten

Artikel 2, vierde lid, van de Lv e-zones 2000 maakt subdelegatie door de regering van de bevoegdheid tot het vaststellen van regels over het in laatstgenoemd artikel genoemde onderwerpen mogelijk.

In het voorgestelde artikel 1, vierde lid, van het Lb ezk 2022 (artikel I van het voorliggende ontwerp tot wijziging van het Lb ezk 2022) heeft de regering van genoemde mogelijkheid gebruik gemaakt door aan de Douaneautoriteiten de bevoegdheid toe te kennen om in het belang van een deugdelijke afscheiding en grensbewaking nadere regels te stellen.

De Raad is van oordeel dat het vaststellen van nadere regels over de in artikel 2, vierde lid, van de Lv e-zones 2000 bedoelde onderwerpen bij ministeriële regeling met algemene werking moet geschieden. Immers uit artikel 2, onderdeel h, van de Staatsregeling volgt welke bestuursorganen met regelgevende bevoegdheid zijn belast. De regering is niet bevoegd om aan de Douaneautoriteiten regelgevende bevoegdheden toe te kennen.  

Voorts wordt in het voorgestelde artikel 1, vierde lid, van het Lb ezk 2022 (artikel I van het voorliggende ontwerp tot wijziging van het Lb ezk 2022) niet gespecificeerd over welke onderwerpen nadere regels vastgesteld kunnen worden.  Voor delegatie van regelgevende bevoegdheid verwijst de Raad de regering naar aanwijzingen 18, 19 en 21 van de Awr.

De Raad adviseert de regering met inachtneming van genoemde aanwijzingen het voorgestelde artikel 1, vierde lid, van het Lb ezk 2022 (artikel I van het voorliggende ontwerp tot wijziging van het Lb ezk 2022) aan te passen.

f.    Het inwinnen van advies bij het vaststellen van nadere regels over de afscheiding van de e-zone

Verder constateert de Raad dat er een discrepantie bestaat tussen het voorgestelde artikel 1, vierde lid, van het Lb ezk 2022 (artikel I van het voorliggende ontwerp tot wijziging van het Lb ezk 2022) en de nota van toelichting. In het voorgestelde artikel 1, vierde lid, van het Lb ezk staat dat de Douaneautoriteiten in het kader van het vaststellen van de nadere regels in het belang van een deugdelijke afscheiding en grensbewaking advies kunnen inwinnen van de Minister van Verkeer, Vervoer en Ruimtelijke Planning ten behoeve van een bouwkundige en ruimtelijk organisatorische beoordeling van de afscheiding. In de nota van toelichting (pagina 5) staat evenwel dat de Douaneautoriteiten bij de desbetreffende diensten van het ministerie van Verkeer, Vervoer en Ruimtelijke Planning daarover advies kunnen inwinnen. De Raad merkt op dat een minister geen advies uitbrengt. Het zijn de desbetreffende diensten van het ministerie van Verkeer, Vervoer en Ruimtelijke Planning en niet de minister belast met genoemd ministerie die advies over de bouwkundige en ruimtelijk organisatorische aspecten bij het vaststellen van nadere regels over de afscheiding uitbrengen. Het voorgestelde artikel 1, vierde lid, van het Lb ezk 2022 dient dus volgens de Raad in overeenstemming te worden gebracht met wat daarover in de nota van toelichting staat. 

De Raad adviseert de regering het voorgestelde artikel 1, vierde lid, van het Lb ezk 2022 (artikel I van het voorliggende ontwerp tot wijziging van het Lb ezk 2022) met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

g.   Afronding van de afscheiding van de ezone is niet gebonden aan een termijn

Ook staat er in het voorgestelde artikel 1, vierde lid, van het Lb ezk 2022 (artikel I van het voorliggende ontwerp tot wijziging van het Lb ezk 2022) dat de termijn bedoeld in het derde lid, van dat artikel in overleg met de Douaneautoriteiten kan worden verlengd met één maand. De Raad merkt op dat in dat artikellid niet is opgenomen wie bevoegd is over die verlenging te beslissen. 

Voorts is het afronden van de afscheiding van de terreinen die tot de verkleinde e-zone behoren in het voorgestelde artikel 1, derde lid, van het Lb ezk 2022 niet aan een termijn gebonden. Dit in tegenstelling tot het bepaalde in het huidige artikel 1, derde lid, van het Lb ezk 2022 waarin staat dat de afronding van die afscheiding aan een termijn van drie maanden is gebonden met een mogelijkheid van verlenging daarvan met één maand.  Aangezien het afronden van de afscheiding van de terreinen die tot de verkleinde e-zone in het voorgestelde artikel 1, derde lid, van het Lb ezk 2022 (artikel I van het voorliggende ontwerp tot wijziging van het Lb ezk 2022) niet gebonden is aan een termijn is het opnemen van een mogelijkheid van verlenging daarvan in het vierde lid van dat artikel dan ook overbodig.

Wel moet in de nota van toelichting worden gemotiveerd waarom gekozen is om daaraan geen termijn te binden. Dit in het licht van het huidige artikel 1, vijfde lid, van het Lb ezk 2022 dat voorschrijft dat geen nieuwe bedrijven door Curinde tot de e-zone worden toegelaten voordat de afscheiding volledig, in overeenstemming met de voorschriften is gerealiseerd en door de Douaneautoriteiten is goedgekeurd, tenzij dit bedrijven betreffen die conform artikel 3 van de Lv e-zones 2000 tot de economische zone zijn toegelaten en welke zich zullen vestigen  op een van de terreinen omschreven in de tabel in het eerste lid.  Hoe langer de afronding van de afscheiding van de terreinen die tot de e-zone behoren duurt des te langer het duurt voordat het met de verkleining van de e-zone beoogde doel wordt bereikt.

De Raad adviseert de regering het voorgestelde artikel 1, vierde lid, van het Lb ezk 2022 (artikel I van het voorliggende ontwerp tot wijziging van het Lb ezk 2022) en de nota van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

h.   Terugwerkende kracht

1°. Motivering

Uit artikel II van het ontwerp blijkt dat de regering aan dit landsbesluit terugwerkende kracht beoogt te verlenen. Volgens het eerste lid van aanwijzing 126 van de Awr wordt aan een regeling slechts terugwerkende kracht verleend, indien daarvoor een bijzondere reden bestaat. Het uitgangspunt is dus dat het verlenen van terugwerkende kracht aan een regeling zoveel mogelijk wordt vermeden.

De Raad merkt op dat in de nota van toelichting niet wordt gemotiveerd waarom aan dit landsbesluit terugwerkende kracht dient te worden verleend. Uit de nota van toelichting behorende bij het huidige Lb ezk 2022 volgt wel dat Curinde al vóór de datum van inwerkingtreding van genoemd landsbesluit een aanvang heeft gemaakt met de constructie van de afscheiding van de terreinen die tot de verkleinde e-zone zouden moeten behoren. Uit die nota van toelichting volgt voorts dat de vervolgwerkzaamheden van de afscheiding binnen drie maanden na de inwerkingtreding van het landsbesluit moeten zijn afgerond. De nota van toelichting behorende bij het voorliggende ontwerp zwijgt over die werkzaamheden en het al dan niet afronden daarvan. Echter, maakt de Raad uit het advies d.d. 19 december 2022[10] van WJZ op dat er nog geen uitvoering is gegeven aan de in het onderhavige landsbesluit gestelde regels. De Raad vindt de informatie die in de stukken wordt verstrekt over het stadium waarin de constructie van de afscheiding zich bevindt tegenstrijdig. Indien met de constructie van die afscheiding al een aanvang is gemaakt en deze niet overeenkomstig de in het Lb ezk 2022 opgenomen regels inzake de afscheiding heeft plaatsgevonden, is daardoor een discrepantie ontstaan tussen de feiten en genoemde regels, die een indicatie voor het verlenen van terugwerkende kracht aan dit landsbesluit zou kunnen zijn.  Indien het vorenstaande niet het geval is, is er geen reden voor het verlenen van terugwerkende kracht aan dit landsbesluit.

De Raad adviseert de regering in de nota van toelichting een uiteenzetting te geven van de bijzondere reden waarom aan dit landsbesluit terugwerkende kracht dient te worden verleend.

2°. Het ontbreken van het tijdstip waarnaar terugwerking van het landsbesluit nodig is

Het tweede lid van aanwijzing 126 van de Awr schrijft vervolgens voor dat door het verlenen van terugwerkende kracht aan een regeling de in die regeling voorziene rechtsgevolgen worden gerekend te zijn ingetreden vanaf een nader aangeduid tijdstip voorafgaande aan de inwerkingtreding van die regeling. De Raad merkt op dat het tijdstip waarop de rechtsgevolgen opgenomen in het landsbesluit worden gerekend te zijn ingetreden in artikel II van het ontwerp moet worden opgenomen als aan dit landsbesluit terugwerkende kracht dient te worden verleend. 

Als aan dit landsbesluit terugwerkende kracht dient te worden verleend adviseert de Raad de regering in artikel II van het ontwerp het tijdstip op te nemen waarop de rechtsgevolgen opgenomen in het landsbesluit worden gerekend te zijn ingetreden.

i.    De kosten verbonden aan de bewaking van de e-zone door ambtenaren der invoerrechten en accijnzen

Het voorgestelde artikel 1, derde lid, onder e, laatste zin, van het Lb ezk 2022 (artikel I van het voorliggende ontwerp tot wijziging van het Lb ezk 2022) schrijft voor dat de kosten van het camerasysteem en de mogelijkheid tot monitoring volledig voor rekening van Curinde zijn. Echter, maakt de Raad uit de nota van toelichting (pagina 2) op dat de kosten gemoeid met de bouw van de afrastering, het camerasysteem, de aanschaf van het voorraadsysteem (benodigde software inzake ‘inventory control’) en de toegang tot live-beelden allemaal voor rekening van Curinde komen. Ook de trainingen die verzorgd zullen worden teneinde de software te kunnen beheersen komen voor rekening van Curinde. Verder is Curinde bereid, indien er additionele kosten zijn voor de inzet van extra personeel van de Douane en/of de Stichting Belastingaccountantsbureau (hierna: SBAB) in verband met dit project, ook deze kosten te dekken met inachtneming van een urenverantwoording.

Artikel 2, vierde lid, van de Lv e-zones 2000 somt de onderwerpen op waarover regels bij of krachtens landsbesluit, houdende algemene maatregelen, moeten worden gesteld. Een van die onderwerpen is de bewaking van een e-zone door de ambtenaren der invoerrechten en accijnzen en de daaraan verbonden kosten. De Raad merkt op dat bepaalde van de in de nota van toelichting genoemde andere kosten die voor rekening van Curinde komen ook onder ‘kosten verbonden aan de bewaking van de e-zone’ vallen. Zo vallen de kosten van de aanschaf van het voorraadsysteem en de trainingen die verzorgd zullen worden teneinde de software te beheersen alsmede de kosten voor de inzet van extra personeel ook daaronder. De Raad is daarom van mening dat die kosten ook in het voorgestelde artikel 1, derde lid, van het Lb ezk 2022 moeten worden opgenomen.

De Raad adviseert de regering het voorgestelde artikel 1, derde lid, van het Lb ezk 2022 (artikel I van het ontwerp tot wijziging van het Lb ezk 2022) met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

j.    Weergave van de additionele kosten

Naar aanleiding van het verzoek van de beheerder van de economische zone aan de Koningsplein, met name het verzoek van Curinde tot wijziging van de regels over de afscheiding opgenomen in het Lb ezk 2022, is het noodzakelijk gebleken onder andere de regels ten behoeve van een doeltreffende douanecontrole aan te scherpen. De Raad constateert dat in financiële paragraaf van de nota van toelichting niet wordt ingegaan op de additionele kosten die de uitvoering van het voorliggende ontwerp tot wijziging van het Lb ezk 2022 met zich mee zal brengen, in het bijzonder de additionele kosten die gemaakt moeten worden vanwege de aanpassing van de regels inzake de afscheiding van de e-zone.

De Raad adviseert de regering de nota van toelichting op dat punt aan te vullen door daarin op te nemen wat de huidige kosten zijn van bewaking en dergelijke in vergelijking met de geraamde (nieuwe) kosten die gebonden zijn aan de uitvoering van het bepaalde in het voorliggende ontwerp tot wijziging van het Lb ezk 2022.

2. De nota van toelichting

a.   Vage termen voor de aanduiding van de eisen waaraan de afscheiding van de e-zone moet voldoen

In de nota van toelichting staat dat het hekwerk ten aanzien van de e-zone een gedegen afsluiting van het gebied dient te waarborgen. Een te dun hekwerk kan makkelijker worden omgebogen of doorgeknipt, dan wel binnen relatief korte tijd verweren. Het is volgens die toelichting daarom van belang een hekwerk te gebruiken dat van een bepaalde kwaliteit en vorm is. Indien er geen fundatiemuur wordt aangebracht, dient het hekwerk op andere wijze te worden verstevigd om te komen tot een voldoende duurzame en stevige afrastering.

De Raad merkt op dat de gebruikte termen voor de aanduiding van de waarborgen die de afscheiding van de terreinen die tot de e-zone behoren moet bieden en het materiaal waarvan deze moet zijn gemaakt vaag zijn. Volgens de Raad dient duidelijk in de nota van toelichting te worden aangegeven welke waarborgen die afscheiding moet bieden en van welk materiaal deze dient te worden gebouwd. Voor wat de eisen waaraan de afscheiding van de terreinen die tot de e-zone behoren moet voldoen betreft, wordt ook verwezen naar onderdeel II. b van dit advies.

De Raad adviseert de regering de nota van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.  

b.   De rol van SBAB

Behalve afspraken over de afscheiding zijn in de verschillende overleggen tussen Curinde en de Douane ook andere afspraken gemaakt, aldus de nota van toelichting (pagina 4, eerste tekstblok). Een van deze afspraken heeft volgens die toelichting betrekking op de aanvullende ondersteuning door de SBAB in het kader van uit te voeren administratieve controles. Zoals in onderdeel II.1.d. van dit advies reeds naar voren is gebracht, zijn op grond van artikel 13 van de Lv e-zones 2000 alleen de ambtenaren der invoerrechten en accijnzen en de daartoe bij landbesluit aangewezen ambtenaren van de Belastingdienst belast met het houden van toezicht op de naleving van het bij of krachtens de Lv e-zones 2000 bepaalde. De rol van de SBAB in het kader van uit te voeren administratieve controles in de verkleinde e-zone is dus volgens de Raad niet duidelijk.

De Raad adviseert de regering duidelijk in de nota van toelichting aan te geven wat de rol van de SBAB precies is in de uitoefening van administratieve controles in de e-zone.

III. Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.

De Raad van Advies heeft een aantal opmerkingen bij het voorliggende ontwerp en adviseert de regering daarmee rekening te houden voordat een besluit genomen wordt.

Willemstad, 28 februari 2023

de Ondervoorzitter,                                                    de Secretaris,

____________________                                            _____________________

mevr. mr. L. M. Dindial                                               mevr. mr. C. M. Raphaëla

Bijlage behorende bij het advies van de Raad van Advies, RvA no. RA/01-23

Zowel het voorliggende ontwerp tot wijziging van het Lb ezk 2022 als de nota van toelichting heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

1. Het voorliggende ontwerp tot wijziging van het Lb ezk 2022

Algemeen

Zowel in het voorliggende ontwerp tot wijziging van het Lb ezk 2022 als in de nota van toelichting wordt telkens gesproken over de ‘voorwaarden inzake de afscheiding’. De Raad stelt voor aan te sluiten bij de terminologie die in de Lv ezones 2000 wordt gehanteerd. In artikel 2, vierde lid, van genoemde landsverordening staat dat bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, onder andere regels worden gesteld inzake de afscheiding en de afsluiting van het terrein of de terreinen behorende tot een economische zone’.  De Raad stelt daarom voor in zowel het ontwerp als de nota van toelichting ‘voorwaarden inzake de afscheiding’ of ‘voorwaarden’ telkens te vervangen door ‘regels inzake de afscheiding’ of ‘regels’.

Ook wordt in zowel het voorliggende ontwerp tot wijziging van het Lb ezk 2022 als de nota van toelichting diverse termen gebruikt die niet in overeenstemming zijn met de in de delegerende regeling (de Lv e-zones 2000) gebruikte termen. Zo worden de termen ‘afscheiding’, ‘omheining’ en ‘afrastering’ gebruikt. De Raad stelt voor alleen de in de Lv e-zones 2000 gebruikte term ‘afscheiding’ te gebruiken.

De overwegingen

Zoals in het inhoudelijk gedeelte van dit advies in onderdeel II. 1.a. al is gesteld, zijn de overwegingen te lang. Daarnaast heeft de tweede overweging betrekking op het motief voor de wijziging van het Lv ezk 2022 bij het in P.B. 2022, no. 27 afgekondigde landsbesluit, om deze reden stelt de Raad voor deze overweging te schrappen.

De Raad stelt voor de derde en vierde overweging, met inachtneming van het gestelde in onderdeel II.1.a van dit advies, samen te voegen. In deze nieuwe laatste overweging kan worden opgenomen dat naar aanleiding van het verzoek van de beheerder van de e-zone in dit landsbesluit de regels over de afscheiding van de terreinen behorende tot de e-zone gewijzigd worden.

Artikel I

De Raad stelt voor in het voorgestelde artikel 1, derde lid, aanhef, laatste zin, ‘controle’ te vervangen door ‘douanecontrole’.

De Raad stelt voor in het voorgestelde artikel 1, derde lid, onder a, de formulering in het zinsdeel ‘afzondering van het omliggende terrein door een omheining’ te herzien. Die formulering is taalkundig onjuist.

De Raad stelt voor de benaming van het plan, genoemd in het voorgestelde artikel 1, derde lid, onder e, tussen aanhalingstekens te plaatsen.

De Raad stelt voor in het voorgestelde artikel 1, derde lid, onder f, tweede zin, ‘uitgebreid’ te vervangen door ‘verder uitgebreid’.

2.   De nota van toelichting

De Raad stelt voor in het onderdeel ‘Algemeen’, laatste zin ‘het gebied te Koningsplein’ te vervangen door ‘de e-zone Koningsplein 2021’. Ook dient in die zin na ‘Stichting Belastingaccountantsbureau’ de afkorting SBAB tussenhaakjes te worden geplaatst aangezien verderop in de nota van toelichting deze afkorting wordt gebruikt. 

De Raad stelt voor in het eerste tekstblok van onderdeel ‘Bouwkundige voorwaarden’, derde zin van onderaf, ‘zodoende’ te vervangen door ‘daarom’.

Pagina 2

De Raad stelt voor in het voorlaatste tekstblok, laatste zin, ‘de toepasselijk aspecten’ te vervangen door ‘de toepasselijke regels’.

                                            __________________________

[1] RvA no. RA/40-20-LB

[2] Pagina 8, laatste tekstblok, van de nota van toelichting behorende bij het Landsbesluit tot wijziging van de EEZC 1978

[3] Pagina 9. Laatste tekstblok, van de nota van toelichting behorende bij het Landsbesluit tot wijziging van de EEZC 1978

[4] Advies van 19 december 2022, nummers WJZ’22/0418, WJZ’22/0460 en WJZ’22/0521 pagina 1

[5] Prof. mr. Zijlstra, S.E., mr. Borman, T.C., Munneke, S.A.J., Prof mr. van Ommeren, F.J., Prof mr. Schilder A.E., Prof. mr. Steyer. E., ‘Wetgeven”, Handboek voor de centrale en decentrale overheid, Kluwer Deventer -2012 pagina’s 31 en 32 

[6] Prof. mr. Zijlstra, S.E., mr. Borman, T.C., Munneke, S.A.J., Prof mr. van Ommeren, F.J., Prof mr. Schilder A.E., Prof. mr. Steyer. E., ‘Wetgeven”, Handboek voor de centrale en decentrale overheid, Kluwer Deventer -2012 pagina 32 

[7] Van Wijk/ Konijnenbelt & van Male ‘Hoofdstukken van Bestuursrecht’, 2011-reed Business, Amsterdam, vijftiende druk, pagina 79

[8] Van Wijk/ Konijnenbelt & van Male ‘Hoofdstukken van Bestuursrecht’, 2011-reed Business, Amsterdam, vijftiende druk, pagina 179-182

[9] Het Toestemmingslandsbesluit richt zich niet tot de bedrijven die tot de vrije zone konden worden toegelaten. De rechten en plichten van deze bedrijven (doelgroep bij de instelling van een economische zone) werden pas in het leven geroepen bij de vaststelling van algemeen verbindende voorschriften daarover in de EEZC 1978; dus nadat bij beschikking van de Gouverneur (lees regering van het voormalige land de Nederlandse Antillen) op basis van een aanvraag toestemming was verleend aan het voormalige eilandgebied Curaçao om een economische zone in te stellen.

[10] Zie laatste pagina, tweede tekstblok, laatste zin van dat advies