RvA no. RA/09-15-LV

Ontwerplandsverordening tot wijziging van de Landsverordening Algemene Ouderdomsverzekering en de Landsverordening Algemene Weduwen- en wezenverzekering 
(zaaknummer 2014/060288)

Advies:  Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 20 maart 2015 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en de behandeling hiervan in de vergadering van de Raad van Advies d.d. 15 juni 2015, bericht de Raad u als volgt.

Bestudering van het onderhavige ontwerp en de bijbehorende memorie van toelichting alsmede de overige bij het adviesverzoek gevoegde stukken geeft de Raad aanleiding tot het maken van de volgende opmerkingen.

Algemeen

Het advies van de Sociaal Economische Raad

De Raad van Ministers heeft op 26 november 2014 besloten de onderhavige ontwerplandsverordening (hierna: het ontwerp) aan de Sociaal Economische Raad ter advisering voor te leggen met het verzoek om binnen een termijn van vier weken daarover te adviseren.

Op 11 maart 2015 heeft de Raad van Ministers besloten advies van de Raad van Advies ter zake in te winnen en daarbij aangegeven dat de regering afziet van het eerder verzochte advies van de SER.

De Raad adviseert de regering om alsnog het advies van de SER in te winnen. De Raad ontvangt gaarne het advies van de SER zodra dit beschikbaar is teneinde alsnog een aanvullend advies uit te brengen indien daartoe aanleiding bestaat.

De rechtsgrond van “een voorziening in nood van ouden van dagen”

In de memorie van toelichting op de (oorspronkelijke) Landsverordening Algemene Ouderdomsverzekering (hierna: Lv AOV) overwoog de toenmalige regering (in 1960) (pagina’s 1 tot en met 3) als volgt:

“De Regering meent, dat deze rechtsgrond er inderdaad is. Vele bejaarden, die op grond van hun leeftijd niet meer in hun onderhoud kunnen voorzien, verkeren in behoeftige omstandigheden, omdat zij tijdens hun actieve periode – door welke oorzaken dan ook – niet zodanige maatregelen hebben kunnen treffen, dat zij een van financiële zorgen vrije oude dag kunnen hebben. Zij zijn dan veelal aangewezen op hulp van familie of op door de overheid te geven onderstand.”

Op pagina 5 van de memorie van toelichting overwoog de regering toen, hetgeen op pagina 2 van de memorie van toelichting behorende bij een wetswijziging uit 1995[1] in woorden van gelijke strekking wordt herhaald:

“De Regering wil hieraan toevoegen er van overtuigd te zijn, dat met deze pensioenen slechts een minimum-levensonderhoud verzekerd is. […]”

“Bovendien is zij van oordeel, dat het pensioen, dat krachtens de verplichte wettelijke ouderdomsverzekering wordt gegeven, niet anders dan als een bodempensioen dient te worden gezien. Aan belanghebbenden zelf wordt het overgelaten voor aanvullende voorzieningen zorg te dragen”.

De Raad is van oordeel dat de hiervoor geciteerde onderdelen uit de memorie van toelichting uit 1960 nog steeds de rechtsgrond en het belang van het (basis-) ouderdomspensioen op onweerspreekbare wijze weergeven. Daarbij dient naar het oordeel van de Raad niet in de eerste plaats waarde te worden gehecht aan de plaats waar de uitkeringsgerechtigde woont en zijn uitkering zal besteden, maar meer in het bijzonder aan het sociale aspect van sociale uitkeringen, zij het met inachtneming van het algemeen belang. Deze opvatting geldt ook voor wat betreft opgebouwde rechten uit de Landsverordening Algemene Weduwen- en wezenverzekering (hierna: Lv AWW).

Voornemens van de regering voor wat betreft de Lv AOV en de Lv AWW

Het ontwerp beoogt volgens de considerans de Lv AOV en de Lv AWW te wijzigen ten einde in te korten op het recht op ouderdomspensioen en weduwen- en wezenpensioen van niet-ingezetenen en de toeslag en de uitkering in de zin van de Lv AOV te beperken tot de ingezetenen. Het doel van de voorgenomen wijziging is volgens de memorie van toelichting op het ontwerp om het ouderdomspensioen op een aanvaardbaar niveau te houden.

De Raad is zich bewust van de noodlijdende positie van het Ouderdomsfonds (hierna: het AOV-fonds), bedoeld in artikel 24 van de Lv AOV en ziet de noodzaak in om het ouderdomspensioen op een aanvaardbaar niveau te houden. De Raad vraagt zich echter af of de regering voor het solvabel maken en houden van het AOV-fonds en daarmee het op een aanvaardbaar niveau houden van het ouderdomspensioen een duidelijk en doeltreffend plan heeft. Immers, de Lv AOV is in 2013 reeds ingrijpend gewijzigd juist met het doel om het AOV-fonds solvabel te maken en te houden. Daarvoor is toen de leeftijd waarop het recht op uitkering ingevolge de Lv AOV ontstaat van 60 naar 65 jaar verhoogd. Thans wordt in het ontwerp wederom voorgesteld de Lv AOV en de Lv AWW te wijzigen met het hiervoor genoemde doel.

De Raad vraagt de regering, gezien het voorgaande, aan te geven of zij voornemens is de Lv AOV (respectievelijk de Lv AWW) – naast de voorliggende wijzigingen in het ontwerp – verder aan te passen waardoor bepaalde groepen (weer) nadeel zullen ondervinden en wijst de regering met nadruk op het sociale aspect van de Lv AOV en de Lv AWW.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande.

Inhoudelijke opmerkingen

Grondrechten

De beperking van grondrechten

Uit paragraaf “1 Algemeen” van de memorie van toelichting kan de Raad opmaken dat financiële en economische motieven ten grondslag liggen aan het voornemen om in te korten op het recht op ouderdomspensioen en weduwen- en wezenpensioen van niet-ingezetenen en de toeslag en de uitkering in de zin van de Lv AOV te beperken tot de ingezetenen.

De Raad concludeert aan de hand van de ter toetsing aangeboden stukken dat een aantal grondrechten in het onderhavige geval beperkt wordt. Het gaat in elk geval om het recht van een ieder op het ongestoord genot van zijn eigendom en het recht om welk land ook, met inbegrip van het eigen land, te verlaten[2]. In de memorie van toelichting worden slechts financiële en economische motieven genoemd voor de voorgestelde wijzigingen in het ontwerp.

De Raad is van oordeel dat financiële en economische motieven alleen, gezien de in het geding zijnde grondrechten en de omstandigheden van uitkeringsgerechtigden – waaronder het niet hebben van een additionele inkomstenbron – onvoldoende zijn om bovengenoemde grondrechten op de wijze zoals dat in het ontwerp plaatsvindt, te beperken.

Voorwaarden bij beperking van grondrechten

1. Algemeen

In de memorie van toelichting wordt geen rechtvaardiging gegeven voor de inmenging in het eigendomsrecht van uitkeringsgerechtigden noch aangegeven om welke redenen de regering van oordeel is dat in het onderhavige geval voldaan wordt aan de voorwaarden om het recht om het land te verlaten op geoorloofde wijze te beperken. Uit de memorie van toelichting valt immers niet op te maken welke afwegingen – anders dan financiële en economische – de regering heeft gemaakt om – ondanks bovenbedoelde beperking van grondrechten – te komen tot het onderhavige ontwerp en welke waarborgen daarbij al dan niet in acht zijn genomen voor de uitkeringsgerechtigden. Om die reden kan de Raad niet beoordelen of het ontwerp dat een inbreuk maakt op het recht van het ongestoorde genot van het eigendom en het recht om het land te verlaten, aan de eisen zou voldoen die voortvloeien uit de artikelen 1 van het Eerste Protocol bij het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) respectievelijk 2, tweede en derde lid, van het Vierde Protocol bij het EVRM, om die inbreuk te rechtvaardigen, zoals uitgelegd door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM).

Op basis van de jurisprudentie van het EHRM en de hiervoor aangehaalde verdragsartikelen kan de Raad wel aangeven welke criteria voor het beperken van genoemde grondrechten gelden.

2. Inmenging in het eigendomsrecht

Volgens jurisprudentie van het EHRM kan bij het afschaffen of inkorten van de sociale uitkering of pensioen sprake zijn van inmenging in het eigendomsrecht in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM.

Een dusdanige inmenging in het eigendomsrecht is volgens het EHRM geoorloofd uit overwegingen aan het algemeen belang ontleend waarbij sprake moet zijn van een proportionaliteitsrelatie tussen de gekozen middelen en het doel van de maatregel (“fair balance”).[3] Een redelijk evenwicht, tussen de ontneming van het reeds opgebouwde recht op een uitkering en het doel dat met het ontwerp wordt beoogd, ontbreekt naar het oordeel van de Raad en in de lijn met de rechtspraak van het EHRM als de uitkeringsgerechtigden daardoor onevenredig zwaar worden geschaad.

3. Beperking van het recht om het land te verlaten

Hoewel het EHRM op dit punt terughoudend blijkt te zijn, kunnen ook feitelijk ervaren belemmeringen een inbreuk vormen op het recht om het land te verlaten. In het onderhavige geval worden naar het oordeel van de Raad aan de uitkeringsgerechtigden indirect beperkingen opgelegd, die het hen onder omstandigheden feitelijk bemoeilijken om Curaçao te verlaten. Immers, het verlaten van Curaçao met het doel zich elders te vestigen betekent dat de betrokkene geen ingezetene meer is in de zin van de gewijzigde Lv AOV en de Lv AWW en daardoor niet meer in aanmerking komt voor het volle bedrag van het opgebouwde recht op een uitkering in de zin van één van beide genoemde landsverordeningen.

De beperking van het grondrecht om het land te verlaten is geoorloofd indien voldaan wordt aan de voorwaarden die gesteld worden in artikel 2, derde lid, van het Vierde Protocol bij het EVRM en artikel 12, derde lid, van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en politieke rechten. [4]

4. Toetsing aan de hiervoor genoemde verdragsbepalingen

Zonder nadere motivering acht de Raad de noodzaak om door middel van inkorting of afschaffing van de in het geding zijnde rechten van niet-ingezetenen te streven naar het behoud van een aanvaardbaar niveau van het ouderdomspensioen voor ingezetenen, onbegrijpelijk. Uit de memorie van toelichting blijkt niet, althans onvoldoende, in hoeverre de regering overwogen heeft om het door haar beoogde doel op andere voor de betrokkenen minder belastende wijze na te streven. Uit de memorie van toelichting blijkt ook niet of en in welke mate de regering er rekening mee heeft gehouden dat betrokkenen naast een uitkering in de zin van de Lv AOV ook andere inkomsten genieten om een van financiële zorgen vrije oude dag te kunnen hebben waarbij ten minste hun minimum-levensonderhoud verzekerd is. Een dergelijke afweging acht de Raad des te meer nodig nu betrokkenen die ofwel reeds de pensioengerechtigde leeftijd hebben bereikt of die leeftijd binnenkort zullen bereiken, thans over het algemeen geen maatregelen meer zullen kunnen treffen om de financiële achteruitgang die ze vanwege de door de regering voorgestelde maatregelen zullen ervaren, op te vangen. Het achterwege laten van een dergelijke afweging kan naar het oordeel van de Raad tot de conclusie leiden dat de uitkeringsgerechtigden in het onderhavige geval door de voorgenomen maatregel onevenredig zwaar worden getroffen. In dat geval zal er sprake zijn van een ongeoorloofde beperking van de in het geding zijnde grondrechten.

Het voorgaande geldt naar het oordeel van de Raad mutatis mutandis – in bepaalde gevallen wellicht in mindere mate – ook voor de uitkeringsgerechtigden in de zin van de Lv AWW.

De Raad vraagt de bijzondere aandacht van de regering voor het voorgaande en adviseert bovengenoemde aspecten bij haar overwegingen te betrekken.

Nog daargelaten of de regering bovenbedoelde beperkingen van grondrechten met argumenten – anders dan de loutere financiële en economische argumenten zoals in de memorie van toelichting naar voren wordt gebracht – kan rechtvaardigen en het ontwerp de toets aan het internationaal recht alsdan kan doorstaan, wenst de Raad met betrekking tot de inhoud van het ontwerp en de memorie van toelichting het volgende op te merken.

Artikel I, onderdeel A, van het ontwerp

De definitie van “ingezetene”

Artikel 2, eerste lid, van de Lv AOV geeft nadere invulling aan het begrip “wonen”. Het tweede en derde lid van genoemd artikel bepalen wanneer iemand geacht wordt al dan niet in Curaçao te wonen.

In de voorgestelde nieuwe definitie van het begrip “ingezetene” is niet meer van belang dat betrokkene in Curaçao woont doch dat hij blijkens inschrijving krachtens een geldige verblijfstitel in het bevolkingsregister is opgenomen en metterwoon voor een periode van meer dan acht maanden in Curaçao is gevestigd (het voorgestelde artikel I, onderdeel A, onder punt 1, van het ontwerp).

Degenen die Curaçao metterwoon verlaten, maar zich binnen een jaar weer in Curaçao vestigen, worden op grond van artikel 2, tweede lid, van de LV AOV, behoudens het in dat artikel genoemde geval, geacht ook tijdens hun afwezigheid in Curaçao te hebben gewoond.

Een persoon die op grond van artikel 2, tweede lid, van de Lv AOV geacht wordt in Curaçao te wonen zal op grond van de voorgestelde wijziging van de definitie van het begrip “ingezetene” aldus niet per definitie een ingezetene zijn in de zin van de Lv AOV.

Of iemand ingezetene is of niet is van belang om te bepalen of betrokkene verzekerde is en om te bepalen hoe hoog het bedrag van het ouderdomspensioen en de toeslag bedoeld in artikel 7a Lv AOV zijn. Ook voor de vaststelling of een uitkeringsgerechtigde in aanmerking komt voor een kerstuitkering in de zin van artikel 22 a van de Lv AOV is bepalend of hij wel of geen ingezetene is op een bepaald tijdstip.

Artikel 2 van de LV AOV en de voorgestelde definitie van het begrip “ingezetene” sluiten niet op elkaar aan.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het voorgaande.

Ingezetenschap gekoppeld aan vestiging langer dan acht maanden

Volgens de nieuwe definitie van het begrip “ingezetene” dient de betrokkene in het bevolkingsregister van Curaçao te zijn opgenomen en metterwoon in Curaçao gevestigd te zijn voor een periode van meer dan acht maanden. De Raad begrijpt daaruit dat betrokkene pas ingezetene in de zin van de Lv AOV wordt nadat bedoelde periode van acht maanden is verstreken. De Raad concludeert daaruit dat betrokkene voor de periode tot het verloop van acht maanden vestiging – ook achteraf gezien – niet geacht wordt ingezetene in de zin van de Lv AOV te zijn geweest.

Het gevolg van de voorgestelde nieuwe definitie is dat betrokkene geen recht op uitkering heeft over de eerste acht maanden van zijn vestiging in Curaçao. Daarnaast zal de persoon die nog geen acht maanden in Curaçao is gevestigd geen ingezetene en dus ook geen verzekerde zijn in de zin van de Lv AOV. Hij is ook geen inkomensafhankelijke premie verschuldigd over die periode.

Uit de memorie van toelichting blijkt niet wat de beweegreden van de regering is om een vestigingstermijn als voornoemd als voorwaarde voor ingezetenschap in de zin van de LV AOV in te voeren. De Raad kan de noodzaak van een dergelijke voorwaarde daarom niet beoordelen. De Raad is evenwel van oordeel dat ook indien de noodzaak voor een dergelijke voorwaarde komt vast te staan, het afhankelijk van de omstandigheden wenselijk en zelfs noodzakelijk kan zijn om betrokkene met terugwerkende kracht, voor de periode tot het verloop van de vestigingstermijn van acht maanden, als ingezetene in de zin van de Lv AOV te beschouwen. Aan een eventuele terugwerkende kracht dienen naar het oordeel van de Raad evenwel waarborgen te worden verbonden voor degene die met terugwerkende kracht, ingezetene, verzekerde en dus premieplichtige wordt.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het voorgaande.

De definitie van “gezamenlijke huishouding”

1. Algemeen

In artikel I, onderdeel A, onder punt 2, van het ontwerp wordt het begrip “gezamenlijke huishouding” gedefinieerd. Volgens deze definitie wordt onder “gezamenlijke huishouding” het samen verrichten van de huishoudelijke taken door de echtgenoten verstaan, waarbij hetzelfde adres één van de indicatoren is.

2. Het zorgcriterium

Naar het oordeel van de Raad is het zorgcriterium (het samen verrichten van de huishoudelijke taken) onzorgvuldig geformuleerd en daardoor voor verschillende interpretaties vatbaar. Immers, uit vorenbedoelde definitie valt niet op te maken wat bedoeld wordt met het samen verrichten van de huishoudelijke taken. Bedoeld kan zijn dat de echtgenoten feitelijk samen de huishoudelijke taken verrichten. Meer voor de hand liggend is naar het oordeel van de Raad echter dat de echtgenoten blijk moeten geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor de formulering van het zorgcriterium.

3. Het huisvestingscriterium

Ook het huisvestingscriterium (hetzelfde adres) is naar het oordeel van de Raad voor verschillende interpretaties vatbaar. Uit de definitie haalt de Raad niet of beide personen volgens de registers van de Burgerlijke Stand ingeschreven moeten zijn op hetzelfde adres of dat de vaststelling dat de betrokken personen feitelijk hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning, voldoende is om aan te nemen dat aan het huisvestigingscriterium is voldaan.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor de formulering van het huisvestigingscriterium.

4. Indicatoren

Het huisvestigingscriterium is volgens de definitie van het begrip “gezamenlijke huishouding” één van de indicatoren om aan te nemen dat er sprake is van het samen verrichten van de huishoudelijke taken door de echtgenoten en dus van een gezamenlijke huishouding in de zin van het ontwerp.

De Raad begrijpt daaruit dat er meerdere indicatoren kunnen zijn. Indien dat het geval is, dient zulks ter wille van de rechtszekerheid in de bepaling zelf opgenomen te worden waarbij tevens aangegeven wordt of de indicatoren facultatief danwel cumulatief zijn.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het voorgaande.

Artikel I, onderdelen B, C en F, van het ontwerp

Intrekking van de partnertoeslag

Degene aan wie een ouderdomspensioen is toegekend en die gehuwd is met iemand die jonger is dan 65 jaar, heeft op grond van artikel 7a, eerste lid, van de Lv AOV recht op een maandelijkse toeslag voor zover het gezamenlijke inkomen niet meer dan NAf 12.000, per jaar bedraagt; de zogenaamde partnertoeslag. In het ontwerp worden extra voorwaarden gesteld om in aanmerking te komen voor een partnertoeslag: beide echtgenoten moeten ingezetenen zijn en er moet sprake zijn van een gezamenlijke huishouding.

Op pagina 6, voorlaatste alinea, van de memorie van toelichting onder “Partnertoeslag” staat dat de introductie van de partnertoeslag bedoeld was om te voorkomen dat het gezamenlijk inkomen van gehuwden door een wetswijziging in 1996 in gedrang zou komen.

De Raad leidt daaruit af dat toen nadruk werd gelegd op het gezamenlijk inkomen. Dat thans ook het voeren van een gezamenlijke huishouding als voorwaarde wordt gesteld, acht de Raad niet onredelijk. Indien geen sprake (meer) is van een gezamenlijke huishouding, heeft betrokkene geen recht op partnertoeslag.

De Raad constateert dat de voorgestelde nieuwe voorwaarde dat beide echtgenoten ingezetenen moeten zijn, in de memorie van toelichting niet tegen het licht van de oorspronkelijke bedoeling van de partnertoeslag gehouden wordt; namelijk dat het gezamenlijk inkomen niet in het gedrang zou komen.

De Raad leest uit de memorie van toelichting bovendien niet dat ook bij het intrekken van de partnertoeslag het aspect dat niet-ingezetenen niet eenzelfde bijdrage leveren aan de economie van Curaçao, een rol heeft gespeeld om te komen tot het voorstel om het recht op partnertoeslag van niet-ingezetenen die elders een gezamenlijke huishouding voeren, in te trekken. Overigens is de Raad van oordeel dat zelfs indien dat door de regering in dit geval als argument zou worden aangevoerd, dan nog mist de Raad een onderbouwing waarom in het ontwerp – anders dan bij het recht op ouderdomspensioen van niet-ingezetenen – gekozen is om het recht op partnertoeslag van niet-ingezetenen te doen vervallen en niet gekozen is om op de partnertoeslag in te korten.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het voorgaande.

Intrekking van de kerstuitkering

Op pagina 6, twee voorlaatste alinea, van de memorie van toelichting onder “Kerstuitkering” staat dat de kerstuitkering ingevoerd is opdat degenen die recht hebben op ouderdomspensioen meer geld zouden hebben om met de kerstdagen uit te geven. Voor de Raad is niet duidelijk om welke reden de regering in dit verband verkiest om het recht op kerstuitkering dat gekoppeld is aan het recht op ouderdomspensioen (en welke volgens het ontwerp zal worden ingekort), niet ook in te korten, maar volledig te doen vervallen voor niet-ingezetenen. Dat het recht op kerstuitkering thans in verband wordt gebracht met de zorgtaak van de regering om de belangen van ingezetenen te behartigen, geeft naar het oordeel van de Raad op zichzelf onvoldoende rechtvaardiging daarvoor.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het voorgaande.

Artikel II, onderdeel A, van het ontwerp

De definitie van “ingezetene”

Artikel 2, eerste lid, van de Lv AWW geeft nadere invulling aan het begrip “wonen”. Het tweede en derde lid van genoemd artikel bepaalt wanneer iemand geacht wordt al dan niet in Curaçao te wonen.

In de voorgestelde nieuwe definitie van het begrip “ingezetene” is niet meer van belang dat betrokkene in Curaçao woont doch dat hij blijkens inschrijving krachtens een geldige verblijfstitel in het bevolkingsregister is opgenomen en metterwoon voor een periode van meer dan acht maanden in Curaçao is gevestigd (het voorgestelde artikel II, onderdeel A, onder punt 1, van het ontwerp).

Degenen die Curaçao metterwoon verlaten, maar zich binnen een jaar weer in Curaçao vestigen, worden op grond van artikel 2, tweede lid, van de LV AWW, behoudens het in dat artikel genoemde geval, geacht ook tijdens hun afwezigheid in Curaçao te hebben gewoond.

Een persoon die op grond van artikel 2, tweede lid, van de Lv AWW geacht wordt in Curaçao te wonen zal op grond van de voorgestelde wijziging van de definitie van het begrip “ingezetene” aldus niet per definitie een ingezetene zijn in de zin van de Lv AWW.

Of iemand ingezetene is of niet is van belang om te bepalen of betrokkene verzekerde is en om te bepalen hoe hoog het bedrag van de uitkering bedoeld in artikel 11 respectievelijk artikel 12 van de Lv AWW is.

Artikel 2 van de LV AWW en de voorgestelde definitie van het begrip “ingezetene” sluiten niet op elkaar aan.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het voorgaande.

Ingezetenschap gekoppeld aan vestiging langer dan acht maanden

Volgens de nieuwe definitie van het begrip “ingezetene” dient de betrokkene in het bevolkingsregister van Curaçao te zijn opgenomen en metterwoon in Curaçao gevestigd te zijn voor een periode van meer dan acht maanden. De Raad begrijpt daaruit dat betrokkene pas ingezetene in de zin van de Lv AWW wordt nadat bedoelde periode van acht maanden is verstreken. De Raad concludeert daaruit dat betrokkene voor de periode tot het verloop van acht maanden vestiging – ook achteraf gezien – niet geacht wordt ingezetene in de zin van de Lv AWW te zijn geweest.

Het gevolg van de voorgestelde nieuwe definitie is dat betrokkene geen recht heeft op uitkering in de zin van de Lv AWW over de eerste acht maanden van zijn vestiging in Curaçao. Daarnaast zal de persoon die nog geen acht maanden in Curaçao is gevestigd geen ingezetene en dus ook geen verzekerde zijn in de zin van de Lv AWW. Hij is ook geen inkomensafhankelijke premie verschuldigd over die periode.

Uit de memorie van toelichting blijkt niet wat de beweegreden van de regering is om een vestigingstermijn als voornoemd als voorwaarde voor ingezetenschap in de zin van de LV AWW in te voeren. De Raad kan de noodzaak van een dergelijke voorwaarde daarom niet beoordelen. De Raad is evenwel van oordeel dat ook indien de noodzaak voor een dergelijke voorwaarde komt vast te staan, het afhankelijk van de omstandigheden wenselijk en zelfs noodzakelijk kan zijn om betrokkene met terugwerkende kracht, voor de periode tot het verloop van de vestigingstermijn van acht maanden, als ingezetene in de zin van de Lv AWW te beschouwen. Aan een eventuele terugwerkende kracht dienen naar het oordeel van de Raad evenwel waarborgen te worden verbonden voor degene die met terugwerkende kracht, ingezetene, verzekerde en dus premieplichtige wordt.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het voorgaande.

Artikel II, onderdeel B, van het ontwerp

Inkorting op het recht op weduwen- en wezenpensioen

Op grond van het voorgestelde artikel II, onderdeel B, van het ontwerp wordt het bedrag van het weduwen- en wezenpensioen van niet-ingezetenen met 25% ingekort. In de memorie van toelichting wordt niet ingegaan op bedoelde inkorting van het recht op wezen- en weduwenpensioen.

Volgens de memorie van toelichting (pagina 5, voorlaatste tekstblok) wordt in het ontwerp een herziening voorgesteld van het recht van degenen die geen ingezetenen zijn om het ouderdomspensioen voor ingezetenen op een aanvaardbaar niveau te houden. In de memorie van toelichting wordt echter niet aangegeven wat het verband is tussen het inkorten van het weduwen- en wezenpensioen van niet-ingezetenen en het op een aanvaardbaar niveau houden van het ouderdomspensioen voor ingezetenen.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het voorgaande.

Artikel III

Toepassingsbereik van de overgangsregeling

In het voorgestelde artikel III van het ontwerp wordt rekening gehouden met een beperkte overgangstermijn van één jaar voor gepensioneerden, weduwen en wezen die thans recht hebben op een uitkering in de zin van de Lv AOV respectievelijk de Lv AWW en die geen ingezetenen zijn. De Raad constateert dat in de overgangsregeling geen rekening gehouden wordt met het vervallen van de partnertoeslag en van de kerstuitkering van niet-ingezetenen. Het gevolg daarvan is dat de partnertoeslag op de inwerkingtredingsdatum van het voorgestelde in het ontwerp vervalt, indien één van beide echtgenoten geen ingezetene is of geen sprake is van een gezamenlijke huishouding in de zin van de LV AOV, zoals voorgesteld in het ontwerp.

Daarnaast zal degene die in de maand september geen ingezetene meer is in de zin van het ontwerp, geen recht hebben op een kerstuitkering.

In de overgangsregeling wordt bovendien geen rekening gehouden met de uitkeringsgerechtigden die voornemens zijn om binnenkort (vlak na de inwerkingtreding van de voorgestelde regeling) te emigreren noch met de verzekerden die binnenkort de pensioengerechtigde leeftijd zullen bereiken en die alsdan zullen emigreren. Bij emigratie zullen ook zij onmiddellijk onder de werking van de nieuwe regeling vallen; op de uitkering zal meteen worden ingekort.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het voorgaande.

De overgangstermijn

De Raad is van oordeel dat de (te) korte termijn van één jaar opgenomen in de overgangsbepaling (artikel III van het ontwerp) gezien de in het geding zijnde grondrechten van betrokkenen, ook indien de regering kan aantonen dat deze op geoorloofde wijze zullen worden beperkt, niet redelijk is.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het voorgaande.

De memorie van toelichting

Pagina 8

In het eerste tekstblok staat dat het begrip “ingezetene” uitgebreid wordt opdat voldaan kan worden aan het maatschappelijke vereiste dat alleen degenen die voldoen aan bepaalde criteria in aanmerking komen voor een hoger ouderdomspensioen, een huwelijkspartner toeslag en een kerstuitkering.

In de memorie van toelichting geeft de regering niet aan welke deze maatschappelijke vereisten zijn en op welke wijze de regering deze heeft bepaald.

Pagina 9

In het onderdeel “Artikel II, onderdeel A”, staat dat het begrip “ingezetene” uitgebreid wordt opdat voldaan kan worden aan het maatschappelijke vereiste dat alleen degenen die voldoen aan bepaalde criteria van ingezetene in aanmerking komen voor een volledig weduwe- en wezenpensioen op grond van de bepalingen van de Lv AWW.

In de memorie van toelichting geeft de regering niet aan welke deze maatschappelijke vereisten zijn en op welke wijze de regering deze heeft bepaald.

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.

Concluderend heeft de Raad van Advies bezwaar tegen de ontwerplandsverordening en geeft de regering in overweging deze niet aldus bij de Staten in te dienen.

Willemstad, 19 juni 2015

de wnd. Ondervoorzitter,                                              de Secretaris,

                                                                                      namens deze,

_____________________                                           _________________

mevr. mr. L.M. Dindial                                                   mevr. mr. I. Hiemcke

[1] Memorie van toelichting behorende bij de Landsverordening tot wijziging van de Landsverordening Algemene Ouderdomsverzekering (P.B. 1960, no 83) en de Landsverordening Algemene Weduwen-  en wezenverzekering (P.B. 1965, no. 194) (P.B. 1995, no. 28).

[2] Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) respectievelijk artikel 2, tweede en derde lid, van het Vierde Protocol bij het EVRM en 12, tweede en derde lid, van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en politieke rechten.

[3] EHRM 24 oktober 2013, 52943/10, Damjanac vs. Kroatië.

[4] Artikel 2, derde lid, het Vierde Protocol bij het EVRM: “De uitoefening van deze rechten mag aan geen andere beperkingen worden gebonden dan die bij de wet zijn voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid of van de openbare veiligheid, voor de handhaving van de openbare orde, voor de voorkoming van strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of van de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.”

De beperkingsgronden van het recht om het land te verlaten zijn vergelijkbaar in het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en politieke rechten.

Zowel het ontwerp als de memorie van toelichting heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

Het ontwerp

Algemeen

De Raad adviseert in het ontwerp “NAF.” telkens te vervangen door “NAf”.

Artikel I, onderdeel A, onder 2

De Raad stelt voor de punt aan het slot van de omschrijving van het begrip “inspecteur” te vervangen door een puntkomma.

De Raad stelt voorts voor artikel I, onderdeel A, onder punt 2, aanhef als volgt te doen luiden:

“Na het begrip “de inspecteur” wordt een nieuw begrip toegevoegd luidende als volgt:”

Volgens de definitie van het begrip “gezamenlijke huishouding” heeft de Sociale Verzekeringsbank (hierna: de Bank) de bevoegdheid om conform een door de Bank opgesteld beleid de gezamenlijke huishouding te controleren.

De Raad is van oordeel dat de controlebevoegdheid van de Bank niet in de definitiebepaling thuishoort.

De Raad adviseert de regering de controlebevoegdheid van de Bank in een apart artikellid op te nemen.

De Raad stelt voor in de bepaling die de controlebevoegdheid van de Bank regelt op te nemen dat de Bank controleert of er sprake is van een gezamenlijke huishouding en niet zoals thans geformuleerd dat de Bank de gezamenlijke huishouding controleert.

Artikel I, onderdeel B

De Raad stelt voor in artikel I, onderdeel B, onder punt 2, van het ontwerp voor wat betreft artikel 7, tweede lid, van de Lv AOV “pensioenbedrag” te vervangen door “Het pensioenbedrag” en “pensioenbedragen” door “De pensioenbedragen”.

De Raad stelt voorts voor in artikel 7, tweede lid, van de Lv AOV “wordt” te vervangen door “worden”.

De Raad stelt voor in artikel I, onderdeel B, onder punt 2, van het ontwerp voor wat betreft artikel 7, derde lid, van de Lv AOV “pensioenbedrag” te vervangen door “het pensioenbedrag” en “pensioenbedragen” door “de pensioenbedragen”.

Artikel I, onderdeel D

De Raad stelt voor in artikel I, onderdeel D, van het ontwerp “bedrag” te vervangen door “het bedrag” en “bedragen” door “de bedragen”.

Artikel II, onderdeel B

De Raad stelt voor in het voorgestelde artikel 11, eerste en derde lid, van de Lv AWW “voor zover de weduwe” steeds te vervangen door “voor de weduwe die”.

Artikel II, onderdeel C

De Raad stelt voor in artikel II, onderdeel C, van het ontwerp “Voor zover de wees” steeds te vervangen door “Voor de wees die”.

Artikel IV

De in artikel IV van het ontwerp voorgestelde inwerkingtredingsdatum is reeds verstreken.

De Raad adviseert de datum van inwerkingtreding van het ontwerp te wijzigen.

De memorie van toelichting

Pagina 6

De Raad adviseert in de eerste volzin “ouderdomspenoen” te vervangen door “ouderdomspensioen”.

Pagina 7

De Raad adviseert in het onderdeel “§ 2 Financiële consequenties”, laatste tekstblok, tweede volzin, “bijdarge” te vervangen door “bijdrage”.
De Raad adviseert in het onderdeel “§ 5 Artikelsgewijze toelichting”, “uitgebreid” te vervangen door “gewijzigd”. Dit geldt ook voor “uitgebreid” in het eerste tekstblok op pagina 8.

Pagina 10

Naar het oordeel van de Raad behoeft een inwerkingtredingsbepaling die niet voorziet in terugwerkende kracht alleen nadere toelichting indien de regering een bijzondere reden heeft om voor een bepaalde inwerkingtredingsdatum te kiezen.

De ondertekening

De Raad adviseert “De Minister van Gezondheid, Milieu en Natuur” te vervangen door “De Minister van Sociale Ontwikkeling, Arbeid en Welzijn”.