RvA no. RA/05A-09-RW

Advies:  Met verwijzing naar uw spoedadviesverzoek d.d. 29 januari 2009 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en de behandeling hiervan in de vergadering van de Raad van Advies d.d. 16 maart 2009, bericht de Raad u als volgt.

De onderhavige ontwerp-Regeling van de inrichting, de organisatie en het beheer van de openbare ministeries van Curaçao, van Sint Maarten en van Bonaire, Saba en Sint Eustatius en de samenwerking daartussen (Rijkswet openbare ministeries van Curaçao, van Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba) strekt ertoe de samenwerking tussen de (toekomstige) landen, op grond van artikel 38 van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (het Statuut), voor wat betreft de inrichting, organisatie en het beheer van de openbare ministeries van Curaçao van Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba en de onderlinge samenwerking tussen deze openbare ministeries te regelen in een rijkswet.

Bestudering van het onderhavige voorstel alsmede de overige bij het adviesverzoek gevoegde stukken geeft de Raad aanleiding tot het maken van de navolgende opmerkingen.

Algemeen
Het onderhavige voorstel van rijkswet is een onderlinge regeling in de vorm van een consensusrijkswet in de zin van artikel 38, tweede lid, van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (Statuut) en strekt tot uitvoering van de afspraken over de opsporing en vervolging van strafbare feiten en over grensoverschrijdende criminaliteit in de tussen Nederland, het land de Nederlandse Antillen en de eilandgebieden Curaçao en Sint Maarten overeengekomen Slotverklaring van het bestuurlijk overleg over de toekomstige staatkundige positie van Curaçao en Sint Maarten van 2 november 2006 (de Slotverklaring).
De Raad heeft bij de toetsing van het onderhavige voorstel van rijkswet stilgestaan bij de totstandkomingsprocedure en de volgende aspecten met betrekking tot de inhoud van bedoeld voorstel: 1. de betekenis van de afspraken in de Slotverklaring, 2. de verenigbaarheid van het onderhavige voorstel van rijkswet met het Statuut, 3. enige implicaties met betrekking tot een gezamenlijke procureur-generaal, 4. de aanwijzingsbevoegdheid van de de Minister van Justitie van Nederland in zijn hoedanigheid van lid van de raad van ministers van het Koninkrijk (rijksministerraad) en 5. de beëindiging van de samenwerking, zoals geregeld in de consensusrijkswet.
Volledigheidshalve merkt de Raad op dat uit de overgelegde stukken opgemaakt kan worden dat de regering van de Nederlandse Antillen ten aanzien van de aanwijzingsbevoegdheid van de Minister van Justitie van Nederland in zijn hoedanigheid van lid van de rijksministerraad in het onderhavige voorstel van rijkswet op een viertal punten een voorbehoud heeft gemaakt. Het betreft de volgende punten:
– de verenigbaarheid van de aanwijzingsbevoegdheid met het Statuut;
– de schorsende werking van het beroep van de procureur-generaal bij de rechter;
– de vermelding in de wetstekst van de civielrechtelijke aansprakelijkheid voor een aanwij-zing; en
– het karakter van de 60-dagen termijn als een termijn van orde of als een fatale termijn.

De eis van overeenstemming tijdens de totstandkomingsprocedure
Een op artikel 38, tweede lid, van het Statuut, gebaseerde rijkswet kan slechts tot stand gebracht worden indien daarover overeenstemming bestaat tussen de regeringen van de betrokken landen. De regering van de Nederlandse Antillen heeft in de fase van behandeling van het onderhavige voorstel van rijkswet in de rijksministerraad d.d. 5 december 2008 ingestemd met het voor advies aanbieden van het onderhavige voorstel van rijkswet aan de Raad van State van het Koninkrijk.
Hoewel voor de formele afwikkeling van de nu lopende consensusrijkswetgevingsprocedure de medewerking van de organen van het land de Nederlandse Antillen vereist is, acht de Raad het gewenst dat daarnaast de eilandgebieden Curaçao en Sint Maarten (als toekomstige landen) in deze procedure betrokken blijven. Immers in het lopende onderhandelingstraject zijn naast het land de Nederlandse Antillen ook steeds beide eilandgebieden betrokken geweest. Conform de gemaakte afspraken tussen Nederland, de Nederlandse Antillen, het eilandgebied Curaçao en het eilandgebied Sint Maarten, opgenomen in de “Verklaring d.d. 12 november 2007” dient de Gevolmachtigde Minister van de Nederlandse Antillen zich ervan te verzekeren dat de schriftelijke instemming is verkregen van de bestuurscolleges van de eilandgebieden Curaçao en Sint Maarten. Het is de Raad niet bekend of in de fase van behandeling van het onderhavige voorstel van rijkswet in de vergadering van de rijksministerraad d.d. 5 december 2008 voldaan is aan het instemmingsvereiste, voor zover het betreft de eilandgebieden Curaçao en Sint Maarten. De Raad geeft in overweging de memorie van toelichting op dit punt te laten aanvullen.
De Raad geeft de regering tevens in overweging, vanwege de hierboven genoemde “eis van overeenstemming”, het gevoelen van de Staten te vragen over het onderhavige voorstel van rijkswet, hoewel de Staten formeel ingevolge het Statuut niet betrokken zijn bij de besluitvorming omtrent een rijkswet op grond van artikel 38, tweede lid, van het Statuut.

Inhoudelijke opmerkingen

Het ontwerp

1. De betekenis van de afspraken in de Slotverklaring
Met het onderhavige voorstel van rijkswet wordt uitvoering gegeven aan de afspraken die gemaakt zijn ten aanzien van het openbaar ministerie en vastgelegd in de Slotverklaring. In de Slotverklaring zijn deze afspraken in de vorm van uitgangspunten en in algemene bewoordingen gesteld. De Raad vindt dat de specifieke uitwerking van deze afspraken, zoals verwoord in het onderhavige voorstel van rijkswet, niet zonder meer gerechtvaardigd worden op basis van die algemene afspraken. De Raad verwijst als voorbeeld hiervan naar artikel 14 van het onderhavige voorstel van rijkswet. In dit artikel worden specifieke bevoegdheden (bijzondere aanwijzingsbevoegdheid) toegekend aan de Minister van Justitie van Nederland in zijn hoedanigheid van lid van de rijksministerraad, namens de rijksministerraad, waarover in de Slotverklaring niet wordt gerept.

2. De verenigbaarheid van het onderhavige voorstel van rijkswet met het Statuut
a. Algemeen
Artikel 14 van het onderhavige voorstel van rijkswet geeft de Minister van Justitie van Nederland in zijn hoedanigheid van lid van de rijksministerraad de bevoegdheid om namens de rijksministerraad aanwijzingen aan de gezamenlijke procureur-generaal te geven met het oog op de opsporing en vervolging van strafbare feiten, in geval fundamentele menselijke rechten en vrijheden, rechtszekerheid en deugdelijkheid van bestuur in de landen, bedoeld in artikel 1, onder b, van voormeld voorstel niet worden verwezenlijkt. Een aanwijzing kan slechts gegeven worden indien de gerezen situatie door middel van strafrechtelijk optreden of juist het afzien daarvan kan worden hersteld. Het voorgestelde artikel 14 beoogt de afspraak terzake in punt B.10 in onderdeel “I. Rechtspleging en rechtshandhaving” van de Slotverklaring uit te werken. In onderdeel 7 van het algemeen deel van de memorie van toelichting (pagina 10) is aangegeven dat het voorgestelde artikel 14 gebaseerd is op artikel 43, tweede lid, van het Statuut. Tevens is aangegeven (pagina 11) dat voor iedere aanwijzing geldt dat zij moet vallen binnen de kaders van artikel 43, tweede lid, van het Statuut.
In de officiële toelichting bij het Statuut (artikel 43) zijn de eisen genoemd waaraan moet zijn voldaan alvorens ingrijpen zijdens het Koninkrijk nodig kan zijn. Het ingrijpen zal slechts geschieden, indien in het land zelf geen redres van een ontoelaatbare toestand mogelijk zou blijken te zijn. Wanneer ingrijpen nodig is, mag deze niet verder gaan dan de omstandigheden strikt noodzakelijk maken en dient het ook gericht te zijn op een zo spoedig mogelijk herstel van de normale toestand.

b. Grondslag
Uit het gestelde in punt 1, onder a, van dit advies leidt de Raad af dat artikel 43, tweede lid, van het Statuut de enige grondslag is voor de in artikel 14 van het onderhavige voorstel van rijkswet opgenomen aanwijzingsbevoegdheid van de rijksministerraad. De Raad meent dat dit uit juridisch oogpunt onjuist is.

De primaire verantwoordelijkheid voor de verwezenlijking van de fundamentele menselijke rechten en vrijheden, de rechtszekerheid en de deugdelijkheid van bestuur berust ingevolge artikel 43, eerste lid, van het Statuut bij de landen. De zorg voor de verwezenlijking van voornoemde belangen is dus een landsaangelegenheid.
Het waarborgen van voornoemde belangen is ingevolge artikel 43, tweede lid, van het

Statuut een Koninkrijksaangelegenheid. Het bepaalde in artikel 43, tweede lid, van het Statuut wordt echter pas geactiveerd wanneer in een land deze rechten en vrijheden, deze rechtszekerheid en dit deugdelijk bestuur niet bestaan en in het betrokken land zelf geen redres plaats vindt. Wanneer in de praktijk zich zulk een geval voordoet, is het de plicht van het Koninkrijk om in te grijpen, gebruik makend van de mogelijkheid die artikel 51 van het Statuut biedt.
In het onderhavige geval betreft het een regeling bij consensusrijkswet van een samenwerking op het gebied van landsaangelegenheden. Artikel 43, tweede lid, van het Statuut kan echter naar de letter van de wet niet zonder meer worden aangevoerd als grondslag voor het opnemen van een aanwijzingsbevoegdheid van de rijksministerraad, zoals voorgesteld in artikel 14 van het onderhavige voorstel van rijkswet. Een andere meer principiële reden waarom de Raad het gebruik van artikel 43 van het Statuut in verband met een aanwijzingsbevoegdheid van de rijksministerraad onjuist acht, is gelegen in het feit dat een precedent wordt gecreëerd dat tot uitholling leidt van het systeem van hoger toezicht, met inbegrip van de daarbij behorende waarborgen, zoals neergelegd in artikel 43 juncto artikel 51 van het Statuut. Immers niet alleen de geëigende statutaire maatregelen zijn niet gebruikt maar ook de statutaire waarborgen ontbreken.

De Raad wil voorts op het feit wijzen dat artikel 51 van het Statuut tot dusver nog nooit is gebruikt. Uit het feit dat artikel 51 van het Statuut in de Nederlandse Antillen tot dusver nimmer is gebruikt, blijkt wel de uitzonderlijke aard van deze bepaling. De kans dat er een situatie ontstaat dat er geen redres in het betrokken land mogelijk zal blijken, lijkt de Raad – afgaande op de instrumenten in het bestaande juridische systeem van de Nederlandse Antillen en de huidige (uitvoerings)praktijk – uiterst gering.
Uit de memorie van toelichting blijkt evenmin dat naar de mening van de rijksministerraad een onhoudbare situatie zoals hierboven bedoeld bestaat, noch wordt met feiten aangegeven dat voorzienbaar is dat op het tijdstip van inwerkingtreding van de onderhavige consensus-rijkswet die situatie zal bestaan. Ook in dit opzicht is er onvoldoende rechtvaardiging hiervoor.

De maatregel die vanwege het Koninkrijk getroffen wordt om inhoud te kunnen geven aan de waarborgtaak, bedoeld in artikel 43, tweede lid, van het Statuut, dient een tijdelijk karakter te hebben. De wijze, waarop in dit geval zijdens het Koninkrijk wordt gereageerd, hangt volgens de officiële toelichting bij het Statuut (artikel 43) af van de omstandigheden. In het voorgestelde artikel 14 heeft de Minister van Justitie van Nederland in zijn hoedanigheid van lid van de rijksministerraad, namens de rijksministerraad, permanent de bevoegdheid om in voorkomende gevallen aanwijzingen aan de procureur-generaal te geven. Door het voorgestelde in artikel 14 wordt feitelijk geanticipeerd op het ontstaan van een ontoelaatbare toestand, zoals omschreven in de officiële toelichting bij het Statuut (artikel 43). Het voorgestelde artikel 14 brengt met zich mee dat permanent vanwege het Koninkrijk een toezichthoudende activiteit zal worden verricht. De Raad is van mening dat het voorgestelde artikel 14 ook om deze reden niet in overeenstemming is met de geest en strekking van artikel 43, tweede lid, van het Statuut. Feitelijk wordt hiermee op een verdekte manier een nieuw instrument van hoger toezicht gecreëerd.

Zelfs indien artikel 43 van het Statuut als grondslag zou kunnen dienen voor een maatregel, zoals opgenomen in het voorgestelde artikel 14, dan nog is er geen reële noodzaak om met een maatregel te komen. De reden hiervoor is dat er in de huidige situatie geen sprake is van een ontoelaatbare situatie, zoals omschreven in de officiële toelichting bij het Statuut (artikel 43), in het land de Nederlandse Antillen en in de eilandgebieden van de Nederlandse

Antillen. Voor zover in het verleden zich in de Nederlandse Antillen situaties schenen voor te doen die als ontoelaatbaar moesten worden aangemerkt, heeft men lokaal steeds bewezen zeer goed daarmee te kunnen omgaan en heeft men tijdig de nodige stappen genomen om een ontoelaatbare toestand te voorkomen dan wel te redresseren.

c. Het gekozen instrument om de maatregel te treffen
Met het voorgestelde artikel 14 in de onderhavige regeling heeft men er voor gekozen om bij een consensus-rijkswet inhoud te geven aan de waarborgtaak, bedoeld in artikel 43, tweede lid, van het Statuut, door de mogelijkheid tot het geven van een aanwijzing door de Minister van Justitie van Nederland in zijn hoedanigheid van lid van de rijksministerraad namens de rijksministerraad aan de procureur-generaal te regelen.
Ingevolge artikel 48 van het Statuut nemen de landen bij hun wetgeving en bestuur de bepalingen van het Statuut in acht. Naar de mening van de Raad is het geven van inhoud aan de waarborgtaak, bedoeld in artikel 43, tweede lid, van het Statuut, een Koninkrijksaangelegenheid. In een onderlinge regeling als bedoeld in artikel 38 van het Statuut, ook die in de vorm van een rijkswet, kunnen de betrokken landen slechts eigen aangelegenheden regelen.

d. Samenvattende conclusies
Concluderend is de Raad het volgende van mening:
• Artikel 43, tweede lid, van het Statuut kan naar de letter van de wet niet zonder meer worden aangevoerd als grondslag voor het opnemen van een aanwijzingsbevoegdheid van de rijksministerraad, zoals voorgesteld in artikel 14 van het onderhavige voorstel van rijkswet.
• De toepassing van artikel 43 van het Statuut in verband met een aanwijzingsbevoegdheid van de rijksministerraad creëert een precedent dat tot uitholling leidt van het systeem van hoger toezicht, met inbegrip van de daarbij behorende waarborgen, zoals neergelegd in artikel 43 juncto artikel 51 van het Statuut.
• Door het voorgestelde in artikel 14 wordt feitelijk geanticipeerd op het ontstaan van een ontoelaatbare toestand, zoals omschreven in de officiële toelichting bij het Statuut (artikel 43). Het voorgestelde artikel 14 brengt met zich mee dat permanent vanwege het Koninkrijk een toezichthoudende activiteit zal worden verricht. De Raad is van mening dat het voorgestelde artikel 14 ook om deze reden niet in overeenstemming is met de geest en strekking van artikel 43, tweede lid, van het Statuut. Feitelijk wordt hiermee op een verdekte manier een nieuw instrument van hoger toezicht gecreëerd.
• Zelfs indien artikel 43 van het Statuut als grondslag zou kunnen dienen voor een maatregel, zoals opgenomen in het voorgestelde artikel 14, dan nog is er geen noodzaak om met een maatregel te komen omdat er geen sprake is van een ontoelaatbare situatie in de zin van artikel 43 van het Statuut.

3. Enige implicaties met betrekking tot een gezamenlijke procureur-generaal
a. Algemeen
In de Slotverklaring is overeengekomen dat elk van de betrokken landen een openbaar ministerie krijgt met aan het hoofd één gezamenlijke procureur-generaal. Momenteel beschikt ieder land in het Koninkrijk over een eigen procureur-generaal. De in de Slotverklaring gemaakte afspraak ter zake betekent dat er een gezamenlijke procureur-generaal aan het hoofd zal staan van zowel het openbaar ministerie van Curaçao, als dat van Sint Maarten en dat van Bonaire, Sint Eustatius en Saba. De gezamenlijke procureur-generaal is onder meer verantwoordelijk voor de strafvervolging, wordt belast met de organisatie en de bedrijfsvoering van de openbare ministeries in de drie landen, heeft het algemene toezicht over de politie en waakt voor de richtige uitoefening van de taak van de politie.
Het aanstellen van een gezamenlijke procureur-generaal heeft evenwel consequenties voor het functioneren van deze procureur-generaal. Om de gezamenlijke procureur-generaal adequaat te kunnen doen functioneren, dient naar de mening van de Raad aan een aantal randvoorwaarden te worden voldaan. De belangrijkste worden hieronder belicht.

b. Aanstelling van meer dan één advocaat-generaal
Het parket van de procureur-generaal zal gevestigd zijn op Curaçao en de procureur-generaal houdt in elk land kantoor. Het kantoor op Sint Maarten moet, op grond van het voorgestelde artikel 3, tweede lid, verplicht bemand worden. Daartoe wijst de procureur-generaal een medewerker van zijn parket aan die als hoofd zal fungeren van dit kantoor. De procureur-generaal bepaalt met betrekking tot het kantoor op Bonaire, Sint Eustatius en Saba zelfstandig of deze bemand worden. Voorts kan uit het voorgestelde artikel 4, tweede lid, worden geconcludeerd dat op het parket van de procureur-generaal in elk geval een advocaat-generaal werkzaam is.

Om het takenpakket van de procureur-generaal naar behoren te kunnen uitvoeren, is het naar de mening van de Raad van belang dat de procureur-generaal in de toekomstige landen Curaçao en Sint Maarten alsmede in Bonaire, Sint Eustatius en Saba, wordt bijgestaan door een functionaris die namens hem toezicht houdt op zowel het eerstelijnsparket als de politie. Tevens is het van essentieel belang dat de procureur-generaal daadwerkelijk leiding geeft aan de openbare ministeries teneinde op een adequate wijze toezicht te houden op de functionarissen die aan de openbare ministeries van de drie landen zijn verbonden.
De Raad vindt dat een advocaat-generaal voor de uitoefening van de bovengenoemde taken de eerst aangewezen functionaris is. De advocaat-generaal die namens de procureur-generaal optreedt, staat immers op een grotere afstand van het eerstelijnswerk dan de hoofdofficier van justitie. Hierdoor is de advocaat-generaal, bij afwezigheid van de procureur-generaal, de juiste contactpersoon inzake de opsporing en vervolging voor de verantwoordelijke ministers, wat een waarborg kan zijn dat de ministers op afstand blijven van het eerstelijnswerk van de betrokken openbare ministeries.
Voorts rechtvaardigt het omvangrijke takenpakket van de procureur-generaal waaronder de behandeling van strafzaken in hoger beroep – met name die van belang zijn voor de rechtseenheid en rechtsontwikkeling van de openbare ministeries – dat het aanstellen van een advocaat-generaal voor zowel Curaçao als Sint Maarten wordt verankerd in het onderhavige voorstel van rijkswet.
De Raad geeft in overweging het onderhavige voorstel van rijkswet zodanig aan te passen waardoor wordt vastgelegd dat voor zowel Curaçao als Sint Maarten een advocaat-generaal wordt aangesteld.

c. Onbelemmerd beheer van de openbare ministeries
Voor het beheren van de openbare ministeries van de toekomstige landen Curaçao en Sint Maarten alsmede het openbaar ministerie van Bonaire, Sint Eustatius en Saba dient de procureur-generaal volgens de Raad over adequate bevoegdheden en middelen te beschikken. Aangezien de procureur-generaal niet steeds in elk land aanwezig kan zijn, dient de mogelijkheid te bestaan dat de procureur-generaal diverse bevoegdheden kan mandateren aan één of meer functionarissen van het parket ter plaatse.
In het onderhavige voorstel van rijkswet is er van uitgegaan dat de procureur-generaal een eigen budget heeft en om die reden niet afhankelijk is van de verantwoordelijke ministers.

Ingevolge artikel 30, vierde lid, van het onderhavige voorstel van rijkswet, worden de kosten van het parket van de procureur-generaal door de landen gezamenlijk gedragen volgens een bij algemene maatregel van rijksbestuur vastgestelde verdeelsleutel.
De Raad vraagt zich af wat de gevolgen zijn indien een van de landen zijn verplichting tot het beschikbaar stellen van gelden volgens de vastgestelde verdeelsleutel niet nakomt. De Raad geeft in overweging de memorie van toelichting op dit punt te laten aanvullen.

d. Beschikbare middelen ter zake de samenwerking tussen de openbare ministeries
Het instellen van een gezamenlijke procureur-generaal voor de toekomstige landen Curaçao en Sint Maarten alsmede Nederland voor zover het betreft Bonaire, Sint Eustatius en Saba, is volgens de memorie van toelichting (pagina 2) onder meer geschied om de samenwerking tussen de drie openbare ministeries te bevorderen, ondanks de lokale inbedding van het openbaar ministerie in voormelde landen. Vooral bij de bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit is nauwe samenwerking geboden.
Om het voorgaande te kunnen realiseren dient de procureur-generaal, naar de mening van de Raad, behalve over de vereiste bevoegdheden tevens over voldoende personeel en adequaat materiaal, waaronder apparatuur, te beschikken.
Een basisvereiste voor een goede samenwerking is een goede communicatie, ter verwezenlijking waarvan de openbare ministeries in ieder geval over uniforme informatie- en communicatiesystemen moeten beschikken.

e.Afstemming werkzaamheden tussen de onderscheiden ministers van Justitie en de gezamenlijke procureur-generaal
De samenwerking tussen de openbare ministeries van de toekomstige landen Curaçao en Sint Maarten alsmede het openbaar ministerie van Nederland voor zover het betreft Bonaire, Sint Eustatius en Saba, krijgt onder meer gestalte door een gezamenlijke procureur-generaal te benoemen die de leiding heeft over de drie openbare ministeries (Zie pagina 2 van de memorie van toelichting.). In deze situatie zal de gezamenlijke procureur-generaal drie Ministers van Justitie moeten dienen en is aan elk van hen verantwoording verschuldigd voor het functioneren van het openbaar ministerie van het betrokken land.
De keuze voor één gezamenlijke procureur-generaal heeft in deze situatie tot gevolg dat de procureur-generaal niet alleen met betrekking tot elk land op zich, maar ook met betrekking tot de landen ten opzichte van elkaar, prioriteiten zal moeten stellen en keuzes zal moeten maken. De gezamenlijke procureur-generaal heeft hierin een coördinerende taak. In het belang van een efficiënt functioneren van de procureur-generaal, wat van invloed is op het functioneren van de openbare ministeries, kan de Raad zich voorstellen dat op reguliere basis afstemming is vereist tussen de procureur-generaal en de drie Ministers van Justitie gezamenlijk. In zulk een gezamenlijk overleg voorziet het onderhavige voorstel van Rijkswet echter niet. Zelfs aan het overleg over de opsporing en vervolging van grensoverschrijdende criminaliteit, bedoeld in artikel 34 van het onderhavige voorstel van rijkswet, zullen slechts de Ministers van Justitie van de landen deelnemen, ofschoon dit bij uitstek een aangelegenheid betreft waarin de coördinerende rol van de procureur-generaal van essentieel belang is.
Hoewel de Raad ervan uitgaat dat de bedoelde afstemming in de praktijk zal plaatsvinden, geeft de Raad in overweging om te laten nagaan of institutionalisering van een gezamenlijk overleg tussen de procureur-generaal en de onderscheiden ministers geboden is, in het belang van het zo optimaal mogelijk functioneren van de gezamenlijke procureur-generaal.

4. De aanwijzingsbevoegdheid van de rijksministerraad
De Raad heeft onder punt 2 van dit advies gesteld dat de aanwijzingsbevoegdheid die aan de rijksministerraad wordt toegekend niet verenigbaar is met het Statuut. De Raad maakt voor zover deze aanwijzingsbevoegdheid wel verenigbaar zou zijn met het Statuut (quod non) de volgende opmerkingen.

a. Algemeen
Het onderhavige voorstel van rijkswet regelt in artikel 14, eerste lid, de bevoegdheid van de Minister van Justitie van Nederland in zijn hoedanigheid van lid van de rijksministerraad om namens de rijksministerraad, in het kader van artikel 43, tweede lid, van het Statuut, algemene en bijzondere aanwijzingen te geven aan de procureur-generaal met het oog op de opsporing en vervolging van strafbare feiten (de aanwijzingsbevoegdheid). In het voorgestelde artikel 14, tweede lid, wordt bepaald dat genoemde minister uitsluitend van die bevoegdheid gebruik kan maken indien dit noodzakelijk is om de in artikel 43, tweede lid, van het Statuut genoemde belangen te waarborgen. In de memorie van toelichting (pagina 10) is opgenomen dat het voorgestelde artikel 14 een nadere uitwerking betreft van een van de mogelijke maatregelen die de rijksministerraad op grond van artikel 43, tweede lid, van het Statuut kan treffen.

b. De positie van de Minister van Justitie van Nederland in zijn hoedanigheid van lid van de rijksministerraad
Het Koninkrijk dient naar de mening van de Raad grote terughoudendheid te betrachten in de uitoefening van de waarborgtaak, bedoeld in artikel 43, tweede lid, van het Statuut. Deze terughoudendheid is nodig omdat de zorg voor de verwezenlijking van de in voornoemd artikel genoemde belangen een landsaangelegenheid is. Als gevolg van het voorgestelde in artikel 14 kan de Staten-Generaal de Minister van Justitie van Nederland ter verantwoording roepen voor de door hem in zijn hoedanigheid van lid van de rijksministerraad, namens de rijksministerraad, gegeven aanwijzingen. Ook kan de Staten-Generaal genoemde minister ter verantwoording roepen ten aanzien van het nalaten van het geven van een aanwijzing. De Raad is van mening dat in het onderhavige geval gesproken kan worden van een democratisch deficit omdat genoemde minister aanwijzingen kan geven aan de gezamenlijke procureur-generaal ten aanzien van een aangelegenheid van een ander land van het Koninkrijk zonder dat hij daarbij onderworpen is aan enige democratische controle door of vanwege het betrokken land. De omstandigheid dat de rijksministerraad binnen zestig dagen nadat de aanwijzing is gegeven een beslissing dient te nemen over de handhaving van de betrokken aanwijzing neemt dat democratisch deficit niet weg. De rijksministerraad is immers geen parlementair orgaan en is zelf ook niet onderworpen aan democratische controle.

c. Verschillende aspecten betreffende de bijzondere aanwijzing
De Raad vindt de in het voorgestelde artikel 14 beschreven procedure (met name het derde en vierde lid) ten aanzien van de aan de Minister van Justitie van Nederland in zijn hoedanigheid van lid van de rijksministerraad toegekende bevoegdheid om namens de rijksministerraad, in het kader van artikel 43, tweede lid, van het Statuut, bijzondere aanwijzingen te geven aan de procureur-generaal met het oog op de opsporing en vervolging van strafbare feiten vanwege de volgende redenen opmerkelijk.
1°. Bij een bijzondere aanwijzing kan van het door artikel 14, derde lid, voorgeschreven vooroverleg worden afgezien indien de vereiste spoed aan dat overleg in de weg staat. Voor de Raad is belangrijk de vraag wat de functie is van het vooroverleg.
In de memorie van toelichting (pagina 11) is met betrekking tot het te voeren vooroverleg opgenomen dat de regering van het land in dat overleg duidelijkheid kan verschaffen over de door de Minister van Justitie van Nederland in zijn hoedanigheid van lid van de rijksministerraad al dan niet terecht gesignaleerde misstanden en dat de minister eventueel kan wijzen op de noodzaak van verbeteringen. Verder wordt gesteld dat een aanwijzing pas in aanmerking komt wanneer in het kader van het overleg geen resultaten worden bereikt.
Het voorgestelde vooroverleg stelt dus de regering van het land en voornoemde minister in de gelegenheid om te reflecteren over de ontstane omstandigheden en de te nemen maatregel(en).
In het geval van vereiste spoed waarbij is afgezien van voormeld overleg mag de Minister van Justitie van Nederland in zijn hoedanigheid van lid van de rijksministerraad handelen zonder duidelijkheid te hebben gezocht en gekregen over de door de hem al dan niet terecht gesignaleerde mistanden. In een dergelijk geval is dan ook niet duidelijk welke afwegingen hij heeft gemaakt bij de beoordeling of redres door het betrokken land mogelijk is. De vraag is of de minister in spoedeisende gevallen de in het Statuut gestelde eisen buiten beschouwing kan laten.
De Raad vindt dat op dat moment wordt voorbij gegaan aan het uitgangspunt van het Statuut – in het bijzonder paragraaf 4. De staatsinrichting van de landen – dat de verantwoordelijkheid voor de verwezenlijking van de beginselen van de democratische rechtstaat bij de landen zelf berust. Als gevolg van de toepassing van artikel 14, vierde lid, van het onderhavige voorstel van rijkswet kunnen de landsorganen buiten spel gezet worden. In de toelichting op het Statuut wordt gesteld dat het vanzelf spreekt dat niet het enkele tekortschieten van enig landsorgaan zulk een maatregel kan meebrengen en dat slechts wanneer in het land zelf geen redres van een ontoelaatbare toestand mogelijk zou blijken te zijn, het nemen van een maatregel in overweging genomen kan worden. Om te weten of redres mogelijk is geweest of niet dient naar de mening van de Raad op zijn minst de regering van het land te zijn gehoord. Met de moderne communicatietechnieken die de landen ter beschikking staan zou dit geen onoverkomelijk probleem hoeven te zijn.
De Raad geeft in overweging het onderhavige voorstel van rijkswet zodanig te laten aanpassen dat in alle gevallen, dus ook in spoedgevallen, vooroverleg dient plaats te vinden.

2°. Gesteld wordt in artikel 14, vierde lid, van het onderhavige voorstel van rijkswet dat indien een bijzondere aanwijzing in verband met de vereiste spoed niet schriftelijk kan worden gegeven, zij mondeling kan worden gegeven. In dat geval wordt zij zo spoedig mogelijk, maar binnen een dag op schrift gesteld. In het gegeven geval wordt afgeweken van de in artikel 14, vierde lid, van het onderhavige voorstel van rijkswet voorgeschreven schriftelijke motivering en wordt achteraf – binnen een dag – daaraan voldaan.
Van belang is hier wat het oogmerk is van de schriftelijke motivering.

Volgens de memorie van toelichting (pagina 12) zal in de motivering onder meer dienen te worden verklaard waarom sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 43, tweede lid, van het Statuut. Zoals bepaald in artikel 14, vierde lid, van het onderhavige voorstel van rijkswet kan de Minister van Justitie van Nederland in zijn hoedanigheid van lid van de rijksministerraad in verband met vereiste spoed volstaan met een mondelinge aanwijzing. Op dat moment (voor een periode van maximaal 24 uur) is er geen schriftelijk stuk waarin onomstotelijk is vastgelegd wat de motieven zijn van genoemde minister om op de door hem verkozen wijze in te grijpen. De Raad vraagt zich af op basis waarvan de procureur-generaal op dat moment zal moeten ageren tegen het besluit van de Minister van Justitie van Nederland in zijn hoedanigheid van lid van de rijksministerraad in het geval de betreffende minister op basis van de bepaling in artikel 14, vijfde lid, van het onderhavige voorstel van rijkswet vindt dat uitvoering van de aanwijzing geen uitstel duldt. Hierbij moet nog worden opgemerkt dat het mondeling communiceren over de aanwijzing en de motivering daarvoor het risico in zich bergt dat communicatiestoornissen tussen genoemde minister en de procureur-generaal kunnen optreden. Deze zullen bij een mondeling gegeven aanwijzing pas merkbaar zijn bij de schriftelijke vastlegging achteraf. De Raad vindt dat voor een geval als het onderhavige dat risico niet gelopen mag worden.
De Raad geeft in overweging het onderhavige voorstel van rijkswet zodanig te laten aanpassen dat een aanwijzing in alle gevallen schriftelijk en gemotiveerd dient te worden gegeven.

d. Gelijkwaardigheid van de landen binnen het Koninkrijk
Het Statuut behelst een uitwerking van onder meer de grondbeginselen van de inhoud van de nieuwe rechtsorde van het Koninkrijk. De grondbeginselen van de inhoud van de nieuwe rechtsorde van het Koninkrijk komen kort samengevat er op neer dat in deze rechtsorde de landen zelfstandig de eigen belangen behartigen en dat zij op voet van gelijkwaardigheid verbonden zijn tot verzorging van de gemeenschappelijke belangen en tot wederkerige bijstand. De eerbiediging van de fundamentele menselijke rechten en vrijheden en de verwezenlijking van rechtszekerheid en deugdelijk bestuur worden, zoals aangegeven in de officiële toelichting bij het Statuut (algemeen deel), gemeenschappelijk gewaarborgd. Mede gelet op voormelde gelijkwaardigheid is de Raad van mening dat een maatregel als die in het voorgestelde artikel 14, in beginsel niet slechts voor de landen Curaçao en Sint Maarten maar voor alle landen binnen het Koninkrijk getroffen dient te worden. Eenzelfde maatregel als die in het voorgestelde artikel 14 is echter niet getroffen voor de landen Aruba en Nederland.
De Raad is van mening dat, gelet op het uitgangspunt van het Statuut van gelijkwaardigheid van de landen, het gemaakte onderscheid slechts geoorloofd is indien er zwaarwegende objectieve en gerechtvaardigde gronden hiervoor aanwezig zijn. Voor Nederland doet zich een complicatie voor wegens de samenval van de organen van het Koninkrijk met de Nederlandse organen. In de officiële toelichting op artikel 50 van het Statuut respectievelijk op artikel 51 van het Statuut dat naar de toelichting op artikel 50 verwijst, is gewezen op deze complicatie. Voormelde complicatie kan volgens de Raad als motivering dienen voor het gemaakte onderscheid waar het Nederland betreft. De Raad mist in de memorie van toelichting een motivering waarom niet voor Aruba een maatregel getroffen zal worden.
De Raad geeft in overweging om in de memorie van toelichting te laten onderbouwen waarom niet voor Aruba eenzelfde maatregel als die in artikel 14 van het onderhavige voorstel van rijkswet getroffen is.

e.Toetsingskader van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie, voor zover het betreft bijzondere aanwijzingen van de Minister van Justitie van Nederland in zijn hoedanigheid van lid van de rijksministerraad
De bijzondere aanwijzingen van de Minister van Justitie van Nederland in zijn hoedanigheid van lid van de rijksministerraad zijn onderworpen aan toetsing door het Gemeenschappelijk Hof van Justitie. Indien de procureur-generaal meent dat een aanwijzing in strijd is met het recht kan hij de gegeven aanwijzing ter toetsing voorleggen aan het Hof. Ingevolge het voorgestelde artikel 14, vijfde lid, toetst de rechter de door de procureur-generaal voorgelegde aanwijzing aan het recht. Zoals aangegeven in de memorie van toelichting (pagina 13) is de mogelijkheid van toetsing van de aanwijzing door het Gemeenschappelijk Hof van Justitie ontleend aan hetgeen het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba heeft overwogen in zijn beschikking van 8 mei 1996 (Beschikking d.d. 8 mei 1996, NJ 1997,12).

Met inachtneming van onder meer artikel 66 van de SWR heeft het Hof van Justitie in hogergenoemde beschikking onder meer overwogen dat de procureur-generaal in hoge mate onafhankelijk is. Deze onafhankelijkheid brengt naar het oordeel van het Hof in de Arubaanse en Nederlands-Antilliaanse constellatie met zich mee dat de procureur-generaal bevoegd en verplicht is bevelen van hogerhand te toetsen aan recht en wet, daaronder begrepen de beginselen van behoorlijk bestuur en, meer in het bijzonder, die van een behoorlijke procesorde. In voornoemde beschikking heeft het Hof voorts overwogen dat waar de beslissing van de procureur-generaal, zoals in het onderhavige geval, neerkomt op een niet-vervolging artikel 66 van de SWR alsmede artikel 26 van het Wetboek van Strafvordering (thans artikel 29) de mogelijkheid bieden tot rechterlijke controle en waar de beslissing zou neerkomen op het negeren van een bevel tot niet-vervolging wordt de rechterlijke controle gewaarborgd door diverse bepalingen van het Wetboek van Strafvordering.

In de memorie van toelichting (pagina 13) van het onderhavige ontwerp is vermeld dat het Hof van Justitie op grond van het voorgestelde artikel 14 de bijzondere aanwijzing toetst aan de wet, de beginselen van behoorlijk bestuur en de beginselen van een behoorlijke procesorde en aan de criteria van artikel 14 zelf. Het Hof komt niet de bevoegdheid toe te toetsen aan doelmatigheid of andere gronden die van belang zijn voor de toepassing van het opportuniteitsbeginsel. Het Hof toetst niet de politieke of beleidsgronden die ten grondslag kunnen liggen aan een bijzondere aanwijzing.
Anders dan de memorie van toelichting doet voorkomen, heeft naar de mening van de Raad het Hof in bovengenoemde beschikking niet zijn eigen toetsingskader omschreven maar het toetsingskader van de procureur-generaal. Uit voormelde beschikking valt niet te lezen dat het Hof met de beschrijving van het toetsingskader van de procureur-generaal bedoeld heeft toetsing aan gronden die van belang zijn voor het opportuniteitsbeginsel uit te sluiten. Door de verwijzing naar artikel 26 van het Wetboek van Strafvordering (thans artikel 29), dat geënt is op artikel 12 van het Nederlandse Wetboek van Strafvordering – lijkt het de Raad dat het Hof dit laatste niet heeft willen uitsluiten. Ingevolge artikel 12, tweede lid, van het Nederlandse Wetboek van Strafvordering kan het geven van een bevel tot verdere vervolging ook worden geweigerd op gronden aan het algemeen belang ontleend. In laatstgenoemd artikel heeft de wetgever het uitdrukkelijk mogelijk willen maken om aan het opportuniteitsbeginsel te toetsen.
Door het noemen van algemene beginselen van behoorlijk bestuur als toetsingsgrond is de Raad voorts van mening dat het Hof in elk geval toetsing van redelijkheid van het vervolgingsbeleid (evenredigheidsbeginsel) en consequente toepassing daarvan (gelijkheids-, vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel) niet heeft willen uitsluiten.

Gezien het vorenstaande is de Raad van mening dat het Gemeenschappelijk Hof van Justitie de door de Minister van Justitie van Nederland in zijn hoedanigheid van lid van de rijksministerraad, namens de rijksministerraad, gegeven bijzondere aanwijzing ten volle moet kunnen toetsen. De Raad geeft in overweging om de memorie van toelichting op dit punt te laten aanpassen.

f. Schorsende werking van het beroep van de procureur-generaal op het Hof
Ingevolge artikel 14, vijfde lid, eerste volzin, van het onderhavige voorstel van rijkswet kan de procureur-generaal binnen een week nadat een bijzondere aanwijzing is gegeven beroep instellen bij het Hof. Blijkens het voorgestelde artikel 14, vijfde lid, is de hoofdregel dat het beroep van de procureur-generaal op het Hof tegen een bijzondere aanwijzing op die aanwijzing een schorsende werking heeft. Uitzondering op deze regel vormt de omstandigheid dat de vereiste spoed, volgens het oordeel van de Minister van Justitie van Nederland in zijn hoedanigheid van lid van de rijksministerraad, geen uitstel van de uitvoering van een bijzondere aanwijzing duldt. In zulk een geval heeft genoemd beroep van de procureur-generaal op het Hof geen schorsende werking. De procureur-generaal dient bij zo’n mededeling van voornoemde minister met de meeste spoed over te gaan tot uitvoering van de gegeven bijzondere aanwijzing. De procureur-generaal kan in dat geval, zoals bepaald in het voorgestelde artikel 14, vijfde lid, laatste volzin, onmiddellijk beroep instellen bij het Hof dat binnen 48 uur uitspraak doet.

De Raad vraagt zich af of de omstandigheid dat een bijzondere aanwijzing naar het oordeel van voornoemde minister vanwege de vereiste spoed geen uitstel duldt voldoende rechtvaardiging is voor de uitzondering op de schorsende werking van het beroep van de procureur-generaal op het Hof. De procureur-generaal is, voor zover het betreft de vervolging van strafbare feiten, op grond van artikel 66, eerste en tweede lid, van de SWR en artikel 29 van het Wetboek van Strafvordering in belangrijke mate onderworpen aan de aanwijzingen van het Hof. Gelet op die omstandigheid vindt de Raad het gewenst dat het oordeel van het Hof over de rechtmatigheid van de gegeven bijzondere aanwijzing ook bij genoemde spoedgevallen dient te worden afgewacht.
De Raad geeft in overweging om de gemaakte uitzondering op de regel dat beroep op het Hof schorsende werking heeft te laten heroverwegen.

De Raad is van mening dat in de spoedeisende gevallen, bedoeld in het voorgestelde artikel 14, vijfde lid, de Minister van Justitie van Nederland in zijn hoedanigheid van lid van de rijksministerraad tegelijkertijd met het geven van een bijzondere aanwijzing de mededeling dient te doen dat uitvoering daarvan geen uitstel gedoogt. Hierdoor is het meteen voor de procureur-generaal duidelijk dat een eventueel beroep bij het Hof geen schorsende werking heeft. Uit de tekst van voornoemd artikellid vloeit niet een verplichting voor de genoemde minister voort om dit te doen.
De Raad geeft in overweging artikel 14, vijfde lid, van het onderhavige voorstel van rijkswet op dit punt te laten aanpassen.

g. Het toepasselijke procesrecht
Uit de memorie van toelichting (pagina 14) volgt dat de procureur-generaal in de spoedeisende gevallen, bedoeld in het voorgestelde artikel 14, vijfde lid, een voorlopige voorziening bij het Hof kan vragen. Aangezien het Hof op grond van de laatste volzin van voornoemd artikellid binnen 48 uur uitspraak dient te doen, vraagt de Raad zich af welke voorlopige voorziening in een dergelijk korte tijdspanne getroffen kan worden.
De Raad geeft in overweging om in de memorie van toelichting een voorbeeld te laten geven van waaraan gedacht wordt.

In de memorie van toelichting (pagina 15) is ten aanzien van het beroep van de procureur-generaal of de Minister van Justitie van Nederland in zijn hoedanigheid van lid van de rijksministerraad bij de Hoge Raad der Nederlanden aangegeven dat in de Cassatieregeling enkele procedureregels zullen worden opgenomen. In de memorie van toelichting is niet ingegaan op het procesrecht dat van toepassing zal zijn op het beroep van de procureur-generaal of voornoemde minister bij het Hof.
De Raad geeft in overweging om de memorie van toelichting op dit punt te laten aanvullen.

h. Het karakter van de 60-dagen termijn in artikel 14, negende lid, als een termijn van orde of een fatale termijn
Artikel 14, negende lid, van het onderhavige voorstel van rijkswet schrijft voor dat de rijksministerraad binnen zestig dagen nadat de aanwijzing door de Minister van Justitie van Nederland in zijn hoedanigheid van lid van de rijksministerraad, namens de rijksministerraad, is gegeven over de handhaving van de aanwijzing beslist. Ten aanzien van de algemene aanwijzing wordt in de memorie van toelichting (pagina 12) gesteld dat deze blijft bestaan totdat de rijksministerraad over de handhaving daarvan beslist. Naar de mening van de Raad blijft ook de bijzondere aanwijzing die niet door de procureur-generaal aan het oordeel van het Hof is voorgelegd en de bijzondere aanwijzing die naar het oordeel van het Hof rechtmatig is bestaan totdat de rijksministerraad over de handhaving daarvan beslist. In de memorie van toelichting wordt niet hierop ingegaan.
De Raad adviseert de memorie van toelichting in genoemd opzicht te laten aanvullen.

Uit de omstandigheid dat zowel de bijzondere aanwijzing in voornoemd geval als de algemene aanwijzing blijven bestaan totdat de rijksministerraad over de handhaving daarvan beslist, kan de Raad opmaken dat de 60-dagen termijn opgenomen in artikel 14, negende lid, van het onderhavige voorstel van rijkswet het karakter heeft van een ordetermijn. De Raad is van mening dat het feit dat een maatregel, in het kader van artikel 43, tweede lid, van het Statuut, van tijdelijke aard dient te zijn ervoor pleit dat de in genoemde artikellid opgenomen termijn waarbinnen duidelijkheid dient te zijn omtrent zowel de algemene aanwijzing als de bijzondere aanwijzing een fatale termijn dient te zijn. Bovendien is het volgens de Raad onwenselijk dat aan het betreffende land niet binnen een redelijke termijn duidelijkheid wordt verschaft over een aanwijzing die direct een landsaangelegenheid raakt.
De Raad geeft in overweging in het onderhavige voorstel van rijkswet de gevolgen van niet-tijdige beslissing door de rijksministerraad te laten regelen.

i. De aansprakelijkheid voor de schade die voortvloeit uit een aanwijzing van de rijksministerraad
Als gevolg van een optreden naar aanleiding van een aanwijzing van de Minister van Justitie van Nederland in zijn hoedanigheid van lid van de rijksministerraad, namens de rijksministerraad, kan schade worden geleden die in redelijkheid niet voor rekening van de benadeelde kan blijven. In de memorie van toelichting (pagina 13) is aangegeven dat afgesproken is dat de Staat der Nederlanden aansprakelijk is voor de schade die geleden wordt als gevolg van een door voornoemde minister gegeven aanwijzing. De schadeplichtigheid van de Staat der Nederlanden is echter niet geregeld in het onderhavige voorstel van rijkswet. Voor de afdwingbaarheid van een en ander is het nodig dat de schadeplichtigheid van de Staat der Nederlanden in het onderhavige voorstel van rijkswet geregeld wordt.
De Raad stelt voor voomelde schadeplichtigheid van de Staat der Nederlanden in het onderhavige voorstel van rijkswet te laten opnemen. De Raad geeft voorts in overweging om onder meer aandacht te besteden aan indirecte schade zoals eventuele reputatie-schade of afbreuk-schade aan het betrokken toekomstige land als gevolg van een optreden naar aanleiding van een aanwijzing van voornoemde minister.

5. De beëindiging van de samenwerking, zoals geregeld in de consensusrijkswet
In artikel 41, eerste lid, van het onderhavige voorstel van rijkswet wordt bepaald dat deze rijkswet in onderling overleg kan worden gewijzigd bij rijkswet op grond van artikel 38, tweede lid, van het Statuut. In artikel 41, tweede lid, wordt bepaald dat naar aanleiding van de evaluatie, bedoeld in artikel 40, deze rijkswet in onderlinge overeenstemming kan worden beëindigd. In artikel 40 wordt met betrekking tot voormelde evaluatie gesteld dat Onze Ministers binnen vijf jaar na de inwerkingtreding van deze rijkswet aan de vertegenwoordigende lichamen van Sint Maarten en Curaçao en de Staten-Generaal een evaluatieverslag zenden over de doeltreffendheid en de effecten van deze rijkswet in de praktijk.
In de toelichting op het voorgestelde artikel 41 wordt met betrekking tot de betreffende bepaling gesteld dat wijziging en beëindiging van de rijkswet, nu niet is voorzien in een andere procedure, dienen te geschieden op de wijze waarop het voorstel tot stand is gekomen. Wijziging en beëindiging geschieden dus bij consensusrijkswet en er is onderlinge overeenstemming nodig.
Het onderhavige voorstel van rijkswet is gebaseerd op artikel 38, tweede lid, van het Statuut.
Het consensusvereiste – in onderling overleg – opgenomen in artikel 38, tweede lid, van het Statuut ziet toe op het moment van de totstandkoming en wijziging van de consensusrijkswet. De Raad vraagt zich af wat de mogelijkheden van de nieuwe landen zijn indien na de totstandkoming van een consensusrijkswet geen consensus meer blijkt te zijn over de inhoud daarvan. De vraag is ook of de betreffende landen zich op dat moment kunnen onttrekken aan de binding van de consensusrijkswet. De Raad constateert dat het Statuut noch de officiële toelichting bij het Statuut duidelijkheid geeft over het aspect van de opzegging. Van belang is daarom de plaats van artikel 38 in het Statuut. Artikel 38 is in het Statuut geplaatst in de paragraaf over onderlinge bijstand, overleg en samenwerking. De aangelegenheden die in dit verband gezamenlijk worden geregeld, behoren nadrukkelijk niet tot de Koninkrijksaangelegenheden (anders zou de gewone rijkswetgeving volstaan). Dat geeft de bijstand, het overleg en de samenwerking een vrijwillig karakter. Het komt de Raad voor dat de landen niet gebonden willen worden aan rijkswetgeving die ze inhoudelijk niet wensen, op terreinen waarop het Koninkrijk in beginsel niet bevoegd is. Rijkswetten die krachtens artikel 38, tweede lid, van het Statuut zijn ontstaan dienen dan ook voor hun verdere bestaan afhankelijk te zijn van voortdurende consensus. Als er geen consensus meer blijkt te bestaan over de inhoud van die rijkswet zou het aan de landen gegeven moeten zijn zich te kunnen onttrekken aan de binding van de rijkswet (onverminderd eventuele contractuele, wettelijke of volkenrechtelijke aansprakelijkheid). De Raad vindt dat de consequentie van het niet aanvaarden van een “opzegrecht” is dat van vrijwilligheid van de samenwerking na de totstandkoming van de consensusrijkswet niet veel meer over is.
De Raad geeft in overweging voor de beëindiging de lijn te laten volgen van de Belastingregeling voor het Koninkrijk. In artikel 48 van deze consensusrijkswet wordt aan ieder van de landen van het Koninkrijk de mogelijkheid geboden zich bij wet, c.q. landsverordening, zich aan de gelding van een tevoren aangewezen gedeelte van de rijkswet te onttrekken.

Concluderend geeft de Raad de regering in overweging om niet in te stemmen met de aanbieding van het onderhavige voorstel van rijkswet aan de parlementen van de landen, dan nadat met vorenstaande opmerkingen rekening zal zijn gehouden.

Willemstad, 17 maart 2009

de Ondervoorzitter,                              de Secretaris,

_____________________                     ____________________
Prof mr. F.B.M. Kunneman                 mevr. mr. C.M. Raphaëla