RvA no. RA/031-07

Met verwijzing naar uw verzoek d.d. 18 juli 2007, om een oordeel van de Raad
van Advies betreffende bovengenoemd onderwerp en de behandeling hiervan
in de gewone vergaderingen van de Raad van Advies op maandag 23 juli, 30
juli en 6 augustus 2007, bericht de Raad u als volgt.

Aan de orde is het ontwerp-Iandsbesluit houdende de beslissing dat een vijftal
regelingen, die door de eilandsraad van het eilandgebied Curaçao op 28 juni
2007 zijn aangenomen, in strijd zijn met het algemeen belang van de
Nederlandse Antillen en één daarvan, namelijk de Eilandsverordening tot
regeling van de uitkering en het pensioen voor politieke gezagdragers van het
eilandgebied Curaçao, tevens in strijd is met de Eilandenregeling Nederlandse
Antillen (E.R.N.A) en de 8trafregeling Eilandsverordeningen (P.S. 1952, no.
3).

Uit de aan de Raad aangeboden documenten blijkt dat de eilandsraad van het
eilandgebied Curaçao op 28 juni 2007 de volgende wettelijke regelingen heeft vastgesteld:

Eilandsverordening tot regeling van de uitkering en het pensioen voor
politieke gezagdragers van het eilandgebied Curaçao;
Eilandsverordening tot wijziging van de Regeling voltijd lidmaatschap
Eilandsraadsleden Curaçao (A.B. 2000, no. 45);
Eilandsverordening tot het regelen van de bezoldiging van de
Gedeputeerden (Bezoldigingsregeling Gedeputeerden);
Eilandsverordening ter uitvoering van artikel 25 van de Eilandenregeling
Nederlandse Antillen en artikel 22 e.v. van de Pensioenlandsverordening
overheidsdienaren (P.B. 1997, no. 312);
Eilandsbesluit, van de Eilandsraad van de 28ste juni 2007 tot wijziging van
het in artikel 4 van de Regeling voltijd lidmaatschap Eilandsraadsleden
Curaçao (A.B. 2000, no. 45) opgenomen bedrag van de schadeloosstelling
van Eilandsraadsleden.

Uit de overgelegde stukken blijkt dat er met betrekking tot deze aangelegenheid de
nodige briefwisseling heeft plaatsgevonden tussen de gezaghebber en de
Gouverneur, de Minister-President en de eilandsraad. Met het oog op de bespreking
van een aantal punten verderop, acht de Raad het nuttig om hier in het kort de inhoud
van de gevoerde correspondentie weer te geven voor zover deze voor het
onderhavige geval relevant is.

Naar aanleiding van hetgeen de Gouverneur daaromtrent uit de media heeft
vernomen, verzoekt hij bij brief dd. 29 juni 2007, kenmerk 07/2073/JW, de
gezaghebber van het eilandgebied Curaçao, om toezending van de besluiten die de
eilandsraad op 28 juni 2007 heeft genomen inzake de verhoging van salarissen en
pensioenen voor eilandsraadsleden, gedeputeerden en eilandsecretaris, alsmede de
daarbij behorende stukken.

Ook de Minister-President doet, bij brief dd. 29 juni 2007, kenmerk RvM/0698/007 onder
verwijzing naar het aspect van deugdelijkheid van bestuur – aan de
gezaghebber het verzoek om zo spoedig mogelijk, in elk geval binnen de periode
genoemd in artikel 100, eerste lid, van de E.R.N.A., de door de eilandsraad op 28 juni
2007 vastgestelde regelingen, vergezeld van relevante stukken, te zenden naar het
hoofd van de landsregering.

Naar aanleiding van het hierboven aangehaald verzoek van de Gouverneur, doet de
gezaghebber bij brief dd. 29 juni 2007 (zonder kenmerk), hem de gewenste stukken
toekomen. In deze brief geeft de gezaghebber een korte beschrijving van de gang van
zaken rondom pogingen die zijdens de eilandsraad en/of het bestuurscollege sedert
2000 zijn gedaan om te komen tot adequate rechtspositionele regelingen ten behoeve
van de raadsleden. Bij de invoering van het voltijd lidmaatschap voor raadsleden in het
jaar 2000, zou geen rekening zijn gehouden met een pensioenvoorziening ten
behoeve van deze raadsleden. Vervolgens stelt de gezaghebber dat in het geval van
de door de eilandsraad op 28 juni aangenomen wettelijke regelingen het de vraag is
"of voornoemde regelingen in strijd zijn met enige landsverordening, dan wel een
landsbesluit, houdende algemene maatregelen, dan wel met het algemeen belang van
de Nederlandse Antillen.". De gezaghebber sluit de brief af met het volgende:
"Uit uw schrijven heb ik niet kunnen opmaken dat het in uw bedoeling heeft gelegen dat ik u de verordeningen met inachtneming van artikel 99 dan wel artikel 100 moet
doen toekomen. Ik verzoek u mij hier dan ook zo spoedig mogelijk duidelijkheid over te
verstrekken opdat de afkondiging niet wordt opgehouden."

Ook aan de Minister-President stuurt de gezaghebber een brief dd. 29 juni 2007
(zonder kenmerk), met een inhoud van gelijke strekking als evengenoemde aan de
Gouverneur gerichte brief, als reactie op diens hierboven aangehaalde brief dd. 29 juni
2007. De gezaghebber sluit haar brief af met de mededeling aan de MinisterPresident,
dat gelet op de gerezen twijfels omtrent de juistheid dan wel financiële
consequenties van de verordeningen, zij de stukken reeds ter kennis heeft gebracht
van de Gouverneur.
Bij brief dd. 6 juli 2007 (zonder kenmerk), daarna op een enkel punt gecorrigeerd bij
brief dd. 10 juli 2007, deelt de gezaghebber de eilandsraad mede, onder verwijzing
naar het bepaalde in artikel 99 van de E.R.N.A. en onder opgave van een aantal
redenen, dat het de vraag is of de regelingen die door de eilandsraad op 28 juni 2007
zijn aangenomen in strijd zijn met enige landsverordening dan wel een landsbesluit,
houdende algemene maatregelen, dan wel met het algemeen belang van de
Nederlandse Antillen. Verder stelt de gezaghebber dat het "echter niet uitgesloten is
dat er bij nader onderzoek zou kunnen blijken dat de verordeningen onvolkomenheden
zouden kunnen bevatten gelet op het korte tijdsbestek waarin deze tot stand zijn
gekomen". Zij deelt de eilandsraad tevens mede dat zij op grond van hetgeen in de
brief van 6 juli 2007 naar voren is gebracht en het feit dat de vastgestelde
verordeningen en bijbehorende adviezen en andere documenten door de Gouverneur
zijn opgevraagd, besloten heeft om de afkondiging van meerbedoelde regelingen op te
schorten.

Vervolgens deelt de gezaghebber, bij brief dd. 9 juli 2007 (zonder kenmerk) gericht
aan de regering van de Nederlandse Antillen mede, dat de eerdere brief dd. 29 juni
2007 aan de Gouverneur gezien dient te worden als een mededeling van een
opschorting overeenkomstig artikel 99 van de E.R.N.A. Voorts deelt zij de regering
mede dat de eilandsraad middels een schrijven dd. 6 juli 2007 op de hoogte is gesteld
van de opschorting.

Alvorens in te gaan op de bevindingen van de Raad na bestudering van de
aangeboden documenten acht de Raad het noodzakelijk de nadruk erop te leggen dat
het toepassen van het middel van hoger toezicht op door bestuursorganen van een
eilandgebied tot stand gebrachte regelgeving met grote terughoudendheid dient te
geschieden. Zeker waar het betreft de regeling van een onderwerp in het kader van de
uitoefening van door de Staatsregeling van de Nederlandse Antillen of de E.R.N.A.
aan het eilandgebied gegeven autonome bevoegdheden. Overeenkomstig het
bepaalde in artikel 99 van de E.R.N.A. moet men op duidelijke en overtuigende wijze
kunnen aangeven waarom in een bepaald geval de eilandelijke regeling in strijd is met
een landsverordening of een landsbesluit, houdende algemene maatregelen, dan wel
met het algemeen belang van de Nederlandse Antillen. Alleen deze gronden leiden tot
toepassing van het bepaalde in artikel 99 van de E.R.N.A.
Een eilandgebied is, binnen de door de wet of het algemeen belang van de
Nederlandse Antillen gestelde grenzen, geheel zelfstandig bij het doen van keuzes
voor het te voeren beleid bij de uitoefening van zijn autonome bevoegdheden. Zolang
het eilandgebied in overeenstemming met de wet handelt, is het niet steeds noodzakelijk dat de centrale overheid het ook eens moet zijn met de wijze waarop
(een orgaan van) het eilandgebied meent gestalte te moeten geven aan het te voeren
eigen bestuursbeleid.

Formele aspecten

– Ontwerp-Iandsbes/uit
Voor wat betreft wettelijke regelingen wordt het hoger toezicht geregeld in de artikelen
98, 99 en 100 van de E.R.N.Ä. Ter voorkoming van ieder misverstand – en wellicht
ten overvloede – wil de Raad er op wijzen dat op het onderhavige geval, waar het gaat
om door de eilandsraad aangenomen eilandsverordeningen die nog niet zijn
afgekondigd, slechts het bepaalde in artikel 99 van de E.R.N.Ä. van toepassing is.
Het onderhavige ontwerp-Iandsbesluit heeft betrekking op verschillende
eilandsverordeningen. De Raad acht het raadzamer om voor elk van de vier
aangeboden eilandsverordeningen een apart landsbesluit te laten opstellen ter
vastlegging van de beslissing of er wel of geen strijd is met een landsverordening of
landsbesluit, houdende algemene maatregelen, dan wel met het algemeen belang van
de Nederlandse Antillen, alsmede de overwegingen die daartoe hebben geleid. Aldus
kan men ten aanzien van elk van de eilandsverordeningen meer expliciet aangeven
welke de gronden zijn waarop de beslissing is gebaseerd.

– Kennisgeving als bedoeld in artikel 99 van de E.R.N.A.
Uit de gevoerde correspondentie (waarvan hierboven een verkorte weergave is
gegeven) blijkt dat de gezaghebber van het eilandgebied Curaçao in eerste instantie
(dus op 29 juni 2007) de op 28 juni 2007 door de eilandsraad aangenomen wettelijke
regelingen aan de Gouverneur heeft aangeboden slechts ter voldoening aan het
verzoek van de Gouverneur zoals gedaan bij zijn brief dd. 29 juni 2007. Op die datum
was de gezaghebber nog niet tot het oordeel gekomen dat de overgelegde wettelijke
regelingen mogelijk in strijd zijn met een landsverordening of een landsbesluit,
houdende algemene maatregelen, dan wel met het algemeen belang van de
Nederlandse Antillen.
In de laatste alinea van de brief dd. 29 juni 2007 gericht aan de Minister-President en
in de derde alinea van de brief dd. 29 juni 2007 gericht aan de Gouverneur stelt de
gezaghebber immers het volgende: "Gelet hierop zijn er vooralsnog geen aanwijsbare
redenen om de afkondiging van voornoemde besluiten op te schorten." Uit deze volzin
kan worden afgeleid dat de gezaghebber op 29 juni 2007 nog niet tot het zelfstandig
inzicht is gekomen dat er aanleiding is om over te gaan tot opschorting van de
afkondiging van de betrokken regelingen. Zij heeft toen slechts aangegeven de
afkondiging aan te houden tot er meer duidelijkheid is. Ingevolge artikel 77 van de
E.R.N.Ä. is de gezaghebber gehouden om uiterlijk binnen veertien dagen een
eilandsverordening of een eilandsbesluit, houdende algemene maatregelen, af te
kondigen. In de slotzin van haar brief verzoekt zij dan ook "om meer duidelijkheid te
verstrekken opdat de afkondiging niet wordt opgehouden."
De gezaghebber geeft pas in de brief dd. 9 juli 2007 gericht aan de Regering van de
Nederlandse Antillen te kennen, dat het gestelde in de brief dd. 29 juni 2007 gezien
dient te worden als een opschorting overeenkomstig artikel 99, tweede lid, juncto
artikel 98, tweede en derde lid, van de E.R.N.Ä.

Gezien het vorenstaande is de Raad van mening dat de brief dd. 9 juli 2007
beschouwd moet worden als een kennisgeving van opschorting van de afkondiging
van de door de eilandsraad op 28 juni 2007 aangenomen regelingen.

Voormelde brief dd. 9 juli 2007 kan slechts worden beschouwd als een kennisgeving in
de zin van artikel 99 in samenhang met artikel 98, tweede en derde lid, van de
E.R.N.A indien aan de daarin gestelde eisen is voldaan. Als eis is gesteld dat de
gezaghebber "terstond" de Gouverneur in kennis moet stellen van een opschorting van
regelingen waarvan de gezaghebber vermeent dat deze in strijd zijn met een
landsverordening of een landsbesluit, houdende algemene maatregelen, dan wel met
het algemeen belang van de Nederlandse Antillen. Aangenomen kan worden dat de
termijn waarbinnen deze inkennisstelling gedaan moet worden, aanvangt vanaf het
tijdstip dat de gezaghebber tot het zelfstandig inzicht is gekomen dat de regelingen in
strijd zijn met een landsverordening of een landsbesluit, houdende algemene
maatregelen, dan wel met het algemeen belang van de Nederlandse Antillen. Uit de
stukken die de Raad te zijner beschikking heeft, in het bijzonder de brief dd. 6 juli 2007
(in samenhang met de brief dd. 10 juli 2007) van de gezaghebber aan de eilandsraad,
blijkt dat de gezaghebber in ieder geval op 6 juli 2007 tot dit inzicht is gekomen.
Uitgaande van deze aanname, heeft de gezaghebber op de derde dag na tot bedoeld
inzicht te zijn gekomen de Gouverneur C.q. de Minister-President hierover verwittigd.
Het gebruik van het woord "terstond" duidt aan dat de kennisgeving door de
gezaghebber aan de Gouverneur met spoed dient te geschieden. Aannemelijk kan
worden gemaakt dat voldaan is aan de in artikel 99 in samenhang met artikel 98,
tweede lid, van de E.R.N.A. gestelde eis, nu er tussen het moment dat de
gezaghebber tot een zelfstandig oordeel is gekomen dat toepassing van artikel 99 van
de E.R.N.A gewenst is, en de dag van de kennisgeving aan de Gouverneur c.q. de
Minister-President, slechts een beperkt aantal dagen is gelegen.

Op basis van het vorenstaande concludeert de Raad dat de brief dd. 9 juli 2007 in het
onderhavige geval moet worden beschouwd als de kennisgeving, bedoeld in artikel 99
van de E.R.N.A Deze conclusie leidt er toe dat de termijn van 30 dagen, genoemd in
artikel 99 juncto artikel 98, tweede lid, van de E.R.N.A waarbinnen de Gouverneur
een beslissing moet nemen, pas op 9 juli 2007 aanvangt. Het valt echter te betreuren
dat de gezaghebber, in de brief dd. 29 juni 2007 in samenhang met de brief dd 9 juli
2007, al is het maar summier, niet aangeeft op grond van welke overwegingen zij tot
het oordeel is gekomen dat de afkondiging moet worden opgeschort, vanwege
mogelijke strijd.

– Het Eilandsbesluit. van de Eilandsraad van de 2aste juni 2007 tot wijziging van het in
artikel 4 van de Regeling voltijd lidmaatschap Eilandsraadsleden Curaçao (AB. 2000,
no. 45) opgenomen bedrag van de schadeloosstelling van Eilandsraadsleden
In het aan de Raad aangeboden ontwerp-Iandsbesluit wordt ten aanzien van vijf
regelingen – waaronder het Eilandsbesluit, van de Eilandsraad van de 28ste juni 2007
tot wijziging van het in artikel 4 van de Regeling voltijd lidmaatschap
Eilandsraadsleden Curaçao (AB. 2000, no. 45) opgenomen bedrag van de
schadeloosstelling van Eilandsraadsleden – geconcludeerd dat de opschorting van
hun afkondiging door de gezaghebber op terechte gronden is geschied.

Voormeld eilandsbesluit zou ingevolge het onderhavige ontwerp-landsbesluit niet mogen worden afgekondigd wegens strijd met het algemeen belang van de
Nederlandse Antillen. De Raad is echter van mening dat artikel 99 juncto artikel 98,
tweede en derde lid, van de E.R.N.A niet op genoemd eilandsbesluit – dat ter
uitvoering strekt van artikel 14 van de Regeling voltijd lidmaatschap Eilandsraadsleden
Curaçao (A.B. 2000, no. 45) – kan worden toegepast. Immers genoemde artikelen van
de E.R.N.A hebben slechts betrekking op een eilandsverordening of een
eilandsbesluit, houdende algemene maatregelen. De Eilandenregeling kent immers
geen andere eilandelijke wettelijke regelingen dan, zoals uit artikel 91, zesde lid, van
de Staatsregeling van de Nederlandse Antillen blijkt, de eilandsverordening of het
eilandsbesluit, houdende algemene maatregelen.
In dit verband wil de Raad met nadruk opmerken dat voor zover het betreft de
regelingsbevoegdheid, de eilandsraad ingevolge artikel 24 van de E.R.N.A, in
samenhang met artikel 91, zesde lid, van de Staatsregeling van de Nederlandse
Antillen, de bevoegdheid heeft om eilandsverordeningen vast te stellen. De
eilandsraad is niet bevoegd daarnaast andersoortige wettelijke regelingen tot stand te
brengen. Bij en krachtens de E.R.N.A., in casu in het bijzonder artikel 80 van de
E.R.N.A" zijn bepalingen betreffende de totstandbrenging van eilandsverordeningen
vastgesteld. Uit de stukken waarover de Raad beschikt, blijkt niet dat de eilandsraad
bedoelde bepalingen op de juiste wijze in acht heeft genomen. De materie die de
eilandsraad in bovenbedoeld eilandsbesluit heeft willen regelen, houdt materieel een
wijziging in van artikel 4 van de Regeling voltijd lidmaatschap Eilandsraadsleden
Curaçao. Een wijziging van een bepaling in een eilandsverordening kan slechts bij
eilandsverordening geschieden. De eilandsraad is niet bevoegd de desbetreffende
wijzigingsregeling in de vorm van een eilandsbesluit aan te nemen.
De Raad komt, gelet op het vorenstaande, tot de conclusie dat het bepaalde in artikel
14 van de Regeling voltijd lidmaatschap Eilandsraadsleden Curaçao in strijd is met
artikel 91, zesde lid, van de Staatsregeling van de Nederlandse Antillen in samenhang
met artikel 24 van de E.R.N.A. Aangezien het eilandsbesluit niet kan worden
beschouwd als een eilandsverordening of een eilandsbesluit, houdende algemene
maatregelen, zijn de artikelen 77 en 99 van de E.R.N.A daarop niet van toepassing.
De Raad geeft de regering in het licht van het voorgaande in overweging om niet een
landsbesluit vast te stellen waarin wordt opgenomen dat de gezaghebber al dan niet
terecht de afkondiging van voornoemd eilandsbesluit heeft opgeschort.
De Raad geeft aan de regering voorts in overweging om de gezaghebber van het
eilandgebied Curaçao te verzoeken voormelde strijdigheid van het eilandsbesluit met
een hogere regeling onder de aandacht van het bestuurscollege van genoemd
eilandgebied te brengen. Aan het bestuurscollege moet worden verzocht om in ieder
geval zorg te dragen voor het nodige voor de intrekking van het Eilandsbesluit van de
Eilandsraad van de 28ste juni 2007 tot wijziging van artikel 4 van de Regeling voltijd
lidmaatschap Eilandsraadsleden Curaçao (AB. 2000, no. 45) door de eilandsraad.
Voorts moet de regering bij het bestuurscollege er op aandringen om zo spoedig
mogelijk de Regeling voltijd lidmaatschap Eilandsraadsleden Curaçao in dier voege te
laten aanpassen, dat de foute bepaling van artikel 14 van genoemde
eilandsverordening wordt gecorrigeerd. Indien het bestuurscollege en de eilandsraad
hierin nalatig blijven, kan alsnog met toepassing van het bepaalde in artikel 100,
tweede lid, van de E.R.N.A, de Regeling voltijd lidmaatschap Eilandsraadsleden
Curaçao gedeeltelijk (met name ten aanzien van het eerder genoemde artikel 14)
worden geschorst en vernietigd.

Technisch aspect betreffende het ontwerp-Iandsbesluit
De Raad wil de volgende opmerking van technische aard maken. In de aanhef van het
ontwerp-Iandsbesluit alsmede in de overwegingen en artikel 2 van het ontwerp is een
onjuiste weergave gegeven van de benaming van de regeling ter uitvoering van artikel
25 van de E.R.N.A en de Pensioenlandsverordening overheidsdienaren. In het
ontwerp-Iandsbesluit is "artikel 22a e.v." vermeld terwijl in het opschrift van de
regeling, die door de eilandsraad is aangenomen, de woorden "artikel 22 e.v." worden
gebezigd.

Inhoudelijke aspecten
Aangezien de kennisgeving van de gezaghebber aan de in artikel 99 van de E.R.N.A
gestelde (formele) eisen voldoet, rest de Raad nog een inhoudelijke toets toe te
passen op het onderhavige ontwerp-Iandsbesluit. Hierbij dient voorop te staan dat de
Gouverneur als hoofd van de landsregering slechts tot een beslissing kan komen of de
opschorting van de afkondiging van een wettelijke regeling door de gezaghebber
terecht is, indien strijd met een landsverordening of een landsbesluit, houdende
algemene maatregelen, of met het algemeen belang van de Nederlandse Antillen
aanwezig is. Ingevolge artikel 99, tweede lid, van de E.R.N.A dient de Gouverneur, de
Raad van Advies gehoord, te beslissen of zodanige strijd aanwezig is.

De beslissing van de Gouverneur moet met betrekking tot elk van de aangeboden
wettelijke regelingen worden gemotiveerd. In dit kader zijn essentieel de gronden die
door de regering worden aangevoerd in het onderhavige ontwerp-Iandsbesluit ten
aanzien van de volgende regelingen:
a. Eilandsverordening tot regeling van de uitkering en het pensioen voor politieke
gezagdragers van het eilandgebied Curaçao;
b. Eilandsverordening tot wijziging van de Regeling voltijd lidmaatschap
Eilandsraadsleden Curaçao (AB. 2000, no. 45);
c. Eilandsverordening tot het regelen van de bezoldiging van de gedeputeerden
(Bezoldigingsregeling Gedeputeerden);
d. Eilandsverordening ter uitvoering van artikel 25 van de Eilandenregeling
Nederlandse Antillen en artikel 22 e.v. van de Pensioenlandsverordening
overheidsdienaren (P.B. 1997, no. 312).

Alvorens de Raad ingaat op de per regeling in het ontwerp-Iandsbesluit aangevoerde
gronden, waarop de conclusie is gebaseerd dat de opschorting van de afkondiging van
voornoemde eilandelijke regelingen terecht door de gezaghebber is geschied, acht de
Raad het gewenst om stil te staan bij enkele belangrijke uitgangspunten die een rol
hebben gespeeld bij de oordeelvorming van de Raad.

Het onderwerp dat geregeld wordt in de regelingen, genoemd onder a, b en c, raakt
anders dan de regeling, genoemd onder d, direct de positie van de leden van de
organen die rechtstreeks betrokken zijn bij de voorbereiding van die regeling dan wel
aan wie de regelingsbevoegdheid toekomt.
De Raad gaat eerst in op de uitgangspunten met betrekking tot de regelingen,
genoemd onder a, b en c.

In het algemeen kan worden gesteld dat de besluitvorming en beslissingen van een ambtsdrager niet mogen worden beïnvloed door persoonlijke belangen. Ook de schijn
van een dergelijke beïnvloeding dient voorkomen te worden. Het niet voorkomen van
de mogelijkheid van beïnvloeding door persoonlijke belangen brengt het gevaar met
zich mee dat er sprake kan zijn van ongewenste belangenverstrengeling. Als gevolg
van de erkenning van zulke belangen zijn er op verschillende plaatsen in de E.R.N.A.
bepalingen opgenomen die beogen een dergelijke belangenverstrengeling te
voorkomen dan wel de gevolgen ervan te mitigeren.
Zo wordt bijvoorbeeld als eis gesteld dat waar het betreft regelingen inzake de
rechtspositie van de leden van het bestuurscollege en de eilandsraad, deze bij
eilandsverordening worden vastgesteld. Aldus wordt enigszins gewaarborgd dat de
totstandkoming van die regelingen, die immers betrekking hebben op onderwerpen die
direct het persoonlijk belang raken van degenen die bij de besluitvorming betrokken
zijn, met de nodige transparantie, in openheid geschiedt. In het algemeen geldt dat de
eis van transparantie ook gebiedt dat men gedurende het gehele traject van de
besluitvormingsprocedure, dus inclusief de aan de besluitvorming voorafgaande
voorbereiding, met de nodige zorgvuldigheid te werk gaat. De voorbereiding moet
zodanig zijn dat men een redelijk inzicht krijgt in de gevolgen die de tot stand te
brengen regeling zal hebben voor het eilandgebied. Deskundige advisering is een
belangrijk middel, om te komen tot een verantwoorde besluitvorming. Goed bestuur
eist dat het orgaan dat bevoegd is het besluit te nemen ook voldoende acht slaat op
de aan hem uitgebrachte adviezen.
Gelet op het vorenstaande behoort de eilandsraad, naar de mening van de Raad,
extra zorgvuldig op te treden in de besluitvormingsprocedure en bij het besluit tot het
vaststellen van de eerder onder a, b en c genoemde regelingen, aangezien het
onderwerp dat in voornoemde eilandsverordeningen wordt geregeld, rechtstreeks de
individuele belangen van de leden van de eilandsraad en van het bestuurscollege
raakt.
De te betrachten extra zorgvuldigheid brengt met zich mee dat zowel de
besluitvormingsprocedure als het besluit tot het vaststellen van de betrokken
regelingen niet met de door de eilandsraad aan de dag gelegde vliegende haast tot
stand hadden moeten worden gebracht.
Het inwinnen van advies is in de besluitvormingsprocedure van cruciaal belang.
Wanneer eenmaal adviezen zijn opgevraagd, moeten de betrokken adviseurs in de
gelegenheid worden gesteld een advies uit te brengen waarin rekening is gehouden
met alle aspecten van de betrokken regelingen. Vaak is de inhoud van advisering zelfs
doorslaggevend voor de inhoud van een besluit. Indien in een fase van besluitvorming
een en ander niet degelijk is geschied, moeten vóór het nemen van een definitieve
beslissing de geconstateerde gebreken worden hersteld c.q. gemitigeerd.
De regeling, genoemd onder d, neemt, in vergelijking met de overige regelingen wat
dit betreft een aparte plaats in omdat het onderwerp dat daarin wordt geregeld niet het
belang van de leden van de eilandsraad of het bestuurscollege raakt. In verband
hiermee is de Raad minder stringent bij de beoordeling van de mate van
zorgvuldigheid die betracht is in de besluitvormingsprocedure en bij het nemen van het
besluit tot vaststelling van de betrokken regeling.

Een geval, waarbij sprake is van grove onzorgvuldigheid bij het tot stand komen van
een eilandsverordening raakt naar de mening van de Raad de deugdelijkheid van
bestuur en is in strijd met het algemeen belang van de Nederlandse Antillen.

De Raad wil ten overvloede benadrukken dat het recht van de verschillende politieke
gezagdragers in de Nederlandse Antillen op een gedegen regeling van hun
rechtspositie niet moet worden miskend. Het is alleszins gerechtvaardigd dat, zoals in
casu, een wettelijke voorziening voor bepaalde gezagdragers inzake hun bezoldiging,
pensioen en recht op kindertoelage wordt getroffen, echter een dergelijke voorziening
dient op een juiste wijze tot stand te komen.

Ad a. Eilandsverordening tot regeling van de uitkering en het pensioen voor politieke
gezagdragers van het eilandgebied Curaçao.
Ingevolge het onderhavige ontwerp-Iandsbesluit is de Eilandsverordening tot regeling
van de uitkering en het pensioen voor politieke gezagdragers van het eilandgebied
Curaçao in strijd met de E.R.N.A., de Strafregeling Eilandsverordeningen en het
Wetboek van Strafrecht van de Nederlandse Antillen, alsmede met het algemeen
belang van de Nederlandse Antillen.

– strijd met wettelijke regelingen
In het onderhavige ontwerp-Iandsbesluit is aangegeven dat de eilandsraad op
overtreding van een eilandsverordening op grond van artikel 82 van de E.R.N.A. juncto
artikel 1 van de Strafregeling Eilandsverordeningen geen cumulatie van hoofdstraffen
kan stellen. Gesteld wordt verder dat artikel 35 van de Eilandsverordening tot regeling
van de uitkering en het pensioen voor politieke gezagsdragers van het eilandgebied
Curaçao met voorbijgaan aan genoemde Strafregeling Eilandsverordeningen (een
landsverordening) hier wel van uitgaat.
Ingevolge artikel 82 van de E.R.N.A. kunnen in eilandsverordeningen geen straffen
worden bedreigd dan met inachtneming van regelen, bij landsverordening gesteld. De
Strafregeling Eilandsverordeningen strekt ter uitvoering van laatstgenoemd artikel van
de ERNA.
In artikel 1 van de Strafregeling Eilandsverordeningen is bepaald dat de eilandsraad
op overtreding van een eilandsverordening, voor zoveel daartegen niet bij algemene
verordening is voorzien, hechtenis of geldboete van ten hoogste vijfduizend gulden
kan stellen, verbeurdverklaring van de voorwerpen door middel van het misdrijf of de
overtreding verkregen of waarmede het misdrijf of de overtreding is gepleegd, voor
zover zij de veroordeelde toebehoren, alsmede openbaarmaking van de rechterlijke
uitspraak.
In afwijking van artikel 1 van de Strafregeling Eilandsverordeningen voorziet artikel 35
van de Eilandsverordening tot regeling van de uitkering en het pensioen voor politieke
gezagsdragers van het eilandgebied Curaçao in de mogelijkheid om beide straffen
cumulatief toe te passen.
Er van uitgaande dat artikel 99 van de E.R.N.A. strijd van eilandsverordeningen en
eilandsbesluiten, houdende algemene maatregelen, met een landsverordening als
toetsingsgrond noemt, is terecht in het ontwerp-Iandsbesluit aangegeven dat
voornoemde eilandsverordening in strijd is met artikel 82 van de E.R.N.A. in
samenhang met de Strafregeling Eilandsverordeningen.

In het ontwerp-Iandsbesluit is ook strijdigheid met artikel 1 van het Wetboek van
Strafrecht van de Nederlandse Antillen als grond genoemd om welke reden de
Eilandsverordening tot regeling van de uitkering en het pensioen voor politieke
gezagdragers van het eilandgebied Curaçao terecht niet door de gezaghebber is
afgekondigd. In het ontwerp-Iandsbesluit wordt ter onderbouwing van voormelde stelling aangehaald dat de ongenuanceerde terugwerkende kracht die artikel 40 van
voornoemde eilandsverordening geeft, ertoe leidt dat zowel de strafbepalingen als de
overgangsbepalingen van die eilandsverordening terugwerkende kracht hebben.
Strafbepalingen behoren overeenkomstig artikel 1 van het Wetboek van Strafrecht van
de Nederlandse Antillen slechts te verbinden voor het toekomstige en behoren dus
geen terugwerkende kracht te hebben.
Doordat in artikel 40 van laatstgenoemde eilandsverordening niet uitdrukkelijk de in die
eilandsverordening opgenomen strafbepalingen van de werking van de verleende
terugwerkende kracht zijn uitgesloten, is de Raad met de regering van mening dat
deze omstandigheid strijdigheid oplevert met artikel 1 van het Wetboek van Strafrecht
van de Nederlandse Antillen.

De grond strijdigheid met het Wetboek van Strafrecht van de Nederlandse Antillen is
slechts als grond genoemd in de overwegingen van het ontwerp-Iandsbesluit. Deze
grond moet ook in het opschrift en in artikel 1 van het ontwerp-Iandsbesluit worden
genoemd.

– strijd met het algemeen belang van de Nederlandse Antillen
De regering acht de door de eilandsraad op 28 juni 2007 aangenomen regelingen,
waaronder de Eilandsverordening tot regeling van de uitkering en het pensioen voor
politieke gezagdragers van het eilandgebied Curaçao, in strijd met het algemeen
belang van de Nederlandse Antillen. Ter onderbouwing hiervan wordt onder meer
aangevoerd strijdigheid met het zorgvuldigheids- en rechtszekerheidsbeginsel in
samenhang met artikel 43, eerste lid, van het Statuut voor het Koninkrijk der
Nederlanden, waarin de zorgplicht van het land de Nederlandse Antillen is opgenomen
ter zake de verwezenlijking van de deugdelijkheid van bestuur. Als uitgangspunt is
genomen dat schending van een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur door
eilandsorganen, gelet op voormelde zorgplicht, strijd oplevert met het algemeen
belang van de Nederlandse Antillen.

De Raad is van mening dat niet in algemene zin kan worden gesteld dat elke
strijdigheid van een bestuursoptreden met een algemeen beginsel van behoorlijk
bestuur, strijd oplevert met het algemeen belang van de Nederlandse Antillen.
In het onderhavig geval gaat het om strijdigheid met een algemeen beginsel van
behoorlijk bestuur dat in de eerste plaats het belang van het eilandgebied Curaçao
raakt. Daar het betreft regelingen die door de eilandsraad van het eilandgebied
Curaçao zijn genomen op basis van zijn autonome bevoegdheid en die via
democratische besluitvorming tot stand zijn gekomen, levert strijdigheid met het
eilandsbelang naar de mening van de Raad slechts in duidelijk sprekende gevallen
ook strijdigheid met het algemeen belang van de Nederlandse Antillen op.

De regering is, zoals uiteengezet in het ontwerp-Iandsbesluit, van mening dat het
besluitvormingsproces op gespannen voet staat met het zorgvuldigheidsbeginsel. Ter
onderbouwing hiervan is gesteld dat het proces van besluitvorming met betrekking tot
de voorliggende regelingen op gespannen voet staat met het doel en de strekking van
het Landsbesluit versterking budgetdiscipline eilandgebieden (P.S. 2001, no. 110).
Aangezien de regelingsbevoegdheid inzake de voorliggende regelingen aan de
eilandsraad toekomt, behoort het accent te liggen op de toetsing van het proces van
besluitvorming door de eilandsraad aan wettelijke bepalingen en algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

Het Landsbesluit versterking budgetdiscipline eilandgebieden regelt, zoals gesteld in
het ontwerp-Iandsbesluit, slechts het budgettaire gedrag van het bestuurscollege.
Tegelijkertijd met het scheppen van een wettelijke grondslag voor voornoemd
landsbesluit is een begrotingsnorm in artikel 4a van de Comptabiliteitsvoorschriften
eilandgebieden (P.B. 1953, no. 174), bij de Landsverordening Uitvoering Nationaal
Herstelplan 1e fase (P.B. 1999, no. 147), ingevoerd. Indien blijkt dat de op de begroting
opgenomen uitgaven niet in hetzelfde jaar kunnen worden gedekt door de op die
begroting tot dekking ervan opgenomen middelen, moet ingevolge artikel 4a van
voornoemde landsverordening in de toelichting aangegeven worden hoe het evenwicht
tussen de uitgaven enerzijds en de middelen anderzijds op termijn weer tot stand kan
worden gebracht.
De in laatstgenoemd artikel opgenomen norm geldt wel voor de eilandsraad.

In het onderhavige ontwerp-Iandsbesluit is verder verwezen naar de omstandigheid
dat reeds ten tijde van de openbare 'behandeling in de eilandsraad van 28 juni 2007
nog geen budgettaire compensatie voor de met de uitvoering van de betreffende
regeling gemoeide extra uitgaven was aangegeven. In het ontwerp-Iandsbesluit wordt
geconcludeerd dat een duidelijk beeld van de met de regelingen gemoeide financiële
lasten en budgettaire dekking ten tijde van de goedkeuring in de openbare vergadering
en ook daarna, ontbrak. De voorzitter van de centrale commissie heeft de stukken toch
rijp bevonden voor openbare behandeling.

De regering is, zoals verwoord in het onderhavige ontwerp-landsbesluit, van mening
dat een en ander, gelet op de reikwijdte en de gevoeligheid van deze materie, en
mede in het bijzonder in aanmerking genomen de niet of niet volledig voorziene
budgettaire aspecten van het geheel, van een besluitvorming getuigt die niet strookt
met de te betrachten zorgvuldigheid. Het tijdbestek waarbinnen een en ander door de
eilandsraad is geschied in combinatie met de gebrekkige advisering raakt volgens de
regering de deugdelijkheid van bestuur.

De Raad is van oordeel dat bij de toetsing van een bestuurlijk handelen aan het
zorgvuldigheidsbeginsel onderscheid moet worden gemaakt tussen zorgvuldigheid in
de procedure die vooraf gaat aan de besluitvorming (de voorbereidingsfase) en die bij
het nemen van het besluit zelf. Het beginsel vereist dat een besluit zorgvuldig wordt
voorbereid, zodat het ook zorgvuldig kan worden genomen. Het gaat er daarbij om dat
alle overwegingen en belangen die bij de besluitvorming moeten worden betrokken,
daarbij ook op zorgvuldige wijze tegen elkaar worden afgewogen.
Het bestuurscollege, de eilandsraad alsmede hun leden individueel hebben de plicht
om het welzijn van de Nederlandse Antillen in het algemeen en van Curaçao in het
bijzonder naar beste vermogen voor te staan. Van elk eilandsorgaan dat de
bevoegdheid heeft om een bepaald besluit te nemen, mag worden verwacht dat bij zijn
besluitvorming steeds het belang van het eilandgebied prevaleert. Ook zijn gedraging
moet daar blijk van geven.
In casu raakt het onderwerp dat geregeld wordt in de Eilandsverordening tot regeling
van de uitkering en het pensioen voor politieke gezagdragers van het eilandgebied
Curaçao direct de positie van de leden van de organen die rechtstreeks betrokken zijn
bij de voorbereiding van die regeling dan wel aan wie de regelingsbevoegdheid toekomt. In het algemeen kan worden gesteld dat de besluitvorming en beslissingen
van een ambtsdrager niet mogen worden beïnvloed door persoonlijke belangen. Ook
de schijn van een dergelijke beïnvloeding dient voorkomen te worden. Zoals reeds
aangegeven moet de totstandkoming van regelingen die betrekking hebben op
onderwerpen die direct het persoonlijk belang raken van degenen die bij de
besluitvorming betrokken zijn, met de nodige transparantie, in openheid geschieden. In
het algemeen geldt dat de eis van transparantie ook gebiedt dat men gedurende het
gehele traject van de besluitvormingsprocedure, dus inclusief de aan de
besluitvorming voorafgaande voorbereiding, met de nodige zorgvuldigheid te werk
gaat. De voorbereiding moet zodanig zijn dat men een redelijk inzicht krijgt in de
gevolgen die de tot stand te brengen regeling zal hebben voor het eilandgebied.
Deskundige advisering is een belangrijk middel, om te komen tot een verantwoorde
besluitvorming. Terwijl goed bestuur eist dat het orgaan dat bevoegd is het besluit te
nemen ook voldoende acht slaat op de aan hem uitgebrachte adviezen.
Gelet op het vorenstaande behoort de eilandsraad, naar de mening van de Raad,
extra zorgvuldig op te treden in de besluitvormingsprocedure en bij het besluit tot het
vaststellen van de betrokken ontwerp-eilandsverordening, aangezien het onderwerp
dat in voornoemde eilandsverordening wordt geregeld, rechtstreeks de individuele
belangen van de leden van de eilandsraad en van het bestuurscollege raakt.

Relevante feiten in het onderhavig geval zijn voor de Raad de feiten zoals opgenomen
in onder andere het memorandum d.d. 27 juni 2007 van de Afdeling Financiën aan het
bestuurscollege van het eilandgebied Curaçao. In het memorandum wordt gesteld dat
indien de ingediende voorstellen geaccepteerd worden, de financiële gevolgen voor de
eilandsoverheid het grootst zullen zijn in verband met de pensioenuitkeringen en niet
vanwege de salarisuitbetalingen. Verwacht wordt dat de grootste kostenpost voor het
eilandgebied Curaçao zal liggen bij de nieuwe pensioenregeling die voor de "oude"
raadsleden met een voltijd lidmaatschap zal gaan gelden. Voor de raadsleden met een
voltijd lidmaatschap bestaat namelijk geen pensioenregeling. Daarnaast wordt in
voornoemde eilandsverordening aan de nieuwe pensioenregeling voor de groep
eilandsraadsleden die als zodanig actief was tussen de maand juli 2000 en de maand
juni 2007 terugwerkende kracht verleend.
Volgens de Raad geldt voor de eilandsraad voor wat betreft dit onderdeel dan ook een
actieve onderzoeksplicht.

In casu is door het bestuurscollege advies ingewonnen van de Afdeling Financiën, de
Afdeling Algemene en Juridische Zaken en van een actuaris. Aan beide ambtelijke
diensten is spoedadvies gevraagd.
In de brief dd. 26 juni 2007, kenmerk 2007/B711, waarin het advies van de Afdeling
Algemene en Juridische Zaken is opgenomen, is aangegeven dat vanwege het zeer
korte tijdbestek waarin het advies moet worden uitgebracht, het mogelijk kan zijn "dat
niet alle juridische aspecten van de regelingen (voldoende) worden aangekaart en
becommentarieerd". In dit preliminair advies geeft de Afdeling Algemene en Juridische
Zaken, ook een paar punten in het ontwerp aan die aanpassing behoeven. Het is de
Raad niet duidelijk of zijdens de eilandsraad daarmede voldoende rekening is
gehouden.
In de brief dd. 26 juni 2007, kenmerk A070612/A0347/EB, van de actuaris wordt
uitdrukkelijk gesteld dat het bij de berekening in eerste instantie niet gaat om de
regeling die in de toekomst gaat gelden (voor nieuwe politieke gezagdragers), maar met name om de overgangsregeling zoals vermeld in artikel 37, tweede lid, van het
door ons ontvangen ontwerp.

De Afdeling Financiën stelt in zijn memorandum dd. 27 juni 2007 dat gelet op het
spoedeisend karakter het advies afgebakend moet worden tot het belangrijkste
onderdeel rekeninghoudende met de op korte termijn beschikbare informatie. Uit het
gestelde in de vorige volzin kan worden afgeleid dat de Afdeling Financiën ruimte
nodig had om tot een gedegen advies te komen.
In het memorandum wordt gesteld dat het onderbrengen van de regeling bij een
pensioenfonds of -verzekeraar financiële lasten met zich zal meebrengen voor de
begrotingen van de jaren 2007 tot en met 2010. In verband met deze lasten wordt in
het memorandum gesteld dat voor wat betreft de budgetdiscipline conform het
Landsbesluit versterking budgetdiscipline eilandgebieden zowel incidentele als
structurele uitgaven op navenante wijze dienen te worden gecompenseerd. De
Afdeling Financiën stelt dat zij het bestuurscollege reeds eerder separaat heeft bericht
dat er maatregelen moeten worden genomen om financiële tegenvallers te
compenseren.
In de brief dd. 8 juli 2007 (zonder kenmerk) van de gezaghebber aan de eilandsraad
geeft zij aan dat de Afdeling Financiën een raming heeft gemaakt van de kosten.
Daarin geeft zij eveneens aan dat het bestuurscollege bestuurlijke keuzes moet maken
ter compensatie van de kosten die de regelingen met zich mee zullen brengen voor de
komende jaren. Hieruit kan worden geconcludeerd dat op de datum waarop de
eilandsverordeningen door de eilandsraad zijn aangenomen, namelijk 28 juni 2007,
het nog geenszins duidelijk was op welke wijze met de financiële gevolgen verbonden
aan de eilandsverordeningen – waaronder de Eilandsverordening tot regeling van de
uitkering en het pensioen voor politieke gezagdragers van het eilandgebied Curaçao zal
worden omgegaan. Uit de stukken blijkt niet dat de eilandsraad acht heeft geslagen
op het advies van de Afdeling Financiën.

Aan de EilandsverordeningJot regeling van de uitkering en het pensioen voor politieke
gezagdragers van het eilandgebied Curaçao is terugwerkende kracht verleend tot en
met 1 juli 2000.
Het uitgangspunt bij een nieuwe regeling of wijziging van een regeling is steeds dat
een regeling onmiddellijke toekomstige werking heeft. Van dit uitgangspunt kan
worden afgeweken door aan een regeling terugwerkende kracht te verlenen. Echter,
het verlenen van terugwerkende kracht aan een regeling betekent een zekere
aantasting van de rechtszekerheid; daarom wordt slechts in uitzonderlijke gevallen de
toekenning van terugwerkende kracht aan een regeling aanvaard. Om te bepalen of er
in casu sprake is van een uitzonderlijk geval zal er een afweging plaats moeten vinden
van de belangen die gediend zijn met de terugwerkende kracht van de genoemde
regelingen. De belangen van de gezagdragers zullen dan ook in het onderhavige
geval zorgvuldig afgewogen moeten worden tegen de belangen van het eilandgebied
Curaçao en van het Land de Nederlandse Antillen.
Bij de vraag of het verlenen van terugwerkende kracht aan de onderhavige regelingen
aanvaardbaar is, is onder meer het tijdselement bepalend. Voor het inhoudelijke
element is van belang of er, bezien in het licht van het rechtszekerheidsbeginsel,
voldoende rechtvaardiging bestaat voor het toekennen van terugwerkende kracht.
In het geval als het onderhavige waarbij het besluit van de eilandsraad van het
eilandgebied Curaçao wellicht ingrijpende budgettaire gevolgen en uitvoeringsaspecten tot gevolg zal hebben, zal naar het oordeel van de Raad moeilijk
voldoende rechtvaardiging voor het verlenen van terugwerkende kracht gevonden
kunnen worden.

De Raad is van mening dat de eilandsraad onzorgvuldig is opgetreden in de
besluitvormingsprocedure en bij het besluit tot het vaststellen van de betrokken
ontwerp-eilandsverordening, waaronder het niet aangeven door de eilandsraad op
welke wijze de betrokken financiële gevolgen, die van verstrekkende aard zijn, zullen
worden ondervangen. Als gevolg hiervan kan in dit specifiek geval gesproken worden
van ondeugdelijk bestuur. Hierdoor is – mede gelet op de precaire financiële situatie
van het eilandgebied Curaçao en de Nederlandse Antillen en in het licht van het beleid
van beide entiteiten om tot evenwichtige begrotingen te komen, – het algemeen belang
van de Nederlandse Antillen in het gedrang gekomen.

Ad bEilandsverordening tot wijziging van de Regeling voltijd lidmaatschap
Eilandsraadsleden Curaçao
De Eilandsverordening tot wijziging van de Regeling voltijd lidmaatschap
Eilandsraadsleden Curaçao behelst de opneming van een nieuw artikel 12A in die
Regeling, waardoor de mogelijkheid wordt gecreëerd om een kindertoelage toe te
kennen aan leden van de eilandsraad. Deze wijziging is een beleidskeuze, waartoe
het eilandgebied in principe bevoegd is. Het bepaalde in voormeld artikel komt geheel
overeen met artikel 2 van de Bezoldigingsregeling Gedeputeerden die op 28 juni 2007
door de eilandsraad is aangenomen.
De regering is, zoals verwoord in het ontwerp-Iandsbesluit, van mening dat de
eilandsraad van het eilandgebied Curaçao niet zorgvuldig is opgetreden in de
besluitvormingsprocedure en bij het aannemen van de Eilandsverordening tot wijziging
van de Regeling voltijd lidmaatschap Eilandsraadsleden Curaçao. De regering is van
mening dat strijdigheid met het zorgvuldigheidsbeginsel, gelet op artikel 43 van het
Statuut, strijd oplevert met het algemeen belang van de Nederlandse Antillen.
De Raad is van mening dat het zorgvuldigheidsbeginsel vereist dat zorgvuldigheid
betracht wordt bij de procedure die vooraf gaat aan de besluitvorming (de
voorbereidingsfase) en die bij het nemen van het besluit zelf.
Afgaande op de stukken die de Raad tot zijn beschikking heeft, heeft slechts de
Afdeling Algemene en Juridische Zaken advies uitgebracht over laatstgenoemde
eilandsverordening. In de brief dd. 26 juni 2007, kenmerk 2007/B711, waarin het
advies van de Afdeling Algemene en Juridische Zaken is opgenomen, is aangegeven
dat vanwege het zeer korte tijdbestek waarin het advies moet worden uitgebracht, het
mogelijk kan zijn "dat niet alle juridische aspecten van de regelingen (voldoende)
worden aangekaart en becommentarieerd". In voormelde brief heeft de Afdeling
Algemene en Juridische Zaken geen enkel bezwaar geuit tegen de in eerstgenoemde
eilandsverordening getroffen voorziening voor eilandsraadsleden. In de stukken
waarover de Raad beschikt, zijn de financiële gevolgen verbonden aan de
eilandsverordening niet in kaart gebracht. De Afdeling Financiën is in zijn
memorandum dd. 27 juni 2007 niet ingegaan op de financiële gevolgen verbonden aan
de toekenning van de kindertoelage aan de eilandsraadsleden. De Raad heeft niet
kunnen nagaan of in de memorie van toelichting behorende bij de eilandsverordening
overeenkomstig artikel 3 van het Landsbesluit versterking budgetdiscipline
eilandgebieden een financiële paragraaf is opgenomen. De Raad heeft slechts een
kopie ontvangen van een op 22 juni 2007 getekende memorie van toelichting met een nummer "2007 no 11" dat overeenkomt met het nummer van de ontwerpeilandsverordening
tot wijziging van de Regeling voltijd lidmaatschap
Eilandsraadsleden Curaçao (A.B. 2000, no. 45) maar die qua inhoud overeen komt
met de memorie van toelichting behorende bij de ontwerp-eilandsverordening tot het
regelen van de bezoldiging van de gedeputeerden (Bezoldigingsregeling
Gedeputeerden).

De Raad is van oordeel dat de wijziging in de eerstgenoemde eilandsverordening een
beleidskeuze is, waartoe het eilandgebied in principe bevoegd is. Artikel 23 van de
E.R.N.A., waarop de regeling voltijd lidmaatschap Eilandsraadsleden Curaçao is
gebaseerd, bepaalt onder meer dat de schadeloosstelling en het presentiegeld van de
leden bij eilandsverordening kunnen worden geregeld. In verband met de invoering
van het voltijd lidmaatschap indertijd werd de schadeloosstelling opnieuw vastgesteld.
Daarbij werd de schadeloosstelling op een zodanig bedrag bepaald dat een
eilandsraadslid zich geheel kan wijden aan de werkzaamheden van de eilandsraad en
niet genoodzaakt is om daarnaast nog een andere functie te hebben. De
schadeloosstelling kreeg toen het karakter van een bezoldiging. Daarnaast werden
ook nog andere rechten aan het eilandsraadslid toegekend, o.a. vakantieuitkering en
ziektekostenvergoeding, naar analogie van de voor ambtenaren geldende rechten op
materiële vergoedingen. Thans wordt voorgesteld om ook het recht op kindertoelage
hieraan toe te voegen.

De Raad constateert dat de Eilandsverordening tot wijziging van de Regeling voltijd
lidmaatschap Eilandsraadsleden Curaçao qua reikwijdte en gevoeligheid van de
materie die daarin wordt geregeld, vergeleken met de Eilandsverordening tot regeling
van de uitkering en het pensioen voor politieke gezagdragers van het eilandgebied
Curaçao en de Bezoldigingsregeling Gedeputeerden, minder vergaand is. Het
voorgaande doet niet af aan de verplichting van de eilandsraad om bij de
besluitvorming over de eerstgenoemde eilandsverordening de algemene beginselen
van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het zorgvuldigheidsbeginsel, in acht te nemen.
Aangezien het onderwerp dat in laatstbedoelde eilandsverordening wordt geregeld,
direct het persoonlijk belang van de leden van de eilandsraad raakt, is in casu ook
extra zorgvuldigheid vereist in het proces van totstandbrenging van de
eilandsverordening.

In onderhavig geval is niet het advies ingewonnen van de Afdeling Financiën en is niet
aangeven door de eilandsraad op welke wijze de betrokken financiële gevolgen zullen
worden ondervangen. De Raad is van mening dat in casu sprake is van grove
onzorgvuldigheid in de besluitvormingsprocedure en bij het besluit van de eilandsraad
tot het vaststellen van de betrokken ontwerp-eilandsverordening. Als gevolg hiervan
kan in dit specifiek geval gesproken worden van ondeugdelijk bestuur. Hierdoor is mede
gelet op de precaire financiële situatie van het eilandgebied Curaçao en de
Nederlandse Antillen en in het licht van het beleid van beide entiteiten om tot
evenwichtige begrotingen te komen – het algemeen belang van de Nederlandse
Antillen in het gedrang gekomen.

Ad c Bezoldigingsregeling Gedeputeerden
Volgens de memorie van toelichting heeft de Bezoldigingsregeling Gedeputeerden tot
doel de bezoldiging van de gedeputeerden zodanig aan te passen dat het in een juiste verhouding staat tot de bezoldiging van:"
1e
. de andere bestuursorganen van artikel 3 van de Eilandenregeling (P.B. 1951,
no. 39) namelijk de Gezaghebber en de Eilandsraad;
2e
. de in artikel 25 van de Eilandenregeling (P.B. 1951, no. 39) bedoelde door de
Raad benoemde Secretaris;
3e
. de in artikel 60 van de Eilandenregeling (P.B. 1951, no. 39) bedoelde door
het Bestuurscollege benoemde ambtenaren met de hoogste bezoldiging
namelijk de diensthoofden."

Volgens de Raad is de eilandsraad bij de Bezoldigingsregeling Gedeputeerden niet
zorgvuldig opgetreden in de besluitvormingsprocedure en bij het aannemen van de
betrokken ontwerp-eilandsverordening. De redenen hiervoor komen overeen met die
onder Ad a. Gelet op hetgeen onder Ad a. is opgenomen behoort de eilandsraad, naar
de mening van de Raad, ook hier extra zorgvuldig op te treden in de
besluitvormingsprocedure en bij het besluit tot het vaststellen van de betrokken
ontwerp-eilandsverordening, aangezien het onderwerp dat in voornoemde
eilandsverordening wordt geregeld, rechtstreeks de individuele belangen van enkele
leden van de eilandsraad en van het bestuurscollege raakt.
Afgaande op de stukken die de Raad tot zijn beschikking heeft, kan bovendien worden
gesteld dat de Afdeling Financiën geen inhoudelijk advies over de financiële gevolgen
heeft uitgebracht. In het memorandum dd. 27 juni 2007 heeft de Afdeling Financiën
volstaan met de vermelding dat de financiële gevolgen voor de overheid het grootst
zullen zijn in verband met de pensioenuitkeringen en dus niet vanwege de
salarisbetalingen.

De Raad is van mening dat in het onderhavige geval, om dezelfde redenen, zoals
gegeven onder Ad a., er sprake is van zwaarwegende onzorgvuldigheid bij het tot
stand komen van de Eilandsverordening tot het regelen van de bezoldiging van de
Gedeputeerden (Bezoldigingsregeling Gedeputeerden) en daardoor deze
eilandsverordening in strijd is met het algemeen belang van de Nederlandse Antillen.

Ad d. Eilandsverordening ter uitvoering van artikel 25 van de Eilandenregeling
Nederlandse Antillen en artikel 22a e.v. van de Pensioenlandsverordening
overheidsdienaren (P.B. 1997. no. 312)
Met betrekking tot bovenaangehaalde eilandsverordening wil de Raad opmerken dat
de Afdeling Algemene en Juridische Zaken van het eilandgebied Curaçao in haar brief
dd. 26 juni 2007, kenmerk 2007/B 711, inzake de onderworpen regelingen geen
advies heeft uitgebracht op de onderhavige regeling. De Afdeling Financiën is in haar
memorandum dd. 27 juni 2007, zonder kenmerk, niet ingegaan op de financiële
gevolgen van deze regeling.

Gelet op de aangeleverde stukken die betrekking hebben op de onderhavige
eilandsverordening, wil de Raad het volgende opmerken.

De bezoldiging van de secretaris van het eilandgebied Curaçao wordt, conform artikel
25 van de E.R.N.A., door de eilandsraad vastgesteld. Deze bezoldiging is voor het
laatst op 1 januari 1991 vastgesteld. Uit de memorie van toelichting op de onderhavige
eilandsverordening blijkt dat de bezoldiging van de secretaris 30% hoger lag dan die
van de hem opvolgende hoogst ingeschaalde ambtenaar. Uit de overgelegde stukken heeft de Raad kunnen concluderen dat er indertijd redelijke en objectieve gronden zijn
aangevoerd voor het gemaakte onderscheid. Het gemaakte verschil geeft een juiste
weerspiegeling van de gezagsverhouding tussen de secretaris en de onder hem
ressorterende diensthoofden.
Door de invoering van de nieuwe bezoldigingsregeling voor ambtenaren op 1 januari
1998 (A.B. 1998, no. 36), waarbij het salaris van o.a. de diensthoofden is verhoogd, is
het verschil in salaris tussen de secretaris en de diensthoofden echter vrijwel
geëlimineerd, daar toen, blijkbaar als gevolg van een omissie, de bezoldiging van de
secretaris niet werd aangepast.
Ter handhaving van het beoogde verschil heeft het bestuurscollege van het
eilandgebied Curaçao bij besluit van 2 januari 2000, no. 9, vooruitlopende op een
structurele aanpassing van het salaris van de secretaris, hem een toelage van 25%
van zijn bezoldiging toegekend. Hierna is echter verzuimd de voorgenomen structurele
aanpassing van de bezoldiging van de secretaris te formaliseren. Pas op 31 mei 2006
heeft het bestuurscollege de onderhavige ontwerp-eilandsverordening aan de
eilandsraad ter vaststelling aangeboden, waarna het voorstel nog ruim een jaar bij de
eilandsraad heeft gelegen.
Met de onderhavige eilandsverordening wordt beoogd de omissie van 1998 voor wat
betreft aanpassing van de bezoldiging van de secretaris te corrigeren en de
verhouding van het salaris van de secretaris met dat van de hoogste ambtenaren,
zoals deze gold vóór de invoering van de nieuwe bezoldigingsregeling, recht te
trekken.

De regering is, zoals verwoord in het onderhavige ontwerp-Iandsbesluit, van mening
dat het een en ander, in aanmerking genomen de niet of niet volledig voorziene
budgettaire aspecten van het geheel, van een besluitvorming getuigt die niet strookt
met de te betrachten zorgvuldigheid en dat het tijdsbestek waarbinnen het een en
ander door de eilandsraad is geschied, in combinatie met de gebrekkige advisering
volgens de regering, de deugdelijkheid van bestuur raakt en aldus in strijd is met het
algemeen belang van de Nederlandse Antillen.

Onder Ad a heeft de Raad in zijn inleiding geoordeeld dat bij de toetsing van een
bestuurlijk handelen aan het zorgvuldigheidsbeginsel, onderscheid dient te worden
gemaakt tussen zorgvuldigheid in de procedure die vooraf gaat aan de besluitvorming
(de voorbereidingsfase) en die bij het nemen van het besluit zelf. Het beginsel vereist
dat een besluit zorgvuldig wordt voorbereid, zodat het ook zorgvuldig kan worden
genomen. Het gaat er daarbij om dat alle overwegingen en belangen die bij de
besluitvorming moeten worden betrokken, daarbij ook op zorgvuldige wijze tegen
elkaar worden afgewogen.
Het bestuurscollege, de eilandsraad alsmede hun leden individueel hebben de plicht
om het welzijn van de Nederlandse Antillen in het algemeen en van het eilandgebied
Curaçao in het bijzonder naar beste vermogen voor te staan. Van elk eilandsorgaan
dat de bevoegdheid heeft om een bepaald besluit te nemen, mag worden verwacht dat
bij hun besluitvorming steeds het belang van het eilandgebied prevaleert. Ook hun
gedraging moet daar blijk van geven.
Dit geldt des te meer in het geval een regeling betrekking heeft op onderwerpen die
direct het persooonlijk belang raken van degenen die bij de besluitvorming betrokken
zijn.
Anders dan de regeling, die aan de orde komt onder Ad a, gaat het in dit geval om een regeling betreffende de rechtspositie van de secretaris van het eilandgebied Curaçao,
die geen lid is van de eilandsraad, noch van het bestuurscollege.

Voor wat betreft het financiële aspect wil de Raad opmerken dat de thans aan de
Raad voorgelegde regeling tot doel heeft het verschil in salaris tussen de secretaris en
de hem opvolgende hoogst ingeschaalde ambtenaar formeel te regelen, waarbij de
hem bij besluit van het bestuurscollege van 2 januari 2000, no 9, toegekende toelage
thans formeel deel gaat uitmaken van zijn salaris. De regeling werkt terug tot 1 januari
1998, het tijdstip waarop de nieuwe bezoldigingsregeling voor ambtenaren in werking
is getreden en eveneens het tijdstip waarop de aan de secretaris toegekende toelage
van 25% van zijn bezoldiging is ingegaan. Op deze wijze wordt de verhouding van het
salaris van de secretaris met dat van de hoogste ambtenaren, zoals deze gold vóór de
invoering van de nieuwe bezoldigingsregeling, rechtgetrokken.
Naar de mening van de Raad is dit alleszins billijk. Uit de overgelegde stukken heeft
de Raad kunnen begrijpen dat deze formalisering van de bezoldiging van de secretaris
op zich niet leidt tot extra grote uitgaven voor het eilandgebied, daar op grond van
bovenaangehaald besluit van het bestuurscollege van 2 januari 2000, in afwachting
van die formalisering, aan de secretaris in de praktijk reeds een toelage van 25% werd
toegekend. De Raad gaat ervan uit dat met deze formalisering laatstbedoelde toelage
met terugwerkende kracht komt te vervallen. De Raad is zich er wel van bewust dat de
extra uitgaven zullen bestaan uit het aandeel van de door de werkgever te betalen
premies voor sociale lasten en oudedagsvoorziening die, vanwege de terugwerkende
kracht, een extra kostenpost zullen vormen.

Gelet op het bovenaangehaalde komt de Raad tot het oordeel dat de voorgenomen
structurele aanpassing van de bezoldiging van de secretaris alleszins gerechtvaardigd
is en dat invoering van de onderhavige regeling geen noemenswaardige negatieve
gevolgen voor de begroting van het desbetreffende eilandgebied heeft.
De Raad acht de onderhavige regeling aldus niet in strijd met enige landsverordening
of een landsbesluit, houdende algemene maatregelen, dan wel met het algemeen
belang van de Nederlandse Antillen, noch dat hier sprake is van grove
onzorgvuldigheid bij het tot stand komen van de onderhavige regeling.

De Raad adviseert Uwe Excellentie in bovengenoemde zin te beslissen en daartoe in
overleg met de Minister van Algemene Zaken en Buitenlandse Betrekkingen nieuwe
landsbesluiten te doen opstellen.

Willemstad, 9 augustus 2007