RvA no. RA/05-16-LV

Initiatiefontwerplandsverordening tot wijziging van het Kiesreglement Curaçao (A.B. 2010, no. 87) (Zittingsjaar 2015-2016-085)

Advies:  Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 19 januari 2016 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en naar aanleiding van de behandeling hiervan op 18 april 2016, bericht de Raad u als volgt.

I.    Algemeen

Inleiding

De onderhavige initiatief-ontwerplandsverordening (hierna: het initiatief-ontwerp) strekt volgens de considerans ertoe het Kiesreglement Curaçao (hierna: het Kiesreglement) zodanig te wijzigen dat het actief kiesrecht wordt beperkt tot op Curaçao geboren Nederlanders ofwel Nederlanders die ten minste vijf jaar, vóór de kandidaatstelling, onafgebroken ingezetenen zijn geweest van Curaçao. De voorgestelde wijziging van het Kiesreglement heeft volgens de memorie van toelichting tot doel Curaçao te beschermen tegen de buitenproportionele gevolgen die een toestroom vanuit het Europese deel van het Koninkrijk naar Curaçao heeft voor kleine samenlevingen zoals de Curaçaose samenleving. De Raad wenst de navolgende kanttekeningen te plaatsen bij het initiatiefontwerp.

2.   De verenigbaarheid van het initiatiefontwerp met het Statuut en de Staatsregeling van Curaçao

Het huidige recht

Artikel 46, eerste lid van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (hierna: het Statuut) luidt als volgt:

“De vertegenwoordigende lichamen worden gekozen door de ingezetenen van het betrokken land, tevens Nederlanders, die de door de landen te bepalen leeftijd, welke niet hoger mag zijn dan 25 jaren, hebben bereikt. Iedere kiezer brengt slechts één stem uit. De verkiezingen zijn vrij en geheim. Indien de noodzaak daartoe blijkt, kunnen de landen beperkingen stellen.

Iedere Nederlander is verkiesbaar met dien verstande, dat de landen de eis van ingezetenschap en een leeftijdsgrens kunnen stellen”.

Het kiesrecht is in artikel 6 van de Staatsregeling van Curaçao (hierna: de Staatsregeling) in Hoofdstuk “2. Grondrechten” opgenomen en sluit aan bij artikel 3 van het eerste protocol (hierna: EP) bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM) en artikel 25 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: IVBPR).

In artikel 6 van de Staatsregeling staat het volgende:

“Iedere in Curaçao woonachtige Nederlander heeft gelijkelijk recht de leden van algemeen vertegenwoordigende organen te verkiezen alsmede tot lid van deze organen te worden  verkozen,behoudens bij landsverordening gestelde beperkingen en uitzonderingen,”

Genoemd grondrecht heeft een duidelijke democratische functie. Het beoogt te garanderen dat burgers betrokken kunnen zijn bij de samenstelling van overheidsorganen en dat zij kunnen bijdragen aan het goed functioneren van die overheidsorganen.

Daar het initiatiefontwerp slechts betrekking heeft op het actief kiesrecht zal de Raad in dit advies zich beperken tot de behandeling van het actief kiesrecht.

Artikel 43, eerste lid, van de Staatsregeling bakent de gerechtigden tot het actief kiesrecht nader af. Het bepaalt het volgende:

“De leden van de Staten worden rechtstreeks gekozen door de ingezetenen van Curaçao met de Nederlandse nationaliteit die de leeftijd van achttien jaar hebben bereikt.”

In het huidige artikel 3 van het Kiesreglement, dat gebaseerd is op artikel 6 en verband houdt met artikel 43, eerste lid van de Staatsregeling wordt een aantal nadere beperkingen gesteld aan de kring van kiesgerechtigden.

Artikel 3 van het Kiesreglement bepaalt:

“De leden van de Staten worden rechtstreeks gekozen door degenen, die op de dertigste dag vóór die van de kandidaatsstelling, bedoeld in artikel 14 ingezetenen zijn, mits zij Nederlander zijn en de kiesgerechtigde leeftijd, genoemd in artikel 43, eerste lid van de Staatsregeling op de dag van de stemming hebben bereikt.”

De beoordeling van het gemaakte onderscheid tussen Nederlanders in het ontwerp

1°. Betekenis van “beperkingen” in de zin van artikel 46, eerste lid, van het Statuut en artikel 6 van de Staatsregeling

Met de wijziging van artikel 3 van het Kiesreglement wordt door de initiatiefnemers beoogd het actief kiesrecht tot ingezetenen te beperken mits zij:

Nederlanders die in Curaçao geboren (hierna: landskinderen) zijn, danwel;
Nederlanders zijn die een zekere band met Curaçao hebben. Van een zekere band kan volgens de initiatiefnemers sprake zijn indien deze laatsten ten minste gedurende vijf jaar vóór de dag van de kandidaatstelling onafgebroken ingezetenen van Curaçao zijn geweest.

De initiatiefnemers menen dat de voorgestelde beperking van het actief kiesrecht voor  de niet op Curaçao geboren Nederlanders die tevens ingezetenen zijn noodzakelijk is omdat deze Nederlanders eerst een daadwerkelijke binding met de Curaçaose samenleving moeten hebben opgebouwd, alvorens invloed te mogen uitoefenen op het bestuur en op de koers die het land wil varen (pagina 3 van de memorie van toelichting).

Ingevolge artikel 46, eerste lid, van het Statuut en artikel 6 van de Staatsregeling kunnen indien de noodzaak daartoe blijkt bij landsverordening beperkingen aan het actief kiesrecht worden gesteld. Ten aanzien van de in artikel 46, eerste lid van het Statuut opgenomen volzin “Indien de noodzaak daartoe blijkt, kunnen de landen beperkingen stellen” staat in van Helsdingen het volgende[1]: 

“In de Memorie van Toelichting […] wordt uitdrukkelijk gesteld, dat deze bepaling is opgenomen, omdat bij de uitvoering van het algemeen kiesrecht “zich daarbij technische moeilijkheden zullen kunnen voordoen, waarvan de oplossing een practische beperking kan inhouden, welke echter de aanvaarding van het beginsel als zodanig niet te kort doet”.” 

De bedoeling van de wetgever[2] is, dat met de in te voeren beperkingen van het kiesrecht niet verder kan worden gegaan dan wat op grond van op lokale omstandigheden berustende praktische bezwaren verantwoord is te achten. Aangezien de hoger genoemde door de initiatiefnemers aangevoerde grond niet tot bedoelde praktische bezwaren gerekend kan worden, is de Raad van oordeel dat de beperking, opgenomen in het voorgestelde artikel 3 van het Kiesreglement, niet verenigbaar is met artikel 46, eerste lid, van het Statuut en artikel 6 van de Staatsregeling.

2°. De gelijkheidstelling van Nederlanders

De initiatiefnemers wijzen – ter onderbouwing van de beperking van het actief kiesrecht tot ingezetenen tevens Nederlanders die bovengenoemde band hebben met Curaçao – onder meer naar de beperkingen opgenomen in de Landsverordening toelating en uitzetting (hierna: Ltu) voor Nederlanders die niet in Curaçao geboren zijn.

In geval van het recht van toelating, heeft het Land dit recht, zoals uit laatstgenoemde  landsverordening blijkt, in beginsel voorbehouden aan Nederlanders die een zekere band hebben met Curaçao. Die band bestaat door de geboorte in Curaçao en is het belangrijkste criterium bij de toelating tot Curaçao. Daarentegen, kent het kiesrecht, ingevolge artikel 6 van de Staatsregeling de binding aan zowel het Nederlanderschap als aan het ingezetenschap. Hoewel er bij het kiesrecht sprake is van een binding aan zowel het ingezetenschap als het Nederlanderschap, is in geval van het kiesrecht het ingezetenschap het belangrijkste criterium. Dat laatste betekent aan de ene kant dat het kiesrecht niet tot landskinderen is beperkt. Ook van Aruba, Sint Maarten, uit Nederland en het buitenland afkomstige Nederlanders, die ingezetene zijn, hebben ingevolge artikel 43, eerste lid van de Staatsregeling kiesrecht[3]. Aan de andere kant betekent dit dat de  landskinderen die geen ingezetenen zijn van Curaçao geen kiesrecht op grond van laatstgenoemd artikellid van de Staatsregeling toekomen. De waarborg opgenomen in de artikelen 6 en 43, eerste lid van de Staatsregeling, geldt derhalve voor alle Nederlanders die ingezetenen van Curaçao zijn. Dit brengt met zich mee dat, behoudens beperkingen en uitzonderingen, in elk geval iedere Nederlander die ingezetene is, het recht heeft om te kiezen voor algemeen vertegenwoordigende organen.

Op grond van het vorenstaande is de Raad van oordeel dat door de invoering van de beperking in het voorgestelde artikel 3 van het Kiesreglement inbreuk wordt gemaakt op de gelijkstelling van Nederlanders geboren in Nederland, het Caribisch deel van Nederland, Aruba, Sint Maarten en in Curaçao die de wetgevers van het Statuut en de Staatsregeling op het oog hadden.

Conclusie

Op grond van het bovenstaande is de Raad van oordeel dat het initiatiefontwerp niet verenigbaar is met artikel 46, eerste lid van het Statuut en de artikelen 6 en 43, eerste lid van de Staatsregeling. Teneinde de door de initiatiefnemers beoogde beperking van het actief kiesrecht te bewerkstelligen is vereist dat artikel 46, eerste lid van het Statuut en artikel 43, eerste lid van de Staatsregeling worden gewijzigd.

Volledigheidshalve merkt de Raad op dat artikel 46, tweede lid van het Statuut wel de mogelijkheid aan de landen biedt om landskinderen die geen ingezetenen zijn en ingezetenen met een andere nationaliteit het actief kiesrecht toe te kennen.

De Raad concludeert dat het initiatiefontwerp een niet toelaatbare inbreuk maakt op het Statuut en de Staatsregeling en om die reden niet te rechtvaardigen is.

Niettegenstaande bovenstaande conclusie wenst de Raad met betrekking tot het ontwerp nog het volgende op te merken.

3.   De verenigbaarheid van het initiatiefontwerp met het internationaal recht 

 Algemeen

Bij de beoordeling van het initiatiefontwerp moet ook getoetst worden of de door de initiatiefnemers beoogde beperking van het actief kiesrecht van de Nederlandse ingezetenen die geen band in de zin van het voorgestelde artikel artikel 3 van het Kiesreglement met Curaçao hebben, in overeenstemming is met het internationaal recht, in het bijzonder met het EVRM en het IVBPR.

Voor zover het betreft het EVRM zijn relevant artikel 3 van het EP, dat in algemene zin over het kiesrecht gaat, en artikel 14 van EVRM, dat handelt over het discriminatieverbod met betrekking tot de door het verdrag gewaarborgde rechten.

Artikel 3 van het EP bij het EVRM luidt als volgt:

“De Hoge Verdragsluitende Partijen verbinden zich om met redelijke tussenpozen vrije, geheime verkiezingen te houden onder voorwaarden die de vrije meningsuiting van het volk bij het kiezen van de wetgevende macht waarborgen”.

Wat betreft het IVBPR is artikel 25, onderdeel b, van belang. Dit artikel biedt vergelijkbare waarborgen voor onder andere het actief kiesrecht als artikel 3 van het EP bij het EVRM. In het artikel wordt daarbij iets andere bewoordingen gebruikt: elke burger heeft het recht te stemmen en gekozen te worden in “betrouwbare periodieke verkiezingen”, gehouden krachtens “algemeen en gelijkwaardig kiesrecht” en bij “geheime stemming”. Wel wordt in artikel 25, onderdeel b, van het IVBPR evenals in artikel 3 van het EP bij het EVRM, met zoveel woorden het uitdrukken van de vrije wil van de kiezers als voornaamste doelstelling van onder andere het actief kiesrecht genoemd. Ook wordt in de aanhef van artikel 25 van het IVBPR verwezen naar artikel 2 van dit verdrag, dat een discriminatieverbod inhoudt, waarmee wordt uitgedrukt dat het kiesrecht een waarborg voor gelijke behandeling van de burgers bij het kiezen van vertegen­woordigende organen inhoudt.

b.   De verenigbaarheid van het voorgestelde artikel I met de artikelen 3 van het EP bij het EVRM en 25 van het IVBPR

1°. De ruimte voor beperking van het actief kiesrecht in het algemeen

Hoewel artikel 3 van het EP bij het EVRM niet ondubbelzinnig subjectieve rechten aan individuele burgers toekent, heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het Europees Hof)  geoordeeld dat in dit artikel een subjectief recht besloten ligt om deel te nemen aan de verkiezingen van de volksvertegenwoordiging die behoort tot de wetgevende macht waaraan de betrokkene is onderworpen[4].  Het uit artikel 3 van het EP bij het EVRM voortvloeiende actief kiesrecht is echter niet absoluut, beperkende maatregelen zijn volgens de rechtspraak van het Europees Hof toegelaten[5]. De staten die partij zijn bij het EVRM kunnen volgens het Europees Hof deze rechten beperken, en hebben daarin een ruime beoordelingsvrijheid (hierna: “margin of appreciation”). Om te beoordelen of de staten binnen de “margin of appreciation” zijn gebleven, toetst het Europees Hof de beperkingen aan de volgende elementen:

de beperkingen mogen het actief en passief kiesrecht niet zo ver beperken dat ze in de kern worden aangetast of hun effectiviteit verliezen;
een beperking moet een rechtmatig doel dienen, en;
de aangewende middelen mogen niet onevenredig zijn ten opzichte van het nagestreefde doel.

2°. De toelaatbaarheid van de beperking van het actief kiesrecht, voor zover het betreft de effectiviteit daarvan

Opgemerkt zij dat de jurisprudentie over de toelaatbaarheid van de beperkingen op de rechten opgenomen in artikel 3 van het EP bij het EVRM omvangrijk is. Het Europees Hof heeft bijvoorbeeld in de zaak Hilbe tegen Liechtenstein uitgesproken dat een woonplaatsvereiste geen willekeurige beperking inhoudt van het kiesrecht zoals beschermd door artikel 3 van het EP bij het EVRM, en daarom niet in strijd is met genoemd artikel[6]. Ook de Hoge Raad heeft zich in een Nederlands-Antilliaanse zaak over deze kwestie uitgelaten[7]. Volgens de Hoge Raad is het stellen van het vereiste van het ingezetenschap voor Nederlanders bij de uitoefening van het kiesrecht niet in strijd met artikel 3 van het EP bij het EVRM en artikel 25 van het IVBPR. Ook de beperking dat het stemrecht pas wordt verkregen na een minimale verblijfsduur in de verdragsstaat hoeft volgens het Europees Hof niet onverenigbaar te zijn met artikel 3 van het EP bij het EVRM[8].

Gelet op het bovenstaande is de Raad van oordeel dat het actief kiesrecht door de in het voorgestelde artikel 3 van het Kiesreglement opgenomen beperking voor ingezetenen, tevens Nederlanders die geen band – in de zin van voornoemd artikel – met Curaçao hebben, niet in zijn kern wordt aangetast en geen effectiviteit verliest.

3°. Een beperking moet een rechtmatig doel dienen

Voor de beantwoording van de vraag of de door initiatiefnemers beoogde beperking van het actief kiesrecht een rechtmatig doel dient, verwijst de Raad naar de memorie van toelichting bij het initiatiefontwerp. Volgens die toelichting heeft de beperking, genoemd in het voorgestelde artikel 3 van het Kiesreglement, tot doel Curaçao te beschermen tegen de buitenproportionele gevolgen die een toestroom vanuit het Europese deel van het Koninkrijk naar Curaçao heeft voor kleine samenlevingen zoals de Curaçaose. De Raad merkt allereerst op dat de reikwijdte van de in het voorgestelde artikel 3 van het Kiesreglement opgenomen beperking van het actief kiesrecht niet beperkt is tot de Europese Nederlanders. Genoemd artikel beoogt tevens het actief kiesrecht van de Nederlanders die geboren zijn in Aruba, Sint Maarten en de BES- eilanden te beperken.

4°. De aangewende middelen mogen niet onevenredig zijn voor zover het betreft het nagestreefde doel

Uit de memorie van toelichting kan niet worden opgemaakt of er gedegen onderzoek naar de gevolgen van hoger bedoelde toestroom van Europese Nederlanders is verricht en of een dergelijke toestroom inderdaad buitenproportionele gevolgen zal hebben voor de Curaçaose samenleving. Daarnaast blijkt niet duidelijk uit de memorie van toelichting om welke buitenproportionele gevolgen het hier gaat. Uit de memorie van toelichting kan echter wel worden afgeleid dat de initiatiefnemers de effecten van genoemde toestroom op de arbeidsmarkt, de economie en de Curaçaose politiek voor ogen hebben gehad. Indien dat het geval is, is toch onduidelijk hoe de beoogde beperking van het actief kiesrecht de arbeidsmarkt en de economie van Curaçao zou kunnen beschermen. De Raad is van oordeel dat de door de initiatiefnemers beoogde bescherming van de arbeidsmarkt en de economie van Curaçao tegen de effecten van een toestroom van Europese Nederlanders niet gerealiseerd zal kunnen worden door een wijziging van het Kiesreglement. Het komt de Raad voor dat de beoogde beperking mogelijk wel invloed kan hebben op de politiek van Curaçao,  maar in welke zin is ook onduidelijk temeer omdat het niet duidelijk is of met deze beperking de uitslag van verkiezingen beïnvloed wordt. De memorie van toelichting laat zich over voornoemde aspecten niet uit.

De Raad is op grond van het vorenstaande van oordeel dat de door de initiatiefnemers aangevoerde argumenten onvoldoende houvast bieden voor de vaststelling van de toelaatbaarheid en de noodzaak van de in het initiatiefontwerp voorgestelde beperking van het actief kiesrecht. Daar het nagestreefde doel niet duidelijk is, kan de Raad ook moeilijk beoordelen of voornoemde beperking verder gaat dan nodig is voor het bereiken van het beoogde doel. De Raad kan om deze redenen ook moeilijk vaststellen of er sprake is van schending van artikel 3 van het EP bij het EVRM en artikel 25 van het IVBPR.

c.   De verenigbaarheid van het voorgestelde artikel I met het gelijkheidsbeginsel en het discriminatieverbod.

Het Europees Hof heeft ten aanzien van artikel 3 van het EP bij het EVRM bepaald dat genoemd artikel uitgaat van het beginsel van gelijke behandeling van alle burgers bij de uitoefening van het kiesrecht[9]. Dat aspect zal nu worden bezien in het licht van het gelijkheidsbeginsel en het discriminiatieverbod opgenomen in artikel 3 van de Staatsregeling en artikel van het 14 EVRM.

Artikel 3 van de Staatsregeling luidt als volgt:

Allen die zich in Curaçao bevinden, worden in gelijke gevallen gelijk behandeld. Discriminatie wegens godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht of op welke grond dan ook is niet toegestaan.

Artikel 14 van het EVRM luidt als volgt:

Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.

Volgens vaste jurisprudentie van het Europees Hof houdt artikel 14 van het EVRM in dat dit artikel niet ieder onderscheid verbiedt, maar alleen een onderscheid waarvoor geen objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat en waarbij niet is voldaan aan de eis van evenredigheid tussen de mate van onderscheid die wordt gemaakt en het daarmee beoogde doel.

De voorgestelde beperking van het actief kiesrecht is – zoals hierboven al naar voren is gebracht – van toepassing op ingezetenen, tevens Nederlanders die geboren zijn in Nederland, Aruba en Sint Maarten die geen band hebben met Curaçao. Genoemde band wordt geacht niet aanwezig te zijn indien zij niet gedurende een aaneengesloten periode van ten minste vijf jaar vóór de kandidaatstelling ingezetenen van Curaçao zijn geweest. Volgens de Raad betekent het vorenstaande dat het initiatiefontwerp tussen Nederlanders onderling een onderscheid maakt naar nationale afstamming of afkomst.

Of genoemd onderscheid in dit geval toelaatbaar is, hangt tevens af van de vraag wat het oogmerk is van de beoogde wijziging van het Kiesreglement. Inhoudelijk is deze laatste vraag niet wezenlijk anders dan die welke hierboven aan de orde was in onderdeel b van dit advies. Ook in dit geval is de Raad van oordeel dat de door initiatiefnemers aangedragen argumenten onvoldoende houvast bieden voor het geven van een eenduidig antwoord op deze vraag. De Raad meent dat de gronden “nationale afstamming” en “afkomst” niet alleen benoemde maar ook, naar mag worden aangenomen, “verdachte” onderscheidingsgronden zijn vanwege het feit dat men van deze eigenschappen geen afstand kan doen. Dit betekent niet dat er in het geheel geen onderscheid mag worden gemaakt op deze gronden, maar wel dat zwaarwegende redenen moeten worden aangedragen om dit onderscheid te kunnen  rechtvaardigen[10]. Deze redenen zijn echter niet voldoende onderbouwd aangevoerd in onderhavig initiatiefontwerp.

Om bovengenoemde redenen concludeert de Raad dat moeilijk vastgesteld kan worden of het onderscheid dat naar afstamming of afkomst in het voorgestelde artikel 3 van het Kiesreglement wordt gemaakt, op grond van het bepaalde in artikel 3 van het EP bij het EVRM in samenhang met artikel 14 van het EVRM toelaatbaar is.

II.   Inhoudelijke opmerkingen

1.   Het initiatiefontwerp

Volgens de considerans strekt het initiatiefontwerp ertoe het Kiesreglement te wijzigen teneinde het actief kiesrecht te beperken tot op Curaçao geboren Nederlanders ofwel Nederlanders die ten minste vijf jaar, vóór de kandidaatstelling onafgebroken ingezetenen zijn geweest van Curaçao. De Raad is van oordeel dat de in de considerans opgenomen beperking van het actief kiesrecht verder reikt dan de in het voorgestelde artikel I beoogde beperking. Immers uit de formulering van de considerans blijkt dat ook de in Curaçao geboren Nederlanders die geen ingezetenen zijn van Curaçao actief kiesrecht hebben, terwijl uit het voorgestelde artikel I dat niet het geval is.

De Raad adviseert de considerans met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

2.   De memorie van toelichting

Het gemaakte onderscheid in het voorgestelde artikel I

In de memorie van toelichting (pagina 1 onder “1. Algemeen deel”, eerste volzin) staat dat de indieners het actief kiesrecht in sommige gevallen willen beperken tot alleen Nederlanders die op Curaçao geboren zijn en Nederlanders die niet op Curaçao geboren zijn maar een daadwerkelijke binding gedurende een periode van vijf jaar met Curaçao hebben opgebouwd. Opgemerkt zij dat het vorenstaande niet helemaal in overeenstemming is met het voorgestelde artikel I. Ten eerste blijkt niet uit het voorgestelde artikel I dat het actief kiesrecht alleen in bepaalde gevallen wordt beperkt tot de doelgroep. De memorie van toelichting suggereert dat wel. Ten tweede hebben Nederlanders die in Curaçao geboren zijn en geen ingezetenen van Curaçao zijn, op grond van het voorgestelde artikel I, geen actief kiesrecht. Ten slotte bestaat de band die ingezetenen, tevens Nederlanders, die niet in Curaçao geboren zijn, met Curaçao moeten hebben in een aaneengesloten verblijf in Curaçao van vijf jaar vóór de dag van de kandidaatstelling, bedoeld in artikel 14 van het Kiesreglement en niet door een verblijf van vijf jaar.

De Raad adviseert de memorie van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

Ook in de memorie van toelichting (pagina 1, onder “2. Differentiatiebepaling BES-eilanden (artikel 1, tweede lid Statuut)”, laatste volzin) wordt gesteld dat voor wat betreft het actief kiesrecht in sommige gevallen het in het belang van het Land is een onderscheid te maken tussen de groep Nederlanders die op Curaçao geboren zijn en de groep die niet op Curaçao geboren zijn. Het vorenstaande is om bovengenoemde redenen naar de mening van de Raad niet conform het voorgestelde artikel I.

De Raad adviseert de memorie van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

Blijkens de memorie van toelichting (pagina 3, voorlaatste tekstblok) rechtvaardigt de kleinschaligheid van de Curaçaose samenleving dat de Nederlanders die niet op Curaçao  geboren zijn anders worden behandeld dan de groep Nederlanders die op Curaçao zijn geboren en de niet op Curaçao geboren Nederlanders die langer dan vijf jaar aaneengesloten op Curaçao woonachtig zijn. Opgemerkt zij dat de groep ten aanzien waarvan ingevolge het voorgestelde artikel I een onderscheid in behandeling wordt gemaakt, de groep ingezetenen, tevens Nederlanders zijn die een niet aaneengesloten verblijf in Curaçao van ten minste vijf jaar voorafgaande aan de kandidaatstelling, bedoeld in artikel 14 van het Kiesreglement heeft.

De Raad adviseert de memorie van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

Het nagestreefde doel

Volgens de memorie van toelichting (pagina 2, laatste tekstblok) heeft de door de initiatiefnemers beoogde beperking van het actief kiesrecht van de ingezetenen tevens Nederlanders die geen band hebben met Curaçao tot doel Curaçao te beschermen tegen de buitenproportionele gevolgen die een toestroom vanuit het Europese deel van het Koninkrijk naar Curaçao heeft voor kleine samenlevingen zoals de Curaçaose. De Raad wijst erop dat de in artikel I van het initiatiefontwerp (het voorgestelde artikel 3 van het Kiesreglement) opgenomen beperking niet alleen betrekking heeft op de ingezetenen tevens Europese Nederlanders maar ook op de ingezetenen tevens Nederlanders die in Aruba, Sint Maarten en de BES-eilanden geboren zijn. Het vorenstaande is, gelet op het gestelde in onderdeel “1. Het ontwerp” van dit advies, volgens de Raad niet proportioneel.

De Raad adviseert het initiatiefontwerp met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

c.   De financiële gevolgen van het initiatiefontwerp

De Raad merkt op dat het initiatiefontwerp extra werk met zich mee zal brengen voor het hoofdstembureau om na te gaan welke ingezetenen, tevens Nederlanders minder dan vijf achtereenvolgende jaren in het bevolkingsregister van Curaçao ingeschreven staan, zodat die geen stembiljet krijgen uitgereikt. Dat betekent ook extra kosten voor het Land. De Raad constateert dat de memorie van toelichting over die kosten en de manier waarop deze zullen worden gedekt zwijgt. In artikel 11 van de Landsverordening comptabiliteit 2010 staat dat in de toelichting op ontwerpen van wet- en regelgeving een afzonderlijk onderdeel moet worden opgenomen waarin de financiële gevolgen voor en de dekking door het Land worden vermeld.

Hoewel de toelichting op genoemd artikel niets daarover zegt, maakt de Raad naar aanleiding van de laatste volzin daarvan op, dat het artikel alleen ministers bindt. Desalniettemin kan er naar het oordeel van de Raad van een zekere reflexwerking richting de Staten sprake zijn. Immers, de lasten voor de overheid die voortvloeien uit het initiatiefontwerp, zullen op de begroting gaan drukken. In aanwijzing 157 van de Aanwijzingen voor de regelgeving wordt ook bepaald dat de memorie van toelichting een verantwoording dient te bevatten over de lasten voor de overheid en de financiële gevolgen van het initiatiefontwerp. Indien een ontwerp voor een landsverordening financiële gevolgen voor het Land bevat, dient overeenkomstig aanwijzing 159 van de Aanwijzingen voor de regelgeving in een afzonderlijk gedeelte van de memorie van toelichting aangegeven te worden in welke omvang daaraan meer of mindere uitgaven of ontvangsten zullen zijn verbonden.

Gezien het bovenstaande adviseert de Raad in een financiële paragraaf de kosten verbonden aan het initiatiefontwerp inzichtelijk te maken en aan te geven hoe deze kosten gedekt zullen worden.

III. Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.

Willemstad, 11 mei 2016

de fungerend Ondervoorzitter,              de Secretaris,

__________________                         _____________________

mevr. mr. L.M. Dindial                        mevr. mr. C. M. Raphaëla

[1] W. H. van Helsdingen, “Het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden”, pagina 502

[2] W. H. van Helsdingen, “Het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden”, pagina 502

[3] HR 16 februari 2001, R99/017HR CLI:NL:HR:2001:AB0185

[4] EHRM 2 maart 1987, nr. 9267/81, Mathieu-Mohin en Clerfayt tegen Belgie

[5] Artikel 4 Kiesrecht uit de Grondwet op www.nederlandrechtsstaat.nl

[6] EHRM, Hilbe tegen Liechtenstein, 7 september 1999, 31981/96

[7] HR 16 februari 2001, R99/017HR CLI:NL:HR:2001:AB0185

[8] Gerards, J.,” De nationale, Europese en internationale dimensie”, pagina 32

[9] EHRM 2 maart 1987, nr. 9267/81, Mathieu-Mohin en Clerfayt tegen Belgie.

[10] Advies van de Raad van State W04.14.0352/I/B

Zowel het initiatiefontwerp als de memorie van toelichting heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

Het initiatiefontwerp

De considerans

Voorgesteld wordt om in de considerans:

na “het Kiesreglement Curaçao” de woorden “te wijzigen” in te voegen;
 “op Curaçao” te vervangen door “in Curaçao”;

–      “ofwel” te vervangen door “danwel”; en

de punt aan het slot te vervangen door een puntkomma.

Artikel I

Voorgesteld wordt om onderdeel “A “ in artikel I van het initiatiefontwerp te schrappen, daar alleen artikel 3 van het Kiesreglement in het initiatiefontwerp gewijzigd wordt.

De formulering van het voorgestelde artikel I kan beknopter en duidelijker. Voorgesteld wordt de formulering van het voorgestelde artikel I te herzien en de aanhef van dit artikel als volgt te laten luiden:

Artikel 3 van het Kiesreglement Curaçao komt als volgt te luiden:

Artikel 3

De leden van de Staten worden rechtstreeks […] bereikt.

De memorie van toelichting

Algemeen

Voorgesteld wordt in de tekst van de memorie van toelichting “geboren op Curaçao” telkens te vervangen door “geboren in Curaçao”.

Pagina 1

Voorgesteld wordt in de laatste volzin van het tekstblok onder “2. Differentiatiebepaling BES-eilanden (artikel 1, tweede lid Statuut)” “Land Curaçao” te vervangen door “Curaçao”.

Pagina 3

Voorgesteld wordt in het eerste tekstblok, eerste en tweede volzin “iemand die niet op Curaçao geboren is” te vervangen door “een ingezetene, tevens Nederlander die niet in Curaçao geboren is”.