RvA no. RA/09-18-RW

Voorstel van rijkswet tot wijziging van de Paspoortwet in verband met de invoering van elektronische identificatie met een publiek identificatiemiddel en het uitbreiden van het basisregister reisdocumenten 
(zaaknummer 2018/008709)

Advies: Met verwijzing naar uw spoedadviesverzoek d.d. 5 maart 2018 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en naar aanleiding van de behandeling hiervan op 9 juli 2018, bericht de Raad u als volgt.

Procedureel aspect met betrekking tot de behandeling van het adviesverzoek
 
De Raad heeft op 9 maart 2018 een spoedadviesverzoek ontvangen aangaande een voorstel van rijkswet tot wijziging van de Paspoortwet in verband met de invoering van elektronische identificatie met een publiek identificatiemiddel en het uitbreiden van het basisregister reisdocumenten (hierna: het voorstel van rijkswet). Bij brief van 20 maart 2018 (kenmerk RvA no. OV-10-18) heeft de Raad de regering verzocht het ontbrekende advies van Wetgeving en Juridische Zaken van het Ministerie van Algemene Zaken over dit voorstel van rijkswet aan de Raad toe te sturen. Dat advies gedateerd 11 mei 2018 (kenmerk WJZ’18/0146; zaaknummer 2018/018182) heeft de Raad op 21 mei 2018 ontvangen.

De grondslag van het voorstel van rijkswet

Koninkrijksaangelegenheid en de Paspoortwet

De Paspoortwet is een rijkswet die op 1 januari 1992 in werking is getreden en waarin regels opgenomen zijn betreffende onder meer de aanspraken op en de verstrekking van reisdocumenten in het gehele Koninkrijk der Nederlanden (hierna: het Koninkrijk). Bij de totstandkoming van de Paspoortwet is het uitgangspunt geweest dat aan de verstrekking van reisdocumenten aspecten van buitenlandse betrekkingen verbonden zijn. Op grond van artikel 3, eerste lid, onder b, van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (hierna: het Statuut) zijn de buitenlandse betrekkingen een aangelegenheid van het Koninkrijk. De Paspoortwet is om die reden een rijkswet.

De Paspoortwet is sinds haar inwerkingtreding een aantal keren gewijzigd. Hierna komen slechts die wijzigingen aan de orde die voor dit advies van belang zijn.

De Nederlandse identiteitskaart en de Paspoortwet

In de considerans van de Rijkswet tot wijziging van de Paspoortwet in verband met de invoering van de Europese identiteitskaart als reisdocument van Nederland en als nationale identiteitskaart[1] staat dat het in verband met de aanwijzing bij wet van enige gevallen waarin de identiteit van personen met documenten kan worden vastgesteld, wenselijk is een reisdocument in te voeren dat verkrijgbaar is voor Nederlanders die aan een verplichting tot identificatie onderworpen kunnen worden. Met de aanwijzing bij wet van enige gevallen waarin de identiteit van personen met documenten kan worden vastgesteld, wordt gedoeld op de Nederlandse Wet op de identificatieplicht[2]. In die wet worden een aantal reisdocumenten, als bedoeld in de Paspoortwet aangewezen als een document waarmee de identiteit van personen kan worden vastgesteld.

Naast het invoeren van een identiteitskaart die als nationale identificatiedocument kon dienen, had deze wijziging van de Paspoortwet echter ook tot doel om de Europese identiteitskaart als reisdocument van Nederland aan te wijzen. De Europese identiteitskaart is bij die gelegenheid tevens als nationale identiteitskaart aangemerkt.

Hoewel het geheel een wijziging betreft die alleen op het Europees deel van het Koninkrijk betrekking heeft, heeft de wijziging bij rijkswet gebaseerd op artikel 3, eerste lid, onder b, van het Statuut plaatsgevonden. De reden daarvoor is dat het invoeren van een “nieuw reisdocument”, waaraan zoals hiervoor opgemerkt aspecten van buitenlandse betrekkingen verbonden zijn, als aangelegenheid van het Koninkrijk wordt aangemerkt.

Wijziging van de status van de Nederlandse identiteitskaart en het voorstel van rijkswet

Bij rijkswet van 18 december 2013 is de Paspoortwet gewijzigd in verband met onder meer de status van de Nederlandse identiteitskaart[3]. Deze wijziging had onder meer betrekking op het in wettelijke zin niet langer aanmerken van de Nederlandse identiteitskaart als reisdocument in de zin van de Paspoortwet[4]. Dat had te maken met de wens om het opnemen van vingerafdrukken – dat in EU-verband verplicht gesteld is voor reisdocumenten[5] – op de Nederlandse identiteitskaart te beëindigen.

In artikel 2, tweede lid, van de Paspoortwet heeft “reisdocument van Nederland is de Europese identiteitskaart (…)” plaatsgemaakt voor het aanwijzen van de Nederlandse identiteitskaart als identiteitskaart van het Europese deel van Nederland en het – tenzij anders is bepaald – daarop van overeenkomstige toepassing verklaren van hetgeen bij of krachtens de Paspoortwet is bepaald ten aanzien van reisdocumenten[6].

De Raad constateert dat in ieder geval in de artikelen 26, vierde lid en 40, vierde lid van de Paspoortwet bepalingen voorkomen die uitsluitend gelden voor de Nederlandse identiteitskaart in zijn functie als identiteitsdocument. In laatstgenoemde artikelleden worden de autoriteiten aangewezen die bevoegd zijn tot het in ontvangst nemen van een aanvraag voor een Nederlandse identiteitskaart c.q. tot het verstrekken daarvan. In artikel I, onderdelen F en I, van het voorstel van rijkswet wordt in voornoemde artikelen wijzigingen aangebracht.

Het in de artikelen 26, vierde lid en 40, vierde lid van de Paspoortwet geregelde onderwerp valt in beginsel onder de autonome sfeer van Nederland (landsaangelegenheid) en valt dus buiten de reikwijdte van artikel 3 van het Statuut. Wat de overwegingen van de rijkswetgever zijn geweest om de Nederlandse identiteitskaart niet volledig uit de Paspoortwet te halen door de bepalingen terzake in een aparte regeling (bijvoorbeeld in de Wet op de identificatieplicht) op te nemen heeft de Raad niet kunnen achterhalen. Om die reden kan de Raad zich in dit verband uit juridisch oogpunt niet uitspreken over de juistheid daarvan[7].

Gezien het bovenstaande adviseert de Raad de regering na te laten gaan wat de achterliggende reden is geweest voor de toentertijd in de Paspoortwet gemaakte keuze en zo nodig de Paspoortwet op dit punt te laten aanpassen.

Wat betreft de overige bepalingen van het onderhavige voorstel van rijkswet kan gesteld worden dat het voorstel van rijkswet betrekking heeft op reisdocumenten in het algemeen en dat door toepassing van artikel 2, tweede lid, van de Paspoortwet deze van overeenkomstige toepassing zijn op de Nederlandse identiteitskaart, tenzij anders is bepaald.[8]

Aangezien aan de regeling van reisdocumenten aspecten van buitenlandse betrekkingen verbonden zijn ligt aan laatstbedoelde bepalingen van het voorstel van rijkswet artikel 3, eerste lid, onder b, van het Statuut ten grondslag.

Uitvoeringsaspecten

Voor wat betreft de autoriteiten die op grond van het voorstel van rijkswet belast zullen zijn met het in ontvangst nemen van de aanvraag en met de verstrekking van de Nederlandse identiteitskaarten in Curaçao komt er een nieuwe taak bij voor de Gouverneur (artikel I, onderdelen F en I, van het voorstel van rijkswet). In overleg met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in zijn hoedanigheid van Minister van het Koninkrijk kan het in ontvangst nemen van een aanvraag voor een Nederlandse identiteitskaart in het Caribisch deel van het Koninkrijk ook plaatsvinden door een daartoe aangewezen autoriteit (het voorgestelde nieuwe artikel 26, eerste lid, onderdeel b, van de Paspoortwet). In de praktijk kan dat betekenen dat Publieke Zaken van het Ministerie van Bestuur, Planning en Dienstverlening met het in ontvangst nemen van bedoelde aanvragen belast wordt. Op grond van laatstgenoemd artikel gebeurt dat nu ook al bij het aanvragen van nationale paspoorten.

In het licht van het voorgaande wijst de Raad de regering op de noodzaak om tijdig over eventuele uitvoering van de voorgestelde aanpassingen in de Paspoortwet door Publieke Zaken en de gevolgen daarvan duidelijkheid te krijgen. Dit is aan de ene kant belangrijk gezien de huidige personele onderbezetting bij Publieke Zaken. Aan de andere kant dient ook rekening te worden gehouden met de kosten die aan de uitvoering van het voorstel van rijkswet (onder andere het nieuwe basisregister reisdocumenten), zowel voor de burgers als voor het Land, verbonden zijn. Wat dat laatste betreft wijst de Raad de regering erop dat bepaalde kosten voortvloeiende uit het voorstel van rijkswet zullen worden doorberekend in het rijksdeel van de leges van alle reisdocumenten die op grond van de Paspoortwet worden uitgegeven.

De Raad adviseert de regering met het voorgaande rekening te houden.

Concluderend geeft de Raad van Advies de regering in overweging in te stemmen met aanbieding van het voorstel van rijkswet aan de parlementen van de landen, nadat met het vorenstaande rekening is gehouden.

Willemstad, 10 juli 2018

de Ondervoorzitter,                                                     de Secretaris,

____________________                                             _____________________

mevr. mr. L. M. Dindial                                                mevr. mr. C. M. Raphaëla

[1] Stb.1994, 78.

[2] Stb. 1993, 660.

[3] Stb. 2014, 10.

[4] De Nederlandse identiteitskaart blijft een document van grensoverschrijding op grond van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden.

[5] Verordening EG nr. 444/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 28 mei 2009 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2252/2004 van de Raad betreffende normen voor de veiligheidskenmerken van en biometrische gegevens in door de lidstaten afgegeven paspoorten en reisdocumenten.

[6] Artikel 2, tweede lid, van de Paspoortwet (Stb. 2014, 10): “Identiteitskaart van het Europese deel van Nederland is de Nederlandse identiteitskaart. Hetgeen bij of krachtens deze wet is bepaald ten aanzien van reisdocumenten is van overeenkomstige toepassing op de Nederlandse identiteitskaart, tenzij anders is bepaald”.

[7] De Raad is over deze wijziging niet door de regering op grond van artikel 64, tweede lid, onderdeel c, van de Staatsregeling van Curaçao gehoord en gaat ervan uit dat één van de gronden opgenomen in het vierde lid van dat artikel daartoe de reden is geweest.

[8] Bij de uitvoering van de voorgestelde nieuwe regeling zal het een en ander zich volgens de memorie van toelichting (vooralsnog) tot de Nederlandse identiteitskaart beperken; dat heeft onder andere betrekking op het invoeren van een publiek identificatiemiddel op de Nederlandse identiteitskaart.