RvA no. RA/02-13-LV

Ontwerplandsverordening houdende regels inzake de grondbelasting (Landsverordening onroerendezaakbelasting 2014) 
(zaaknummer 2012/66597)

Advies:  Met verwijzing naar uw spoedadviesverzoek d.d. 22 januari 2013 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en de behandeling hiervan in de vergaderingen van de Raad van Advies d.d. 18 februari en 25 februari 2013, bericht de Raad u als volgt.

Bestudering van het ontwerp en de bijbehorende memorie van toelichting alsmede de overige bij het adviesverzoek gevoegde stukken geeft de Raad aanleiding tot het maken van de volgende opmerkingen.

I. Algemeen

1. De financiële en economische gevolgen van de regeling
De invoering van de onderhavige ontwerplandsverordening (het ontwerp) heeft onder meer ten doel het verhogen van de belasting op onroerende zaken ter verbetering van de financiële situatie van Curaçao. De manier waarop deze verhoging van de onroerendezaakbelasting zal geschieden, is door het introduceren van een tariefdifferentiatie en het bijstellen van de waarden van de onroerende zaken. Hoe meer waarde een onroerende zaak heeft, hoe hoger de onroerendezaakbelasting. In de memorie van toelichting mist de Raad een onderbouwing van de financiële en economische gevolgen van de differentiatie van het tarief van de onroerendezaakbelasting hetwelk een belastingverhoging betekent voor de burgers.
De Raad adviseert de regering de financiële en economische gevolgen van het voorgestelde in het ontwerp in de memorie van toelichting op te nemen.

De Raad voorziet vanwege een nieuwe wijze van waardebepaling een verhoging van het aantal bezwaar- en beroepsprocedures bij de inwerkingtreding van de onderhavige landsverordening.

De Raad vraagt aan de regering of hiermee rekening is gehouden in de berekening van de financiële gevolgen voor het Land en of de bezwaar- en beroepsinstanties hierop zijn berekend.
De Raad adviseert de regering om in de memorie van toelichting op het bovenstaande in te gaan.

2. Het karakter van een onroerendezaakbelasting en de implicaties daarvan voor het
ontwerp
In ons belastingstelsel wordt de onroerendezaakbelasting gecategoriseerd als een objectieve (zakelijke) belasting in tegenstelling tot een subjectieve (persoonlijke) belasting zoals de inkomstenbelasting. Bij dit laatste soort belasting heerst de gedachte dat de belastingdruk voor iedere burger gelijk moet zijn. Iedereen moet naar eigen draagkracht belasting op zijn inkomsten betalen. Aangenomen wordt dat deze druk slechts met een progressieve heffing bereikt kan worden. Vandaar dus dat bij belastingen die op het draagkrachtbeginsel gebaseerd zijn het tarief progressief is. Naarmate het inkomen hoger is, wordt het belastbare percentage onevenredig hoger.

In de considerans van het ontwerp wordt vermeld dat het wenselijk is om de financiële positie van het Land te verbeteren door een differentiatie van het tarief voor de grondbelasting (bedoeld wordt de onroerendezaakbelasting). In de toelichting op artikel 6 van het ontwerp wordt echter aangegeven dat voorgesteld wordt om een progressief tarief in te voeren. Er is hierbij dus sprake van een discrepantie tussen het gestelde in het ontwerp en de memorie van toelichting. De Raad constateert dat in tegenstelling tot wat in de considerans vermeld staat en anders dan het geval is in de huidige Grondbelastingverordening 1908, artikel 6 van het ontwerp een (matig) progressief tarief bevat. Bij objectieve (zakelijke) belastingen, en dat is de onroerendezaakbelasting, staat echter het object centraal, niet de persoon. Bij deze belastingen speelt gelijkheid van belastingdruk en derhalve de draagkrachtgedachte geen rol. Uitgaande van deze belastingprincipe is het dan ook als ongebruikelijk te beschouwen dat bij de heffing van de onroerendezaakbelasting een hoger tarief wordt toegepast bij onroerende zaken met een hogere waarde.

Het huidige percentage is – inclusief opcenten – in artikel 6 van het ontwerp opgenomen voor onroerende zaken met een waarde tot NAf. 350.000,-. Onroerende zaken met een hogere waarde worden progressief hoger belast, opklimmend tot 0,6% indien de waarde meer bedraagt dan NAf. 700.000,-. De Raad kan zich vanwege het feit dat het hier een objectieve belasting betreft niet verenigen met de invoering van een progressieve heffing in de onroerendezaakbelasting aangezien een zodanige heffing niet past bij de aard ervan.
De Raad kan zich ook moeilijk verenigen met een gedifferentieerd tarief. De invoering van een dergelijk tarief zou kunnen worden overwogen indien op grond van de desbetreffende belastingverordening meerdere, ongelijksoortige elementen in de heffing worden betrokken. Door het enkele feit dat de economische waarde van een onroerende zaak verschilt van die van een andere onroerende zaak behoeft geen sprake te zijn van ongelijksoortigheid. Een tariefdifferentiatie is derhalve evenmin te rechtvaardigen.
De Raad adviseert de regering het voorgestelde in artikel 6 van het ontwerp zodanig aan te passen dat er geen sprake zal zijn van progressiviteit dan wel differentiatie in het tarief van de onroerendezaakbelasting.

De Raad is zich uiteraard bewust van de precaire financiële situatie van het Land en dat naar middelen gezocht moet worden met het doel de openbare financiën op orde te krijgen. De Raad heeft uit de brief van de Sectordirecteur Fiscale Zaken van 1 november 2012 (met kenmerk 2012/346/me) kunnen afleiden dat er ongeveer 5000 percelen dienen te worden opgenomen in het bestand van de grondbelasting/onroerendezaakbelasting. De Raad is van mening dat met het opnemen van alle belastbare onroerende zaken in het bestand van de Belastingdienst in combinatie met de in het ontwerp voorgestelde (her)waardering van deze zaken ingaande 1 januari 2014 een substantiële verhoging van de inkomsten van het Land bereikt kan worden.
De Raad dringt bij de regering er op aan om met voortvarendheid zorg te dragen dat alle belastbare onroerende zaken in het bestand van de Belastingdienst wordt opgenomen.

3. Voorlichting
Uit artikel 23, eerste lid, van het ontwerp en de toelichting daarop volgt dat de regering voornemens is om de onderhavige landsverordening per 1 januari 2014 in werking te laten treden. De Raad is van mening dat het wenselijk is dat de regering de gemeenschap, in het bijzonder de belastingplichtige, tijdig en zo volledig mogelijk informeert over de herziening van de grondbelasting, met name voor wat betreft de waardering van de onroerende zaken.

II. Inhoudelijke opmerkingen

1. Het ontwerp

a. Waarde in het economisch verkeer (artikel 5, eerste lid)
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van het ontwerp wordt de waarde van een onroerende zaak telkens voor een vijfjarige tijdvak vastgesteld. De Raad is van oordeel dat de marktwaarde van woningen en de belastbare waarde in vijf jaar door veranderingen op de woningmarkt sterk kunnen gaan uitlopen. Indien huizenprijzen in een bepaald jaar dalen, moet de belastbare waarde van de onroerende zaak ook met hetzelfde percentage verlaagd worden. De Raad adviseert om bovengenoemde redenen een korter tijdvak in artikel 5, eerste lid, van het ontwerp op te nemen.

b. Enkele uitvoeringsaspecten m.b.t. de waardebepaling (artikel 5)
1°. De waardebepaling van een onroerende zaak
In het ontwerp wordt de waarde in het economisch verkeer als uitgangspunt genomen voor objecten waarvoor vergelijkingspanden beschikbaar zijn. In artikel 5 van het ontwerp zijn ter bepaling van de waarde van een onroerende zaak regels opgenomen die naar de mening van de Raad van complexe aard zijn (waarderingsregels). De kans is groot dat deze waarderingsregels in de praktijk zullen leiden tot veel misverstanden en procedures omdat, zoals bijvoorbeeld gesteld op pagina 9 van de memorie van toelichting (voorlaatste tekstblok), alle inputvariabelen betwistbaar zijn. Een gouden regel bij belastingheffing is namelijk dat de grondslag ervan, in dit geval de waardebepaling van het onroerend goed, begrijpelijk moet zijn voor de belastingplichtige. Degene die deze grondslag gebruikt, moet de waarde van een onroerende zaak derhalve met de grootste zorgvuldigheid vaststellen. En bij dit laatste zal naar de mening van de Raad en zoals ook uit het gestelde in de toelichting op artikel 5 van het ontwerp blijkt zeker veel fout kunnen gaan.
Voor een gedegen toepassing van de waarderingsregels dient veel waarderelevante objectgegevens verzameld te worden. Uit de memorie van toelichting kan de Raad niet opmaken hoe deze gegevens verzameld en geregistreerd zullen worden en waar zij opgeslagen zullen worden. Het is van belang dat er uitvoeringsregels worden vastgesteld betreffende het verzamelen, analyseren en registreren van objectgegevens en marktgegevens die ten grondslag liggen aan de waardebepaling. De Raad kan uit de memorie van toelichting ook niet opmaken wie belast zal zijn met het verzamelen en het beheer van voornoemde gegevens.
Degenen belast met de uitvoering van artikel 5 van het ontwerp moeten over de nodige deskundigheid beschikken en zullen indien nodig ook moeten worden opgeleid.
Niet alleen ambtenaren moeten over de nodige deskundigheid beschikken maar ook rechters die een oordeel moeten geven over een gerezen waarderingsprobleem. Het is voor de Raad niet duidelijk of deze deskundigheid bij de rechters van de Raad van Beroep voor belastingzaken aanwezig is.
Gezien het bovenstaande zullen de voorgestelde waarderingsregels grote uitvoeringsproblemen veroorzaken. De Raad is van oordeel dat eenvoudiger waarderingsregels moeten worden vastgesteld. Ook moeten voor een zorgvuldige toepassing van de waarderingsregels de benodigde uitvoeringsregels worden vastgesteld.
De Raad adviseert de regering het ontwerp en de memorie van toelichting met inachtneming van het bovenstaande aan te passen.

2°. Waardebepalingsmethoden, genoemd in artikel 5, vierde lid, van het ontwerp
De Raad is van oordeel dat een omschrijving van de huurwaardekapitalisatiemethode in het ontwerp moet worden opgenomen. De huurwaardekapitalisatiemethode is naar de mening van de Raad ook niet zonder meer als eenvoudig te beschouwen gezien het feit dat verschillende factoren een belangrijke rol spelen bij de waardebepaling aan de hand van deze methode. Naar het oordeel van de Raad kan deze methode vereenvoudigd worden door de kapitalisatiefactor forfaitair te bepalen.
De Raad constateert dat in het ontwerp niet is omschreven wat onder de discounted-cash flow-methode, genoemd in artikel 5, vierde lid, van het ontwerp, moet worden verstaan. In de memorie van toelichting wordt laatstgenoemde methode ook niet toegelicht.
De Raad adviseert de regering artikel 5 van het ontwerp en de toelichting daarop met inachtneming van het bovenstaande aan te passen.

c. Navorderingsmogelijkheid (artikel 10)
Artikel 10 van het ontwerp geeft aan de Inspecteur de bevoegdheid om de te weinig geheven belasting na te vorderen indien een (nieuw) feit grond oplevert voor het vermoeden dat de waarde te laag is vastgesteld.
De Raad is van mening dat een dergelijke navorderingsbepaling niet past in een belasting als de onderhavige in verband met het feit dat de belastingplichtige bij de heffing daarvan nagenoeg lijdelijk is. Er wordt geen aangifte van de belastingplichtige gevraagd noch wordt van hem op andere wijze informatie verlangd die moet leiden tot vaststelling van de juiste belastingaanslag. Het op onjuiste wijze vaststellen van de belastingschuld dient in dit geval dan ook te worden beschouwd als een ambtelijk verzuim dat voor rekening van de fiscus moet komen. De belastingplichtige die een aanslag ontvangt, zoals door de Inspecteur is vastgesteld, moet kunnen vertrouwen op de juistheid daarvan en niet vijf jaar in onzekerheid blijven of de Inspecteur zijn werk wel correct heeft gedaan.
De Raad adviseert de regering gezien het bovenstaande artikel 10 van het ontwerp te schrappen.

d. Delegatie (artikel 12, eerste lid)
Naar de mening van de Raad dient elke delegatie van regelgevende bevoegdheid zo concreet en nauwkeurig mogelijk te worden begrensd. Dit is echter niet het geval in artikel 12, eerste lid, van het ontwerp. De Raad is voorts van mening dat dit artikel van een deugdelijke toelichting voorzien dient te worden.
De Raad adviseert de regering artikel 12 van het ontwerp en de memorie van toelichting aan te passen met inachtneming van het bovenstaande.

e. Betalingstermijn
Ingevolge het huidige artikel 26, eerste lid van de Grondbelastingverordening 1908 is de belasting invorderbaar in vier gelijke termijnen. Deze betalingstermijn, die afwijkt van de Algemene landsverordening Landsbelastingen (ALL), is niet meer in het ontwerp opgenomen. De aanslag van de onroerendezaakbelasting moet overeenkomstig artikel 5 van de ALL binnen twee maanden na de dagtekening daarvan worden betaald. Volgens de memorie van toelichting (pagina 3, derde tekstblok) zal deze wijziging de invordering efficiënter maken en kan de Ontvanger de aan de belastingplichtige toekomende restituties – van bijvoorbeeld de inkomstenbelasting – sneller verrekenen met de aan het begin van het jaar reeds geheel inbare aanslag van onroerendezaakbelasting. De onroerendezaakbelasting dient als het ware vooruit betaald te worden en in dat opzicht kan het naar de mening van de Raad als redelijk worden beschouwd om de aanslag gedurende de loop van het jaar te laten betalen.
De Raad adviseert de regering het doen vervallen van de regeling, opgenomen in artikel 26 van de Grondbelastingverordening 1908, met inachtneming van het bovenstaande, te heroverwegen.

2. De memorie van toelichting

Buitenlanders onderhevig aan belasting (artikel 6)
In de toelichting op artikel 6 van het ontwerp wordt tot tweemaal toe aangegeven dat buitenlanders ook onroerendezaakbelasting dienen te gaan betalen. In artikel 1 van het ontwerp wordt bepaald dat belasting wordt geheven ter zake de waarde van een op Curaçao gelegen onroerende zaak. De Raad leest hierin dat voor de heffing van onroerendezaakbelasting slechts bepalend is dat het onroerend goed op Curaçao gelegen moet zijn en niet wie de eigenaar daarvan is. Het is voor de Raad niet duidelijk om welke reden dan een onderscheid wordt gemaakt tussen ingezetenen en buitenlanders.
De Raad adviseert de regering om beide verwijzingen naar buitenlanders in de toelichting op artikel 6 van het ontwerp te schrappen.

III. Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard
Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.
 
Concluderend geeft de Raad van Advies de regering in overweging de ontwerplandsverordening niet bij de Staten in te dienen dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

Willemstad, 26 februari 2013

de wnd. Ondervoorzitter, de Secretaris,

____________ _____________________
mr. R. N. Hart mevr. mr. C. M. Raphaëla

Zowel het ontwerp als de memorie van toelichting heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

a. Het ontwerp

1. Het begrip “grondbelasting” versus het begrip “onroerendezaakbelasting”
Uit de voorlaatste overweging in de considerans en onderdeel “1. Algemene beschouwing” van de memorie van toelichting (pagina 1) kan de Raad opmaken dat de regering gekozen heeft om de belasting die krachtens de onderhavige landsverordening zal worden geheven aan te duiden als onroerendezaakbelasting. Om deze reden dient in het opschrift “grondbelasting” te worden vervangen door “onroerendezaakbelasting”.
Ook in de artikelen 1 en 7, eerste lid, dient het woord “grondbelasting” te worden vervangen door “onroerendezaakbelasting”.

2. De considerans
De Raad adviseert de regering om de considerans zo kort mogelijk te houden.

3. Het formulier van bekendmaking
De Raad adviseert de regering om met inachtneming van artikel 7 van de Bekendmakingsverordening achter “KONINGIN” in het formulier van bekendmaking een uitroepteken te plaatsen.

4. Aanhaling van wettelijke regelingen
De Raad adviseert de regering om in het ontwerp de juiste aanhaling van de daarin genoemde wettelijke regelingen te gebruiken. De Raad noemt de volgende voorbeelden:
– In artikel 4, eerste lid, onderdeel h, dient “landsverordening belastingfaciliteiten industriële ondernemingen” te worden vervangen door “Landsverordening belastingfaciliteiten industriële ondernemingen”;
– In de artikelen 15 en 16 dient “landsverordening” te worden vervangen door “Landsverordening”.

5. Artikel 4
In artikel 4, eerste lid, onderdeel a dient “het Land” te worden geschrapt.
In het tweede lid dient “De bepalingen van de onderdelen c tot en met f zijn” te worden vervangen door “Het eerste lid, onderdelen c tot en met f, is” en dient “onder de onderdelen” te worden vervangen door “in het eerste lid, onderdelen”.

6. Artikel 5
In artikel 5, vijfde lid, onderdelen a en b, dient “zaak” vervangen te worden door “onroerende zaak”.
In het vijfde lid wordt verwezen naar Monumenteneilandsverordening Curaçao. Op Curaçao is zowel de Monumenteneilandsverordening Curaçao als de Monumentenlandsverordening 1989 (P.B. 1989, no. 55) van kracht. De Raad vraagt de aandacht van de regering hiervoor.

7. Artikel 6
In de aanhef van artikel 6 dient tussen de woorden “belasting” en “bepaald” het woord “wordt” te worden gevoegd.

8. Artikelen 7 en 9
In de artikelen 7, tweede lid, en 9, eerste lid, dient te worden geëxpliciteerd van welke artikelen van de Algemene landsverordening Landsbelastingen afgeweken wordt.

In het negende lid van artikel 7 dient de zinsnede “Indien de Inspecteur de regeling, bedoeld in het zevende lid toepast” te worden vervangen door “Bij toepassing door de Inspecteur van het bepaalde in het zevende lid”.

9. Artikel 11
Op grond van het bepaalde in artikel 5, eerste lid, onderdeel e van de Bekendmakingsverordening dient het tweede lid van artikel 12 van het ontwerp als zijnde overbodig te worden geschrapt.

10. Artikel 14
De eerste twee regels in artikel 14 dienen vervangen te worden door de aanhef “Artikel 1, eerste lid, onderdeel g, van de Algemene landsverordening Landsbelastingen komt te luiden:”

In artikel 14 dient voorts achter “(P.B. 2013, no. ..)” een puntkomma te worden opgenomen.

11. Artikel 17
In artikel 17 dient “e” te worden vervangen door “De”.

12. Intrekking van een uitgewerkte regeling (artikelen 18 tot en met 20)
In de artikelen 18, 19 en 20 wordt voorgesteld om de betreffende eilandsverordeningen in te trekken. Een regeling die is uitgewerkt wordt niet uitgetrokken. De Raad adviseert de regering om de artikelen 18 tot en met 20 als zijnde overbodig te schrappen.

13. Intrekking van een wettelijke regeling (artikel 21 en 22)
In de artikelen 21 en 22 wordt voorgesteld om de uitvoeringsregelingen van de Grondbelastingverordening 1908 in te trekken. Intrekking van een wettelijke regeling brengt mee dat de op die wettelijke regeling gebaseerde uitvoeringsregelingen van rechtswege vervallen. De Raad adviseert de regering om de artikelen 21 en 22 als zijnde overbodig te schrappen.

14. Artikel 24
In artikel 24 dient het woord “verordening” te worden vervangen door “landsverordening”.

b. De memorie van toelichting

1. Herziening van de wettelijke regeling
In onderdeel “1. Algemene beschouwing” op pagina 1 van de memorie van toelichting wordt aangegeven dat het ontwerp een herziening is van de regels voor de grondbelasting, waarbij een volledig nieuwe tekst wordt voorgesteld. Het is de Raad opgevallen dat in de memorie van toelichting steeds wordt verwezen naar de huidige regeling (bedoeld wordt de Grondbelastingverordening 1908) en/of de daarbij behorende memorie van toelichting. De Raad acht het uit het oogpunt van zelfstandige leesbaarheid van de memorie van toelichting gewenst dat de toelichting op de onderscheiden artikelen in het ontwerp inhoudelijk wordt uitgeschreven.
De Raad adviseert de regering de memorie van toelichting met inachtneming van het bovenstaande aan te passen.

2. Woordgebruik
De Raad adviseert de regering om de nodige aandacht te besteden aan het consistent gebruik van woorden. In de memorie van toelichting dienen de woorden “Inspecteur” en “Ontvanger”, gelet op het bepaalde in artikel 2, tweede lid, van de Algemene landsverordening Landsbelastingen steeds met een hoofdletter te worden geschreven.

3. Het opschrift
De Raad adviseert de regering om het opschrift “Vaststelling Landsverordening onroerendezaakbelasting 2014” in overeenstemming te brengen met het opschrift van het ontwerp.

4. De Algemene beschouwing
In de voorlaatste volzin van het tweede tekstblok van het onderdeel “1. Algemene beschouwing” van de memorie van toelichting dient in de zesde volzin tussen de woorden “het” en “wordt” het woord “Land” te worden ingevoegd.

5. Artikel I
In het onderdeel “3. Artikelsgewijze toelichting” op pagina 3 van de memorie van toelichting dient “Artikel I” weggehaald te worden.

6. Artikel 6
In de eerste volzin van het tweede tekstblok van de toelichting op artikel 6 dient tussen de woorden “tarief” en “een” het woord “wordt” te worden ingevoegd.

7. Artikel 16
In artikel 16 dient “landsverordening” te worden vervangen door “Landsverordening”.

8. Budgettaire gevolgen
In het onderdeel “4. Budgettaire gevolgen” op pagina 16 van de memorie van toelichting dient in de laatste volzin van het vierde tekstblok het woord “kadaster” te worden vervangen door “Kadaster”. In de eerste volzin van het vijfde tekstblok dient het woord “warden” te worden vervangen door “waarden”.

9. Ondertekening van de memorie van toelichting
De Raad adviseert de regering om aan het slot van de memorie van toelichting de minister te vermelden die de memorie van toelichting moet tekenen.