RvA no. RA/01-24-LV: Ontwerplandsverordening tot wijziging van de Landsverordening ambtelijk bestuurlijke organisatie

Ontwerplandsverordening tot wijziging van de Landsverordening ambtelijk bestuurlijke organisatie

(zaaknummer 2023/014462)

Advies: Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 15 januari 2024 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en naar aanleiding van de behandeling hiervan op 4 maart 2024, bericht de Raad u als volgt.

I. Algemeen

In de onderhavige ontwerplandsverordening tot wijziging van de Landsverordening ambtelijk bestuurlijke organisatie (hierna: het ontwerp) wordt voorgesteld artikel 15, eerste lid, onderdeel c, van de Landsverordening ambtelijk bestuurlijke organisatie (hierna: LABO) te wijzigen. Het Ministerie van Justitie (hierna: het ministerie) wil door deze wijziging op een juiste wijze invulling geven aan de sectorindeling van het ministerie. In artikel I van het ontwerp worden de twee sectoren ‘Openbare Orde en Veiligheid’ en ‘Rechtshandhaving’, genoemd in artikel 15, eerste lid, onderdeel c, van de LABO, gewijzigd in de sectoren ‘Rechtshandhaving, Openbare Orde en Veiligheid’ respectievelijk ‘Justitiële Zorg, Executie en Resocialisatie’. Dit laatste als gevolg van veranderende praktijken binnen het ministerie die zich sinds 11 mei 2011 voordoen en die niet meer overeenkomen met de in de LABO voorgeschreven organisatie-indeling.

II. Inhoudelijke opmerkingen

1. Het initiatiefontwerp

a. De bestuurlijke organisatie

Zoals reeds eerder gesteld wordt in het ontwerp enkel een artikel van de LABO gewijzigd, namelijk artikel 15, eerste lid, onderdeel c. De Raad is van oordeel dat deze wijziging – de onderverdeling van uitvoerende organisaties onder de nieuwe sectoren – mogelijk invloed kan hebben op het aantal vastgestelde formatieplaatsen van een sector en beleidsorganisatie binnen het ministerie (zie artikel 15, derde lid, juncto artikel 16, derde lid, juncto artikel 14, eerste lid, onder c van de LABO).

De Raad adviseert de regering om – mocht het voornoemde het geval zijn – hiermee rekening te houden en een afzonderlijke wijziging van de LABO ter zake en/of de daarop berustende landsbesluiten, houdende algemene maatregelen, waarin het aantal formatieplaatsen is geregeld, te overwegen en daarbij – met in achtneming van artikel 10 van de Landsverordening comptabiliteit 2010 – rekening te houden met de financiële gevolgen daarvan voor het Land.

b. De terugwerkende kracht

Artikel II van het ontwerp beoogt terugwerkende kracht aan het ontwerp te verlenen. In artikel II van het voorliggende ontwerp is geen grensdatum ten aanzien van de beoogde terugwerking opgenomen. Het ontwerp dient zelf het tijdstip van zijn inwerkingtreding te vermelden.

De Raad adviseert de regering om de datum van inwerkingtreding in het ontwerp op te nemen.

De Raad begrijpt uit de onderliggende stukken dat de regering de volgende data overweegt.

1. De datum ‘11 mei 2011’

Uit de memorie van toelichting behorende bij het ontwerp (hierna: de memorie van toelichting)^[1] en de onderliggende stukken volgt dat het ministerie sinds deze datum de voor dit ontwerp voorgestelde sectorbenaming en sectorindeling hanteert en de bevoegdheid hiertoe op een besluit van de Raad van Ministers baseert. De Raad van Ministers heeft op 10 januari 2024 (opnieuw) besloten de onderhavige landsverordening terug te laten werken ‘tot de datum van overgang van het personeel naar de Uitvoeringsorganisatie Justitiële Zorg, zijnde 11 mei 2011’ (zaaknummer 2023/014462).

2. De datum ‘1 april 2023’

De datum van 1 april 2023 betreft de instellingsdatum van de Uitvoeringsorganisatie Justitiële Zorg.

Overeenkomstig de toelichting op aanwijzing 125 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (hierna: Awr) dient bij het vaststellen van de grensdatum – aldus bij uitzonderlijke gevallen waarbij er aanleiding is – de regering de maatschappelijke gevolgen te hebben onderkend, waarbij het vertrouwensbeginsel, de redelijkheid en billijkheid, de rechtszekerheid en het verrassingseffect reeds zijn overwogen.

Bij de vraag of het verlenen van terugwerkende kracht aan een regel aanvaardbaar is, zijn het inhoudelijke element en het tijdselement te onderscheiden.

Conform aanwijzing 126 van de Awr kan inhoudelijk bij dit element gedacht worden aan gevallen waarin de regelgeving een achterstand heeft opgelopen ten opzichte van in de praktijk noodzakelijk gebleken ontwikkelingen die legalisering achteraf behoeven. Het toekennen van terugwerkende kracht aan die regeling is alsdan voldoende gerechtvaardigd. Budgettaire gevolgen en uitvoeringsaspecten kunnen bijgevolg de terugwerking rechtvaardigen. Legalisering dient dan wel op zo kort mogelijke termijn te geschieden opdat de periode waarover de regeling terug werkt, beperkt blijft. Gelet hierop is de Raad van oordeel dat de grensdatum voor de inwerkingtreding van het ontwerp, niet ver in het verleden moet liggen en tot daar waar het (voor de belanghebbenden in zodanige mate) voorzienbaar is (dan wel sprake is van een reparatie die anderszins al voorzienbaar was) moet kunnen terugwerken. Het aspect van voorzienbaarheid (het tijdselement) doet zich voor bij het van tevoren op degelijke wijze publiekelijk aankondigen van de regeling; welke handeling een reden kan zijn voor toekenning van terugwerkende kracht. De Raad merkt hier op dat indien de regering zich genoodzaakt ziet de grensdatum verder op te schuiven dan reeds voorzien, de regering deze keuze op zwaarwegende argumenten moet baseren.

In het onderhavige geval is er een juridische reden aanwezig om terugwerkende kracht aan de onderhavige landsverordening te verlenen omdat – zoals uit de onderliggende stukken kan worden opgemaakt – het bepaalde in het ontwerp al in de praktijk wordt toegepast. De Raad is van oordeel dat de regering ten aanzien van het personeel van de instanties die zijn ondergebracht onder de Uitvoeringsorganisatie Justitiële Zorg expliciet in de memorie van toelichting moet aangeven hoe in de periode voorafgaande aan de vastgestelde grensdatum van de terugwerkende kracht voldaan is aan het vereiste van voorzienbaarheid.

De Raad constateert dat door de hiervoor aangehaalde voortijdige uitvoering er weer sprake is van een geval waarin vaststelling achteraf plaatsvindt van een nog niet tot stand gebrachte wettelijke regeling. In verband hiermee en om rechtsonzekerheid te voorkomen dringt de Raad wederom bij de regering aan om ervoor zorg te dragen dat het wetgevingstraject betreffende noodzakelijke wetswijzigingen tijdig wordt gestart. Hiermee wordt voorkomen dat het bijzonder middel van terugwerkende kracht van wettelijke regelingen als redmiddel moet worden aangegrepen.

De Raad adviseert de regering om in de memorie van toelichting op het bovenstaande in te gaan.

3. De memorie van toelichting

De financiële paragraaf

Volgens de tweede zin van de financiële paragraaf van de memorie van toelichting (hierna: de financiële paragraaf) (pagina 3) is deze werkwijze in 2015 ook doorgevoerd in het onderdeel van de begroting van het ministerie in de landsbegroting van Curaçao. Onduidelijk is waarop deze werkwijze precies slaat. Voorts gaat de regering in de financiële paragraaf in op de instelling van de Uitvoeringsorganisatie Justitiële Zorg en geeft in de laatste zin van deze paragraaf aan dat in verband hiermee de begroting van het ministerie in de landsbegroting nader aangepast dient te worden.

Aangezien het volgens de Raad niet duidelijk (genoeg) is waarop voornoemde werkwijze in de tweede zin van de financiële paragraaf slaat, adviseert de Raad de regering dit punt in de financiële paragraaf te verduidelijken.      

III.  Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard

 Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.

De Raad van Advies heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerp en adviseert de regering om daarmee rekening te houden voordat zij het ontwerp bij de Staten indient.

Willemstad, 5 maart 2024

de Ondervoorzitter,                                                    de Secretaris,

____________________                                            _____________________

mevr. mr. L. M. Dindial                                               mevr. mr. C. M. Raphaëla

Bijlage behorende bij het advies van de Raad van Advies, RvA no. RA/01-24-LV

Zowel het ontwerp als de memorie van toelichting heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

1. Het ontwerp

Artikel I

Voorgesteld wordt de volgende aanhef te schrappen: De Landsverordening ambtelijk bestuurlijke organisatie wordt als volgt gewijzigd.

2. De memorie van toelichting

Het onderdeel ‘1. Inleiding’

Voorgesteld wordt om in de laatste alinea, tweede zin, een komma-teken te voegen tussen ‘woorden’ en ‘het’ en tussen ‘sectoren’ en ‘die’.

Het onderdeel ‘2. Nadere uitwerking’

Voorgesteld wordt om in de eerste zin op pagina 1 ‘Openbare Orde, Veiligheid en Rechtshandhaving’ te vervangen door ‘Rechtshandhaving, Openbare Orde en Veiligheid’.

Het onderdeel ‘4. Terugwerkende kracht’

Voorgesteld wordt om:

• in de tweede alinea, laatste zin, ‘op’ te vervangen door ‘om’;
• in de laatste alinea, eerste zin, ‘wettelijk’ te vervangen door ‘wettelijke’.

__________________________

[1] Zie op pagina 3 van de memorie van toelichting onderdeel ‘4. Terugwerkende kracht’ (tweede alinea) en onderdeel ‘5. Financiële paragraaf’ (eerste zin).