RvA no. RA/07-18-LV

Ontwerplandsverordening tot wijziging van de Landsverordening van de 28ste december 2017 tot vaststelling van de Begroting van Curaçao voor het dienst-jaar 2018 (Eerste Suppletoire begroting 2018) 
(zaaknummers 2018/007541 en 2018/006801)

Advies:  Met verwijzing naar uw spoedadviesverzoek d.d. 27 februari 2018, ontvangen d.d. 2 maart 2018, om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en naar aanleiding van de behandeling hiervan op 19 maart 2018, bericht de Raad u als volgt.

Algemeen

1.  Aanleiding voor een Eerste Suppletoire begroting 2018

Uit de memorie van toelichting behorende bij het onderhavige ontwerp van de Eerste Suppletoire begroting 2018 (hierna: het ontwerp) is volgens de Raad op te maken dat de voornaamste reden om de Begroting van Curaçao voor het dienstjaar 2018 (hierna: Begroting 2018) te wijzigen is om de in het dienstjaar 2017 gerealiseerde tekorten te dekken. In 2017 zijn namelijk zowel op de gewone dienst als op de kapitaaldienst tekorten gerealiseerd van NAf 123 miljoen respectievelijk NAf 8 miljoen, welke zoals met het College financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten overeengekomen, voor tenminste een derde deel in het dienstjaar 2018 dienen te worden ingelopen. De regering is voornemens in 2018 NAf 48 miljoen van het in dienstjaar 2017 op de gewone dienst gerealiseerde tekort in te lopen en NAf 4 miljoen van het in dienstjaar 2017 gerealiseerde tekort op de kapitaaldienst.

2. Gevolgen van de Eerste Suppletoire begroting 2018

Als gevolg van de door de regering in het ontwerp voorgestelde wijzigingen stijgt het totaalbedrag op de gewone dienst met NAf 34,8 miljoen en komt daardoor thans uit op een eindcijfer van NAf 2.540,8 miljoen, terwijl op de kapitaaldienst het totaalbedrag afneemt met NAf 2.037,6 miljoen en komt het totaalbedrag uit op NAf 147,9 miljoen. De Begroting 2018, zoals gewijzigd door de Eerste Suppletoire begroting 2018, wordt in evenwicht afgesloten met een eindcijfer van NAf 2.688,7 miljoen.

3. De Staat van opgenomen geldleningen

Met betrekking tot de Staat van opgenomen geldleningen wenst de Raad ten aanzien van de tweede tabel op pagina 2 het volgende op te merken.

Uit het overzicht van de binnenlandse leningen blijkt dat obligatielening nummer 10 in 2016 is aangegaan en in 2046 zal worden afgelost. De stand van deze lening per 1 januari 2018 bedroeg NAf 60.705.000. Geconstateerd is dat er voor deze lening geen eindstand is opgenomen per 31 december 2018 terwijl er ook geen aflossing in 2018 is verwerkt die zou moeten leiden tot een eindstand van nul gulden per eind van het jaar 2018. Eveneens is er voor deze lening geen rentebedrag voor 2018 opgenomen.

In de regel geldt dat de som van de bedragen genoemd in de kolom “stand per 1 jan 2018” vermeerderd met de som van de bedragen genoemd in de kolom “Opname”, verminderd met de som van de bedragen genoemd in de kolom “Aflossing”, gelijk is aan de som van de bedragen genoemd in de kolom “Stand per 31 dec 2018”.

Uitgaande van de totalen in de tweede tabel zou het bovenstaande tot het volgende moeten leiden: NAf 2.295.368.400 + NAf 129.195.900 – NAf 8.181.800 = NAf 2.416.382.500.

In de tweede tabel is echter voor het totaalbedrag per 31 december 2018 NAf. 2.355.677.500 opgenomen. Het verschil bedraagt NAf. 60.705.000 welke gelijk is aan het bedrag van obligatielening nummer 10. Op basis hiervan concludeert de Raad dat het saldo van nul gulden voor deze lening per 31 december 2018 op een omissie berust.

De regering wordt geadviseerd de nodige aanpassingen aan te brengen in de tabellen op pagina 2 van de Staat van opgenomen geldleningen om boven aangegeven omissie weg te werken

4. Toelichting per functie

Het valt de Raad op dat in de diverse hoofdstukken van de Algemene Beschouwingen ten aanzien van de wijzigingen op de gewone dienst van de Begroting 2018 als uitgangspunt wordt gehanteerd dat, voor zover het geen afschrijvingslasten betreft, bij de functie een nadere toelichting wordt gegeven. Volgens de Raad is het niet helder of genoemd uitgangspunt uitsluitend voor opwaartse aanpassingen op de gewone dienst geldt, of ook bij een verlaging op de gewone dienst. Er zijn namelijk verschillende verlagingen waar een toelichting daarop ontbreekt. In dit verband noemt de Raad de volgende voorbeelden:

de tabel bij “Functie Algemene Rekenkamer” op pagina 4;

de tabel bij “Functie 18 Overige ministerie van Justitie” op pagina 14;

de tabel bij “Functie 30 Algemeen Beheer” en “Functie 32 Economische Samenwerking” op pagina 20;

de tabel bij “Functie 40 Algemeen beheer OWCS” op pagina 23;

de tabel bij Functie 41 Examenaangelegenheden” op pagina 24;

de tabel bij “Functie 50 Overig Onderwijs” op pagina 27;

de tabel bij “Functie 60 Algemeen beheer SOAW” op pagina 30.

De Raad adviseert de regering op dit punt de memorie van toelichting te verduidelijken en eventueel de functies die niet voorzien zijn van een toelichting, alsnog daarvan te voorzien.

5. Risico’s waarmee rekening dient te worden gehouden

Rekening houdend met de intentie van de Eerste Suppletoire begroting 2018 is het volgens de Raad cruciaal dat het realiteitsgehalte van de opgenomen maatregelen die tot meeropbrengsten zullen moeten leiden, hoog is. Zoals de Eerste Suppletoire begroting 2018 in het ontwerp gepresenteerd wordt, biedt deze nagenoeg geen ruimte voor onderrealisatie bij de inkomstenverhogende maatregelen. In dit verband wenst de Raad hieronder op enkele begrotingsaspecten in te gaan die volgens de Raad een risico kunnen vormen voor het realiseren van een sluitende Begroting 2018.

a.   De opbrengsten uit loon- en inkomstenbelasting

Met betrekking tot de loon- en inkomstenbelastingopbrengsten geeft de regering op pagina 6 van de Nota van Financiën in het tweede tekstblok, onder “Belastingopbrengsten” aan dat bij loon- en inkomstenbelasting de realisatie over 2017 de aanleiding is om deze belastingopbrengsten in 2018 neerwaarts bij te stellen. De werkelijke realisatie over 2017 is ongeveer NAf 20 miljoen lager dan de verwachte realisatie over 2017, waarmee in de Begroting 2018 reeds rekening is gehouden. Voorts geeft de regering aan dat aangezien een grote belastingbetaler een afdracht van NAf 4 miljoen over december 2017 pas in januari 2018 heeft voldaan, de structurele verlaging NAf 16 miljoen bedraagt. In 2018 is er daardoor een meevaller van NAf 4 miljoen, zodat de verlaging in 2018 slechts NAf 12 miljoen bedraagt.

Door de structurele verlaging van NAf 16 miljoen verder te verlagen met de meevaller van NAf 4 miljoen wordt impliciet verondersteld dat de situatie dat een afdracht die betrekking heeft op enig jaar, pas in het jaar daarop wordt voldaan, zich niet in 2018 en volgende jaren zal voordoen.

 Als dit echter niet het geval is en ook in 2018 een substantiële afdracht die betrekking heeft op 2018 in 2019 wordt voldaan, kan dit naar het oordeel van de Raad als een risico voor het dienstjaar 2018 worden aangemerkt.

De Raad adviseert de regering in de memorie van toelichting op het voorgaande in te gaan.

b.   Opbrengsten als gevolg van belastingcompliance

Volgens pagina 7 van de Nota van Financiën  gaat de regering er van uit dat er middels verhoging van de compliance bij de belastingen, NAf 33 miljoen extra in het dienstjaar 2018 en verdere dienstjaren zal worden geïnd. De Raad wenst op te merken dat belastingopbrengsten als gevolg van compliance zowel een structureel karakter als een incidenteel karakter kennen. Als de achterstand bij de inning van de belastingen met een incidenteel karakter volledig is weggewerkt, zullen de belastingopbrengsten zich gaan stabiliseren op een bepaald niveau, dat lager zal liggen dan thans het geval is. Gelet op het vorenstaande is het volgens de Raad van eminent belang voor de regering om inzicht te hebben in de aard van de belastingopbrengsten die thans onder de noemer compliance binnenstromen teneinde de incidentele opbrengsten te kunnen onderscheiden van structurele opbrengsten.

Rekening houdend met het bovenstaande wordt de regering geadviseerd de verwachte belastingopbrengsten uit compliance in de memorie van toelichting nader te onderbouwen.

c.   Deelnemingen/dividendbelasting

Uit tabel 6 “Mutaties op de belastingopbrengsten” op pagina 7 van de Nota van Financiën blijkt dat de regering de opbrengsten uit deelnemingen/dividendbelasting opwaarts heeft aangepast met NAf 16 miljoen.

Aangezien in Curaçao geen dividendbelasting wordt geheven, gaat de Raad van uit dat met ‘dividendbelasting’ de regering ‘dividend’ bedoelt. Rekening houdend met het vorenstaande wordt de regering geadviseerd in de memorie van toelichting de juiste term te hanteren, de bedoelde opbrengsten niet als “belastingopbrengsten” te categoriseren en vervolgens het totaal verwachte bedrag aan deelnemingen/dividend in 2018 uit te splitsen over de diverse overheidsbedrijven die volgens de regering dividend zullen afdragen.

d.   Niet-belastingopbrengsten 

Op pagina 9 van de Nota van Financiën blijkt uit “tabel 7. Niet-belastingopbrengsten”  dat de niet-belastingopbrengsten voor de dienstjaren 2019-2021 zijn verlaagd met NAf 7,5 miljoen.

Het geraamde bedrag voor het dienstjaar 2018 zou in principe ook met NAf 7,5 miljoen verlaagd moeten worden, echter is thans in het ontwerp een verhoging van NAf 7,5 miljoen opgenomen. Deze verhoging komt volgens de regering tot stand doordat de regering voornemens is een entiteit met overreserves te benaderen voor een eenmalige uitkering van NAf 15 miljoen om incidentele tegenvallers in 2017 op te vangen. Als dit besluit is uitgevoerd, zullen de opbrengsten worden gebruikt ter compensatie van de tekorten over het dienstjaar 2017.

Aangezien de eenmalige uitkering van NAf 15 miljoen nog niet is overeengekomen met de desbetreffende entiteit en niet verder wordt ingegaan op de kans van slagen, zou deze opbrengst volgens de Raad vooralsnog als een onzekerheid moeten worden aangemerkt. Het (gedeeltelijk) niet realiseren van deze opbrengst zal de Begroting 2018 in het gedrang brengen.

De Raad adviseert de regering in de memorie van toelichting op het voorgaande in te gaan.

e.   Financieel Management Rapportage vierde kwartaal 2017 vs Eerste Suppletoire begroting 2018

Het realiseren van de verwachte opbrengsten conform de onderhavige Eerste Suppletoire begroting 2018 is volgens de Raad cruciaal voor het in het dienstjaar 2018 daadwerkelijk kunnen inlopen van een derde van het in het dienstjaar 2017 gerealiseerde tekort en voor het kunnen blijven voldoen aan de in de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten vastgestelde financiële normen. In het licht hiervan worden hieronder enkele cijfers uit de Financieel Management Rapportage van het Ministerie van Financiën over het vierde kwartaal van het dienstjaar 2017 (hierna: FMR) geplaatst naast de cijfers in het ontwerp.

Baten uit:

FMR

1e Suppletoire begroting 2018

deviatie (verwachte toename in 2018)

Belastingen

1.436,0

1.501,2

65,2

Niet-belastingen

924,9

1.008,5

83,6

bedrag uitgedrukt in miljoenen guldens

De Raad adviseert de regering in te gaan op de verwachte toenames in dienstjaar 2018 in vergelijking met de realisatiecijfers uit de laatste FMR met betrekking tot het dienstjaar 2017.

II. Inhoudelijke opmerkingen met betrekking tot de Algemene Beschouwingen

1. Ministerie van Algemene Zaken

Reda Sosial

Verwijzend naar de tabel “Functie 07 Overige Uitgaven Algemeen Beheer” op pagina 7 van de Algemene Beschouwingen geeft de regering aan dat in het kader van de geleidelijke afbouw van het subsidiepakket van de Stichting Fonds voor Sociale Ontwikkeling en Economische Bedrijvigheid (Reda Sosial) de programmakosten voor de periode 2019-2021 zijn verlaagd met NAf 2 miljoen.

De regering wordt geadviseerd in de memorie van toelichting aan te geven per wanneer de subsidie volledig zal worden gestopt. Ook wordt geadviseerd in de memorie van toelichting aan te geven of een andere entiteit en/of de regering de rol die bovengenoemde stichting thans ten aanzien van de Niet-Gouvernementele Organisaties (NGO’s) vervult, zal overnemen, voor zover die rol (nog) essentieel is voor de NGO’s.

2. Ministerie van Justitie

De post “transportmiddelen”

Uit pagina 10 van de Algemene Beschouwingen blijkt dat de kapitaaldienst, voor zover het betreft het Ministerie van Justitie, per saldo verlaagd wordt met NAf 4 miljoen. Deze verlaging is ter gedeeltelijke dekking van het in 2017 op de kapitaaldienst verwachte tekort van NAf 8 miljoen. Deze verlaging gaat volgens de Algemene Beschouwingen (pagina 11, voorlaatste tekstblok) ten koste van de post “transportmiddelen”.

De regering wordt gevraagd in de memorie van toelichting aan te geven op welke manier de

korting op de uitgaven ten aanzien van transportmiddelen zal worden opgevangen zodat –

ondanks de korting op de post “transportmiddelen” – het transport binnen het Ministerie van Justitie hierdoor niet in gedrang komt.

3. Ministerie van Financiën

Kapitaaldienst

Op pagina 41, onder “Kapitaaldienst”,  van de Algemene Beschouwingen geeft de regering aan dat als gevolg van de verhoogde afschrijvingslasten op de gewone dienst middelen vrijkomen waardoor er meer ruimte is om te investeren. Van de middelen die op deze manier volgens de regering vrijkomen is NAf 8 miljoen geoormerkt voor investeringen ten behoeve van het compliance-traject en wordt het restant ad NAf 4 miljoen gereserveerd.

Een verhoging van de post afschrijvingen impliceert doorgaans een toename van de lasten en niet van een toename van middelen die geïnvesteerd en/of gereserveerd kunnen worden.

De regering wordt geadviseerd in de memorie van toelichting hierop in te gaan.

III.      Inhoudelijke opmerkingen met betrekking tot de Nota van Financiën

1. De Belastingregeling voor het Koninkrijk

Ten aanzien van de opbrengsten, bedoeld in de Belastingregeling voor het Koninkrijk (hierna: BRK), wordt op pagina 6, laatste alinea, van de Nota van Financiën aangegeven dat verwacht werd dat in 2017 deze opbrengsten zouden binnenstromen, echter is dat niet gebeurd. De regering verwacht de instroom van deze middelen in 2018.

In dit verband wenst de Raad op te merken dat in de FMR melding wordt gemaakt van een bedrag van NAf 16 miljoen.

De regering wordt gevraagd in de memorie van toelichting aan te geven of met voornoemde verwachte opbrengsten, bedoeld in de BRK, rekening is gehouden in het ontwerp en of nog steeds uitgegaan wordt van het bedrag van NAf 16 miljoen.

2. Sociale zekerheid

In de Nota van Financiën – op pagina 11, onder “Sociale zekerheid” – wordt aangegeven dat de regering de bijdrage aan het Schommelfonds Sociale Verzekeringen in 2018 kan verlagen met NAf 15 miljoen. Volgens de regering is deze lagere bijdrage mogelijk onder andere vanwege lagere kosten voor de uitkering van de pensioenen, bedoeld in de Landsverordening Algemene Ouderdomsverzekering (hierna: AOV-pensioenen), in 2017 dan waarmee rekening was gehouden.

Naar aanleiding van het bovenstaande wordt de regering geadviseerd in de memorie van toelichting de oorzaak van de lagere kosten – dan van uit werd gegaan – verbonden aan de uitkering van AOV-pensioenen in 2017 toe te lichten.

3. Budgetneutraliteit bij de Eerste Suppletoire Begroting 2018

Op pagina 10, tweede tekstblok, van de Nota van Financiën geeft de regering aan dat de lasten in de eerste Suppletoire Begroting 2018 volgens tabel 5 “Mutatie op gewone dienst” op pagina 5 van genoemde nota, budgetneutraal gewijzigd zijn.

Aangezien volgens de eerder genoemde tabel de uitgaven met NAf 34,8 miljoen opwaarts worden aangepast en het begrotingskader dus niet ongewijzigd blijft, acht de Raad het meer op zijn plaats om te spreken van begrotingsevenwicht in plaats van budgetneutraliteit ten aanzien van de Eerste Suppletoire begroting 2018.

De regering wordt geadviseerd de Nota van Financiën op dit punt aan te passen.

4. Reserveringen ad NAf 26 miljoen

Op pagina’s 11 en 12, onder “Reserveringen”, van de Nota van Financiën geeft de regering aan dat het tekort op de gewone dienst voor het dienstjaar 2017 NAf 123 miljoen bedraagt. De reservering zal worden ingezet voor het deels inlopen van het tekort over het dienstjaar 2017. De compensatie van het tekort van het dienstjaar 2017 zal in drie jaar geschieden en wel als volgt: zowel in 2018 als in 2019 NAf 48 miljoen en NAf 27 miljoen in 2020.

Zoals uit de tabel “5. Mutatie op gewone dienst” op pagina 5 van de Nota van Financiën kan worden opgemaakt, vindt de compensatie van NAf 48 miljoen in 2018 plaats op basis van de reserveringen ten bedrage van NAf 26 miljoen tezamen met reserveringen die reeds in de vastgestelde Begroting 2018 zijn opgenomen.

Ter verhoging van de informatiewaarde van de Begroting 2018 wordt de regering gevraagd in de memorie van toelichting te vermelden waar de overige reserveringen in de Begroting 2018 terug te vinden zijn die tezamen met het bedrag van NAf 26 miljoen een totaal van NAf 48 miljoen vormen en aangewend worden voor het deels inlopen van het tekort over het dienstjaar 2017.

IV. Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.

Concluderend geeft de Raad van Advies de regering in overweging de ontwerplandsverordening bij de Staten in te dienen, nadat met het vorenstaande rekening is gehouden.

Willemstad, 20 maart 2018

de Ondervoorzitter,                                                     de Secretaris,

____________________                                            _____________________

mevr. mr. L. M. Dindial                                                mevr. mr. C. M. Raphaëla

Bijlage behorende bij het advies van de Raad van Advies, RvA no. RA/10-17-LV

Het ontwerp, de memorie van toelichting en de Nota van Financiën hebben (wets)technische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

Het ontwerp

Citeertitel

In het opschrift van het ontwerp is een citeertitel opgenomen. Onder verwijzing naar aanwijzing 147, tweede lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving wordt voorgesteld een artikel in het ontwerp op te nemen waarin de citeertitel van het ontwerp wordt vastgesteld.

De considerans

In de tweede overweging van de considerans van het ontwerp wordt aangegeven dat de belastingopbrengsten, de niet-belastingopbrengsten en de afschrijvingen neerwaarts worden aangepast op basis van de realisatiecijfers van het jaar 2017.

Echter constateert de Raad in de memorie van toelichting dat al de drie hierboven genoemde onderdelen van de Begroting 2018 per saldo opwaarts worden aangepast.

Geadviseerd wordt de bovengenoemde inconsistentie weg te nemen.

Gelet op artikel 14, derde lid, voorlaatste volzin, van de Landsverordening Sociale Verzekeringsbank wordt voorts voorgesteld in de voorlaatste overweging “schommelfonds bij de Sociale verzekeringsbank” te vervangen door “Schommelfonds Sociale Verzekeringen“.

Artikel I

Voorgesteld wordt de komma na “(P.B. 2017, no. 104)” te schrappen.

De Algemene Beschouwingen

Algemene opmerking

Zoals uit het ontwerp blijkt, worden de afschrijvingslasten op de gewone dienst opwaarts aangepast met een totaalbedrag van NAf 12 miljoen. Volgens de regering is de reden hiervoor dat terwijl de laatste jaren er investeringen hebben plaatsgevonden in infrastructuur, onderwijs en gebouwen, de afschrijvingslasten in de Begroting 2018 circa NAf 12 miljoen lager gebudgetteerd waren dan de realisatiecijfers van 2017 (onder andere pagina 3 van de memorie van toelichting). De genoemde reden voor de opwaartse aanpassing van de afschrijvingslasten geldt zowel bij Staatsorganen en overige algemene organen als bij de ministeries.

Alhoewel de reden voor de opwaartse aanpassing van de afschrijvingslasten identiek is voor alle hoofdstukken van de Begroting 2018 constateert de Raad dat de reden toch afzonderlijk in elk hoofdstuk van de Algemene Beschouwingen wordt vermeld.

Gelet op het vorenstaande geeft de Raad de regering in overweging in de memorie van toelichting te volstaan met een algemene opmerking over de reden tot opwaartse aanpassing van de afschrijvingslasten.

Pagina 1

Voorgesteld wordt om in het tweede tekstblok “Landsverordening Comptabiliteit 2010” te vervangen door “Landsverordening comptabiliteit 2010”.

Voorgesteld wordt in de voorlaatste volzin “Cft” te vervangen door “College financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten”.

Ook wordt voorgesteld het eerste en tweede tekstblok samen te voegen en te herschrijven.

Pagina 18

Voorgesteld wordt In de laatste volzin “afschrijving” te vervangen door “afschrijvingen”.

De Nota van Financiën

Bij het verwijzen naar de Begroting 2018 worden in de Nota van Financiën de begrippen “Begroting 2018” en “begroting 2018” gebruikt. Zie bijvoorbeeld pagina’s 3 en 17. Voorgesteld wordt consistentie daarin te betrachten.