Adviezen
RvA no. RA/05-14-RW
Uitgebracht op : 28/03/2014
Publicatie datum: 25/09/2014
Voorstel van rijkswet houdende een regeling voor Nederland en Curaçao tot het vermijden van dubbele belasting en het voorkomen van het ontgaan van belasting met betrekking tot belastingen naar het inkomen en een woonplaatsfictie ter zake van erf- en schenkbelasting (Belastingregeling Nederland Curaçao) (zaaknummer 2014/7978)
Advies: Met verwijzing naar uw spoedadviesverzoek d.d. 21 februari 2014 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en de behandeling hiervan in de vergadering van de Raad van Advies d.d. 24 maart 2014, bericht de Raad u als volgt.
Bestudering van het onderhavige voorstel van rijkswet en de bijbehorende memorie van toelichting alsmede de overige bij het adviesverzoek gevoegde stukken geeft de Raad aanleiding tot het maken van de volgende opmerkingen.
Algemeen
Het ontbrekende advies van Wetgeving en Juridische Zaken
In de bij het onderhavige adviesverzoek (hierna: adviesverzoek) gevoegde stukken ontbreekt het advies van Wetgeving en Juridische Zaken (hierna: WJZ). Uit navraag blijkt dat geen advies aan WJZ is gevraagd over het onderhavige voorstel van rijkswet.
De Raad heeft in het licht van het waarborgen van de kwaliteit van wet- en regelgeving vaak, zowel mondeling als schriftelijk, aandacht gevraagd voor de rol van WJZ in de ambtelijke voorbereidingsfase van ontwerpen van wettelijke regelingen. In het overleg van de Raad met de Raad van Ministers d.d. 13 november 2013 is de aandacht hiervoor gevraagd en ook in verschillende brieven en adviezen van de Raad.
Zoals de Raad reeds naar voren heeft gebracht in zijn advies van 25 november 2013, RvA no. RA/28-13-LB, dient WJZ, als regievoerder in het proces van regelgeving, ontwerpen van wettelijke regelingen aan een laatste kwaliteitstoets te onderwerpen. Gezien de deskundigheid en ervaring van WJZ op het gebied van wetgeving, moet deze rol van WJZ aan het einde van de ambtelijke voorbereidingsfase van ontwerpen van wettelijke regelingen, worden benadrukt. Bovendien hebben WJZ, het Secretariaat van de Raad van Ministers, het Ministerie van Financiën en het Secretariaat van de Raad van Advies in een ambtelijk overleg van 21 november 2013 bevestigd, dat WJZ altijd het sluitstuk van het wetgevingstraject op ambtelijk niveau moet zijn. Dit wordt gegrond op het artikel in de Landsverordening ambtelijk bestuurlijke organisatie waarin is bepaald dat het Ministerie van Algemene Zaken belast is met de algemene zorg voor wet- en regelgeving.
De Raad verzoekt de regering het advies van WJZ over het onderhavige voorstel van rijkswet alsnog aan de Raad toe te sturen. Indien na ontvangst daarvan daartoe aanleiding bestaat, zal de Raad een aanvullend advies uitbrengen.
Ten slotte deelt de Raad u mede dat indien het advies van WJZ in een volgend geval weer ontbreekt, de Raad zal overwegen om het betreffende adviesverzoek niet in behandeling te nemen totdat het ontbrekende advies van WJZ is ontvangen.
Financiële paragraaf en advies van het Ministerie van Financiën
Op pagina 7 van de memorie van toelichting bij het onderhavige voorstel van rijkswet staat onder “I.4 Budgettaire aspecten” dat de budgettaire gevolgen van de regeling voor zowel Nederland als voor Curaçao naar verwachting per saldo neutraal zullen zijn.
De Raad mist hierbij een onderbouwing van de aanname dat de budgettaire gevolgen per saldo neutraal zullen zijn en adviseert de regering het daartoe te doen leiden dat dit onderdeel van de memorie van toelichting wordt aangevuld nadat het Ministerie van Financiën een financiële toetsing heeft verricht.
Inhoudelijke opmerkingen
Algemeen
De internationale financiële sector is een belangrijke economische pijler voor Curaçao en een van de grootste deviezenbronnen. De Raad juicht de totstandkoming van de Belastingregeling tussen Nederland en Curaçao dan ook toe aangezien dit moet worden beschouwd als een belangrijke daad ter versterking van de internationale financiële sector. In diverse opzichten kan daarmee voorkomen worden dat bedrijven in Curaçao hun activiteiten verplaatsen naar andere landen terwijl de aanwezigheid van deze belastingregeling met Nederland de aantrekkingskracht vergroot op nieuwe bedrijven.
Desondanks is de Raad van oordeel dat het noodzakelijk is om enkele kritische opmerkingen over de overeengekomen belastingregeling te plaatsen.
Mogelijk nadeel in verband met het feit dat Nederland vooralsnog alleen met Curaçao een belastingregeling heeft gesloten
De (nog steeds geldende) Belastingregeling voor het Koninkrijk (hierna: BRK) is van toepassing in de verhoudingen tussen Nederland en Curaçao, Aruba en Sint Maarten (de ‘eilanden’) alsook tussen de ‘eilanden’ onderling, bijvoorbeeld tussen Curaçao en Aruba. Na de inwerkingtreding van de onderhavige Belastingregeling Nederland Curaçao (hierna: de BRNC) zal de BRK blijven gelden tussen Nederland en Aruba en Sint Maarten enerzijds en tussen de ‘eilanden’ anderzijds.
Gezien de situatie dat de BRK in bepaalde opzichten – onder andere voor wat betreft de “limitations of benefits” bij dividendverkrijging – gunstiger is dan de BRNC, zal dat ongunstig kunnen blijken voor Curaçao in die zin dat bedrijfsactiviteiten van Curaçao naar Aruba of Sint Maarten kunnen worden verplaatst. Dit laatste zal ook het geval kunnen zijn indien tussen Nederland en Aruba of Sint Maarten een nieuwe regeling wordt gesloten die voordeliger is voor Aruba respectievelijk Sint Maarten.
De Raad attendeert de regering op deze mogelijkheid en adviseert de regering dienaangaande een voorbehoud te maken.
Verder wijst de Raad de regering erop dat – zowel in het geval de huidige BRK naast de BRNC blijft bestaan als in de gevallen waarin tussen Nederland en de andere ‘eilanden’ nieuwe belastingregelingen worden afgesloten – de nodige aanpassingen in de BRK dienen te worden aangebracht dan wel overgegaan dient te worden tot nieuwe belastingregelingen met de ‘eilanden’.
De Raad adviseert de regering alvast het nodige te entameren om tijdig te kunnen inspringen op wijzigingen die ongunstig voor Curaçao kunnen blijken.
De toekomst van de internationale financiële sector onder de BRNC
Zoals eerder door de Raad is gesteld, speelt de internationale financiële sector een belangrijke rol voor de economie van Curaçao. Belangrijk voor het bestaan van deze sector is – onder andere – dat het dividend dat door een in Curaçao gevestigde onderneming ontvangen wordt van een Nederlands bedrijf waarin eerstgenoemd bedrijf een bepaalde deelneming houdt (houdstermaatschappij), met een zo laag mogelijke Nederlandse dividendbelasting wordt geconfronteerd. Een hoge dividendheffing op de uitgekeerde dividenden vermindert de aantrekkelijkheid van Curaçao als vestigingsplaats voor deze zogenoemde ‘passieve maatschappijen’. Hun vertrek uit Curaçao om zich te vestigen in bijvoorbeeld landen waarmee Nederland een lagere dividendheffing is overeengekomen, blijft dan vaak als enige optie over.
De Raad is van oordeel dat de BRNC voor wat betreft de belastingheffing van bovenbedoelde deelnemingsdividenden in bepaalde opzichten ongunstiger blijkt dan de huidige BRK. Geconstateerd kan worden dat de BRNC in principe, evenals de BRK, uitgaat van een algemene heffing van 15%. Bepaalde bedrijven die aan een aantal strenge vereisten voldoen worden niet aan dividendheffing onderworpen (0%). Ten slotte is, tot 2019, een percentage van 5 toepasbaar. De passieve vennootschappen die nu aan een belastingheffing van 8,3% onderworpen zijn, zijn bij de inwerkingtreding van de BRNC 5% en na het jaar 2019 15% aan Nederlandse dividendbelasting verschuldigd. Zeker is dat hierdoor veel van de onderhavige bedrijven na laatstgenoemd jaar (of zelfs eerder) uit Curaçao zullen vertrekken. Het gevolg daarvan kan zijn dat de betekenis van de internationale financiële sector voor de economie van Curaçao afneemt met alle gevolgen van dien.
De Raad vraagt de aandacht van de regering hiervoor.
De Raad is zich er van bewust dat over de BRNC reeds overeenstemming is bereikt tussen de regeringen van Nederland en Curaçao maar vindt het niettemin te betreuren dat in de BRNC niet een redelijk percentage tussen 0 en 15, bijvoorbeeld 7,5%, is opgenomen waarmee deze passieve maatschappijen konden worden belast. Een argument daarvoor is volgens de Raad de omstandigheid dat naast de heersende opvatting dat door deze bedrijven van de voordelen van de BRNC uit te sluiten zekere misbruik van de belastingheffing wordt voorkomen, ook de opvatting bestaat dat de regels van de Europese Unie inzake het vrij verkeer van kapitaal ook van toepassing zijn op het kapitaalverkeer tussen Nederland en de voormalige Nederlandse Antillen (lees “Curaçao”) en op grond daarvan een zwaardere dividendbelasting niet zou zijn toegestaan. Mede in het licht daarvan zou de Raad laatstgenoemd heffingspercentage als een compromis voor de onderhavige gevallen hebben toegejuicht.
De Raad adviseert de regering de ontwikkelingen aangaande de interpretatie van bovenbedoelde bepalingen van de Europese Unie in de gaten te houden en indien noodzakelijk de nodige stappen te nemen.
Overgangsregeling deelnemingsdividenden
Met het inwerking treden van de nieuwe BRNC zullen op grond van artikel 30 deelnemingsdividenden voor de ‘oude offshoremaatschappijen’– tot 31 december 2019 – met 5% (Nederlandse) dividendbelasting worden belast in plaats van 8,3%.
Op grond van de BRK bestaat een ‘overmakingsregeling’ waardoor de door Nederland geheven dividendbelasting aan Curaçao wordt uitgekeerd. Nu het heffingspercentage van 8,3 naar 5 terug is gebracht, zal sprake zijn van een achteruitgang in inkomsten voor het land. Deze wijziging zal derhalve ook moeten leiden tot aanpassing van de (meerjaren)begroting.
De Raad vraagt de bijzondere aandacht van de regering voor het voorgaande.
Met het voorgestelde in artikel 30 van het voorstel van rijkswet wordt voorts, zoals aangegeven in de toelichting op dit artikel (pagina 38), aangesloten bij de in het kader van het Nieuwe Fiscale Raamwerk voorziene beëindiging van het Antilliaanse offshore-regime. Aangezien dit regime op 31 december 2019 zal eindigen, adviseert de Raad de zinsnede “tot 31 december 2019” in het eerste lid van artikel 30 te vervangen door “tot en met 31 december 2019”.
Het compenseren van eventuele financiële nadelen
De Raad is van mening dat de BRNC in meer of mindere mate invloed kan hebben op de belastinginkomsten van Curaçao, maar kan evenwel niet voorzien hoe groot het eventueel nadeel veroorzaakt door de inwerkingtreding van het onderhavige voorstel van rijkswet voor Curaçao kan zijn. De Raad adviseert de regering dan ook om direct maatregelen te nemen om eventuele derving van belastinginkomsten op andere wijze te compenseren. Dat kan naar het oordeel van de Raad door na afstemming met de internationale financiële sector, een beleidsplan op te stellen waarin in kaart wordt gebracht hoe nieuwe bedrijven gestimuleerd kunnen worden om zich in Curaçao te vestigen, gebruikmakend van de afspraken terzake zoals neergelegd in de BRNC.
Informatie-uitwisseling
Op pagina 3 van de memorie van toelichting staat in het eerste tekstblok dat Nederland en Curaçao de intentie hebben uitgesproken om een overeenkomst te sluiten met betrekking tot de uitwisseling van informatie conform nieuwe mondiale standaarden. De bedoeling daarvan is dat de belastingdiensten van de twee landen automatisch informatie zullen gaan uitwisselen conform de mondiale standaard.
De Raad onderkent het belang om gelijke tred te houden met de internationale trends. De Raad is echter van oordeel dat Curaçao mede gezien de effecten van een automatische uitwisseling van informatie op het investeringsklimaat van Curaçao waar nodig een discretionaire bevoegdheid op dit gebied moet behouden.
III. Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard
Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.
Concluderend geeft de Raad van Advies de regering in overweging in te stemmen met aanbieding van het voorstel van rijkswet aan de parlementen van de landen, nadat met het vorenstaande rekening is gehouden.
Willemstad, 28 maart 2014
de Ondervoorzitter, de Secretaris,
___________________________ ____________________
mevr. mr. drs. B. J. Doran-Scoop mevr. mr. C. M. Raphaëla
Zowel het voorstel van rijkswet als de memorie van toelichting heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.
Het ontwerp
In artikel 28 van het voorstel van rijkswet wordt verwezen naar artikel 2 van het voorstel van rijkswet met de bedoeling af te wijken van de woonplaatsbepalingen voor wat betreft schenk- en erfbelasting. De verwijzing naar artikel 2 moet echter zijn een verwijzing naar artikel 4 van het voorstel van rijkswet.
De memorie van toelichting
Pagina 2
In onderdeel “I.1 Verloop van de besprekingen” staat in de laatste volzin van het tweede tekstblok dat verwacht wordt dat de BRNC een positieve bijdrage zal leveren aan het vestigingsklimaat van Curaçao voor bedrijven die actief zijn op de Latijns-Amerikaanse markt. Niet duidelijk is of het gaat om Nederlandse bedrijven in Latijns-Amerika of andere bedrijven.
De Raad stelt voor om aan te geven welke bedrijven hier bedoeld wordt.