Home | Adviezen | RvA no. RA/04-16-LV

Adviezen

RvA no. RA/04-16-LV

Uitgebracht op : 11/05/2016
Publicatie datum: 25/07/2016

Initiatiefontwerplandsverordening strekkende tot het opleggen van een tijdelijk huisverbod aan personen van wie een ernstige dreiging van huiselijk geweld uitgaat en de invoering van een meldcode ten behoeve van bepaalde beroepsgroepen (Landsverordening tijdelijk huisverbod en invoering meldcode) (Ordenansa No Mas, No More) (Zittingsjaar 2015-2016-083)

Advies: Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 14 januari 2016 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en naar aanleiding van de behandeling hiervan op 9 mei 2016, bericht de Raad u als volgt.

Algemeen

De staat van hulpverlening op Curaçao

Met de onderhavige initiatiefontwerplandsverordening (hierna: het initiatiefontwerp) wordt beoogd om een wettelijke maatregel in te voeren waarbij, kortgezegd, aan de pleger van huiselijk geweld een tijdelijk huisverbod kan worden opgelegd. Ook wanneer er een ernstig vermoeden bestaat dat een persoon huiselijk geweld zal plegen kan dit tijdelijk huisverbod worden opgelegd. Het doel hiervan is om het slachtoffer te beschermen maar ook om de pleger zover te krijgen dat hij de noodzakelijke hulp van deskundigen aanvaardt. Volgens de memorie van toelichting is de hulpverlening cruciaal in het hele traject rondom huiselijk geweld en moet de hulpverlening goed georganiseerd zijn[1]. Slachtoffers moeten hulp en bijstand kunnen vragen van professionele organisaties. De Raad is van oordeel dat op korte termijn het nodige gedaan en geregeld dient te worden ten aanzien van de hulpverlening op dit gebied wil er sprake kunnen zijn van een effectieve bestrijding van het huiselijk geweld. Hierna zal nader ingegaan worden op het bovenstaande.

Verdragsbepalingen

Ter realisering van een effectieve bestrijding van het huiselijk geweld is het gewenst om onder meer relevante verdragsbepalingen in beschouwing te nemen, zoals die in het Verdrag inzake de rechten van het kind.

De positie van het kind

Uit het eerste lid van artikel 19 van het Verdrag inzake de rechten van het kind, dat geldend recht is op Curaçao, volgt kortgezegd dat lidstaten verplicht zijn om alle passende wettelijke en bestuurlijke maatregelen te nemen, alsmede maatregelen op sociaal en opvoedkundig gebied, om kinderen te beschermen. In het tweede lid van dit verdragsartikel wordt bepaald dat deze maatregelen doeltreffende procedures dienen te omvatten. In het rapport van de United Nations Children’s Fund (UNICEF) van 2013[2], wordt aanbevolen om een code voor de bescherming van kinderen en jongeren te ontwerpen en te implementeren die beantwoordt aan de lokale realiteit. Volgens de toelichting op artikel 18 van het initiatiefontwerp was het de bedoeling dat na de invoering van het op grond van artikel 1:243a, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek ingestelde Centraal meldpunt voor kindermishandeling, er een meldcode voor kindermishandeling zou komen[3]. Deze meldcode is echter nooit gekomen.

Geconcludeerd kan dus worden dat op dit moment niet volledig voldaan wordt aan de verplichtingen zoals neergelegd in het Verdrag inzake de rechten van het kind. De Raad is dan ook er (nog) niet van overtuigd dat met het vaststellen van de onderhavige landsverordening ter voorkoming van huiselijk geweld, de rechten van kinderen voldoende in acht genomen zullen worden. Het is van belang dat de regering alsnog het nodige doet ter voldoening aan artikel 19 van het Verdrag inzake de rechten van het kind.

b. De hulpverleningsorganisaties

In de memorie van toelichting worden hulpverleningsorganisaties als het Korps Politie Curaçao (hierna: het KPC), de Stichting Slachtofferhulp Curaçao, de Voogdijraad (lees: de Stichting Gezinsvoogdij Instelling Curaçao) en Skuchami (lees: de Stichting P.S.I.-Skuchami) genoemd. Deze hulpverleningsorganisaties zullen een belangrijke rol moeten gaan spelen bij het opleggen van een tijdelijk huisverbod. De Raad vraagt zich af of deze hulpverleningsorganisaties voldoende geëquipeerd en in staat zijn om deze werkzaamheden zoals van hen verwacht kan worden, te kunnen uitoefenen. Bij het analyseren van de rapporten van de Raad voor de rechtshandhaving (hierna: de RvRh) kan geconcludeerd worden dat dit nog niet het geval is[4].

De RvRh heeft het laatst in 2015 aangegeven dat de wijze waarop slachtofferhulp op Curaçao is vorm gegeven (opzet, bestaan en werking) te wensen overlaat vanwege het feit dat deze hulp slechts in beperkte vorm aangeboden kan worden. Verder heeft de RvRh aangegeven dat onder meer de taken en de bevoegdheden van de Voogdijraad niet zijn vastgesteld in een landsverordening, dat de samenwerking met de ketenpartners slecht is, dat er geen of weinig sprake is van interne en externe communicatie door de Voogdijraad en dat geen invulling wordt gegeven aan het formuleren en implementeren van een opleidingsbeleid door de Voogdijraad.

Ook ten aanzien van de hulpverlening door de politie en bij het nemen van een beslissing tot uithuisplaatsing heeft de Minister van Justitie (hierna: de minister) aangegeven dat de nodige opleidingen aan deze hulpverleners en bevoegde organen verzorgd moeten worden[5].

De Raad is van oordeel dat voor het effectief kunnen toepassen van de onderhavige landsverordening de hulpverleningsorganisaties beter geëquipeerd, georganiseerd en opgeleid dienen te zijn.

c. Het werkelijk aantal gevallen van huiselijk geweld

Uit paragraaf 13.2 “Reactie Ministerie van SOAW” van de memorie van toelichting kan worden opgemaakt dat de door het Ministerie van Sociale Ontwikkeling, Arbeid en Welzijn ingestelde commissie nog een plan moet formuleren met betrekking tot het tegengaan van huiselijk en relationeel geweld. Volgens de memorie van toelichting is het voor voornoemd ministerie zeer moeilijk in te schatten hoeveel zaken voor de toepassing van het tijdelijk huisverbod in aanmerking zullen komen. Navraag is door de Minister van Sociale Ontwikkeling, Arbeid en Welzijn gedaan bij het Centrum voor Familie & Jeugd (hierna: het CFJ). Geschat wordt dat er enige tientallen zaken zijn die bij het CFJ in behandeling zijn en die in aanmerking zouden kunnen komen voor een tijdelijk huisverbod. Uit paragraaf 15 van de memorie van toelichting volgt dat er in vier jaar tijd 396 gevallen bij het Openbaar Ministerie bekend zijn waarbij huiselijk geweld een rol heeft gespeeld.

De Raad is van oordeel dat voor een effectieve invoering en handhaving van de onderhavige landsverordening er zicht moet zijn op het werkelijk aantal gevallen van huiselijk geweld die al dan niet tot het opleggen van een tijdelijk huisverbod zouden kunnen leiden. In dit verband wordt verwezen naar aanwijzing 5 van de Aanwijzingen voor de regelgeving waarin onder meer wordt bepaald dat alvorens tot het treffen van een regeling wordt besloten, kennis vergaard dient te worden over de relevante feiten en omstandigheden met betrekking tot het bewuste onderwerp.

d. Het Steunpunt huiselijk geweld

In de toelichting op artikel 18 van het initiatiefontwerp wordt aangegeven dat uit de door het Openbaar Ministerie verstrekte voorlichting is vast komen te staan dat naast de invoering van een meldcode voor huiselijk geweld, het ook wenselijk is om een Steunpunt huiselijk geweld in te stellen. Uit deze toelichting blijkt ook dat er onzekerheid bestaat bij welke instantie de gevallen van huiselijk geweld gemeld moeten worden. Overleg moet nog worden gepleegd om te kunnen beslissen of de meldingen bij de Stichting Slachtofferhulp Curaçao of bij het Steunpunt huiselijk geweld gedaan dienen te worden.

In dit verband wordt verwezen naar aanwijzing 5 van de Aanwijzingen voor de regelgeving waarin wordt bepaald dat, alvorens tot een regeling wordt besloten, de doelstellingen die worden nagestreefd zo concreet en nauwkeurig mogelijk moeten worden vastgesteld. Voorts moet, indien overheidsinterventie noodzakelijk is, onderzocht worden of de gekozen doelstellingen bereikt kunnen worden door aanpassing of beter gebruik van bestaande instrumenten dan wel, indien dit niet mogelijk is, andere instrumenten. De Raad is van oordeel dat uit het initiatiefontwerp duidelijk moet blijken waar de gevallen van huiselijk geweld gemeld dienen te worden wil er sprake kunnen zijn van een effectieve bestrijding hiervan.

Geconcludeerd kan worden dat het nodige onderzoek verricht moet worden ter vaststelling of en zo ja op welke wijze overheidsinterventie via (aanvullende) wetgeving gericht op het tegengaan van huiselijk geweld noodzakelijk is. Bij een eventuele overheidsinterventie dienen de diverse mogelijkheden zorgvuldig tegen elkaar te worden afgewogen om uiteindelijk tot een integraal aanpak van huiselijk geweld te komen. Daarbij dient in ieder geval rekening te worden gehouden met de randvoorwaarden voor een effectieve uitvoering door alle betrokken actoren.

Wijziging van het Wetboek van Strafvordering bij eenvormige landsverordening

Met het bepaalde in de tweede volzin van het eerste lid van artikel 16 van het initiatiefontwerp wordt door de initiatiefnemers beoogd om het mogelijk te maken dat een uithuisgeplaatste die het tijdelijk huisverbod heeft overtreden in voorlopige hechtenis kan worden gesteld. Immers in voornoemd artikellid wordt artikel 100, eerste lid, van het Wetboek van Strafvordering (hierna: het WvSv) van overeenkomstige toepassing verklaard op het tijdelijk huisverbod. Dit is echter volgens de Raad niet de geëigende weg om het doel te bereiken. Immers, in artikel 100 van het WvSv wordt limitatief opgesomd in welke gevallen voorlopige hechtenis mogelijk is. In de betreffende opsomming komt de “Landsverordening tijdelijk huisverbod en invoering meldcode (Ordenansa No Mas, No More)” thans niet voor. Om deze reden kan het opleggen van een voorlopige hechtenis voor het overtreden van het tijdelijk huisverbod alleen mogelijk worden gemaakt indien artikel 100 van het WvSv zodanig gewijzigd wordt dat daarin de “Landsverordening tijdelijk huisverbod en invoering meldcode (Ordenansa No Mas, No More)” genoemd wordt.

Ten overvloede zij opgemerkt dat voor het wijzigen van het WvSv rekening gehouden dient te worden met artikel 3, aanhef en onderdeel a, van de Samenwerkingsregeling eenvormig procesrecht Aruba, Curaçao en Sint Maarten, waarin wordt bepaald dat het strafprocesrecht bij eenvormige landsverordening wordt gewijzigd.

De Raad vraagt de aandacht voor het bovenstaande.

De financiële consequenties van het initiatiefontwerp

In artikel 11 van de Landsverordening comptabiliteit 2010 staat dat in de toelichting op ontwerpen van wet- en regelgeving een afzonderlijk onderdeel moet worden opgenomen waarin de financiële gevolgen voor en de dekking door het Land worden vermeld. Hoewel de toelichting op genoemd artikel niets daarover zegt, kan uit de laatste volzin daarvan worden opgemaakt, dat dit artikel alleen ministers bindt. Toch kan er enige invloed hiervan naar de Staten uitgaan. Immers, de lasten die uit het initiatiefontwerp voortvloeien, kunnen op de begroting van het Land gaan drukken. In paragraaf 15 “Financiën” van de memorie van toelichting wordt aangegeven dat met het invoeren van het tijdelijk huisverbod, zowel het Openbaar Ministerie, het Ministerie van Sociale Ontwikkeling, Arbeid en Welzijn als het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao en Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba extra kosten zullen hebben. Onduidelijk is welke (initiële) kosten verbonden zullen zijn voor de opleidingen die ten behoeve van hulpverleners en bevoegde organen verzorgd moeten worden. Andere kosten die voor de overheid uit het initiatiefontwerp zullen volgen is het op grond van artikel 10, eerste lid, van het initiatiefontwerp, toevoegen van een raadsman aan de uithuisgeplaatste. In de memorie van toelichting is echter geen raming van de hiermee gemoeide kosten gemaakt omdat het Ministerie van Sociale Ontwikkeling, Arbeid en Welzijn en het Ministerie van Justitie niet hebben aangegeven wat de extra kosten zullen zijn. Volstaan is met de vermelding dat deze kosten ten laste van de reeds beschikbare begroting per organisatie dienen te komen.

De Raad adviseert om een financiële paragraaf op te laten nemen waaruit de cijfermatige consequenties van het initiatiefontwerp zullen blijken.

Adviezen van derden

Gezien het onderwerp dat geregeld wordt in het initiatiefontwerp is het van belang dat advies hierover wordt ingewonnen van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba.

De Raad adviseert de Staten om alvorens over te gaan tot goedkeuring van dit initiatiefontwerp de regering te verzoeken ten behoeve van de Staten advies van de hierboven genoemde organisatie in te winnen.

Inhoudelijke opmerkingen

Het initiatiefontwerp

De term “politie” (artikel 1)

In artikel 1, onderdeel a, van het initiatiefontwerp wordt de term “politie” gedefinieerd. In de memorie van toelichting wordt echter aangegeven dat in onderdeel a van artikel 1 de term “ambtenaar van politie” wordt gedefinieerd. Er bestaat aldus een discrepantie tussen het ontwerp en de memorie van toelichting.

Voorts dient onder de term “politie” in onderdeel a van artikel 1 van het initiatiefontwerp te worden verstaan de ambtenaren van politie in de zin van de Rijkswet politie van Curaçao, van Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba (hierna: de Rijkswet politie). De term “politie” komt niet voor in de Rijkswet politie. Aangegeven wordt echter wel in artikel 3 van deze rijkswet wie ambtenaren van politie zijn. Dit zijn ambtenaren aangesteld voor de uitvoering van de politietaak, ambtenaren aangesteld voor de uitvoering van technische, administratieve en andere taken ten dienste van de politie en vrijwillige ambtenaren aangesteld voor de uitvoering van de politietaak. In de memorie van toelichting ontbreekt een uiteenzetting over de redenen waarom gekozen is om voor de uitleg van de term “politie” aansluiting te zoeken bij de Rijkswet politie. Aangezien bij mandaat van de minister een tijdelijk huisverbod door ambtenaren van politie opgelegd kan worden, dient vast te staan aan welke categorieën ambtenaren van politie een dergelijk mandaat verleend kan worden.

De Raad adviseert om met inachtneming van het bovenstaande het ontwerp en de memorie van toelichting aan te passen.

Mandaat en machtiging (artikelen 2 en 8)

1°. Mandaat en ondermandaat

In de inleiding van het algemeen gedeelte van de memorie van toelichting wordt aangegeven dat het initiatiefontwerp afgeleid is van de Nederlandse Wet tijdelijk huisverbod (hierna: de Nederlandse Wth)[6]. Op grond van artikel 2 van de Nederlandse Wth berust de bevoegdheid om een tijdelijk huisverbod op te leggen bij de burgemeester. De burgemeester kan zijn bevoegdheid op grond van artikel 3, eerste lid, van de NWth mandateren aan de hulpofficier van justitie.

Uit artikel 2 van het initiatiefontwerp volgt dat de minister de bevoegdheid heeft om een tijdelijk huisverbod op te leggen terwijl hij deze bevoegdheid op grond van artikel 8 aan de officier van justitie kan mandateren. In de toelichting op artikel 8 van het initiatiefontwerp wordt aangegeven dat voor het verlenen van mandaat aan de officier van justitie is gekozen omdat de officier van justitie vaak al ter plaatse zal zijn en een goede inschatting zal kunnen maken van de situatie. Van de bevoegdheid om het huisverbod te verlengen kan volgens de toelichting op artikel 14 geen mandaat aan de hulpofficier van justitie worden verleend omdat het in dit geval niet zal gaan om een crisissituatie waarbij de hulpofficier van justitie als eerste aanwezig zal zijn om deze situatie in te schatten.

Opgemerkt dient te worden dat op Curaçao, in de praktijk, niet de officier van justitie maar eerder de hulpofficier van justitie, die tevens een ambtenaar van politie is, (als eerste) ter plaatse zal zijn. Bovendien is het niet onaannemelijk dat de officier van justitie zijn bevoegdheid (verder) bij ondermandaat zal overdragen aan de hulpofficier van justitie. De Raad is van oordeel dat in het initiatiefontwerp overwogen dient te worden of, net zoals in Nederland, niet de officier van justitie maar de hulpofficier van justitie door de minister gemandateerd moet worden om de bevoegdheid tot het opleggen van een huisverbod uit te oefenen.

Voorts is het aanbevelenswaardig om in het initiatiefontwerp aan te geven of ondermandaat mogelijk is. Indien dit het geval dient te zijn, dan wordt voorgesteld om de reikwijdte van de ondermandaat aan ondergeschikten of niet-ondergeschikten te regelen.

De Raad vraagt de aandacht voor het bovenstaande.

2°. Machtiging

In het eerste lid van artikel 2 van de Nederlandse Wth komt ook de mogelijkheid tot het verlenen van een machtiging voor. De burgemeester kan voor de uitoefening van zijn bevoegdheden en taken machtiging verlenen aan de hulpofficier van justitie. Het valt op dat deze mogelijkheid niet voorkomt in het initiatiefontwerp. Het verlenen van een machtiging kan echter van cruciaal belang zijn vanwege het feit dat de (hulp)officier van justitie de bevoegdheid verkrijgt om een aantal feitelijke handelingen te kunnen verrichten[7]. Deze feitelijke handelingen betreffen onder meer het nemen van contact met het Centraal meldpunt kindermishandeling (artikel 2, derde lid, van het initiatiefontwerp), het mondeling opleggen van een huisverbod en de bekendmaking hiervan (artikel 2, vierde lid, van het initiatiefontwerp), de mededeling aan de huisgenoten van de uithuisgeplaatste (artikel 6 van het initiatiefontwerp) en het toevoegen van een raadsman aan de uithuisgeplaatste (artikel 10 van het initiatiefontwerp). Aanbevelenswaardig is om het verlenen van mandaat aan de (hulp)officier van justitie gepaard te laten gaan met het verlenen van een machtiging tot het verrichten van feitelijke handelingen.