RvA no. RA/05-09-RW

Met verwijzing naar uw spoedadviesverzoek d.d. 29 januari 2009 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en de behandeling hiervan in de vergadering van de Raad van Advies d.d. 16 maart 2009, bericht de Raad u als volgt.

De ontwerp-Regeling van taken en bevoegdheden van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Curaçao, Aruba, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba (Rijkswet Gemeenschappelijk Hof van Justitie) strekt, volgens de considerans, ertoe één rechterlijke organisatie in te richten voor Curaçao, Aruba, Sint Maarten en voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba, op basis van artikel 38, tweede lid, van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden.

Bestudering van het onderhavige voorstel en de bijbehorende memorie van toelichting alsmede de overige bij het adviesverzoek gevoegde stukken geeft de Raad aanleiding tot het maken van de navolgende opmerkingen.

Algemeen
Tijdens het op 2 november 2006 te Den Haag gehouden bestuurlijk overleg over de toekomstige staatkundige positie van de eilandgebieden Curaçao en Sint Maarten hebben Nederland, de Nederlandse Antillen en de eilandgebieden Curaçao en Sint Maarten nadere afspraken gemaakt over de instelling van één rechterlijke organisatie met – voorafgaand aan cassatie bij de Hoge Raad der Nederlanden – één hoogste rechter, te weten het Gemeenschappelijk Hof van Justitie. In de diverse daaropvolgende bestuursakkoorden zijn deze afspraken nader gepreciseerd en verder uitgewerkt.
De betrokken partijen hebben gekozen om, op basis van vrijwillige samenwerking ex artikel 38 van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (het Statuut), gestalte te geven aan de instelling van voonnelde rechterlijke organisatie. Zij zijn voorts overeengekomen dit onderwerp te regelen in een rijkswet als bedoeld in artikel 38, tweede lid, van het Statuut.

De Raad gaat in dit advies in op de procedure die is gevolgd bij de totstandkoming van het onderhavige voorstel van rijkswet en de wettelijke grondslag daarvan.

De els van overeenstemming tlldens de totstandkomingsprocedure

Een op artikel 38, tweede lid, van het Statuut gebaseerde rijkswet kan slechts tot stand gebracht worden indien daarover overeenstemming bestaat tussen de regeringen van de Nederlandse Antillen en Nederland. De regering van de Nederlandse Antillen heeft in de fase van behandeling van het onderhavige voorstel van rijkswet in de raad van ministers van het Koninkrijk (rijksministerraad) d.d. S december 2008 ingestemd met het voorstel. Behalve op Nederland, voor zover betrekking hebbende op Bonaire, Sint Eustatius en Saba, zal het onderhavige voorstel van rijkswet van toepassing zijn op de toekomstige landen Curaçao en Sint Maarten.
Volgens de Raad is het voor de samenwerking tussen de landen in het Koninkrijk ten aanzien van "eigen aangelegenheden" en met gebruikmaking van vastlegging in
rijksregelgeving belangrijk dat er duidelijke afspraken zijn over de te volgen procedures. Het Statuut bevat geen procedurele bepalingen, om het bereiken van overeenstemming over de inhoud van een rijksregeling tussen de regeringen van de samenwerkende landen, te waarborgen. Deze overeenstemming dient naar de mening van de Raad niet alleen bij de aanvang van het voorbereidingstraject aanwezig te zijn. maar gedurende het gehele voorbereidingstraject en het moment van formalisering. Dit betekent dat bij de behandeling in de rijksministerraad van een op artikel 38. tweede lid, van het Statuut gebaseerde rijksregeling, altijd overeenstemming moet worden bereikt tussen de betreffende regeringen.

Behalve de regeringen van de Nederlandse Antillen en Nederland dienen ook de
eilandgebieden Curaçao en Sint Maarten, als toekomstige landen in het Koninkrijk.
betrokken te worden bij de totstandkoming van het onderhavige voorstel van rijkswet.
Conform de gemaakte afspraken tussen Nederland. de Nederlandse Antillen, het
eilandgebied Curaçao en het eilandgebied Sint Maarten. opgenomen in de "Verklaring d.d. 12 november 2007" dient de Gevolmachtigde Minister van de Nederlandse Antillen zich ervan te verzekeren dat de schriftelijke instemming is verkregen van de bestuurscolleges van de eilandgebieden Curaçao en Sint Maarten. Het is de Raad niet bekend of in de fase van behandeling van het onderhavige voorstel van rijkswet in de vergadering van de rijksministerraad d.d. S december 2008 voldaan is aan het instemmingsvereiste. Voor zover het betreft de eilandgebieden Curaçao en Sint Maarten. De Raad geeft in overweging de memorie van toelichting op dit punt te laten aanvullen. Aangezien ook Aruba betrokken is bij het onderhavige voorstel van rijkswet. maar geen partij is bij voornoemde "Verklaring d.d. 12 november 2007". dient erop te worden toegezien dat ook jegens Aruba is voldaan aan voornoemde eis van overeenstemming. De Raad stelt voor dit aspect in de memorie van toelichting te laten belichten. De Raad geeft de regering tevens in overweging, vanwege de hierboven genoemde "eis van overeenstemming", het gevoelen van de Staten te vragen over het onderhavige voorstel van rijkswet. hoewel de Staten formeel ingevolge het Statuut niet betrokken zjjn bij de besluitvorming omtrent een rijkswet op grond van artikel 38, tweede lid, van het Statuut.

Grondslag van de regeling
Het onderhavige voorstel van rijkswet is gebaseerd op artikel 38, tweede lid, van het
Statuut. Uit de brief van de Minister-President d.d. 2 maart 2009, no. 1085/RNA, in reactie op de brief van de Raad d.d. 19 februari 2009, RvA no. OR/10-09, blijkt echter het volgende. De regering van Aruba heeft, in de fase van behandeling van voormeld voorstel in de vergadering van de rijksministerraad d.d. 5 december 2008, bezwaren gemaakt tegen onderdelen van het onderhavige voorstel van rijkswet. In voormelde vergadering van de rijksministerraad is om deze reden besloten dat de grondslag van de regeling, voor zover het betreft Aruba, gewijzigd dient te worden. Voor wat betreft Aruba is het voorstel gebaseerd op artikel 43 in samenhang met artikel 14 van het Statuut en worden de in het onderhavige voorstel van rijkswet vastgestelde regels gesteld ter waarborging van de rechtszekerheid.
Het bovenstaande geeft de Raad aanleiding tot het maken van de volgende opmerkingen.

De primaire verantwoordelijkheid voor de verwezenlijking van de fundamentele menselijke rechten en vrijheden, de rechtszekerheid en de deugdelijkheid van bestuur berust ingevolge artikel 43, eerste lid, van het Statuut bij de landen. De zorg voor de verwezenlijking van voornoemde belangen is dus een landsaangelegenheid. Het waarborgen van voornoemde belangen is ingevolge artikel 43, tweede lid, van het Statuut, een Koninkrijksaangelegenheid. Het bepaalde in artikel 43, tweede lid, van het Statuut wordt echter pas geactiveerd wanneer in een land deze rechten en vrijheden, deze rechtszekerheid en dit deugdelijk bestuur niet bestaan en in het betrokken land zelf geen redres plaats vindt. Wanneer in de praktijk zich zulk een geval voordoet, is het de plicht van het Koninkrijk om in te grijpen, gebruik makend van de mogelijkheden die het Statuut
biedt. De mogelijkheden om inhoud te geven aan de waarborgtaak, bedoeld in artikel 43, tweede lid, van het Statuut, door het eenzijdig treffen van maatregelen (dwangmiddelen) zijn beperkt. De instrumenten die het Statuut daarvoor biedt zijn te vinden in de artikelen 44,50 en 51 van het Statuut.
Een interpretatie van artikel 43, tweede lid, van het Statuut als zou dit artikellid een
zelfstandige grondslag vormen voor het opleggen van maatregelen jegens een land is naar de mening van de Raad naar de letter van de wet niet juist. Artikel 43, tweede lid, van het Statuut kan derhalve niet dienen als grondslag voor het effectueren van de waarborgtaak zijdens het Koninkrijk en biedt geen juridische grondslag voor het treffen van enige maatregel ter verwezenlijking van de belangen, genoemd in artikel 43, eerste lid, van het Statuut.

Gezien het voorgaande is de Raad van oordeel dat artikel 43, tweede lid, van het Statuut niet ten grondslag kan worden gelegd aan het onderhavige voorstel van rijkswet. Mocht de rijksministerraad van oordeel zijn dat Aruba tekortschiet in de verplichting zorg te dragen voor de rechtszekerheid en om die reden ter vervulling van de waarborgtaak, bedoeld in artikel 43, tweede lid, van het Statuut – eenzijdig – wil optreden zijdens het Koninkrijk, dan dient dit te geschieden in overeenstemming met het Statuut.

Voor het overige heeft de Raad geen inhoudelijke bedenkingen tegen het voorstel van rijkswet.

Concluderend geeft de Raad de regering in overweging om in te stemmen met aanbieding van het onderhavige voorstel van rijkswet aan de parlementen van de landen nadat met vorenstaande opmerkingen rekening zal zijn gehouden.

Willemstad, 17 maart 2009