RvA no. RA/02-21-LV

Initiatiefontwerplandsverordening tot wijziging van de Loterijverordening 1909 (P.B. 1909, no. 35) en de Landsverordening financiën politieke groeperingen (A.B. 2010 no. 87) (Zittingsjaar 2020-2021-180)

Advies: Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 18 januari 2021 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en naar aanleiding van de behandeling hiervan op 1 maart 2021 en 15 maart 2021, bericht de Raad u als volgt.

Algemeen

De noodzaak van de voorgestelde regeling
Volgens de memorie van toelichting behorende bij de initiatiefontwerplandsverordening tot wijziging van de Loterijverordening 1909 (P.B. 1909, no. 35) en de Landsverordening financiën politieke groeperingen (A.B. 2010, no. 87)(Zittingsjaar 2020-2021-180)(hierna: het initiatiefontwerp) financieren de politieke groeperingen in het bestaande stelsel hun verkiezingsactiviteiten vooral door het organiseren van geldinzamelingsacties, zoals kaartenverkoop voor diners, feesten en allerlei zogenaamde fundraisingactiviteiten, alsmede donaties en giften van derden. Het organiseren van voornoemde activiteiten door de politieke groeperingen in een tijd zoals deze vergroot de kans op verspreiding van COVID-19 onder de bevolking. Bovendien zijn voornoemde activiteiten niet toegestaan op grond van de maatregelen, die de overheid in het kader van de bestrijding van COVID-19 heeft getroffen.  Het initiatiefontwerp  strekt volgens de daarbij behorende memorie van toelichting (hierna: de memorie van toelichting) (pagina 3, tweede tekstblok) ertoe – wegens de beperkte financiële middelen van de overheid om subsidie te verlenen voor de verkiezingsactiviteiten van politieke groeperingen en de maatregelen ter voorkoming van de verspreiding van COVID-19 – het mogelijk te maken voor de politieke groeperingen om loterijen te organiseren ter financiering van hun verkiezingsactiviteiten.
De Raad begrijpt dat het initiatiefontwerp een incidentele oplossing probeert aan te dragen voor de huidige situatie waarbij we te maken hebben met aan de ene kant de wettelijke beperkingen ter bestrijding van COVID-19 en aan de andere kant de Statenverkiezingen over enkele dagen. Onderkend wordt dat de tijd die er nog rest vóór de komende Statenverkiezingen heel kort is.

Gezien dit gegeven zal deze landsverordening naar het oordeel van de Raad hoogstwaarschijnlijk niet vóór de genoemde verkiezingen in werking  kunnen treden. Dit heeft tot gevolg dat het met het initiatiefontwerp beoogde doel niet zal kunnen worden bereikt. De Raad vindt echter dat voor de door de initiatiefnemers omschreven problematiek een meer duurzame structurele oplossing gezocht moet worden die niet gebonden is aan de COVID-19 pandemie. Ook moet in licht van het gestelde in aanwijzing 5, onderdeel d, en aanwijzing 6 van de Aanwijzingen voor de regelgeving gemotiveerd worden waarom de bestaande mogelijkheden niet toereikend zijn.
In het kader hiervan beveelt de Raad aan om, mede gezien het feit dat de Loterijverordening 1909 sterk verouderd is, de Loterijverordening 1909 geheel aan te passen naar de hedendaagse maatstaven of de structurele oplossing van voornoemde problematiek onderdeel te laten zijn van een integrale herziening van regelgeving op het gebied van kansspelen. De Raad wijst in dit verband de initiatiefnemers op het regeerprogramma 2017-2021 “Ontplooien van Curaçaos Potentieel” (pagina 87). Volgens genoemd regeerprogramma moet de gamingsector gereorganiseerd worden en moet de regulering en toezicht verbeterd worden. Het is de Raad echter niet bekend in welk stadium van voorbereiding ontwerpen van wet- en regelgeving ter zake zijn.

Niettegenstaande het gestelde in voornoemd onderdeel van dit advies wenst de Raad met betrekking tot het initiatiefontwerp enige kanttekeningen te plaatsen onder meer bij de wijze waarop het met het initiatiefontwerp beoogde doel wordt bereikt, het karakter van het initiatiefontwerp en de in dat initiatiefontwerp toegekende wettelijke bevoegdheid aan de Stichting Gaming Control Board (hierna: GCB) om openbaarheid te geven aan het feit dat loterijen worden aangelegd zonder daarvoor te beschikken over de krachtens de Loterijverordening 1909 vereiste toestemming.

Doelbereiking in samenhang met het doel van de Landsverordening financiën politieke groeperingen

De wijze waarop het vastgestelde doel wordt bereikt

Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Loterijverordening 1909 wordt toestemming verleend tot het organiseren van loterijen, waarin de prijzen of  premies niet in geld of geldwaardig papier bestaan, mits het met deze loterijen beoogde doel onder een van de in dat artikellid omschreven doelen valt. Genoemd artikellid sluit dus niet uit dat aan politieke groeperingen toestemming zou kunnen worden verleend voor door hen te organiseren loterijen die onder de in artikel 3, eerste lid, genoemde doelen valt. In dat opzicht is er geen sprake van een absoluut verbod voor politieke groeperingen om loterijen te organiseren, maar van een relatief verbod. De initiatiefnemers trachten het met het initiatiefontwerp beoogde doel te bereiken door in artikel I van het initiatiefontwerp (het voorgestelde nieuwe artikel 1b van de Loterijverordening 1909) te bepalen dat de  Loterijverordening 1909 niet van toepassing is op de loterijen die politieke groeperingen organiseren in het kader van fundraising ten behoeve van deelname aan de Statenverkiezingen en waarin de prijzen bestaan uit prijzen of premies anders dan geld of geldswaardig papier. De Raad merkt op dat de Loterijverordening 1909 reeds in genoemde relatieve zin niet van toepassing is op de politieke groeperingen. De Raad is van oordeel dat gestreefd moet worden om zoveel mogelijk aan te sluiten bij het bestaande stelsel in de Loterijverordening 1909, waaronder het voldoen aan de vereiste van toestemming voor het organiseren van loterijen. In het licht van het vorenstaande dient door de initiatiefnemers overwogen te worden het beoogde doel te bereiken door bovengenoemd relatief verbod tijdelijk op te heffen door de vereisten van toestemming uit te breiden, zodat het mogelijk wordt voor de politieke groeperingen om tijdelijk op grond van de Loterijverordening 1909 toestemming te krijgen voor het organiseren van loterijen in het kader van fundraising ten behoeve van deelname aan de Statenverkiezingen.

De Raad adviseert het initiatiefontwerp en de memorie van toelichting met inachtneming van het bovenstaande aan te passen.

De integriteit van politieke groeperingen

In de Landsverordening financiën politieke groeperingen (hierna: de LvFPG) worden onder meer regels gesteld over het verwerven van financiële middelen door en de financiële administratie van politieke groeperingen. Volgens de memorie van toelichting behorende bij voornoemde landsverordening is het uiteindelijke doel van deze regels om de integriteit van politieke groeperingen te bevorderen. Getracht wordt dit doel te bereiken door (de schijn van) belangenverstrengeling te voorkomen en anderzijds een zo groot mogelijk transparantie ten aanzien van de financiën van politieke groeperingen te bevorderen. Naar het oordeel van de Raad moet bij de afweging van invoering van een (nieuwe) vorm van financiering van politieke groeperingen  waarbij hoge bedragen in het geding kunnen zijn, rekening worden gehouden met mogelijke negatieve neveneffecten daarvan, zoals aantasting van de integriteit van politieke groeperingen. In verband hiermee vindt de Raad het van belang dat elk stelsel van geldinzamelingsacties – ook een geldinzamelingsactie van een politieke groepering gebaseerd op een andere landsverordening (bijvoorbeeld de Loterijverordening 1909) – gericht op fundraising ten behoeve van deelname aan de Statenverkiezingen in beginsel controleerbaar moet zijn.  Voor wat betreft giften biedt § 3. “Giften aan politieke groeperingen en kandidaten” van de LVFPG waarborgen (preventieve werking) tegen mogelijke onjuiste praktijken. Bij het (tijdelijk) toestaan dat de politieke groeperingen loterijen kunnen organiseren gericht op fundraising ten behoeve van deelname aan de Statenverkiezingen dient naar het oordeel van de Raad overwogen te worden wettelijk voldoende waarborgen te creëren om zoveel als mogelijk onjuiste praktijken tegen te gaan die mogelijkerwijs de integriteit van politieke groeperingen zouden kunnen aantasten.

De Raad adviseert het initiatiefontwerp en de memorie van toelichting met inachtneming van het bovenstaande aan te passen.

3.  Het karakter van het initiatiefontwerp

De Raad merkt op dat in de considerans en in de memorie van toelichting (pagina 3, tweede tekstblok) de maatregelen die de overheid heeft getroffen ter voorkoming van de verspreiding van COVID 19 ter onderbouwing worden gebruikt voor het met het initiatiefontwerp beoogde doel. Ingevolge artikel 13 van de Tijdelijke regeling maatregelen uitzonderingstoestand COVID 19 pandemie vervallen die maatregelen van rechtswege bij het eindigen of opheffen van de uitzonderingstoestand COVID-19 als bedoeld in artikel 1 van het Landsbesluit afkondiging uitzonderingstoestand COVID-19 pandemie. De Raad concludeert derhalve dat de maatregelen ter voorkoming van de verspreiding van COVID-19 een tijdelijk karakter hebben. Het valt de Raad echter op dat de met het initiatiefontwerp beoogde wijzigingen van de Loterijverordening 1909 en de LvFPG een permanent karakter hebben en niet gebonden zijn aan de duur van de afgekondigde uitzonderingstoestand. Indien het de bedoeling is dat de met het initiatiefontwerp beoogde wijzigingen van de Loterijverordening 1909 en de LvFPG een permanent karakter hebben, kan de COVID-19 pandemie naar het oordeel van de Raad niet ter onderbouwing voor de noodzaak voor de invoering van de wijzigingen, zoals voorgesteld in het initiatiefontwerp, worden gebruikt.  Is het evenwel de bedoeling dat de politieke groeperingen alleen tijdens de uitzonderingstoestand van de COVID-19 pandemie de mogelijkheid krijgen om hun politieke activiteiten door het organiseren van loterijen te financieren dan dient het initiatiefontwerp ook een tijdelijk karakter te hebben. In een dergelijk geval dient volgens aanwijzingen 143 en 144 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (hierna: de Awr) het tijdelijke karakter van het initiatiefontwerp uit de werkingsduur (de inwerkingtredingsbepaling), het opschrift en de citeertitel van het initiatiefontwerp te blijken. Dit initiatiefontwerp is daarnaast een wijzigingsregeling. Wijzigingsregelingen bevatten ingevolge aanwijzing 146, tweede lid, van de Awr slechts in bijzondere gevallen een citeertitel. Het feit dat er in het kader van de COVID-19 pandemie tijdelijk een wijzigingsregeling moet worden getroffen – indien dit zoals eerder opgemerkt door de Raad, de bedoeling is – , acht de Raad een bijzonder geval dat het toekennen van een citeertitel aan dit initiatiefontwerp rechtvaardigt.

Een andere mogelijkheid, om het tijdelijke karakter van de met het initiatiefontwerp beoogde wijzigingen van de Loterijverordening 1909 en de LvFPG tot uitdrukking te brengen, zou kunnen zijn om genoemde wettelijke regelingen zodanig te wijzigen dat het uit de tekst daarvan blijkt dat zij slechts geldig zijn gedurende een vastgestelde periode vóór de Statenverkiezingen.       

De Raad adviseert het initiatiefontwerp en de memorie van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te passen. 

4. De openbaarmaking van een overtreding

De bevoegdheid tot openbaarmaking van een overtreding

In de uitspraak van het Gerecht in Eerste Aanleg van Curaçao d.d. 20 november 2020 in de bodemzaak van de vereniging Partido Inovashon Nashonal (hierna: PIN) tegen GCB (zaaknummer CUR201901597) heeft de rechter, ten aanzien van het ontbreken van de wettelijke mogelijkheden van GCB om bijvoorbeeld sancties op te leggen of bestuursdwang toe te passen, geoordeeld dat het ontbreken van een specifieke wettelijke bevoegdheid van de GCB om handhavend op te treden onverlet laat dat GCB als uitvoerder van de Loterijverordening 1909 tot taak heeft de naleving ervan te bevorderen met gebruikmaking van de haar ten dienste staande middelen. Voorlichting en dienstverlening om het publiek bewust te maken van het bestaan en de inhoud van de Loterijverordening 1909, de voorwaarden om een loterij te organiseren en de te volgen procedure, en het publiek daar zo nodig bij te ondersteunen, horen volgens het Gerecht bij die taak. Op grond van bovengenoemde uitspraak zijn bestuursorganen dus in beginsel, ook als er een specifieke grondslag daartoe ontbreekt, bevoegd om (vermoedelijke) overtredingen van de wettelijke regelingen waarvan de uitvoering aan hen zijn toevertrouwd in het kader van voorlichting aan het publiek openbaar te maken (Naming and shaming). Volgens de memorie van toelichting (pagina 4, vierde tekstblok) beoogt het initiatiefontwerp met het voorgestelde nieuwe artikel 10b van de Loterijverordening 1909 in een specifieke wettelijke grondslag te voorzien voor de openbaarmaking van het feit dat een loterij wordt georganiseerd zonder dat wordt beschikt over een loterijvergunning. De Raad is van oordeel dat daarbij het navolgende in acht dient te worden genomen.   

1°. Het karakter van de openbaarmaking van een overtreding

In de rechtsliteratuur wordt er verschillend geoordeeld omtrent het karakter van de openbaarmaking van een overtreding. Aan de ene kant wordt gesteld dat met de openbaarmaking van overtredingen met name wordt beoogd om aan de overtreder leed toe te voegen, waardoor er dus sprake is van een punitieve sanctie. Aan de andere kant van het spectrum staan schrijvers die benadrukken dat overtredingen worden gepubliceerd om het publiek slechts te informeren en die daaraan de conclusie verbinden dat er van een (punitieve) sanctie geen sprake is. Het al dan niet punitieve karakter van de openbaarmaking is van belang voor de toepasselijkheid van artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: het EVRM). In dat kader is dan met name de zogenoemde onschuldpresumptie uit het tweede lid van artikel 6 van het EVRM van belang. Deze presumptie houdt in dat iemand voor onschuldig moet worden gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan. Welke gevolgen deze onschuldpresumptie precies zou moeten hebben, is overigens niet duidelijk[1]. Ten aanzien van het punitieve karakter van de openbaarmaking van een overtreding kan uit de jurisprudentie worden afgeleid dat het oogmerk van de openbaarmaking daarvoor bepalend is[2].

2°. Implicatie verbonden aan het karakter van de openbaarmaking van een overtreding

Sommigen bepleiten dat openbaarmaking van een overtreding  pas aan de orde kan zijn nadat er over de vraag of er sprake is van een overtreding geen twijfel meer bestaat.

Dus pas als een overtreding (bijvoorbeeld een boetebeschikking) onherroepelijk is geworden. Anderen menen dat openbaarmaking van een overtreding voordat deze onherroepelijk is geworden mogelijk is, mits bepaalde extra procedurele waarborgen in acht worden genomen. Bij procedurele waarborgen kan gedacht worden aan de mogelijkheid om van te voren een zienswijze te kunnen geven en aan de mogelijkheid om bij de rechter de publicatie effectief te kunnen voorkomen[3]. In een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State stelde de Afdeling voorop dat het in het kader van de aan het bestuursorgaan toegekende toezichthoudende taak past dat boetebesluiten worden gepubliceerd, zodat bekendheid wordt gegeven aan de wijze van uitvoering van deze taak[4]. Genoemde uitspraak lijkt erop te wijzen dat genoemde Afdeling de openbaarmaking met name ziet als een manier om het publiek te informeren en niet (zozeer) als een vorm van leedtoevoeging aan de overtreder. Dat laatste vormt een aanwijzing dat de Afdeling in de openbaarmaking van een overtreding geen (punitieve) sanctie ziet en dat de openbaarmaking niet onder het beschermingsbereik van artikel 6 van het EVRM valt. Dat laat onverlet dat de Afdeling wel oog heeft voor de positie van degene die in een nog niet onherroepelijk geworden boetebesluit als overtreder wordt aangemerkt. 

3°. Procedurele waarborgen voor de (vermoedelijke) overtreder

De Raad constateert dat het doel voor de openbaarmaking van het feit dat loterijen worden georganiseerd zonder te beschikken over de in de Loterijverordening 1909 vereiste toestemming niet in de memorie van toelichting wordt vermeld.  Rekening houdend met het bovenstaande acht de Raad het van belang dat het initiatiefontwerp ingaat op het oogmerk van de openbaarmaking van het feit dat loterijen worden georganiseerd zonder toestemming. Voorts merkt de Raad op dat in het initiatiefontwerp geen aandacht wordt besteed aan de positie van de (vermoedelijke) overtreder van de Loterijverordening 1909. In het initiatiefontwerp moeten naar de mening van de Raad procedurele waarborgen voor de (vermoedelijke) overtreder worden opgenomen. Voor voorbeelden van mogelijke procedurele waarborgen verwijst de Raad naar hetgeen hierboven in het onderdeel “2° Implicatie verbonden aan het karakter van de openbaarmaking van een overtreding” staat.

Ook moet bijvoorbeeld de wijze van vastlegging van het besluit tot het openbaar maken van een overtreding worden geregeld.

De Raad adviseert het initiatiefontwerp en de memorie van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

II.   Inhoudelijke opmerkingen

1.   Het initiatiefontwerp

a.     Uitsluiting van loterijen georganiseerd door politieke groeperingen van de toepasselijkheid van de Loterijverordening 1909

Artikel I van het initiatiefontwerp (het voorgestelde nieuwe artikel 1b van de Loterijverordening 1909) heeft volgens de memorie van toelichting tot doel de Loterijverordening 1909 niet van toepassing te verklaren op de loterijen die politieke groeperingen organiseren in het kader van fundraising ten behoeve van deelname aan de Statenverkiezingen. De politieke groeperingen hebben op grond van het voorgestelde nieuwe artikel 1b van de Loterijverordening 1909 geen loterijvergunning nodig, aldus de memorie van toelichting.

Ingevolge de redactie van het voorgestelde nieuwe artikel 1b van de Loterijverordening 1909 hebben echter alleen verenigingen en stichtingen die, volgens de Raad, niet persé de politieke groeperingen hoeven te zijn, voor het organiseren van loterijen geen toestemming krachtens voornoemde landsverordening nodig. Die loterijen moeten wel strekken tot fundraising ten behoeve van politieke groeperingen als bedoeld in artikel 1, onderdeel d, van de LvFPG en de prijzen of premies moeten anders dan uit geld of geldwaardig papier bestaan. Artikel 1, onderdeel d, van de LvFPG definieert een politieke groepering als een groepering die op voet van het Kiesreglement kandidaten stelt voor de verkiezingen. Onder politieke groepering wordt mede verstaan een persoon die zich als individu kandidaat stelt voor de verkiezing. Opgemerkt zij dat een persoon die zich als individu kandidaat stelt voor de verkiezing niet onder de werking van het nieuwe artikel 1b van de Loterijverordening 1909 valt en dus geen loterijen voor het financieren van deelname aan de Statenverkiezingen kan organiseren. De Raad constateert dat er tussen het voorgestelde nieuwe artikel 1b van de Loterijverordening 1909 en de memorie van toelichting een discrepantie bestaat.

De Raad adviseert het initiatiefontwerp overeenkomstig het gestelde in de memorie van toelichting aan te passen.

b.     De in de Loterijverordening 1909 gebruikte terminologie

In artikel I van het initiatiefontwerp (het voorgestelde artikel 10b, eerste lid, van de Loterijverordening 1909) wordt aan de GCB de bevoegdheid toegekend om ter openbare kennis te brengen dat een loterij wordt aangelegd zonder dat wordt beschikt over een loterijvergunning. De Raad merkt op dat in artikel 3, eerste lid, van de Loterijverordening 1909 gesproken wordt over “het verlenen van toestemming tot het aanleggen en houden van een loterij”. De loterijverordening kent de term “loterijvergunning” niet.

Daarnaast heeft de wetgever van de Loterijverordening 1909 het in die regeling over “het aanleggen of houden van een loterij”. Echter in het voorgestelde artikel 10b, eerste lid, van de Loterijverordening 1909 wordt slechts gesproken over “het aanleggen van een loterij zonder dat wordt beschikt over een loterijvergunning”.

Ook constateert de Raad dat in het voorgestelde artikel 1b van de Loterijverordening 1909 de termen “loterij organiseren” en “premies” worden gebruikt. Die terminologieën zijn ook niet in overeenstemming met de in de Loterijverordening 1909 gebruikte terminologieën. De Raad begrijpt dat bepaalde terminologieën die in de Loterijverordening 1909 worden gebruikt sterk verouderd zijn. Niettemin acht de Raad het, voor de leesbaarheid en begrijpelijkheid van deze regeling, van belang dat de initiatiefnemers zich aansluiten bij de terminologieën die in de Loterijverordening 1909 worden gebruikt danwel tot modernisering van de daarin verouderde terminologieën overgaat.

De Raad adviseert het initiatiefontwerp en de memorie van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

Bevoegdheidsverdeling in de Loterijverordening 1909

Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Loterijverordening 1909 is de bevoegdheid tot het verlenen van toestemming voor het aanleggen en houden van een loterij indien de prijzen en premies gezamenlijk geen grotere waarde dan vijfhonderd gulden hebben, toebedeeld aan de voormalige gezaghebber van de eilandgebieden. Indien die waarde meer dan vijfhonderd gulden bedraagt, is die bevoegdheid toebedeeld aan het bestuurscollege. In artikel I van het initiatiefontwerp (de instructie tot het vervangen van het “bestuurscollege” in de Loterijverordening 1909 door: “de GCB”) is ten aanzien van artikel 3, eerste lid, van de Loterijverordening 1909 die bevoegdheidsverdeling over het hoofd gezien. Door de opheffing van het land de Nederlandse Antillen en het verkrijgen van het eilandgebied Curaçao van de hoedanigheid van land binnen het Koninkrijk der Nederlanden is het ambt van de gezaghebber van genoemd eilandgebied komen te vervallen. Thans komt de bevoegdheid tot het verlenen van toestemming voor het organiseren van loterijen, ongeacht de gezamenlijke waarde van de prijzen en premies daarvan geheel toe aan de Minister van Algemene Zaken. Uit de memorie van toelichting blijkt dat het in de bedoeling van de initiatiefnemers ligt om onder andere die bevoegdheid aan de GCB toe te kennen. Dit betekent dat de in artikel 3, eerste lid, van de Loterijverordening 1909 opgenomen bevoegdheid, die in de voormalige staatkundige structuur van het land de Nederlandse Antillen aan de voormalige gezaghebber van het eilandgebied Curaçao is toegekend, moet worden geschrapt.

De Raad adviseert het initiatiefontwerp met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

2.   De memorie van toelichting

a.     Recente ontwikkelingen betreffende de COVID-19 pandemie

In de memorie van toelichting kan volgens de Raad de passage omtrent de oorsprong van COVID-19 (pagina 1, eerste tekstblok, eerste en tweede volzin) worden ingekort. Die informatie is volgens de Raad deels achterhaald. Inmiddels is de COVID-19 pandemie op grond van de Landsverordening uitzonderingstoestanden (hierna: de Lei Estado di Emergensia) bij landsbesluit als uitzonderingstoestand voor het land Curaçao voor een periode van 90 dagen afgekondigd. Tevens is bij de Tijdelijke regeling maatregelen uitzonderingstoestand COVID-19 pandemie uitvoering gegeven aan c.q. nadere regels vastgesteld omtrent enkele in werking gestelde bepalingen van hoofdstuk 3 van de Lei Estado di Emergensia ter bestrijding van de verspreiding van COVID-19. Rekening houdend met de omstandigheid dat het niet uitgesloten is dat bovengenoemde periode door de overheid zal worden verlengd door de wereldwijde trend van het ontstaan van meerdere golven van besmettingen met COVID-19 of een andere meer besmettelijke variant daarvan, meent de Raad dat de memorie van toelichting met bovengenoemde recente ontwikkelingen dient te worden geactualiseerd.

De Raad adviseert de memorie van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

b.     De Tijdelijke regeling maatregelen uitzonderingstoestand COVID-19 pandemie

In de memorie van toelichting (pagina 2, eerste tekstblok, tweede volzin) staat dat het – gezien de uitbraak van de COVID-19 pandemie – niet aan te bevelen is om “super spread events”, waaronder de zogenaamde “mass gathering events”, in voornamelijk besloten ruimten te organiseren. De Raad merkt op dat van “niet aanbevelingswaardige activiteiten” thans geen sprake meer is. Genoemde activiteiten zijn volgens de Raad op grond van artikel 3 in samenhang met artikel 7, derde lid, van de Tijdelijke regeling maatregelen uitzonderingstoestand COVID-19 pandemie verboden.

De Raad adviseert de memorie van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

c.     De goederenloterij oftewel de “bon kuné”

Op grond van artikel 1 van de Loterijverordening 1909 wordt onder loterij verstaan elke gelegenheid, door iemand opengesteld om, tegen voldoening aan zekere voorwaarde, mee te dingen naar prijzen of premies in geld of goed, uitgeloofd ten behoeve van de deelnemers, die als winnaars worden aangewezen door het lot of enige andere kansbepaling, waarop zij geen overwegende invloed kunnen uitoefenen. Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Loterijverordening 1909 kan door het (voormalige) bestuurscollege toestemming worden verleend tot het aanleggen en houden van een loterij, uitsluitend strekkende tot een liefdadig doel of ter bevordering van wetenschap, kunst of een ander algemeen belang, en waarin de prijzen of premies niet in geld of geldswaardig papier bestaan. Uit de memorie van toelichting bij de Loterijverordening 1909 volgt, door het gebruik van het woord “uitsluitend” in artikel 3, eerste lid, van die verordening, dat fondsenwerving ten behoeve van de organisator van de loterij zelf niet in aanmerking komt voor toestemming als bedoeld in dat artikellid. Deze interpretatie is volgens het oordeel van het Gerecht in Eerste Aanleg in de in het onderdeel 4 van dit advies reeds genoemde rechtszaak van PIN tegen GCB in lijn met de tekst van artikel 3, eerste lid, van de Loterijverordening 1909.

In de memorie van toelichting (pagina 2, eerste tekstblok, laatste volzin) staat dat de politieke groeperingen op grond van artikel 7, tweede lid, van de LvFPG fundraisingsactiviteiten, zoals diners, feesten en “bon kuné”, mogen organiseren. Ook staat er (pagina 2, voorlaatste tekstblok, laatste volzin) dat uit artikel 7, tweede lid, van de LvFPG niet af te leiden valt dat het politieke groeperingen is toegestaan om door loterijen aan fundraising te doen. De Raad is van oordeel dat een goederenloterij, zoals de “bon kuné”, ook als loterij in de zin van artikel 1 van de Loterijverordening 1909 moet worden beschouwd. Immers ook bij een dergelijke goederenloterij kan iemand tegen voldoening van een bepaald bedrag meedingen naar bepaalde goederen en is sprake van kansbepaling. Indien politieke groeperingen een goederenloterij organiseren, waarvan de inkomsten bestemd zijn voor verwezenlijking van hun politieke doelen, dan wordt in strijd gehandeld met de Loterijverordening 1909. Een toestemming voor het aanleggen of houden van een dergelijke loterij door politieke groeperingen met bovengenoemd doel moet dan ook worden geweigerd. Artikel 7, tweede lid, van de LvFPG biedt geen grondslag voor de politieke groeperingen om goederenloterijen, in afwijking van de Loterijverordening 1909, te organiseren. Dit blijkt noch uit de tekst van artikel 7 van de LvFPG, noch uit de memorie van toelichting behorende bij de LvFPG, aldus het Gerecht in Eerste Aanleg in bovengenoemde rechtszaak van PIN tegen GCB.

De Raad adviseert bovengenoemde passages in de memorie van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te passen. 

d.     Het bevoegde bestuursorgaan 

In de memorie van toelichting (pagina 2, derde tekstblok van onderaf) staat dat op grond van artikel 4 van de Ministeriële Beschikking van 8 maart 2017 (no. 2017/008864) de bevoegdheid tot het verlenen, wijzigen, opschorten, verlengen en intrekken van een vergunning als bedoeld in de Loterijverordening 1909 is toebedeeld aan de Minister van Financiën. In bovengenoemde uitspraak van het Gerecht in Eerste Aanleg van PIN tegen GCB  heeft de rechter geoordeeld dat op grond van artikel 4 van de Ministeriële Beschikking van 8 maart 2017 (no. 2017/008864) de Minister van Algemene Zaken en niet de Minister van Financiën de bevoegdheid heeft tot het verlenen, wijzigen, opschorten, verlengen en intrekken van toestemming als bedoeld in de Loterijverordening 1909 alsmede het stellen van nadere voorwaarden aan die toestemming.  De Minister van Algemene Zaken heeft die bevoegdheid gemandateerd aan de Directeur van de GCB, ressorterende onder het Ministerie van Financiën.

De Raad adviseert de memorie van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

e.     De rechtszaken van PIN tegen GCB

De Raad constateert voorts dat in de memorie van toelichting melding wordt gemaakt van de rechtszaak tussen PIN en GCB, echter wordt niet duidelijk gemaakt om welke rechtszaak het hier gaat; onduidelijk is of het gaat om het verzoek voor een voorlopige voorziening aan de voorzieningenrechter of de bodemprocedure. De Raad is van oordeel dat daarover in de memorie van toelichting duidelijkheid dient te bestaan. Ook dient het oordeel van het Gerecht in Eerste Aanleg over het betreffende geschil, voor zover het in het kader van dit initiatiefontwerp van belang is, voor de leesbaarheid en begrijpelijkheid van de toelichting in de memorie van toelichting te worden verwerkt.

De Raad adviseert de memorie van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

f.      Herhaling toelichting op LvFPG overbodig

De Raad constateert dat in de memorie van toelichting (pagina 3, in het derde tot en met het laatste tekstblok) letterlijk wordt herhaald wat er in de memorie van toelichting behorende bij de LvFPG reeds is opgenomen over de financiële administratie van politieke groeperingen.  De Raad merkt op dat de memorie van toelichting bij het initiatiefontwerp een verantwoording van het initiatiefontwerp moet bevatten (aanwijzing 157 van de Awr). Het initiatiefontwerp bevat geen regels over de financiële administratie van politieke groeperingen. De Raad ziet daarom niet in waarom daarover in de memorie van toelichting moet worden uitgeweid.

De Raad adviseert de memorie van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

III.  Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.

Willemstad, 16 maart 2021

de Ondervoorzitter,                                                   de Secretaris,

____________________                                          _____________________

mevr. mr. L. M. Dindial                                             mevr. mr. C. M. Raphaëla

Bijlage behorende bij het advies van de Raad van Advies, RvA no. RA/02-21-LV

Zowel het initiatiefontwerp als de memorie van toelichting heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

1.   Het initiatiefontwerp

Het opschrift

Voorgesteld wordt in het opschrift na “Landsverordening van” het lidwoord “de” in te voegen en “(P.B. 1909, no. 35)” en “(A.B. 2010 no. 87)” te schrappen en in voetnoten te verwijzen naar de afkondigingsbladen waarin de betreffende te wijzigen regelingen zijn gepubliceerd.

De considerans

Voorgesteld wordt in de eerste overweging van de considerans “voor fundraising van” te vervangen door “ten aanzien van het verwerven van financiële middelen door” en “herformuleren” te vervangen door “wijzigen”.

Artikel I

Voorgesteld wordt in de aanhef van artikel I “(P.B. 1909, no. 35)” te schrappen en de verschillende wijzigingen van de Loterijverordening 1909 overeenkomstig aanwijzing 175, tweede lid, van de Awr aan te duiden met hoofdletters. Voorbeeld:

Artikel I

De Loterijverordening 1909 wordt als volgt gewijzigd:

A. Na artikel 1a (…)

B.  Na artikel 10 (…) enz.

Voorgesteld wordt in artikel I, onderdeel A, de wijzigingsinstructie als volgt te doen luiden:

A. Na artikel 1a wordt een nieuw artikel ingevoegd, luidende: 

Voorgesteld wordt in artikel I, onderdeel A (het voorgestelde nieuwe artikel 1b van de Loterijverordening 1909) “artikel 1 letter d” te vervangen door “artikel 1, onderdeel d”.

Voorgesteld wordt in artikel I, onderdeel B, de wijzigingsinstructie als volgt te doen luiden:

A. Na artikel 10 worden twee nieuwe artikelen ingevoegd, luidende: 

Voorgesteld wordt in artikel I, onderdeel B (de voorgestelde artikelen 10a en 10b van de Loterijverordening 1909) “de Gaming Control Board” te vervangen door “de Stichting Gaming Control Board”. Ook wordt voorgesteld in het voorgestelde artikel 10a, eerste lid, “aangewezen functionarissen” te vervangen door “aangewezen personen”.

Het voorgestelde artikel I, onderdeel C, beoogt overal in de Loterijverordening 1909 waar melding wordt gemaakt van “het bestuurscollege” te vervangen door “de Stichting Gaming Control Board”.

Voorgesteld wordt per artikel van de Loterijverordening 1909 waarin over “het bestuurscollege” melding wordt gemaakt een wijzigingsinstructie in het initiatiefontwerp op te nemen.

Artikel II

Voorgesteld wordt in de aanhef van artikel II “(A.B. 2010 no. 87) te schrappen.

Een regeling dient bij voorkeur altijd een inwerkingtredingsbepaling te bevatten. Voorgesteld wordt met inachtneming van aanwijzingen 133 en 143 van de Awr in de inwerkingtreding van deze regeling te voorzien. Laatstgenoemde aanwijzing heeft betrekking op de werkingsduur van tijdelijke regelingen. Zoals in onderdeel I.3. van dit advies is gesteld, dient – indien het de bedoeling is dat deze wijzigingsregeling een tijdelijk karakter heeft – onder andere aanwijzing 143 in acht te worden genomen.

Voorgesteld wordt in de instructie tot wijziging van artikel 7, tweede lid, van de LvFPG tevens

op te nemen dat “ten behoeve van diners, feesten en bon ku ne” wordt vervangen door “ten

behoeve van diners en feesten”.  Immers de goederenloterij “bon ku né” valt onder de

“loterijen, als bedoeld in artikel 1b van de Loterijverordening 1909.

Voorgesteld wordt in het onderschrift van het initiatiefontwerp “Minister van Financiën”

respectievelijk “Minister van Justitie” te vervangen door “De Minister van Algemene Zaken,”

respectievelijk “De Minister van Justitie,”. 

2.   De memorie van toelichting

Voorgesteld wordt in het opschrift “van” na “Landsverordening, “(P.B. 1909, no. 35)” en “(A.B. 2010 no. 87)” te schrappen.

Algemeen

Voorgesteld wordt in de tekst van de memorie van toelichting “Gaming Control Board” bij de eerste vermelding te vervangen door “Stichting Gaming Control Board (hierna: GCB)” en bij de latere vermeldingen in de tekst deze te vervangen door “GCB”. 

Pagina 1

Voorgesteld wordt in het eerste tekstblok de volgende aanpassingen aan te brengen:

In de eerste volzin “COVID-19 virus” te vervangen door “De COVID-19”. Immers COVID-19 staat voor coronavirus disease 2019.

De tweede volzin is lang en moeilijk leesbaar. Zie aanwijzing 161 van de Awr. Genoemde volzin kan korter worden gemaakt.

In de derde volzin de afkortingen “(PHEIC)” en “(IHR)” te schrappen daar deze afkortingen verder op in de tekst niet meer worden gebruikt.

In de vierde volzin, na transmissie “van COVID-19” in te voegen en “in Curacao” te schrappen.

In de vijfde volzin “Vaststaat” te vervangen door “Vast staat” en na “besmettingen” “met COVID-19” in te voegen.
 
Voorgesteld wordt in het tweede tekstblok de volgende aanpassingen aan te brengen:
– in de eerste volzin “ander” te vervangen door “andere”.
– in de derde volzin vóór “bereiken” “te” in te voegen.
 
Pagina 2
Voorgesteld wordt in het eerste tekstblok de volgende aanpassingen aan te brengen:

In de eerste volzin “en allerlei zogenaamde fundraisingactiviteiten” te schrappen.

In de tweede volzin “uitbraak van” te schrappen omdat een pandemie reeds een uitbraak is.

In de derde volzin “fundraisingsactiviteiten” te vervangen door “geldinzamelingsacties” ter aansluiting bij de term die in de LvFPG wordt gebruikt en na “artikel 7, tweede lid” een komma te plaatsen.
 
Voorgesteld wordt in het derde tekstblok “het bestuurscollege” te vervangen door “het voormalige bestuurscollege” en “(lees: Gaming Control Board)” te schrappen.
 
Voorgesteld wordt in het vierde tekstblok in de tweede volzin “Gaming Control Board” te vervangen door “GCB” en “(GCB)” te schrappen.
 
Pagina 3
Voorgesteld wordt in het tweede tekstblok “acht de regering noodzakelijk” te vervangen door “achten de initiatiefnemers het noodzakelijk” en “dat het politieke groeperingen” te vervangen door “politieke groeperingen”.
 
Voorgesteld wordt in het derde tekstblok de volgende wijzigingen aan te brengen:
– in de eerste volzin “brengt mee” te vervangen door “brengt met zich mee”;
– in de laatste volzin “het verslag” te vervangen door “het financiële verslag” en “politieke partijen” door “politieke groeperingen”.  
 
Voorgesteld wordt in het voorlaatste tekstblok, eerste volzin, na “van” het lidwoord “de” in te voegen.
 
Pagina 4
Voorgesteld wordt het vierde tekstblok als volgt te doen luiden:
Artikel 10b opent de mogelijkheid voor de GCB om ruchtbaarheid te geven aan het feit dat een loterij wordt aangelegd en gehouden zonder dat de in artikel 3, eerste lid, van de Loterijverordening 1909 genoemde toestemming daarvoor is verleend ”.
 
Voorgesteld wordt in het voorlaatste tekstblok, laatste volzin, na “aan te leggen” “en te houden” in te voegen.
 
Voorgesteld wordt de laatste volzin als volgt te doen luiden:
De voorgestelde wijzigingen van de Loterijverordening 1909 en de LvFPG hebben geen financiële gevolgen voor de Landskas.
 

[1] LJ.J. Rogier, Bestuurlijke sancties, pagina 14 en mr. A Danapoulos en mr. D. Tilborg, “Naming and Shaming” door OPTA: kunnen nog niet onherroepelijk geworden boetes openbaar worden gemaakt? In het Tijdschrift voor Toezicht, Aflevering 2 2011, pagina 4

[2] Voorzitter Rechtbank Rotterdam, 3 september 2008, ECLI:NL:RBROT:2008:BF1175 en Gerechtshof Amsterdam, 9 februari 2006, ECLI:NL:RBROT:2006:AV3029

3 mr. A Danapoulos en mr. D. Tilborg “Naming and Shaming” door OPTA: kunnen nog niet onherroepelijk geworden boetes openbaar worden gemaakt? In het Tijdschrift voor Toezicht, Aflevering 2 2011, pagina 4

[4] ABRvS 10 november 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO3468