RvA no. RA/03-19-DIV

Nader advies van de Raad inzake de ontwerplandsverordening tot instelling van een Begrotingskamer (Landsverordening Begrotingskamer) (Zitting 2018-2019-137)

Advies: Met inachtneming van artikel 21, eerste lid, van de Landsverordening Raad van Advies en naar aanleiding van de behandeling van bovengenoemd onderwerp in de Raadsvergadering van 18 februari 2019, bericht de Raad u als volgt.

1. Inleiding

De regering heeft op 13 mei 2016 een adviesverzoek aan de Raad doen toekomen over de ontwerplandsverordening tot instelling van een Begrotingskamer (Landsverordening Begrotingskamer)[1] (hierna: het oorspronkelijke ontwerp). Hierover heeft de Raad op 24 augustus 2016 een advies uitgebracht, gekenmerkt RvA no. RA/22-16-LV (hierna: het advies d.d. 24 augustus 2016).

Op 4 december 2018 is door de regering bij de Staten een mede naar aanleiding van voornoemd advies aangepaste ontwerplandsverordening ingediend betreffende de instelling van een Begrotingskamer (Landsverordening Begrotingskamer) (Zitting 2018-2019-137) (hierna: het ontwerp).

Uit paragraaf 4 “Advies Raad van Advies”, onder “Gekwalificeerde meerderheid” van het algemeen gedeelte van de bij het ontwerp behorende memorie van toelichting (pagina 7 ) geeft de regering aan op welke wijze in het ontwerp rekening is gehouden met het gestelde in onderdeel I.1. van het advies d.d. 24 augustus 2016. Hieruit blijkt dat de regering  dit advies met betrekking tot de verhouding van het (oorspronkelijke) ontwerp met de Staatsregeling van Curaçao (hierna: de Staatsregeling) niet heeft opgevolgd. Voornoemd onderdeel van het advies d.d. 24 augustus 2016 heeft betrekking op de in het ontwerp voorgeschreven besluitvorming van de Staten met een  gekwalificeerde meerderheid van stemmen (in dit geval het vereiste van een meerderheid van ten minste twee derde van het aantal zitting hebbende leden van de Staten). In dit nader advies gaat de Raad slechts in op voornoemd onderwerp.

2. De Staatsregeling van Curaçao als constitutie

1. Onderdeel I.1. van het advies d.d. 24 augustus 2016 en het standpunt van de regering daarover

In het ontwerp wordt in meerdere artikelen voorgeschreven dat de besluitname van de Staten met een gekwalificeerde meerderheid dient te geschieden. In het advies d.d. 24 augustus 2016 heeft de Raad de regering gewezen op artikel 56, tweede lid, van de Staatsregeling waarin wordt bepaald dat besluiten van de Staten aangenomen worden bij (lees: gewone) meerderheid van stemmen. De Staatsregeling laat met andere woorden geen gekwalificeerde meerderheid toe bij besluitvorming door de Staten. De Raad heeft geadviseerd om de Staatsregeling te laten wijzigen indien de regering het nemen van besluiten door de Staten bij gekwalificeerde meerderheid wenselijk acht. Ingeval mede om deze reden wordt afgezien van handhaving van het vereiste van een gekwalificeerde meerderheid in het ontwerp heeft de Raad in het advies d.d. 24 augustus 2016 aan de regering aanbevolen om een passende voorziening in het ontwerp op te nemen waardoor gewaarborgd kan worden dat de effectiviteit van de Landsverordening Begrotingskamer niet in het gedrang komt.

De regering heeft in de bij het ontwerp behorende memorie van toelichting aangegeven het niet eens te zijn met het advies van de Raad aangezien de term “meerderheid” volgens haar niet automatisch wil zeggen dat uitsluitend een gewone meerderheid is bedoeld aangezien een gekwalificeerde meerderheid ook een meerderheid is. Indien met artikel 56, tweede lid, van de Staatsregeling bij uitstek een gewone meerderheid zou zijn beoogd, dan had het volgens de regering voor de hand gelegen dat in die bepaling bij de term “meerderheid” een bijvoeglijk naamwoord van die strekking zou zijn geplaatst. 

2. De constitutionele status van de Staatsregeling in samenhang met het ontwerp

1. Inleiding

De Staatsregeling is onze constitutie en kan op grond van artikel 112, tweede lid, alleen gewijzigd worden bij gekwalificeerde meerderheid. Volgens de toelichting op voornoemd artikel is de vereiste gekwalificeerde meerderheid voor de wijziging van de Staatsregeling opgenomen vanwege de belangrijke constitutionele status hiervan. In het algemeen gedeelte van de toelichting op de Staatsregeling (pagina 1, tweede en derde volzin) wordt aangegeven dat de Staatsregeling zoveel mogelijk uitgaat van een constitutionele uniformiteit in het Koninkrijk. De Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden (hierna: Grondwet) en de Staatsregeling van Aruba hebben model gestaan voor de Staatsregeling van Curaçao, omdat deze constitutionele regelingen van een modernere aard zijn dan die van de Nederlandse Antillen.

2. Vergelijking met de Grondwet

Artikel 56, tweede lid, van de Staatsregeling, is gelijkluidend aan artikel 67, tweede lid, van de Grondwet. In de toelichting op de Grondwet wordt aangegeven dat artikel 67, tweede lid, de hoofdregel is en dat de Grondwet daarnaast nog een aantal bijzondere gevallen kent waarin de gekwalificeerde meerderheid wordt voorgeschreven. Nederland heeft geen wetten, anders dan de Grondwet, waarin de gekwalificeerde meerderheid voorgeschreven wordt.

De uitzonderlijke gevallen waarin een gekwalificeerde meerderheid wordt voorgeschreven, worden in de Grondwet zelf opgenomen. Met andere woorden, in de wet anders dan de Grondwet (lees: in een “gewone” wet of verdrag) wordt niet opgenomen dat deze alleen met een gekwalificeerde meerderheid kan worden gewijzigd. Bijvoorbeeld: in artikel 91, derde lid, van de Grondwet wordt bepaald dat indien een verdrag afwijkt van de Grondwet, dit verdrag alleen aangenomen kan worden met een gekwalificeerde meerderheid. Dit staat in de Grondwet en niet in het goed te keuren verdrag.

3. Rangorde van de Staatsregeling en de gevolgen daarvan voor het ontwerp

De Staatsregeling is gezien zijn rangorde in ons staatsbestel niet te vergelijken met een “gewone” landsverordening zoals in dit geval de (ontwerp)landsverordening Begrotingskamer. Door bijvoorbeeld in artikel 34 van het ontwerp op te nemen dat voornoemde (ontwerp)landsverordening alleen met een gekwalificeerde meerderheid gewijzigd kan worden, kent de wetgever aan deze “gewone” landsverordening hetzelfde gewicht toe als aan onze constitutie. Naar het oordeel van de Raad is dit in een democratische rechtsstaat, waarin een gewone wetgever zijn bestaansrecht en zijn regelgevende bevoegdheid enkel aan de constitutie ontleent,  ongeoorloofd en niet wenselijk.

Uit de geest en strekking van de Staatsregeling volgt dat het vereiste van een gekwalificeerde meerderheid een middel is dat sporadisch en uitsluitend in zeer zwaarwegende gevallen toegepast moet worden en meer in het bijzonder alleen als de Staatsregeling dit uitdrukkelijk toestaat[2]. Dit laatste brengt met zich mee dat ook de  artikelen van het ontwerp anders dan artikel 112 van de Staatsregeling, waarin voorgeschreven is dat de besluitname van de Staten met een gekwalificeerde meerderheid dient te geschieden, niet in overeenstemming zijn met de geest en strekking van de Staatsregeling.

De Raad onderkent de reden en het belang van het opnemen van het vereiste van een gekwalificeerde meerderheid in het ontwerp maar is, zoals reeds aangegeven in het advies d.d. 24 augustus 2016, van mening dat eerst de Staatsregeling gewijzigd dient te worden om dit mogelijk te maken. Indien niet gekozen wordt voor wijziging van de Staatsregeling, zoals de regering voorstander van lijkt te zijn,  dan vormt dit volgens de Raad een staatsrechtelijk ongeoorloofde ondermijning van de status van de constitutie in ons staatsbestel.   

3. Artikel 29 van de Landsverordening integriteit (kandidaat-)ministers

In paragraaf 4 “Advies Raad van Advies”, onder “Gekwalificeerde meerderheid”, van het algemeen gedeelte van de bij het ontwerp behorende memorie van toelichting (pagina 7) noemt de regering als precedent van een landsverordening waarin met een gekwalificeerde meerderheid moet worden besloten om deze te wijzigen de Landsverordening integriteit (kandidaat-)ministers[3]. De Raad is echter ook bij wijze van voortschrijdend inzicht van mening dat het bedoelde artikel 29 van de betreffende landsverordening om de redenen, genoemd in onderdeel “II. De Staatsregeling van Curaçao als constitutie” van dit advies, niet in overeenstemming is met de geest en strekking van de Staatsregeling. Immers het  gaat hierbij, net als bij de (ontwerp)landsverordening Begrotingskamer, om een “gewone” landsverordening die bij een gewone meerderheid gewijzigd moet kunnen worden.

4. Conclusie en advies met betrekking tot het vereiste van een gekwalificeerde meerderheid

• De Raad adviseert de regering om de artikelen van het ontwerp, waarin een besluitname van de Staten bij gekwalificeerde meerderheid wordt voorgesteld, bij nota van wijziging behorende bij het ontwerp te schrappen.
• De Raad adviseert de regering binnen afzienbare tijd het nodige te doen voor het schrappen van artikel 29 van de Landsverordening integriteit (kandidaat-)ministers.
• De Raad adviseert de regering om, indien zij de mening is toegedaan dat beide voornoemde landsverordeningen (en in de toekomst mogelijk andere landsverordeningen) toch de mogelijkheid moeten bieden om besluiten en wijzigingen door de Staten slechts bij gekwalificeerde meerderheid te kunnen laten plaatsvinden, de Staatsregeling op een zodanige wijze te laten wijzigen dat de Staten (ook) bij gekwalificeerde meerderheid besluiten kunnen nemen. Een Landsverordening Begrotingskamer, waarin artikelen voorkomen waarbij besluitname door de Staten bij gekwalificeerde meerderheid mogelijk wordt gemaakt, kan pas in werking treden op het tijdstip waarop voormelde wijziging van de Staatsregeling in werking is getreden.

Onder verwijzing naar het besluit van de Raad van Ministers d.d. 24 oktober 2012 (zaaknummer 2012/061193) met betrekking tot de plaatsing van adviezen op de website van de Raad, wordt u erop geattendeerd, dat dit advies na zes weken nadat het aan de Gouverneur is aangeboden op de website van de Raad zal worden geplaatst, tenzij de Minister van Algemene Zaken de Raad binnen voornoemde termijn bericht dat plaatsing op de website op grond van een van de gronden, genoemd in artikel 11 van de Landsverordening openbaarheid van bestuur Curaçao, niet gewenst is.

Willemstad, 20 februari 2019

de Ondervoorzitter,                                                     de Secretaris,

____________________                                            _____________________

mevr. mr. L. M. Dindial                                                mevr. mr. C. M. Raphaëla

[1] Zaaknummers 2016/012214 en 2016/016608.

[2] De gekwalificeerde meerderheid geldt ten aanzien van de wijziging van de Staatsregeling zelf (artikel 112) en ten aanzien van de wijziging van de Landsverordening vervallenverklaring lidmaatschap Staten (artikel 5). Deze laatstgenoemde landsverordening is een organieke landsverordening die gebaseerd is op artikel 45, vierde lid, van de Staatsregeling. Ook geldt het vereiste van een gekwalificeerde meerderheid, zoals bepaald in artikel 63, tweede lid, van de Staatsregeling, ten aanzien van een landsverordening die strekt tot overdracht van landelijke bevoegdheden aan Koninkrijksorganen.

[3] P.B. 2012, no. 66, artikel 29.