Adviezen
RvA no. RA/10-17-LV
Uitgebracht op : 18/05/2017
Publicatie datum: 20/07/2017
Ontwerplandsverordening tot wijziging van de Landsverordening van de 29ste december 2016 tot vaststelling van de Begroting van Curaçao voor het dienstjaar 2017 (Eerste Suppletoire begroting 2017)
(zaaknummer 2017/013127)
Advies: Met verwijzing naar uw spoedadviesverzoek d.d. 13 april 2017, ontvangen d.d. 20 april 2017, om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en naar aanleiding van de behandeling hiervan op 17 mei 2017, bericht de Raad u als volgt.
Algemeen
1. Aanleidingen Eerste suppletoire begroting 2017
Het beschikbaar stellen van middelen voor de financiering van de kosten van de verkiezingen van de Staten van 28 april 2017 en ter verstrekking van een lening aan Inselair International B.V. (hierna: Inselair) vormen de voornaamste aanleidingen voor doorvoering van wijzigingen in de Begroting voor het dienstjaar 2017 (hierna: Begroting 2017).
2. Gevolgen van de Eerste suppletoire begroting 2017
Geconstateerd wordt dat op de gewone dienst van de onderhavige ontwerplandsverordening tot wijziging van de Begroting 2017 (hierna: het ontwerp) enkele wijzigingen aan de uitgavenkant uiteindelijk leiden tot een afname aan de uitgavenkant met NAf 5 miljoen. De inkomstenkant ondergaat geen wijzigingen. Per saldo ontstaat er dus ruimte van NAf 5 miljoen op de gewone dienst.
Als gevolg van diverse wijzigingen aan de uitgavenkant van de kapitaaldienst nemen de uitgaven toe met NAf 5 miljoen, terwijl de inkomsten ongewijzigd blijven. Per saldo ontstaat dus een tekort op de kapitaaldienst van NAf 5 miljoen welke gefinancierd wordt middels het op de gewone dienst ontstane overschot van even grote orde. De veranderingen op de gewone dienst en de kapitaaldienst leiden uiteindelijk niet tot een wijziging van het begrotingsresultaat voor het dienstjaar 2017.
3. Volledigheids- en duidelijkheidsbeginsel
De begroting dient volledig en duidelijk toegelicht te zijn. In dit kader dient de begroting diepgaand inzicht te verschaffen in de voorgenomen uitgaven en de inkomsten. De Raad beschouwt de nadere specificering van de voorgenomen uitgaven bij begrotingsposten zoals opgenomen in het ontwerp en de toelichting daarop, als onvoldoende.
De Raad wijst onder andere op de volgende voorbeelden en adviseert de regering om met inachtneming hiervan de memorie van toelichting daar waar nodig aan te passen en verder te concretiseren.
– Op pagina 5 van de Algemene Beschouwingen worden onder andere de wijzigingen met betrekking tot “functie 04 Algemeen Beheer Bestuur, Planning en Dienstverlening” weergegeven. Op de kapitaaldienst van de eerder vermelde functie worden de apparaatskosten verlaagd met NAf 759.300. Van laatstgenoemde verlaging wordt NAf 536.300 overgeheveld naar functie 38 van de Begroting 2017 ter dekking van de verstrekte lening aan Inselair . De rest van de verlaging ad NAf 223.000 wordt overgeheveld naar “functie 06 Statistiek”. Vervolgens wordt in het tweede tekstblok op pagina 6, in de eerste regel aangegeven dat de overheveling binnen functie 4 betrekking heeft op een tiental op pagina 6 opgesomde punten. Volgens de Raad is het onduidelijk welk verband er bestaat tussen de overheveling binnen functie 4 en de genoemde tiental punten.
Indien de genoemde tiental punten nieuwe beleidsvoornemens zijn, wordt geadviseerd de kosten per punt in de memorie van toelichting te specificeren en de dekking van deze kosten aan te geven aangezien de verlaging op de kapitaaldienst ad NAf 759.300 volledig overgaat naar de functies 06 en 38.
– Op pagina 7 van de Algemene Beschouwingen wordt aangegeven dat de bestemming van NAf 223.000 ten behoeve van “functie 06 Statistiek” aangewend zal worden voor het uitvoeren van wetenschappelijke onderzoeken en het ontwikkelen van een Centraal Planbureau.
De Raad adviseert de regering de kosten verbonden aan beide genoemde voornemens in de memorie van toelichting te specificeren en ingeval deze voornemens structurele kosten met zich mee zullen brengen dan hiermee rekening te houden in de meerjarenbegroting.
Op pagina 12, laatste alinea, van de Algemene Beschouwingen – wordt met betrekking tot de wijzigingen bij “functie 30 Algemeen Beheer” van het Ministerie van Economische Ontwikkeling aangegeven dat deze betrekking hebben op het bevorderen van de communicatie binnen het ministerie en tussen het ministerie en de bevolking. In dit kader worden vier voornemens beschreven. Ten aanzien van deze voornemens wenst de Raad op te merken dat niet opgemaakt kan worden hoeveel elk voornemen zal kosten en of de kosten zullen doorwerken in de meerjarenbegroting en aan welke functie de diverse voornemens kunnen worden toegerekend.
De Raad adviseert de regering in de memorie van toelichting op het vorenstaande in te gaan.
Op pagina 13 van de Algemene Beschouwingen wordt “functie 31 Handel en Ambacht” verhoogd met NAf 32.600. In het laatste tekstblok op deze pagina wordt de aanwending van dit bedrag weergegeven echter ontbreekt een specificatie van de kosten per activiteit en is onduidelijk of deze activiteiten van langdurige aard zijn en of ze een doorwerking zullen hebben in de meerjarenbegroting.
De Raad adviseert de regering in de memorie van toelichting op het vorenstaande in te gaan.
Op pagina 15 van de Algemene Beschouwingen wordt bij functie “34 Economische Ontwikkeling en Innovatie” de Begroting 2017 voor deze functie op de gewone dienst opwaarts aangepast met NAf 339.920. Deze wijziging heeft betrekking op vier voornemens van het Ministerie van Economische Ontwikkeling.
De Raad adviseert de regering in de memorie van toelichting te specificeren hoeveel kosten de uitvoering van elk voornemen met zich mee zal brengen en of deze meerjarig zullen doorwerken.
– Op pagina 16 van de Algemene Beschouwingen wordt in het laatste tekstblok aangegeven dat de wijzigingen bij “functie 38 Overige Economische Ontwikkeling” ook betrekking hebben op een vijftal in het eerder genoemde tekstblok vermelde punten. Onder de vijftal punten staat een beleidskeuze vermeld die geen voortgang meer zal hebben (eerste gedachtestreep), staan punten vermeld die lopende zijn (tweede en derde gedachtestreep) en staan beleidskeuzes vermeld die nieuw zijn (voorlaatste en laatste gedachtestreep).
De Raad adviseert de regering in de memorie van toelichting de stand van zaken en de financiële consequenties bij de afzonderlijke punten duidelijk aan te geven. Het is bijvoorbeeld onduidelijk of het eerste punt uitgesteld wordt of helemaal geen doorgang meer zal vinden.
– Op pagina 23 van de Algemene Beschouwingen wordt ten aanzien van de verhoging bij “functie 65 Bejaardenoorden” met NAf 2.567.328 op de kapitaaldienst aangegeven dat deze wijziging onder andere betrekking heeft op het voortzetten van het project Nieuwbouw Woonzorgcentrum te Tera Kora, welke een lopend project is.
De Raad adviseert de regering om in de memorie van toelichting de noodzaak van deze allocatie aan te geven. Indien het een overschrijding betreft wordt de regering geadviseerd de totale omvang van de verwachte overschrijding te vermelden.
II. Inhoudelijke opmerkingen bij de memorie van toelichting
Verschuivingen in subsidieverstrekking
Op pagina 14, eerste tekstblok, van de Algemene Beschouwingen wordt aangegeven dat er sprake is van verschuivingen op het terrein van subsidieverstrekking. Sommige subsidies worden gestopt, anderen worden verlaagd terwijl bepaalde (incidentele) subsidies worden overwogen.
De Raad adviseert de regering om in de memorie van toelichting aan te geven wat de achterliggende gedachte is geweest om deze verandering halverwege het jaar door te voeren en in welke mate er rekening gehouden is met eventuele sociaal-maatschappelijke gevolgen als gevolg van de stopzetting en verlaging van de subsidies bij bepaalde instellingen. Voorts wordt de aandacht van de regering gevraagd voor de doorwerking van deze keuze in de meerjarenbegroting.
De creatieve sector
Uit pagina 14 van de Algemene Beschouwingen kan worden opgemaakt dat het Filminstituut en Educatief programma coöperativisme jongeren een van de instanties is waarvoor subsidie wordt stopgezet. Vervolgens wordt op pagina 15 de “functie 34 Economische ontwikkeling en Innovatie” verhoogd op de gewone dienst met NAf 339.920 waarbij de verhoging onder andere zal worden aangewend voor het inzetten van een filmcommissionair (in het kader van de ontwikkeling van de creatieve sector) bij het Ministerie van Economische Ontwikkeling als losse kracht voor het onderzoeken van de mogelijkheden voor het ontwikkelen van de filmindustrie op het eiland.
Aangezien de vorenstaande prioritering door de regering als tegenstrijdig overkomt, adviseert de Raad de regering de keuzes in de memorie van toelichting toe te lichten.
III. De Nota van Financiën
1. Primair saldo
Op pagina 5, in de eerste volzin, van de Nota van Financiën wordt aangegeven dat “Het primair saldo, oftewel het financieringssaldo voor aflossingen exclusief rentelasten verandert.” Uitgaande van de veranderingen op de gewone dienst en de kapitaaldienst en van tabel 3 op pagina 4 van de Nota van Financiën is de Raad van mening dat het primair saldo (juist) geen verandering ondergaat.
De Raad adviseert de regering het gestelde in voornoemde zin in de memorie van toelichting toe te lichten of anders die zin te herformuleren.
2. Economische grootheden
Op pagina 5, in “tabel 4. Economische grootheden” gaat de regering – vergeleken met de Begroting 2017 – uit van een lagere reële economische groei in 2017 en 2018 en een lagere inflatie voor alle begrote jaren. Er bestaat een verband tussen deze economische grootheden en sommige begrotingscijfers. Uit het ontwerp wordt niet duidelijk of deze neerwaartse bijstellingen het gevolg zijn van de voorgestelde wijzigingen in het ontwerp en of deze neerwaartse bijstellingen doorwerken op andere posten in de Begroting 2017.
De Raad adviseert de regering met name de prognose betreffende een neerwaarts aangepaste reële economische groei in de memorie van toelichting toe te lichten en verder aan te geven wat het effect is op begrotingsposten die direct samenhangen met de economische groei.
3. Lening aan Inselair
Motivering gemaakte beleidsoverwegingen
Ter financiering van de lening aan Inselair worden middelen vanuit verschillende ministeries ter beschikking gesteld. Zie in dit verband het onderstaand overzicht.
Inbreng van verschillende ministeries in de lening aan Inselair ad NAf 33,1 miljoen:
Ministerie van Bestuurlijke Planning en Dienstverlening: 536.300 (↓ kapitaaldienst)
Ministerie van Justitie: 928.800 (↓ kapitaaldienst)
Ministerie van Verkeer, Vervoer en Ruimtelijke Planning: 7.829.600 (↓ kapitaaldienst)
Ministerie van Economische Ontwikkeling: 3.591.500 (↓ kapitaaldienst)
Ministerie van Onderwijs, Wetenschap, Cultuur en Sport: 6.366.300 (↓ kapitaaldienst)
Ministerie van Sociale Ontwikkeling, Arbeid en Welzijn: 2.267.300 (↓ kapitaaldienst)
Ministerie van Financiën: 6.580.200 (↓ kapitaaldienst)
Ministerie van Financiën: 5.000.000 (↓ gewone dienst)
Totaal: NAf 33,1 miljoen.
Uit bovenstaand overzicht blijkt dat aan de kapitaaldienst NAf 28,1 miljoen is onttrokken hetgeen impliceert dat investeringen voor hetzelfde bedrag niet zullen plaatsvinden (in 2017). De Raad veronderstelt dat het vorenstaande repercussies zal hebben voor de economie en voor de uitgangspunten in de Begroting 2017.
Ten aanzien van het vorenstaande adviseert de Raad de regering in de memorie van toelichting toe te lichten welke afweging gemaakt is bij de keuze om NAf 28,1 miljoen te onttrekken aan de kapitaaldienst en deze voor financiering van de lening aan Inselair aan te wenden. Voorts wordt geadviseerd aan te geven ten koste van welke beleidsprioriteiten de verlaging op de kapitaaldienst heeft plaatsgevonden, wat de eventuele gevolgen van het thans niet implementeren van deze beleidsvoornemens zullen zijn, of deze beleidsvoornemens in de toekomst alsnog zullen worden uitgevoerd en hoe ze in dat geval in de meerjarenbegroting zullen worden meegenomen.
Voorwaarden lening aan Inselair
Op pagina 8 van de Nota van Financiën meldt de regering het volgende over de lening aan Inselair. “Bij leenovereenkomst van 27 januari 2017 is met de aandeelhouders van Inselair overeengekomen om NAf 33,1 miljoen beschikbaar te stellen als een overbruggingskrediet totdat de financiële situatie van Inselair is gestabiliseerd of een strategische partner is gevonden. De lening heeft een termijn van 5 jaar, tegen 3% en zal ineens worden afgelost aan het eind van de termijn.”
Gelet op de huidige bedrijfseconomische situatie van Inselair kan deze lening volgens de Raad als risicovol worden aangemerkt.
De Raad adviseert de regering in de memorie van toelichting aan te geven of de feiten op basis waarvan het bedrag van de lening – ad NAf 33,1 miljoen – was vastgesteld op 27 januari 2017 sindsdien ongewijzigd zijn gebleven, welke risico’s de overheid thans loopt met betrekking tot de interventie bij Inselair en hoe deze risico’s zijn gemitigeerd.
IV. Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard
Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.
Concluderend geeft de Raad van Advies de regering in overweging de ontwerplandsverordening bij de Staten in te dienen, nadat met het vorenstaande rekening is gehouden.
Willemstad, 18 mei 2017
de Ondervoorzitter, de Secretaris,
___________________________ ____________________
mevr. mr. L. M. Dindial mevr. mr. C. M. Raphaëla
Bijlage behorende bij het advies van de Raad van Advies, RvA no. RA/10-17-LV
Het ontwerp, de memorie van toelichting en de Nota van Financiën hebben wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.
Het ontwerp
De considerans
Voorgesteld wordt de voorlaatste overweging te laten aanvangen met “dat het wenselijk is…..” en na het woord “verkiezingen” in te voegen “van de Staten”.
Artikel I
Voorgesteld wordt de komma na “(P.B. 2016, no.85)” te schrappen.
De memorie van toelichting
Opschrift
Voorgesteld wordt het woord “eerste” in het opschrift van het ontwerp te vervangen door “Eerste”.
Pagina 6
Voorgesteld wordt bij de zevende bullet aan te geven waarvoor de afkorting “LABO” voorstaat.
Pagina 13
Voorgesteld wordt in het eerste tekstblok, in de laatste volzin het zinsdeel “beleidsmedewerker van de beleidsmedewerker” te herformuleren.
Pagina 16
Voorgesteld wordt in het laatste tekstblok “mln.” telkens te vervangen door “miljoen”.
Pagina 20
In het eerste tekstblok op pagina 19 is vermeld waarvoor de afkorting “FSHP” voor staat. Om deze reden wordt voorgesteld in het laatste tekstblok op pagina 20 “Fundashon Skol Humanista na Papiamentu” (FSHP)” te vervangen door “FSHP”.
Pagina 25
Voorgesteld wordt na het woord “verkiezingen” in de eerste volzin “van de Staten” in te voegen.
De Nota van Financiën
Voorgesteld wordt in de voorlaatste alinea na het woord “verkiezingen” in de tweede volzin “van de Staten” in te voegen.