RvA no. RA/10-25-LV: Initiatiefontwerplandsverordening tot wijziging van de Landsverordening beperking tabaksgebruik

Initiatiefontwerplandsverordening tot wijziging van de Landsverordening beperking tabaksgebruik

(Zittingsjaar 2024-2025-226)

 

Advies: Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 4 juli 2025 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en naar aanleiding van de behandeling hiervan op 17 november 2025, bericht de Raad u als volgt.

 

I. Algemeen

1. Overheidsinterventie; noodzaak, effectiviteit en bestendigheid van wetgeving

a. De noodzaak van het initiatiefontwerp

Alvorens besloten wordt om met een nieuwe wettelijke regeling te komen of een reeds bestaande wettelijke regeling te wijzigen, zoals in de onderhavige initiatiefontwerplandsverordening (hierna: het initiatiefontwerp) wordt gedaan, dienen een aantal aspecten onderzocht te worden.[1] Onderzocht dient te worden of de gekozen doelstellingen van het initiatiefontwerp bereikt kunnen worden door middel van het zelfregulerend vermogen in de betrokken sector of dat daarvoor overheidsinterventie noodzakelijk is. Indien overheidsinterventie noodzakelijk is, dient onderzocht te worden of de gekozen doelstelling bereikt kan worden door aanpassing of beter gebruik van bestaande instrumenten. Indien dit laatste niet mogelijk is, dient onderzocht te worden welke andere mogelijkheden er bestaan. Al deze mogelijkheden dienen zorgvuldig tegen elkaar afgewogen te worden.

Uit paragraaf I.1 ‘Algemeen’ van de memorie van toelichting behorende bij het initiatiefontwerp (hierna: de memorie van toelichting) volgt dat in een rapport van het Nederlandse Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu uit het jaar 2024 is gebleken dat er een toename is in het percentage van jongeren die bijvoorbeeld e-sigaretten (of ‘Vapen’ in de volksmond) gebruiken.[2] Volgens de initiatiefnemers gaat dit rapport niet in op de situatie in Curaçao maar onderstreept deze bevinding wel de noodzaak voor blijvende interventies om het gebruik van e-sigaretten onder jongeren terug te dringen en de volksgezondheid te beschermen.

Overheidsinterventie is volgens de initiatiefnemers noodzakelijk omdat er de laatste jaren diverse ontwikkelingen op het gebied van het roken van tabaksproducten en aanverwante producten zijn die nieuwe regels en controle eisen.[3] Het initiatiefontwerp strekt volgens hen tevens tot het vergroten van de bewustwording in de samenleving over de gevaren van roken. Inmiddels is door het Curaçao Medical Center, in samenwerking met de Fundashon pa Maneho di Adikshon en het Ministerie van Gezondheid, Milieu en Natuur een voorlichtingscampagne begonnen over de gevaren en consequenties van vapen op het eiland. De aanleiding hiervoor is de stijging van het vapen onder jongeren.[4]

Om het bovenomschreven doel te bereiken is volgens de initiatiefnemers cruciaal om bestaande instrumenten zoals wetgeving, en meer in het bijzonder de Landsverordening beperking tabaksgebruik (hierna: de Lbt), voortdurend te herzien.

Naast de Lbt bestaat er volgens de Raad in theorie ook een andere wettelijke regeling die al dan niet in combinatie met andere wettelijke regelingen had kunnen worden aangepast teneinde daarmee het doel van het initiatiefontwerp te kunnen bereiken. Deze andere mogelijkheid is een wijziging van de Warenlandsverordening. Daarin worden onder meer regels gesteld ten aanzien van de samenstelling van en het verhandelen van eet- en drinkwaren, waaronder genotmiddelen en kauwpreparaten, van andere waren dan eet- en drinkwaren die gevaar kunnen opleveren voor de gezondheid of veiligheid van de mens en aan de verpakking en etikettering van deze waren. Samen met een wijziging van de Warenlandsverordening had bijvoorbeeld ook de Televisielandsverordening, de Landsverordening openbare orde en het Wetboek van Strafrecht aangepast kunnen worden.[5] In deze landsverordeningen wordt ook de verkoop en de aanprijzing van sterke drank aan minderjarigen en het verkopen van verdovende middelen op straat verboden gesteld. Op die manier had ook het gebruik van tabaksproducten en aanverwante producten door minderjarigen kunnen worden verboden.

De Raad mist in de memorie van toelichting, in verband met de door de initiatiefnemers gekozen wetssystematiek, een zorgvuldige afweging over de vraag om welke redenen gekozen is voor een wijziging van de Lbt, in de plaats van een wijziging van de Warenlandsverordening in combinatie met laatstgenoemde landsverordeningen.

De Raad adviseert om de memorie van toelichting aan te passen.

 

b. De effectiviteit van het initiatiefontwerp

1º. Inleiding

Wanneer vast is komen te staan dat overheidsinterventie noodzakelijk is, dient rekening te worden gehouden met de mate waarin verwacht mag worden dat een regeling het doel zal helpen te verwezenlijken.[6] Er moet met andere woorden worden afgewogen of de voorgestelde wijziging van de Lbt voldoende effectief zal blijken te zijn. Hierna zullen een aantal aspecten besproken worden die volgens de Raad van belang zijn bij de beantwoording van de vraag of het initiatiefontwerp voldoende effectief zal blijken te zijn.

De Raad vraagt aandacht hiervoor.

 

2º.  De bestuursrechtelijke handhaving ten aanzien van jeugdigen

• Het verstrekken van tabaksproducten en aanverwante producten door minderjarigen

In het eerste lid van het voorgestelde artikel 6 van de Lbt wordt het verbod gesteld op het bedrijfsmatig of ‘anders dan om niet’ tabaksproducten of aanverwante producten verstrekken aan een persoon die de leeftijd van 18 jaar nog niet heeft bereikt. Volgens de initiatiefnemers is het ook de bedoeling om de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten door minderjarigen te verbieden.[7] De Raad ziet echter dit verbod van het anders dan om niet door een minderjarige verstrekken van tabaksproducten en aanverwante producten niet terug in het initiatiefontwerp. De Raad is van oordeel dat deze discrepantie, in het licht van aanwijzing 158 van de Awr, tussen het initiatiefontwerp en de memorie van toelichting in elk geval opgeheven moet worden.

 

• De gevolgen van het verbod op het verstrekken van tabaksproducten en aanverwante producten door minderjarigen

Het aanvullen van het initiatiefontwerp ten aanzien van het verbieden van minderjarigen om tabaksproducten en aanverwante producten te verkopen of anders dan om niet te verstrekken zal echter met zich mee kunnen brengen dat aan minderjarigen dezelfde soorten sancties opgelegd moeten worden die doorgaans aan volwassenen opgelegd worden, zoals de bestuurlijke boete. Ook de hoogte van de straf zal hetzelfde kunnen zijn als bij volwassenen als er geen speciale regels vastgesteld worden ten aanzien van deze minderjarigen.

In het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering zijn bijvoorbeeld speciale regels vastgesteld in zaken betreffende jeugdige personen en onder meer de straffen die zij opgelegd mogen krijgen.^[8] Het bestuursrecht in de lokale situatie kent zulke speciale regels nog niet, onder meer vanwege het gebrek aan een algemene landsverordening in de zin van het tweede lid van artikel 89 van de Staatsregeling van Curaçao (hierna: de Staatsregeling) waarin regels van bestuursrecht zijn vastgesteld.[9] Indien in de Lbt ook strafrechtelijke handhavingsbepalingen zouden zijn opgenomen, dan zou een minderjarige in plaats van via het bestuursrecht, wel via het strafrechtelijk jeugdrecht gesanctioneerd kunnen worden.

De Raad is van oordeel dat door de initiatiefnemers in het kader van de effectiviteit van het initiatiefontwerp, overwogen moet worden of het stellen van een verbod op de verkoop en het verstrekken van tabaksproducten en aanverwante producten door minderjarigen al dan niet opgenomen moet worden in het initiatiefontwerp. Daarbij dient tevens overwogen te worden of in de Lbt geen strafrechtelijke handhaving opgenomen moet worden.

Het kiezen voor strafrechtelijke handhaving zal met zich meebrengen dat het initiatiefontwerp ook voorzien moet worden van strafrechtelijke opsporingsbepalingen en strafrechtelijke sanctiebepalingen.

Indien volgens de initiatiefnemers alleen bestuursrechtelijke handhaving mogelijk moet zijn dan dient overwogen te worden welke bestuursrechtelijke straffen op minderjarigen van toepassing kunnen zijn en wat de strafmaxima mogen zijn.  Bij het opleggen van punitieve bestuursrechtelijke sancties (bestuurlijke boete), dient voorts in het licht van het recht op een eerlijk proces bepaald te worden welke (bestaande) procedures gevolgd mogen worden. Het recht op een eerlijk proces is opgenomen in de artikelen 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), 9 en 10 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: het IVBPR) en 17 van de Staatsregeling.

Voor het realiseren van de met het initiatiefontwerp beoogde doelstellingen is het onontbeerlijk dat de Lbt, zoals gewijzigd door de onderhavige landsverordening, in voldoende mate wordt gehandhaafd. Uit de memorie van toelichting vloeit niet voort of de huidige landsverordening in voldoende mate wordt gehandhaafd. In dit verband wordt verwezen naar aanwijzingen 8 en 157, onderdelen d en i van de Awr. Het is voorts van belang dat overleg wordt gevoerd met de instanties die met de uitvoering en handhaving van de Lbt zijn belast om te bezien op welke wijze het handhavend optreden geïntensiveerd kan worden en of dit overleg aanleiding zal geven tot aanpassing van het (voorliggende) initiatiefontwerp.

 

• Advies

De Raad adviseert als volgt:

• te overwegen om het verbod op het verstrekken van tabaksproducten en aanverwante producten door minderjarigen in het initiatiefontwerp op te nemen;
• bij het opnemen van dat verbod tevens strafrechtelijke opsporings- en sanctiebepalingen in het initiatiefontwerp op te nemen;
• indien de initiatiefnemers echter van mening zijn dat het verbod wel moet worden opgenomen maar de strafrechtelijke handhaving niet, dan dienen de nodige voorzieningen te worden getroffen voor de bestuursrechtelijke handhaving in het geval van minderjarigen;
• overleg te voeren met de instanties die met de uitvoering en handhaving van de Lbt zijn belast om te bezien op welke wijze het handhavend optreden geïntensiveerd kan worden en of dit overleg aanleiding zal geven dat aanpassing van het (voorliggende) initiatiefontwerp;
• eventuele afwijking van de adviezen in dit onderdeel in de memorie van toelichting te motiveren.

 

3º. De toezichtbevoegdheden

Uit onderdeel ‘Toezicht’ van paragraaf 9 ‘Uitvoering, toezicht en handhaving’ van de memorie van toelichting (pagina 11) volgt dat de standaardtoezichtbepaling zoals opgenomen in het huidige artikel 3a van de Lbt zal blijven gelden ten aanzien van de in het initiatiefontwerp voorgestelde uitbreiding van het rookverbod. Artikel 3a van de Lbt zal worden vernummerd tot het nieuwe artikel 13 van de Lbt (artikel I, onderdeel D, van het initiatiefontwerp). Op grond van het tweede lid van artikel 13 van de Lbt (het huidige artikel 3a, tweede lid) hebben toezichthouders twee bevoegdheden. De toezichthouders mogen alle inlichtingen vragen en alle plaatsen, met uitzondering van woningen, zonder de uitdrukkelijke toestemming van de bewoner betreden. Volgens de Raad brengt de uitbreiding van het rookverbod tevens een uitbreiding van de bevoegdheden van de toezichthouders met zich mee.[10] De toezichthouders moeten ook bevoegd zijn om:

• inzage te verlangen van alle boeken, bescheiden en andere informatiedragers en daarvan een afschrift te nemen of deze daartoe tijdelijk mee te nemen en daarvan monsters te nemen;
• goederen aan opneming en onderzoek te onderwerpen, deze daartoe tijdelijk mee te nemen en daarvan monsters te nemen;
• vaartuigen, stilstaande voertuigen en de lading daarvan te onderzoeken;
• woningen of tot woning bestemde gedeelten van vaartuigen zonder de uitdrukkelijke toestemming van de bewoner binnen te treden.

 

Aangezien er in het initiatiefontwerp regels worden voorgesteld over reclame, etikettering, de inhoud van tabaksproducten en aanverwante producten en de lokaliteiten waar deze verstrekt worden, zal bovengenoemde uitbreiding van de bevoegdheden van de toezichthouders leiden tot een veel effectievere handhaving van de Lbt. De Raad is daarom van oordeel dat de bestuursrechtelijke handhaving van de bepalingen van de Lbg op grond van onderdeel b van het tweede lid van artikel 2 van de Landsverordening Inspectie voor de Volksgezondheid bij de Inspectie voor de Volksgezondheid voor de hand ligt. Concreet betekent dit dat de inhoud van de artikelen 13 en 13a van de Lbt (de huidige artikelen 3a en 3b) in het initiatiefontwerp vervangen moeten worden door bepalingen analoog aan artikel 11 respectievelijk artikel 12 van de Landsverordening Inspectie voor de Volksgezondheid.

De Raad adviseert om het initiatiefontwerp aan te passen.

 

4º. De artikelen waarvoor het opleggen van een bestuurlijke boete mogelijk is

Het is opgevallen dat het initiatiefontwerp een groot aantal nieuwe bepalingen bevat waarin verboden worden opgenomen. Bij het in strijd handelen met deze verboden dient hiertegen opgetreden te kunnen worden door middel van het opleggen van wettelijke bestuursrechtelijke of strafrechtelijke sancties.

Een voorbeeld van een bestuursrechtelijke sanctie is de bestuurlijke boete. Geconstateerd wordt dat het opleggen van een bestuurlijke boete op grond van artikel 13b van de Lbt (het huidige artikel 3c) alleen mogelijk blijft ten aanzien van de verboden gedragingen strafbaar gesteld in de huidige artikelen 2, eerste lid, en 3 van de Lbt (die in onderdeel B van artikel I van het initiatiefontwerp tot de artikelen 3, eerste lid, en 4 worden vernummerd). Voor wat betreft de verboden gedragingen, zoals voorgesteld in de nieuwe artikelen 2, derde tot en met zesde lid, 5, 6 en 7 van de Lbt, is met andere woorden het opleggen van een bestuurlijke boete niet mogelijk. Volgens de Raad zal het initiatiefontwerp hierdoor weinig effectief zijn als tegen deze gedragingen geen bestuurlijke boete zou kunnen worden opgelegd.

Teneinde dit te bewerkstelligen dient in onderdeel D van artikel I van het initiatiefontwerp (artikel 13b van de Lbt) dus ook de nieuw voorgestelde artikelen 2, derde tot en met zesde lid, 5, 6 en 7 van de Lbt te worden opgenomen.

De Raad adviseert om het initiatiefontwerp aan te passen.

 

5º. Dwanginvordering

In het nieuw voorgestelde artikel 9 en artikel 13b van de Lbt (het huidige artikel 3c) komen de bestuurlijke boete respectievelijk de last onder bestuursdwang voor. De Raad mist in het initiatiefontwerp, met het oog op een effectieve toepassing van de regeling, een bepaling waarin de dwanginvordering wordt geregeld. Dwanginvordering dient mogelijk te worden gemaakt voor de gevallen waarin de overtreder de bestuurlijke boete of de verschuldigde bedragen als gevolg van de last onder bestuursdwang niet betaalt.

De Raad adviseert om het initiatiefontwerp aan te passen.

 

6º. Het heffen van accijnzen en het wijzigen van de ontwerplandsverordening houdende vaststelling van algemene regels voor het douanetoezicht

Uit paragraaf 10 ‘Financiële paragraaf’ van de memorie van toelichting (vierde en zevende zin op pagina 12) volgt dat er volgens de initiatiefnemers geen accijns wordt geheven voor de invoer van sigaren, shag, vapes en de voor vapes bestemde vloeistoffen. Uit de laatste twee zinnen van dezelfde paragraaf volgt tevens dat de bij de Staten aanhangige ontwerplandsverordening houdende vaststelling van algemene regels voor het douanetoezicht (Algemene landsverordening douane en accijnzen) (Zittingsjaar 2023-2024-111) gewijzigd dient te worden teneinde daarin nieuwe tabaksproducten zoals de elektronische sigaretten te kunnen classificeren.

De Raad is van oordeel dat het de effectiviteit van het initiatiefontwerp ten goede zou komen als in het onderhavige initiatiefontwerp zelf een voorziening hiervoor zou worden opgenomen in de vorm van een bepaling waarin de wijziging wordt voorgesteld van de Landsverordening accijns op sigaretten 1970, het Landsbesluit accijnszegels 1970 en de ontwerplandsverordening houdende vaststelling van algemene regels voor het douanetoezicht. Hierbij dient rekening gehouden te worden met het feit dat de Landsverordening accijns op sigaretten 1970 bij de inwerkingtreding van (artikel 353 van) de Landsverordening houdende vaststelling van algemene regels voor het douanetoezicht zal worden ingetrokken.

De Raad adviseert om het initiatiefontwerp aan te passen.

 

c. De duidelijkheid, eenvoud en bestendigheid van wetgeving

Bij het opstellen van een nieuwe wettelijke regeling of bij de wijziging daarvan dient gestreefd te worden naar duidelijkheid, eenvoud en bestendigheid daarvan.[11] De burger moet zijn rechten en verplichtingen eenvoudig kunnen begrijpen en een wettelijke regeling moet voor langere tijd meekunnen. Het is opgevallen dat in het initiatiefontwerp een groot aantal nieuwe bepalingen worden ingevoegd en dat bestaande bepalingen worden vernummerd en daardoor verplaatst zouden moeten worden. Hierdoor komen de duidelijkheid, eenvoud en bestendigheid van de Landsverordening beperking tabaksgebruik in het gedrang. De Raad is van oordeel dat door de initiatiefnemers overwogen moet worden om de Lbt in te trekken en tegelijkertijd met een nieuwe regeling te komen.[12]

De Raad vraagt aandacht hiervoor.

 

2. Strijd met de grondgedachte van de democratische rechtsstaat, internationale verdragen, de Staatsregeling van Curaçao en met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur

a. Een mogelijke ondermijning van de grondgedachte van de rechtsstaat

In het derde lid van het voorgestelde artikel 7 van de Lbt wordt bepaald dat het verboden is om op zijn eigendom of op een door hem gebruikte plaats een automaat voor de verkoop of levering van tabaksproducten of aanverwante producten aanwezig te hebben of te gebruiken, tenzij er een wettelijke leeftijdscontrole plaatsvindt door de handel waar de automaat zich bevindt. Er berust, kortgezegd en met andere woorden, op de eigenaar of gebruiker van een plaats dus de wettelijke verplichting om de leeftijd van personen te controleren die tabaksproducten of aanverwante producten uit een aldaar geplaatste automaat willen halen. 

De Raad is van oordeel dat het handhaven van wettelijke regelingen in ons land een exclusieve taak is van de overheid en niet overgelaten mag worden aan een burger (in dit geval de detailhandelaar waar de automaat staat). Handhaving door burgers zou een ondermijning van de grondgedachte van onze rechtsstaat met zich mee kunnen brengen.

Het is de wetgever, gevormd door de Staten en de regering van Curaçao tezamen[13], die bepaalt welke de strafbare gedragingen, verboden en geboden zijn. Daarnaast bepaalt de wetgever ook de instrumenten om te kunnen controleren of de strafbare gedragingen, verboden en geboden daadwerkelijk nageleefd worden. Eén van deze instrumenten is de benoeming van de daartoe bevoegde controle-ambtenaren en toezichthouders. Deze controle-ambtenaren en toezichthouders worden bij of krachtens landsverordening aangewezen waarbij de door hen te volgen procedure wordt vastgelegd.

Bij het handelen van de controle-ambtenaren en toezichthouders dienen ook de (grondrecht)bepalingen in onder meer internationale verdragen, zoals het EVRM en het IVBPR, in acht genomen te worden. Rekening moet ook worden gehouden met de (grondrecht)bepalingen van de Staatsregeling. Bovendien spelen de beginselen van behoorlijk bestuur – zoals het legaliteitsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het verbod van willekeur – ook een rol.

De bescherming van burgers is ook een grondprincipe van de democratische rechtsstaat. Dit betekent dat de persoon die gecontroleerd moet worden ook rechten heeft die op dezelfde hierboven genoemde verdragen, wettelijke regelingen en algemene beginselen van behoorlijk bestuur berusten. Het één en ander gelet op grondrechten zoals het recht op een eerlijk proces, neergelegd in artikel 6 van het EVRM, de artikelen 9 en 10 van het IVBPR en artikel 17 van de Staatsregeling, en het rechtszekerheidsbeginsel en het legaliteitsbeginsel.

 

b. Herformuleren

Om te voorkomen dat er sprake zou kunnen zijn van een discussie over een eventuele ondermijning van de grondgedachte van onze rechtsstaat, geeft de Raad de initiatiefnemers in overweging om het derde lid van het voorgestelde artikel 7 van de Lbt te herformuleren. Daartoe zou artikel 3:53 van het Wetboek van Strafrecht als inspiratiebron kunnen dienen. In dat artikel staat dat de verkoper van alcoholhoudende drank of zijn vervanger die in de uitoefening van het beroep aan een kind beneden de achttien jaren sterke drank toedient of verkoopt, gestraft wordt met hechtenis van ten hoogste zes maanden of geldboete van de derde categorie. Door een dergelijke formulering zal op de burger cq. eigenaar of handelaar geen onevenredig zware wettelijke verplichting worden opgelegd om handhavend te moeten optreden.

Ten overvloede kan volgens de Raad, bij een eventuele herschrijving van het derde lid van het voorgestelde artikel 7 van de Lbt, ook de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten via een automaat in zijn geheel worden verboden. [14] Deze aanbeveling is gebaseerd op de omstandigheid dat een doelmatig toezicht op de naleving van het vastgestelde verbod moeilijk is.

 

c. Conclusie en advies

In het licht van het bovenstaande is de Raad van oordeel dat het derde lid van het voorgestelde artikel 7 van de Lbt in strijd zou kunnen zijn met de hierboven genoemde grondgedachten van onze democratische rechtsstaat, met grondrechten neergelegd in internationale verdragen en in de Staatsregeling alsmede met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Om het één en ander te voorkomen dient dit artikellid volgens de Raad als zodanig geschrapt, of zo niet herschreven, te worden. Bij een eventuele herschrijving kan de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten via een automaat zelfs in zijn geheel verboden worden.

 

3. Adviezen van derden

In de toelichting op een wettelijke regeling dient vermeld te worden welke adviescolleges en andere instanties of organisaties zijn gehoord. Uit de memorie van toelichting en de bij het adviesverzoek gevoegde stukken volgt niet welke adviezen over het initiatiefontwerp zijn ingewonnen. De Raad is van oordeel dat gelet op de taken die aan het Ministerie van Gezondheid, Milieu en Natuur zijn toegekend, waaronder de handhaving en het toezicht, het van belang is dat tevens advies van genoemd ministerie en van de Inspectie voor de Volksgezondheid, wordt ingewonnen. Aangezien in de memorie van toelichting ook wordt gesproken over het niet heffen van accijns op sigaren en vapes en over een wijziging van de toekomstige douanewetgeving, dient tevens het advies van het Ministerie van Financiën en van de Douane, gevraagd te worden.

De Raad adviseert om, alvorens over te gaan tot behandeling van het initiatiefontwerp door de Staten, de regering te verzoeken ten behoeve van de Staten de hierboven genoemde adviezen in te winnen en het initiatiefontwerp zo nodig aan te passen. Ook wordt geadviseerd om in de memorie van toelichting op bedoelde adviezen in te gaan.

Daarnaast verzoekt de Raad voornoemde adviezen zodra deze beschikbaar zijn aan hem toe te sturen teneinde alsnog een aanvullend advies uit te brengen indien daartoe aanleiding bestaat.

 

4. De financiële gevolgen

Artikel 11 van de Landsverordening comptabiliteit 2010 bepaalt dat in de toelichting op ontwerpen van wet- en regelgeving een afzonderlijk onderdeel moet worden opgenomen waarin de financiële gevolgen voor en de dekking door het Land worden vermeld. Hoewel daar in de toelichting op genoemd artikel niets over is vermeld, maakt de Raad, gezien de laatste volzin, daaruit op dat het artikel alleen ministers bindt. Naar het oordeel van de Raad is dit echter ook van invloed op de Staten omdat de lasten voor de overheid die voortvloeien uit het initiatiefontwerp ook op de begroting van het Land zullen drukken.

Voorts is in de Awr, te weten in aanwijzing 157, onder e, bepaald dat de memorie van toelichting een verantwoording dient te bevatten van de ontwerpregeling, waaronder de financiële gevolgen daarvan, de lasten voor de overheid alsook de lasten voor burgers, bedrijven en instellingen. Het is de Raad opgevallen dat in paragraaf 10 ‘Financiële paragraaf’ van de memorie van toelichting een aantal kostenposten ten aanzien van het uitbreiden van het rookverbod worden geïdentificeerd. Deze zijn kortgezegd de kosten van voorlichting, personeelskosten, dalende bedrijfsomzetten, een gezondheidswinst en een daling van de invoerrechten, accijnzen en omzetbelasting. Deze kosten of baten worden in de memorie van toelichting nauwelijks gekwantificeerd. Hierdoor is het voor de Raad niet mogelijk om te beoordelen of het uitbreiden van het rookverbod zoals opgenomen in het initiatiefontwerp per saldo financieel voordelig of nadelig zal zijn voor het Land en voor bedrijven.

De Raad is van oordeel dat in de memorie van toelichting een indicatie van de kosten en baten opgenomen moet worden.

 

II. Inhoudelijke opmerkingen

1. Het initiatiefontwerp

a. De begripsbepaling (artikel I, onderdeel A)

1º. De term ‘aanverwant product’

In onderdeel i van het voorgestelde artikel 1 van de Lbt wordt een definitie gegeven van de term ‘aanverwant product’. Het is niet duidelijk of bijvoorbeeld een waterpijp, sigaar of cigarillo ook in deze definitie ondergebracht moet worden.

De Raad adviseert om het initiatiefontwerp aan te passen.

 

2º. De term ‘sigaret’

In bijvoorbeeld de onderdelen k en l van het voorgestelde artikel 1 van de Lbt worden de definities van ‘elektronische sigaret’ en ‘elektronische sigaret zonder nicotine’ opgenomen. In het initiatiefontwerp ontbreekt echter een nadere definitie van de term ‘sigaret’.

De Raad adviseert om het initiatiefontwerp aan te passen.

 

3º. De term ‘ingrediënten’

In onderdeel m van het voorgestelde artikel 1 van de Lbt wordt in de definitie van ‘niet voor roken bestemd tabaksproduct’ de term ‘ingrediënten’ gebruikt. Het is niet duidelijk wat onder ‘ingrediënten’ verstaan moet worden.

De Raad adviseert om het initiatiefontwerp aan te passen.

 

4º. De term ‘navulpakje’

In onderdeel q van het voorgestelde artikel 1 van de Lbt wordt een definitie gegeven van ‘navulpakje’. Het is de Raad opgevallen dat deze term niet in de rest van de tekst van de Lbg voorkomt. In het voorgestelde artikel 10 van de Lbt komt wel de term ‘navulverpakking’ voor. Het is niet duidelijk of onder ‘navulpakje’ hetzelfde moet worden verstaan als onder ‘navulverpakking’. In navolging van aanwijzing 44 van de Awr moet in het initiatiefontwerp consistentie in woordgebruik worden betracht.

De Raad adviseert om het initiatiefontwerp aan te passen.

 

5º. De term ‘rookverbod’

In onderdeel w van het voorgestelde artikel 1 van de Lbt wordt de definitie van de term ‘rookverbod’ gegeven. Het is niet duidelijk of hieronder ook nicotineproducten zonder tabak voor oraal gebruik moeten worden begrepen.

De Raad adviseert om het initiatiefontwerp aan te passen.

 

b. De verpakking van tabaksproducten en aanverwante producten (artikel I, onderdeel B)

1º. De plaats in het initiatiefontwerp van de regeling met betrekking tot additieven

In het voorgestelde artikel 2 van de Lbt zijn hoofdzakelijk bepalingen over de verpakking van tabaksproducten en aanverwante producten opgenomen. In het derde lid van dit artikel wordt ook de (verboden) additieven met betrekking tot het in de handel brengen van nicotine houdende en niet-nicotine houdende vloeistoffen en andere onderdelen van elektronische dampwaar geregeld. De Raad is van oordeel dat ter verhoging van de toegankelijkheid van de nieuwe Lbg het bepaalde in het derde lid in een apart artikel opgenomen kan worden.

De Raad adviseert om het initiatiefontwerp aan te passen.

 

2º. De term ‘het in de handel brengen’

In het derde lid van het voorgestelde artikel 2 van de Lbt wordt een verbod geregeld voor het in de handel brengen van een aantal soorten vloeistoffen en onderdelen van elektronisch dampwaar. De term ‘het in de handel brengen’ is een ruim begrip en dient volgens de Raad voldoende beperkt te worden door in de begripsbepaling (artikel 1 van de Lbt) een definitie hierover op te nemen. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het wel of niet tegen betaling verstrekken van deze producten en de verkoop op afstand (via internet).[15]

De Raad adviseert om het initiatiefontwerp aan te passen.

 

3º. De term ‘additieven’

In het derde lid van het voorgestelde artikel 2 van de Lbt wordt de term ‘additieven’ gebruikt. Het is niet duidelijk wat onder deze term verstaan moet worden. De Raad adviseert om in de begripsbepaling (artikel 1 van de Lbg) een definitie van deze term op te nemen.[16]

De Raad adviseert om het initiatiefontwerp aan te passen.

 

4º. Overige soorten additieven en delegatiemogelijkheid

In het derde lid van het voorgestelde artikel 2 van de Lbt worden een aantal additieven genoemd die niet gebruikt mogen worden in nicotine houdende en niet nicotine houdende vloeistoffen of andere onderdelen van elektronische dampwaar. Het is niet duidelijk of het hier om een limitatieve opsomming van additieven gaat of niet. De Raad is van oordeel dat het in elk geval verboden moet zijn om additieven toe te staan die bij consumptie de toxische of verslavende werking of de kankerverwekkendheid, mutageniteit of reprotoxiciteit in significante of meetbare mate vergroten.[17]

Uit de memorie van toelichting is af te lezen dat verwacht wordt dat er de komende jaren nieuwe producten op de markt worden gebracht die net buiten de reikwijdte van de huidige tabakswetgeving zullen vallen.[18] Om deze reden is de Raad tevens van oordeel dat in het voorgestelde artikel 2 van de Lbt een delegatiebepaling opgenomen moet worden waardoor bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, bijtijds ingespeeld kan worden op deze toekomstige ontwikkelingen. Vanzelfsprekend dient de delegatiebepaling op grond van aanwijzing 18 van de Awr zo concreet en nauwkeurig begrensd te worden door deze te beperken tot de hoogstnoodzakelijke regels met betrekking tot additieven.

De Raad adviseert om het initiatiefontwerp aan te passen.

 

5º. Onderzoeksmethoden rond additieven en emissie

In het derde lid van het voorgestelde artikel 2 van de Lbt wordt kortgezegd een verbod gesteld op een aantal soorten additieven in tabaksproducten en aanverwante producten. De Raad mist in het initiatiefontwerp een bepaling waarin het mogelijk wordt gemaakt om onderzoeksmethoden aan te wijzen die bij uitsluiting beslissend zijn voor de vaststelling of met betrekking tot een product al dan niet verboden additieven zijn gebruikt.

In artikel 3 (het huidige artikel 2) en artikel 4 (het huidige artikel 3) van de Lbt worden een aantal rookverboden vastgesteld. Openbare ruimtes dienen rookvrij te zijn. Om vast te kunnen stellen dat er gerookt is, dienen er volgens de Raad de nodige onderzoeken te worden verricht. De Raad mist in het initiatiefontwerp een bepaling waarbij het mogelijk wordt gemaakt om onderzoeken te verrichten naar de emissie van tabaksproducten en aanverwante producten.[19]

 De Raad adviseert om het initiatiefontwerp aan te passen.

 

c. Aanverwante producten roken

In onderdeel C van artikel I van het initiatiefontwerp wordt voorgesteld om het nieuwe artikel 3, eerste lid, (het huidige artikel 2, eerste lid) van de Lbt te wijzigen door achter ‘tabaksproducten’ de zinsnede ‘of aanverwante producten’ op te nemen. In de tekst van het nieuwe artikel 3, eerste lid van de Lbt wordt een verbod op het roken van de desbetreffende producten gesteld.  Hiermee wordt ervan uitgegaan dat aanverwante producten dus ‘gerookt’ kunnen worden. In de toelichting op het nieuwe artikel 3 van de Lbt (pagina 13) staat in de tweede zin dat er producten op de markt zijn die niet gerookt worden, maar wel schadelijk zijn, zoals de elektronische sigaret. Volgens onderdeel v van onderdeel A van artikel I van het initiatiefontwerp wordt onder ‘roken’ verstaan ‘het inademen, uitademen of hanteren van een tot ontbranding gebracht sigaretten- of tabaksproduct’. Het is niet duidelijk of de definitie van het woord ‘roken’ zich ook kan uitstrekken tot de aanverwante producten die niet gerookt worden.  Een voorbeeld van een aanverwant product dat niet gerookt kan worden is kauwtabak.

De Raad adviseert om deze discrepantie tussen het initiatiefontwerp en de memorie van toelichting op te heffen.

 

d. Reclame of promotie (artikel I, onderdeel E)

1º. De formulering van het eerste lid

Uit de manier waarop het eerste lid van het voorgestelde artikel 5 van de Lbt is geformuleerd, volgt dat er in één artikellid zowel een algemeen verbod als een drietal beperkingen worden gesteld. De Raad is van oordeel dat de beperkingen in de onderdelen A, B en C van het eerste lid niet daarin opgenomen moeten worden. Het één en ander in overeenstemming met aanwijzing 7 van de Awr waarin wordt bepaald dat wettelijke regelingen eenvoudig en duidelijk moeten zijn voor eenieder en een bestendig karakter dienen te hebben.

Ter illustratie, in de aanhef van het eerste lid wordt bepaald dat het verboden is om reclame of promotie voor tabaksproducten of aanverwante producten te maken op plaatsen die overwegend door minderjarigen worden bezocht en op minderjarigen zijn gericht. In onderdeel B wordt als beperking gesteld dat het verboden is om reclame te maken op radio en televisie van 6 uur ’s morgens tot 9 uur ’s avonds. Deze twee artikelbestanddelen komen volgens de Raad inhoudelijk niet met elkaar overeen. Volgens de Raad dienen de onderdelen A, B en C als op zichzelf staande verboden geformuleerd te worden.

De Raad adviseert om het initiatiefontwerp aan te passen.

 

2º. De termen ‘reclame’ en ‘promotie’

Volgens het eerste lid van het voorgestelde artikel 5 van de Lbt is het verboden om op specifieke plaatsen reclame of promotie voor tabaksproducten en aanverwante producten te maken. De term ‘reclame’ wordt in onderdeel n van het voorgestelde artikel 1 van de Lbt gedefinieerd. Er is in artikel 1 van de Lbt echter geen definitie opgenomen voor de term ‘promotie’.

De Raad adviseert om het initiatiefontwerp aan te passen.

 

3º. De term ‘onderwijsinstellingen voor minderjarigen’

In onderdeel A van het eerste lid van het voorgestelde artikel 5 van de Lbt wordt bepaald dat het verboden is om reclame te maken op plaatsen binnen 500 meter van onderwijsinstellingen voor minderjarigen. Volgens de Raad dient duidelijk bepaald te worden wat onder ‘onderwijsinstellingen’ verstaan moet worden en welke instellingen als onderwijsinstellingen voor minderjarigen moeten worden beschouwd. Duidelijk moet bijvoorbeeld worden gemaakt of het hierbij alleen om scholen en universiteiten gaat of dat eventueel ook sportcomplexen, dierentuinen en andere recreatieruimten waar minderjarigen al dan niet enige vorm van educatie kunnen genieten ook hieronder mogen vallen (al worden dezen dan misschien ook door meerderjarige personen bezocht en gebruikt). Volgens de Raad moet in overweging genomen worden om niet alleen onderwijsinstellingen maar bijvoorbeeld ook andere instellingen, (recreatie)ruimten en (recreatie)terreinen die in hoofdzin bestemd zijn voor gebruik door minderjarigen onder het verbod te laten vallen.

De Raad adviseert om het initiatiefontwerp aan te passen.

 

4º. Het verbod binnen 500 meter van onderwijsinstellingen

Het verbod opgenomen in onderdeel A van het eerste lid van het voorgestelde artikel 5 van de Lbt geldt voor een afstand van binnen 500 meter van een onderwijsinstelling. Aangezien er een deugdelijke toelichting op dit artikellid ontbreekt, is het niet duidelijk om welke reden voor een afstand van 500 meter is gekozen en of deze afstand voldoende zal blijken te zijn.

Uit de formulering van dit artikellid is bovendien niet duidelijk of het plaatsen van reclame of doen van promotie op de terreinen van deze onderwijsinstellingen verboden is. Volgens de Raad zou de norm van binnen 500 meter van een onderwijsinstelling minder effectief zijn indien het verbod tevens niet zou gelden voor de terreinen en gebouwen van de onderwijsinstellingen zelf.

De Raad adviseert om het initiatiefontwerp aan te passen.

 

5º. De samenstelling van het publiek

In onderdeel C van het eerste lid van het voorgestelde artikel 5 van de Lbt wordt bepaald dat het verboden is om reclame te maken voor evenementen waar het publiek voornamelijk uit minderjarigen bestaat. Volgens de Raad kan niet altijd van tevoren worden vastgesteld dat ‘het publiek voornamelijk uit minderjarigen’ zal bestaan. Hierdoor rijst de vraag naar de uitvoerbaarheid van deze bepaling. De Raad mist een onderbouwing hiervan in de memorie van toelichting.

De Raad adviseert om de memorie van toelichting, en indien nodig het initiatiefontwerp, aan te passen.

 

e. De consumentenleeftijdsgrens (artikel I, onderdeel E)

1º. De term ‘anders dan om niet’

In het eerste lid van het voorgestelde artikel 6 van de Lbt komt de term ‘anders dan om niet’ voor. Uit de derde zin van de toelichting op het eerste lid volgt dat door de zinsnede ‘anders dan om niet’ ook het gratis verstrekken ofwel weggeven aan minderjarigen verboden is (zie pagina 14 van de memorie van toelichting). Volgens de Raad betekent de term ‘om niet’ dat er geen tegenprestatie c.q. betaling wordt bedongen of verwacht. De term ‘anders dan om niet’ betekent daarentegen dat er wel een tegenprestatie of betaling wordt verwacht en bedongen kan worden. Indien het in de bedoeling ligt om het gratis verstrekken van tabaksproducten en aanverwante producten te verbieden dan dient de term ‘om niet’ gehanteerd te worden.

De Raad adviseert om het initiatiefontwerp aan te passen. 

 

2º. De term ‘verstrekken’ versus ‘verkopen’

In het eerste lid van het voorgestelde artikel 6 van de Lbt wordt het verbod gesteld op het bedrijfsmatig of anders dan om niet tabaksproducten of aanverwante producten te verstrekken aan een persoon die de leeftijd van 18 jaar nog niet heeft bereikt. In de toelichting op dit artikellid wordt aangegeven dat daarin de leeftijdsgrens voor de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten is opgenomen (zie pagina 14 van de memorie van toelichting). Tussen het initiatiefontwerp en de memorie van toelichting bestaat er dus een discrepantie tussen ‘verstrekken’ en ‘verkopen’. Volgens de Raad dient het verbod niet alleen gericht te zijn op ‘het verstrekken’ maar ook op ‘het verkopen’ en andere termen zoals ‘distribueren’ en ‘doen verkopen’. Deze termen kunnen opgenomen worden in het eerste lid van het voorgestelde artikel 6 van de Lbt. Maar in de definitiebepaling (artikel 1 van de Lbt) kan ook de term ‘verstrekken’ zodanig gedefinieerd worden dat de hierboven genoemde termen of andere toepasselijk termen daaronder worden verstaan.[20]

Indien de initiatiefnemers zich hierin kunnen vinden, dan dient ook in de rest van het initiatiefontwerp waar deze term wordt gehanteerd stilgestaan te worden bij het bovenstaande.

De Raad adviseert om het initiatiefontwerp aan te passen.    

 

3º. De vaststelling van de leeftijd; identiteitskaart versus identiteitsdocument en de geldigheid

In de tweede zin van het tweede lid van het voorgestelde artikel 6 van de Lbt wordt bepaald dat de vaststelling van de leeftijd zal geschieden aan de hand van een identiteitskaart als bedoeld in de Landsverordening identificatieplicht dan wel een ander identiteitsbewijs. In artikel 2 van de Landsverordening identificatieplicht worden de soorten identiteitsdocumenten vastgesteld. Volgens onderdeel a van dat artikel is een identiteitskaart in de zin van de Landsverordening identiteitskaarten één van deze soorten identiteitsdocumenten. De Raad is daarom van oordeel dat in de tweede zin van het tweede lid van het voorgestelde artikel 6 van de Lbt de term ‘identiteitskaart’ vervangen moet worden door ‘identiteitsdocument’.

Bovendien moet volgens de Raad als vereiste worden gesteld dat het om een geldig identiteitsdocument moet gaan.

 

De Raad adviseert om het voorgestelde artikel 6 van de Lbt aan te passen.

 

4º. De vaststelling van de leeftijd; andere geldige identiteitsbewijzen

Aangezien er een toelichting ontbreekt ten aanzien van het tweede lid van het voorgestelde artikel 6 van de Lbt is niet duidelijk wat onder de zinsnede ‘dan wel een ander identiteitsbewijs’ moet worden verstaan. Duidelijk gemaakt moet worden of een geldig buitenlands identiteitsbewijs ook geaccepteerd mag worden.

De Raad adviseert om het initiatiefontwerp aan te passen.

 

f. Het gratis verstrekken van tabaksproducten (artikel I, onderdeel E)

1º. Alleen tabaksproducten?

In het eerste lid van het voorgestelde artikel 7 van de Lbt wordt bepaald dat het bedrijfsmatig verspreiden, doorgeven of anderszins gratis ter beschikking stellen van tabaksproducten aan particulieren verboden is, tenzij het gaat om voorlichting aan een gedocumenteerde legale volwassen gebruiker.  In de toelichting op dit artikellid wordt aangegeven dat dit artikel het verbod inhoudt om tabaksproducten en aanverwante producten gratis te verstrekken (pagina 14 van de memorie van toelichting). Het is niet duidelijk of het de bedoeling is om in het eerste lid van het voorgestelde artikel 7 van de Lbt alleen gratis tabaksproducten te verbieden of ook aanverwante producten. Waar voorgestelde artikelen in de Lbt ook van toepassing zijn op aanverwante producten dan worden de woorden ‘aanverwante producten’ – zoals ook is geschied in bijvoorbeeld de voorgestelde artikelen 5, eerste lid, en 6, eerste lid, van de Lbt – expliciet in het betrokken artikel vermeld (wetssystematiek).

De Raad adviseert om de discrepantie tussen het initiatiefontwerp en de memorie van toelichting op te heffen. Indien de initiatiefnemers van mening zijn dat dit niet het geval moet zijn, dan dient dit in de memorie van toelichting gemotiveerd te worden.

 

2º. De term ‘particulieren’

De term ‘particulier’ komt voor in het eerste en tweede lid van het voorgestelde artikel 7 van de Lbt. Aangezien er een deugdelijke toelichting ontbreekt, is het niet duidelijk wat onder de term ‘particulier(en)’ moet worden verstaan.

De Raad adviseert om het initiatiefontwerp en de memorie van toelichting aan te passen.

 

3º. De term ‘gedocumenteerde legale volwassen gebruiker’

In het eerste en het tweede lid van het voorgestelde artikel 7 van de Lbt wordt de term ‘gedocumenteerde legale volwassen gebruiker’ gehanteerd. Aangezien er een deugdelijke toelichting ontbreekt, is het niet duidelijk wat hieronder verstaan moet worden. Duidelijk gemaakt moet worden wat met het woord ‘legaal’ wordt bedoeld.

Tevens moet duidelijk worden gemaakt of de term ‘legaal’ wel of niet toegevoegd moet worden aan het bepaalde in het vierde lid van het voorgestelde artikel 5 van de Lbt.

De Raad adviseert om het initiatiefontwerp en de memorie van toelichting aan te passen.

 

4º. Het minimumaantal tot verkoop aan te bieden aantal sigaretten

In het tweede lid van het voorgestelde artikel 7 van de Lbt wordt bepaald dat het verboden is om bedrijfsmatig of anderszins tabaksproducten of aanverwante producten aan particulieren te verstrekken of daartoe aanwezig te hebben anders dan in een gesloten verpakking die niet zonder kenbare beschadiging kan worden geopend. Een uitzondering daarop is volgens dat artikellid tenzij het gaat om voorlichting aan een gedocumenteerde legale volwassen gebruiker. In de toelichting op het tweede lid van het voorgestelde artikel 7 van de Lbt wordt aangegeven dat dit artikellid betrekking heeft op de verpakking van tabaksproducten waarbij het minimumaantal tot verkoop aan te bieden sigaretten twintig is (pagina 15, tweede tekstblok, van de memorie van toelichting). Er is dus duidelijk een discrepantie tussen het initiatiefontwerp en de memorie van toelichting. Indien er een regel vastgesteld moet worden over het minimumaantal tot verkoop aan te bieden tabaksproducten, dan dient dit in het initiatiefontwerp zelf, en niet in de memorie van toelichting, opgenomen te worden.

De Raad adviseert om het initiatiefontwerp en de memorie van toelichting aan te passen.

 

5º. De wettelijke leeftijdscontrole; voor wie is de regel bedoeld?

In het derde lid van het voorgestelde artikel 7 van de Lbt wordt bepaald dat het verboden is om op zijn eigendom of op een door hem gebruikte plaats een automaat voor de verkoop of levering van tabaksproducten of aanverwante producten aanwezig te hebben of te gebruiken, tenzij er een wettelijke leeftijdscontrole plaatsvindt door de handel waar de automaat zich bevindt. De Raad is van oordeel dat uit de formulering van deze bepaling niet duidelijk blijkt dat het verbod gericht is op de verkoop of levering van tabaksproducten en aanverwante producten aan minderjarigen c.q. aan personen die de leeftijd van 18 jaar nog niet hebben bereikt.

De Raad adviseert om het initiatiefontwerp aan te passen.

 

g. De ontzegging (artikel I, onderdeel E)

1º. Inleiding

Op grond van het eerste lid van het voorgestelde artikel 8 van de Lbt kan de natuurlijke persoon of de rechtspersoon die bedrijfsmatig of anders dan om niet tabaksproducten of aanverwante producten aan particulieren verstrekt en die in een periode van twaalf maanden driemaal artikel 6, eerste lid, (lees: van de Lbt) heeft overtreden, de bevoegdheid worden ontzegd om deze producten te verkopen vanaf de plaats waar bedoelde gedraging heeft plaatsgevonden. In de toelichting op dit voorgestelde artikel 8 van de Lbt volgt dat het doel van dit artikel is om herhaalde overtredingen van de Lbt tegen te gaan en de bescherming van met name jongeren tegen schadelijke effecten van tabak te versterken (pagina 15 van de memorie van toelichting). Hierna worden een aantal aspecten besproken waarmee naar het oordeel van de Raad ten aanzien van dit artikel rekening moet worden gehouden.

De Raad vraagt aandacht hiervoor.

 

2º. De term ‘particulieren’

In het voorgestelde artikel 8, eerste lid, van de Lbt wordt de term ‘particulieren’ gebruikt. Deze term lijkt te impliceren dat zowel volwassenen als minderjarigen hieronder verstaan mogen worden. Volgens de toelichting dient het echter te gaan om ‘jongeren’ ofwel minderjarige personen die de leeftijd van 18 jaar nog niet hebben bereikt.

De Raad adviseert om het eerste lid van het voorgestelde artikel 8 van de Lbt aan te passen.

 

3º. De termijn en het aantal herhalingen

Volgens het eerste lid van het voorgestelde artikel 8 van de Lbt kan de ontzegging worden opgelegd indien de overtreder in een periode van twaalf maanden driemaal hetzelfde feit heeft gepleegd. Uit de toelichting volgt niet waarom is gekozen voor een termijn van twaalf maanden en voor het driemaal herhalen van de overtreding van de desbetreffende bepaling.

De Raad adviseert om het één en ander in de memorie van toelichting te motiveren.

 

4º. De overtreding

In het eerste lid van het voorgestelde artikel 8 van de Lbt gaat het om het verbod neergelegd in het eerste lid van het voorgestelde artikel 6 van de Lbt, namelijk om tabaksproducten en aanverwante producten aan minderjarigen te verkopen. Volgens de Raad dient ook het bepaalde in het voorgestelde artikel 7 van de Lbt onder de reikwijdte van artikel 8 van de Lbt te vallen. Het voorgestelde artikel 7 van de Lbt gaat immers over het verbod tot het gratis verstrekken van tabaksproducten en aanverwante producten aan minderjarigen.

De Raad adviseert om het initiatiefontwerp aan te passen.

 

5º. De bevoegdheid van de natuurlijke persoon of rechtspersoon

Volgens het eerste lid van het voorgestelde artikel 8 van de Lbt kan de minister de bevoegdheid van natuurlijke personen of rechtspersonen ontzeggen indien door deze in strijd is gehandeld met het verbod tot het verstrekken van tabaksproducten of aanverwante producten aan minderjarigen. Het ontzeggen van een bevoegdheid hangt in nauw verband samen met het hebben (toegekend gekregen) van die bevoegdheid. De natuurlijke persoon of de rechtspersoon moet met andere woorden een bevoegdheid tot het verkopen van tabaksproducten en aanverwante producten van de overheid hebben gekregen die hem nu wordt ontzegd. Het toekennen van een soortgelijke bevoegdheid impliceert het hebben van een vergunningen- of ontheffingsstelsel waarbij deze toegekend, geschorst of ingetrokken kunnen worden. Ten aanzien van de Lbt bestaat geen vergunningen- of ontheffingsstelsel waarbij aan natuurlijke personen of rechtspersonen de specifieke bevoegdheid wordt verleend om tabaksproducten en aanverwante producten te verstrekken of te verkopen. Om deze reden is het ontzeggen van de bevoegdheid van de natuurlijke persoon of rechtspersoon om deze producten te verstrekken dus feitelijk onuitvoerbaar.

Om te bewerkstelligen dat de bevoegdheid kan worden ontzegd dient in de Lbt een vergunningen- of ontheffingsstelsel voor het verstrekken of verkopen van tabaksproducten of aanverwante producten te worden opgenomen.

Indien de initiatiefnemers het gewenst achten om een vergunningen- of ontheffingsstelsel voor het verstrekken of verkopen van tabaksproducten of aanverwante producten in de Lbt in te voeren dan adviseert de Raad het initiatiefontwerp op dit punt aan te passen.

 

6º. De reikwijdte van de ontzegging

Volgens het eerste lid van het voorgestelde artikel 8 van de Lbt kan aan de natuurlijke persoon of rechtspersoon de bevoegdheid worden ontzegd tabaksproducten of aanverwante producten te verkopen vanaf de plaats waar bedoelde gedraging heeft plaatsgevonden. Het is niet duidelijk wat het doel is van het beperken van de reikwijdte van dit artikellid tot ‘de plaats waar bedoelde gedraging heeft plaatsgevonden’. Als voorbeeld noemt de Raad een bedrijf (rechtspersoon) dat meerdere filialen op het eiland heeft. Indien in één van deze filialen een tabaksproduct aan een minderjarige wordt verkocht dan wordt voor dit filiaal de bevoegdheid van de rechtspersoon ontzegd. Daartegenover staat dat de minderjarige persoon echter nog steeds een tabaksproduct verstrekt zou kunnen krijgen bij een ander filiaal van dit bedrijf. De Raad mist in de memorie van toelichting een motivering ten aanzien van de beperking in de reikwijdte van dit artikellid.

De Raad adviseert om de memorie van toelichting, en zonodig, het initiatiefontwerp aan te passen.

 

7º. Cumulatie van bestraffende bestuursrechtelijke sancties en de evenredigheidstoets

Uit het eerste lid van het voorgestelde artikel 8 van de Lbt volgt, voor zover relevant, dat aan de natuurlijke persoon of rechtspersoon de ‘bevoegdheid’ kan worden ontzegd om tabaksproducten en aanverwante producten te verkopen. De reden hiervoor is dat deze persoon of dit bedrijf binnen een periode van twaalf maanden driemaal het verbod heeft overtreden van het verkopen van tabaksproducten en aanverwante producten aan minderjarigen. Uit de toelichting op het voorgestelde artikel 8 van de Lbt volgt dat het doel van dit artikel is om herhaalde overtredingen van de Lbt tegen te gaan en de bescherming van jongeren tegen schadelijke effecten van tabak te versterken (pagina 15 van de memorie van toelichting).

Volgens de Raad moet de ontzegging in de voorgestelde bepaling opgevat worden als een bestraffende (leed toevoegende) sanctie en niet als een herstel van een rechtmatige situatie. Indien aan de natuurlijke persoon of de rechtspersoon een bestuurlijke boete (bestraffende sanctie) is opgelegd bij de derde keer dat het verbod is overtreden, dan kan volgens het eerste lid van artikel 8 van de Lbt tegelijkertijd ook de ‘bevoegdheid’ tot het verkopen van tabaksproducten en aanverwante producten voor maximaal 12 weken worden ontzegd. Het opleggen van twee bestuursrechtelijke bestraffende sancties ten aanzien van één gedraging ofwel de eendaadse samenloop is in Curaçao nog niet wettelijk verboden. Maar uit de literatuur volgt wel dat deze cumulatie van straffen de evenredigheidstoets zal moeten doorstaan.[21] De evenredigheidstoets houdt in dat de gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn met het doel dat met dat besluit wordt nagestreefd.

De Raad is van oordeel dat (door de wetgever) bij cumulatie bovendien voorkomen moet worden dat er enige (schijn van) strijdigheid zal kunnen ontstaan met bijvoorbeeld het ne-bis-in-idembeginsel[22], de grondrechten (onder meer het recht op een eerlijk proces) neergelegd in de artikelen 6 van het EVRM, 9 en 10 van het IVBPR en 17 van de Staatsregeling en andere algemene beginselen van behoorlijk bestuur (in het bijzonder het rechtszekerheidsbeginsel en het legaliteitsbeginsel).

In de memorie van toelichting dient ten behoeve van de uitvoering van de Lbt uiteengezet te worden op welke wijze met het bovenstaande omgegaan moet worden.[23] Duidelijk gemaakt dient te worden of eendaadse samenloop en als gevolg daarvan cumulatie van bestraffende bestuursrechtelijke sancties wel of niet toegestaan is en waarom dit niet in strijd zal zijn met het ne-bis-in-idembeginsel, grondrechten en algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Daarnaast dient ingegaan te worden op de evenredigheidstoets en de vraag of de cumulatie niet onevenredig zwaar is voor het doel dat nagestreefd wordt; in dit specifiek geval dus het voorkomen van herhaalde overtredingen van de Lbt en de bescherming van jongeren tegen schadelijke effecten van tabak te versterken.

De Raad adviseert de memorie van toelichting, en indien nodig het initiatiefontwerp, aan te passen.

 

8º. De duur van de ontzegging

In het tweede lid van het voorgestelde artikel 8 van de Lbt wordt bepaald dat de ontzegging voor een periode van ten minste een week en ten hoogste twaalf weken kan worden opgelegd. Aangezien er een toelichting op het tweede lid van dit artikel ontbreekt, is het niet duidelijk waarom voor de desbetreffende periode is gekozen. De Raad is van oordeel dat bijvoorbeeld ingegaan moet worden op de vraag in welke gevallen een ontzegging van een week (minimum) opgelegd mag worden en in welke gevallen twaalf weken (maximum).

De Raad adviseert om de memorie van toelichting aan te passen.

 

9º. De verwijzing naar de Landsverordening Inspectie voor de Volksgezondheid

In het derde lid van het voorgestelde artikel 8 van de Lbt wordt via een voetnoot verwezen naar de Landsverordening van de 18^de december 2022 houdende regels inzake de Inspectie voor de Volksgezondheid. In onderdeel I.1.b.3 van dit advies heeft de Raad reeds geadviseerd om aansluiting te zoeken bij de Landsverordening Inspectie voor de Volksgezondheid. De Raad is van oordeel dat dit ook geldt ten aanzien van het derde lid van het voorgestelde artikel 8 van de Lbt. Hierdoor dient de voetnoot geschrapt te worden.

De Raad adviseert om het initiatiefontwerp aan te passen.

 

h. De last onder bestuursdwang (artikel I, onderdeel E)

1º. De ontbrekende motivering

In het voorgestelde artikel 9 van de Lbt wordt aan de Minister van Gezondheid, Milieu en Natuur de bevoegdheid verleend om in het belang van de volksgezondheid en de veiligheid van personen een last onder bestuursdwang op te leggen. In de memorie van toelichting ontbreekt hiervoor een motivering. Uiteengezet dient te worden om welke reden voor een last onder bestuursdwang wordt gekozen en niet voor bijvoorbeeld een last onder dwangsom. De Raad is van oordeel dat zoveel mogelijk aansluiting gezocht dient te worden bij de aanwijzingen 113 tot en met 118 van de Awr.

De Raad adviseert de memorie van toelichting op dit punt aan te vullen.

 

2º. De inhoud van en de procedure voor het opleggen van de last onder bestuursdwang

De Raad is van oordeel dat in het voorgestelde artikel 9 van de Lbt onder meer bepaald moet worden wat de inhoud dient te zijn van de beschikking tot het opleggen van de last onder bestuursdwang. Bovendien moeten ook de termijn die aan de last verbonden wordt, andere eventuele kosten, de bekendmaking ervan en de overige procedurele regels worden bepaald.

De Raad adviseert het initiatiefontwerp en de memorie van toelichting aan te passen.

 

i. Delegatie (artikel I, onderdeel E)

In het voorgestelde artikel 10 van de Lbt wordt aan de Minister van Gezondheid, Milieu en Natuur de bevoegdheid gedelegeerd om bij ministeriële regeling met algemene werking passende voorlopige maatregelen te nemen indien de in dat artikel vermelde tabaksproducten of aanverwante producten een ernstige risico voor de gezondheid van de mens vormen. Aangezien er een toelichting op dit voorgestelde artikel ontbreekt, is het niet duidelijk wat onder ‘passende voorlopige maatregelen’ begrepen moet worden. Elke delegatie van regelgevende bevoegdheid, zoals in dit geval aan de Minister van Gezondheid, Milieu en Natuur om een ministeriële regeling met algemene werking vast te stellen, moet in elk geval in de delegerende regeling (het initiatiefontwerp) zo concreet en nauwkeurig mogelijk worden begrensd.^[24] De Raad is van oordeel dat de formulering ‘passende voorlopige maatregelen’ te ruim en algemeen is en in het initiatiefontwerp voldoende gespecificeerd en begrensd moet worden.

In het voorgestelde artikel 10 van de Lbt dient in het licht van het legaliteitsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het verbod van willekeur bijvoorbeeld concreet bepaald te worden wat onder ‘passend’ wordt bedoeld en dat met ‘voorlopig’ een zeker aantal weken of maanden wordt bedoeld.  Verder dienen de soorten maatregelen zoveel mogelijk in het initiatiefontwerp gespecificeerd te worden. Indien nodig dient een delegatiebepaling in het initiatiefontwerp te worden opgenomen op grond waarvan het mogelijk wordt gemaakt om de vaststelling van nadere regels hiervoor bij lagere regeling mogelijk te maken.

De Raad adviseert om het initiatiefontwerp en de memorie van toelichting aan te passen.

 

j. Het verbod op een verboden product (artikel I, onderdeel E)

In het voorgestelde artikel 11 van de Lbt wordt, voor zover relevant, een bevoegdheid gecreëerd om bij ministeriële regeling met algemene werking bepaalde categorieën tabaksproducten en aanverwante producten die niet voldoen aan de eisen gesteld bij of krachtens de Lbt te verbieden. Aangezien er een toelichting op dit voorgestelde artikel ontbreekt is niet duidelijk wat de bedoeling hiervan is. Tabaksproducten en aanverwante producten die niet voldoen aan bijvoorbeeld de vereisten gesteld in het voorgestelde artikel 2 van de Lbt zijn volgens het vierde lid van dat artikel reeds verboden en mogen niet meer verhandeld, verstrekt of verkocht worden. Duidelijk gemaakt dient te worden waarom een extra bescherming, zoals voorgesteld in artikel 11 van de Lbt, opgenomen dient te worden.

De Raad adviseert om de memorie van toelichting en zonodig het initatiefontwerp aan te passen.

 

k. De procedure voor bestuursdwang bij ontzegging (artikel I, onderdeel E)

In het eerste lid van het voorgestelde artikel 12 van de Lbt wordt bepaald dat bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, regels worden vastgesteld over de te volgen procedures bij de toepassing van de bevoegdheden bedoeld in het derde lid van artikel 8 van de Lbt. Het derde lid van artikel 8 van de Lbg gaat over de bevoegdheid van de Minister van Gezondheid, Milieu en Natuur om ten aanzien van de ontzegging bestuursdwang op te leggen.

In onderdelen I.1.b.3 en II.1.f.9 van dit advies heeft de Raad reeds geadviseerd om ten aanzien van het derde lid van de voorgestelde artikelen 7 en 8 van de Lbt aansluiting te zoeken bij de desbetreffende toezichtbepalingen van de Landsverordening Inspectie voor de Volksgezondheid. De Raad is dan ook van oordeel dat het eerste lid van het voorgestelde artikel 12 van de Lbt geschrapt kan worden.

De Raad adviseert om het initiatiefontwerp aan te passen.

 

l. De inwerkingtreding (artikel II)

1º. Inleiding

Uit artikel II van het initiatiefontwerp is af te lezen dat voor twee verschillende momenten voor de inwerkingtreding van diverse bepalingen is gekozen. In de eerste zin van artikel II wordt bepaald dat de artikelen 5, 6, 8 en 9 van de Lbt in werking zullen treden op de eerste dag van de volgende maand na de datum van bekendmaking. De overige bepalingen van de Lbt zullen volgens de tweede zin van artikel II van het initiatiefontwerp met ingang van de eerste dag van de zesde maand na de datum van bekendmaking in werking treden. Hierna zal de Raad op beide inwerkingtredingsbepalingen ingaan.

 

2º. De inwerkingtreding van de (voorgestelde) artikelen 5, 6, 8 en 9 van de Lbt

Het valt op dat alleen ten aanzien van de voorgestelde artikelen 5, 6, 8 en 9 van de Lbt een inwerkingtreding van ‘de eerste dag van de volgende maand na de datum van bekendmaking’ wordt voorgesteld. Het is niet duidelijk waarom de voorgestelde artikelen 7, 10, 11, 13, 13a en 13b van de Lbt niet ook op ‘de eerste dag van de volgende maand na de datum van bekendmaking’ in werking kunnen treden. Deze bepalingen bieden immers ook bescherming ten aanzien van de jeugd en bevatten regels ten aanzien van de bestuursrechtelijke handhaving. Bij het in werking laten treden van een verbodsbepaling zonder dat deze gehandhaafd zou kunnen worden is dat weinig effectief voor de bescherming die met het initiatiefontwerp beoogd wordt.

De Raad adviseert om het initiatiefontwerp en de memorie van toelichting aan te passen.

 

3º. De inwerkingtreding van de overige artikelen van de Lbt, zoals voorgesteld in het initiatiefontwerp

Volgens aanwijzing 136 van de Awr wordt bij het bepalen van de termijn tussen de bekendmaking en de inwerkingtreding van een regeling rekening gehouden met de mogelijkheid voor uitvoeringsorganen en andere bij de regeling betrokkenen zich tijdig op de regeling in te stellen. Uit de toelichting op artikel II van het initiatiefontwerp volgt dat voor een termijn van zes maanden is gekozen om aan importeurs en detailhandelaars de tijd te geven om aan de nieuwe regelgeving te voldoen (pagina 16 van de memorie van toelichting).

Duidelijker dient te worden gemaakt waarom voor een termijn van zes maanden is gekozen en beargumenteerd dient te worden of deze termijn voldoende zal blijken te zijn. Uit de memorie van toelichting kan bijvoorbeeld niet worden opgemaakt of om te komen tot een redelijke/realistische invoeringstermijn overleg is gevoerd met de belangenorganisatie betreffende importeurs en detaillhandelaars. Er moet immers verzekerd worden dat importeurs en detailhandelaars redelijkerwijs in staat zijn de gestelde bepalingen na te komen en uit te voeren.

De Raad adviseert om de memorie van toelichting, en indien nodig het initiatiefontwerp, aan te passen.

 

4º. Overgangsrecht

Uit het initiatiefontwerp en de memorie van toelichting volgt niet wat precies de stand van zaken is met betrekking tot de gevallen die bij de inwerkingtreding van het initiatiefontwerp reeds lopend zijn. Het gaat hierbij om onder meer overtredingen van de huidige artikelen 2 en 3 van de Lbt die bestuursrechtelijk worden gehandhaafd en waarvoor bijvoorbeeld een bestuurlijke boete is opgelegd en om bezwaar- en beroepschriften die bij het bestuursorgaan of bij de rechter zijn ingediend. In het initiatiefontwerp is hiervoor geen voorziening getroffen in de vorm van een overgangsbepaling. In de memorie van toelichting ontbreekt tevens een uiteenzetting daarover.

De Raad adviseert om het initiatiefontwerp en de memorie van toelichting aan te passen.

 

2. De memorie van toelichting

a. De kwaliteit van de memorie van toelichting

Het is de Raad opgevallen dat de memorie van toelichting redactioneel gezien voor verbetering vatbaar is. Daarnaast dienen ook qua wetstechniek de verschillende aanwijzingen van de Awr meer in acht genomen te worden. Een memorie van toelichting wordt bijvoorbeeld niet gebruikt voor het stellen van nadere regels (aanwijzing 159 van de Awr). In de memorie van toelichting moet voorts een heldere en bondige taal gebruikt worden (aanwijzing 161, eerste lid, van de Awr). Uit de hierna in deze paragraaf opgenomen voorbeelden, kan worden afgeleid dat tussen het initiatiefontwerp en de memorie van toelichting discrepanties bestaan die opgeheven dienen te worden.

De Raad vraagt nogmaals de aandacht voor de kwaliteit van de memorie van toelichting.

 

b. Verkopen, te koop aanbieden en met het oog op de verkoop in bezit hebben

In de vierde zin van het tweede tekstblok van paragraaf 2 ‘Algemene inleiding’ op pagina’ 2 en 3 van de memorie van toelichting wordt voor zover relevant aangegeven dat niemand tabaksproducten en aanverwante producten mag verkopen, te koop mag aanbieden of met het oog op de verkoop in bezit mag hebben. De Raad ziet de termen ‘te koop mag aanbieden’ en ‘met het oog op de verkoop in bezit mag hebben’ niet terug in de tekst van het initiatiefontwerp.

De Raad adviseert om het initiatiefontwerp en de memorie van toelichting aan te passen.

 

c. De ruimte voor de gezondheidswaarschuwing op de verpakking

In de zesde zin van tweede tekstblok van paragraaf 2 ‘Algemene inleiding’ op pagina 2 van de memorie van toelichting (pagina 3) wordt voor zover relevant aangegeven dat de gezondheidswaarschuwing dertig procent van de twee hoofdaanduidingsvlakken moet beslaan en zodanig in de onderste helft van elke verpakking moet worden aangebracht.

De Raad ziet deze twee vereisten echter niet terug in de tekst van het initiatiefontwerp en adviseert om deze en de memorie van toelichting aan te passen.

 

d. Het opnieuw vaststellen van de definitiebepaling

Volgens de toelichting op het voorgestelde artikel 1 van de Lbt wordt in onderdeel A van artikel I van het initiatiefontwerp voorgesteld om artikel 1 opnieuw vast te stellen (pagina 12 van de memorie van toelichting). Dit volgt echter niet uit het initiatiefontwerp waarin slechts wordt voorgesteld om een aantal nieuwe begrippen in de definitiebepaling op te nemen.

De Raad adviseert om de memorie van toelichting aan te passen.

 

e. Het in de handel brengen van nieuwe en gewijzigde producten

In de toelichting op het vijfde lid van het voorgestelde artikel 2 van de Lbt wordt aangegeven dat het verboden is om nieuwe en gewijzigde producten in de handel te brengen ten aanzien waarvan niet is voldaan aan de gestelde eisen van het tweede lid van artikel 2 van de Lbt (pagina 13 van de memorie van toelichting). Om hierop krachtig te kunnen handhaven, is het volgens de initiatiefnemers noodzakelijk dat ook het in de handel brengen van nieuwe producten verboden wordt.

De Raad ziet het vorenbedoeld echter niet terug in de tekst van het vijfde lid van het voorgestelde artikel 2 van de Lbt en adviseert om het initiatiefontwerp en de memorie van toelichting op dit punt in overeenstemming te brengen daarmee.

 

f. Tabakssponsoring

Uit de toelichting op het voorgestelde artikel 5 van de Lbt (eerste zin, eerste tekstblok op pagina 14 van de memorie van toelichting) volgt dat het noodzakelijk is om een verbod in te stellen voor tabakssponsoring. Volgens de toelichting zou het tweede lid van artikel 5 van de Lbt regels bevatten over tabakssponsoring (derde zin, eerste tekstblok op pagina 14 van de memorie van toelichting). De Raad ziet tabakssponsoring echter niet terug in de tekst van het voorgestelde artikel 5 van de Lbt en ook niet in het tweede lid daarvan. Duidelijk gemaakt dient te worden wat onder tabakssponsoring moet worden verstaan en of tabakssponsoring wel of niet in het initiatiefontwerp zal worden geregeld. Indien dit het geval moet zijn dan dient in overeenstemming met aanwijzing 7 van de Awr aangegeven te worden op welke plaats in het initiatiefontwerp dit zal geschieden.

De Raad adviseert om het initiatiefontwerp en de memorie van toelichting aan te passen.

 

g. Een niet-limitatieve lijst van vormen van reclame, sponsoring en tabaksproducten

Volgens de toelichting op het voorgestelde artikel 5 van de Lbt zou het tweede lid van dat artikel een niet-limitatieve lijst bevatten over de vormen van reclame, sponsoring en tabaksproducten (derde zin, eerste tekstblok op pagina 14 van de memorie van toelichting). De Raad ziet dit echter niet terug in het tweede lid van het voorgestelde artikel 5 van de Lbt. Er is wel sprake van een drietal beperkingen in het eerste lid van artikel 5 van de Lbt maar het is onduidelijk of hiermee de desbetreffende niet-limitatieve lijst wordt bedoeld.

De Raad adviseert om het initiatiefontwerp en de memorie van toelichting aan te passen.

 

h. Ontzegging ten aanzien van ‘het niet naleven van de regels voor de presentatie van tabaksproducten’

Uit de tweede zin van de toelichting op het voorgestelde artikel 8 van de Lbt volgt dat het opleggen van een ontzegging ook mogelijk is ten aanzien van ‘het niet naleven van de regels voor de presentatie van tabaksproducten’ (pagina 15 van de memorie van toelichting). Volgens het eerste lid van het voorgestelde artikel 8 is de ontzegging slechts mogelijk ten aanzien van de gedraging opgenomen in het eerste lid van het voorgestelde artikel 6 van de Lbt. In het voorgestelde artikel 6 wordt alleen de consumentenleeftijdgrens geregeld en niet de presentatie (verpakking) van tabaksproducten.

De Raad adviseert om het initiatiefontwerp en de memorie van toelichting aan te passen.

 

i. Handhaving en toezicht op grond van de Warenlandsverordening

In de vierde zin van de toelichting op het voorgestelde artikel 8 van de Lbt wordt aangegeven dat de Warenlandsverordening ‘verantwoordelijk’ is voor de handhaving en het toezicht op de naleving van dat artikel.

De Raad ziet een dergelijke bepaling echter niet terug in het initiatiefontwerp en adviseert om deze zin uit de memorie van toelichting te schrappen.

 

III. Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard

 Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.

 

IV. Conclusie en (procedureel) advies

De Raad van Advies heeft een aantal bezwaren bij het initiatiefontwerp en adviseert om het niet in behandeling te nemen, tenzij het is aangepast. Deze bezwaren hebben te maken met:

• het ontbreken in de memorie van toelichting van een ruime uitleg over de noodzaak van het initiatiefontwerp in samenhang met welke wettelijke regelingen gewijzigd moeten worden (gekozen wetssystematiek) om het beoogde doel te bereiken;
• de effectiviteit van het initiatiefontwerp;
• mogelijk strijd met de grondgedachten van onze democratische rechtsstaat.

 

De noodzaak van het initiatiefontwerp dient in de memorie van toelichting nader te worden gemotiveerd. Daarbij dient in ieder geval specifiek te worden ingegaan op de keuze om de Lbt te wijzigen in plaats van de Warenlandsverordening in combinatie met de Televisielandsverordening, de Landsverordening openbare orde en het Wetboek van Strafrecht.

Ook kan onvoldoende uit de memorie van toelichting worden opgemaakt in welke mate verwacht mag worden dat de onderhavige (wijzigings)landsverordening het beoogde doel zal helpen verwezenlijken (de effectiviteit van de regeling). In het kader van de effectiviteit van het initiatiefontwerp behoeft de naleving en handhaving van de regeling meer aandacht. De handhaving en sanctionering ten aanzien van minderjarigen en de vraag of in de Lbt geen strafrechtelijke handhaving opgenomen dient te worden verdient bijzondere aandacht.

Ten slotte volgt uit het initiatiefontwerp dat er sprake zou kunnen zijn van strijdigheid met een grondgedachte van de democratische rechtsstaat, met internationale verdragen, de Staatsregeling en met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het één en ander heeft te maken met het feit dat de handhaving en controle ten aanzien van automaten voor de verkoop of levering van tabaksproducten of aanverwante producten volgens het initiatiefontwerp als een wettelijke verplichting wordt geformuleerd voor de eigenaar of gebruiker van een plaats waar een dergelijk apparaat is geplaatst.

 

Willemstad, 19 november 2025

 

de Ondervoorzitter,                                                    de Secretaris,

___________________                                             ___________________________

mevr. mr. L. M. Dindial                                               mevr. mr. C. M. Raphaëla

 

Bijlage behorende bij het advies van de Raad van Advies, RvA no. RA/10-25-LV

Zowel het ontwerp als de memorie van toelichting heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

 

1. Het ontwerp

a. De overwegingen

Voorgesteld wordt om in de eerste overweging het woord ‘tabaksproducten’ te vervangen door ‘tabaksgebruik’.

 

b. De voetnoot

Voorgesteld wordt om in voetnoot 1 het woord ‘beperkingtabaksgebruik’ te vervangen door ‘beperking tabaksgebruik’.

 

c. Artikel I, onderdeel A (het voorgestelde artikel 1)

Voorgesteld wordt om:

• in het licht van aanwijzing 178, vierde lid, onderdeel C, punt 2, van de Awr de aanhef de zin ‘Na onderdeel “h”, worden nieuwe onderdelen ingevoegd luidende:’ te vervangen door ‘Onder vervanging van de punt aan het slot van onderdeel h door een puntkomma worden de onderdelen i tot en met w toegevoegd, luidende:’
• in onderdeel j de zinsnede ‘worden in de handel gebracht’ te vervangen door ‘in handel worden gebracht’;
• in onderdeel m het woord ‘uitgesneden’ te vervangen door ‘uit gesneden’;
• in onderdeel n het woord ‘onrechtstreeks’, als zijnde een Belgisch-Nederlands woord, te vervangen door ‘niet-rechtstreeks’.

 

d. Artikel I, onderdeel B (het nieuwe artikel 2)

In het zesde en zevende lid van het voorgestelde artikel 2 en het tweede lid van het voorgestelde artikel 5 wordt de term ‘gezondheidswaarschuwingen’ gehanteerd. Met het oog op consistentie in woordgebruik en de noodzaak om voldoende af te bakenen om welk soort waarschuwing het gaat wordt voorgesteld om in het vijfde lid van het eerstgenoemde artikel ‘waarschuwing’ te vervangen door ‘gezondheidswaarschuwing’.

 

e. Artikel I, onderdeel C (het nieuwe artikel 3)

Voorgesteld wordt om in het licht van aanwijzing 173, tweede lid, van de Awr de zin te vervangen door ‘In het nieuwe artikel 3, eerste lid, wordt na “tabaksproducten”ingevoegd “of aanverwante producten”. Het toevoegen van een komma is dus niet nodig.

 

f. Artikel I, onderdeel D (de nieuwe artikelen 13, 13a en 13b)

Voorgesteld wordt om:

• onderdeel D op te splitsen door vóór ‘De artikelen’ een ‘1.’ te plaatsen en vóór ‘In het eerste lid’ een ‘2.’ te plaatsen;
• in het nieuwe onderdeel ‘1.’ aan te geven dat de nieuwe artikelen 13, 13a en 13b verplaatst moeten worden naar achter het nieuw voorgestelde artikel 12 van de Lbt;
• het nieuwe onderdeel ‘2.’ te vervangen door ‘In het eerste lid van het nieuwe artikel 13b wordt “artikelen 2, eerste lid, en 3, eerste lid” vervangen door: artikelen 3, eerste lid, en 4, eerste lid’.

 

g. Artikel I, onderdeel E (het voorgestelde artikel 5)

Voorgesteld wordt om:

• overeenkomstig aanwijzing 77, eerste lid, onderdeel a, van de Awr in het eerste lid de letters A, B en C in de opsomming te vervangen door kleine letters a, b en c;
• in onderdeel b van het eerste lid, de afkorting ‘TV’ te vervangen door ‘televisie’.

 

h. Artikel I, onderdeel E (het voorgestelde artikel 6)

Voorgesteld wordt om:

• in de tweede zin van het tweede lid ‘P.B.2010, no. 87’ te vervangen door ‘P.B. 2002, no. 76);
• in de tweede zin van het derde lid ‘Minister’ in navolging van onderdeel h van artikel 1 van de Lbt met kleine letter te schrijven.

 

i. Artikel I, onderdeel E (het voorgestelde artikel 8)

Voorgesteld wordt om:

• in het eerste lid het woord ‘bedoeld’ te vervangen door ‘bedoelde’;
• in de tweede en derde lid het woord ‘ontzetting’ te vervangen door ‘ontzegging’.

 

j. Artikel I, onderdeel E (het voorgestelde artikel 10)

Voorgesteld wordt om achter ‘ministeriële regeling’ de zinsnede ‘met algemene werking’ op te nemen.

 

k. Artikel I, onderdeel E (het voorgestelde artikel 12)

Voorgesteld wordt om in het eerste lid het dubbele punt te schrappen en de ‘De’ met kleine letter te schrijven.

 

l. Artikel II

Voorgesteld wordt om:

• vóór de eerste zin een ‘1.’ te plaatsen en vóór de tweede zin een ‘2.’;
• in het nieuwe eerste lid de zinsnede ‘De artikelen 5,6.8.9’ te vervangen door ‘De artikelen 5, 6, 8 en 9’;
• in het nieuwe tweede lid de zinsnede ‘De andere artikelen gaan in werking gaan’ te vervangen door ‘De andere artikelen treden in werking’.

 

2. De memorie van toelichting

 a. Algemeen; de voetnoten

De Raad adviseert om de voetnoten te corrigeren door deze onderaan de desbetreffende pagina’s van de memorie van toelichting op te nemen (en niet midden in de tekst).

 

b. Algemeen; bronvermelding

In de memorie van toelichting wordt verwezen naar lokale wettelijke regelingen, een Nederlandse wetswijziging en een aantal onderzoeken en rapporten opgesteld door organisaties. De Raad adviseert om de vindplaatsen en bronnen in voetnoten te vermelden.

 

c. Pagina 1

Voorgesteld wordt om in de laatste zin van het eerste tekstblok ‘WHO’ te vervangen door ‘World Health Organization (WHO)’.

 

d. Pagina 3

Voorgesteld wordt om:

• de derde zin van het tweede tekstblok te herformuleren en daarin ‘Ministerie van GMN’ te vervangen door “Ministerie van Gezondheid, Milieu en Natuur (GMN)’
• in de vijfde zin van het tweede tekstblok ‘veermeld’ te vervangen door ‘vermeld’;
• in de zesde zin van het tweede tekstblok ‘ullen’ te vervangen door ‘zullen’;
• in de laatste zin van het tweede tekstblok ‘kan’ het woord ‘worden’ op te nemen;
• in de enige zin van het laatste tekstblok ‘Staatsregeling’ te vervangen door ‘Staatsregeling van Curaçao (Staatsregeling)’.

 

e. Pagina 7

Voorgesteld wordt om de eerste zin van het tweede tekstblok en de voorlaatste en laatste zinnen van het laatste tekstblok te herformuleren.

 

f. Pagina 8

Voorgesteld wordt om in de eerste zin van het derde tekstblok ‘Eilandsverordening Casinowezen (1997, 99)’ te vervangen door ‘Eilandsverordening Casinowezen Curaçao A.B. 1999, no. 97).

 

g. Pagina 11

Voorgesteld wordt om:

• in de eerste zin van het eerste tekstblok ‘standaardtoezicht’ te vervangen door ‘standaardtoezichtsbepaling’;
• de eerste zin van het tweede tekstblok te herformuleren;
• in de tweede zin van het tweede tekstblok ‘Strafvordering’ te vervangen door ‘Strafrecht’.

 

h. Pagina 13

Voorgesteld wordt om in de eerste zin van het eerste tekstblok achter ‘Producten’ het woord ‘met’ op te nemen.

 

i. Pagina 15

Voorgesteld wordt om:

• de eerste zin van het eerste tekstblok te herformuleren;
• in de eerste zin van het derde tekstblok ‘vierde’ te vervangen door ‘derde’;
• in de tweede zin van het derde tekstblok de tweede ‘de leeftijd’ te schrappen.

 

j. Pagina 16

Voorgesteld wordt om:

• de eerste zin van het eerste tekstblok te herformuleren en daarin ‘Strafvordering’ te vervangen door ‘Wetboek van Strafrecht’;
• de eerste zin van het tweede tekstblok te herformuleren.

 

__________________________

[1] Zie hiervoor aanwijzing 5 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (hierna: de Awr) die ook voor de Staten van belang kunnen zijn bij het opstellen van initiatiefontwerplandsverordeningen.

[2] Zie het tweede en derde tekstblok op pagina 1 van de memorie van toelichting.

[3] Zie paragraaf 4 ‘Doel van het ontwerp’, eerste tekstblok, vierde en vijfde zin op pagina 4 van de memorie van toelichting.

[4] Zie onder meer het Antilliaans Dagblad van 4 november 2025 “Vape-gebruik onder jongeren stijgt”, p. 3 en de facebookpage van het Curaçao Medical Center.

[5] Zie artikel 5, eerste lid, onderdeel f, van de Televisielandsverordening in samenhang gelezen met het Landsbesluit, houdende algemene maatregelen van de 24^ste november 1972 ter uitvoering van artikel 5, eerste lid, onderdeel f, van de Televisielandsverordening (P.B. 1971, no. 33) (P.B. 1972, no. 237) (P.B. 2024, no. 130 (G.T.)). Zie tevens de artikelen 2:213 en 3:53 van het Wetboek van Strafrecht en artikel 35 van de Landsverordening openbare orde.

[6] Zie aanwijzing 6 van de Awr.

[7] Zie de eerste zin van het eerste tekstblok van paragraaf 4 ‘Doel van het ontwerp’ op pagina 4 van de memorie van toelichting.

[8] Zie het Eerste Boek, titel X van het Wetboek van Strafrecht en Boek VII, titel II, van het (nieuwe) Wetboek van Strafvordering.

[9] De Raad heeft reeds het eerder bij de regering aangekaart om deze landsverordening vast te laten stellen. Zie paragraaf I.8 van het advies d.d. 22 augustus 2023, genummerd RvA no. RA/12-23-LV over de Ontwerplandsverordening houdende regels betreffende kansspelen (Landsverordening op de kansspelen) (zaaknummers 2022/041544, 2022/042286 en 2023/5974) en paragraaf I.4.b van het advies d.d. 3 september 2025, genummerd RvA no. RA/09-25-LV over de in ontwerp goedgekeurde initiatiefontwerplandsverordening tot wijziging van de Landsverordening openbare orde (P.B. 2015, no. 31) (Zittingsjaar 2021-2022-203) (zaaknummer 2024/010204).

[10] In het advies van de Raad van 25 november 2013, met kenmerk RvA no. RA/26-13-LV, over de initiatiefontwerplandsverordening tot wijziging van de Landsverordening beperking tabaksgebruik (Zittingsjaar 2013-2014-036) heeft de Raad in onderdeel I.1.d ‘Het toezicht’ geadviseerd om de standaardtoezichtbepaling in die initiatiefontwerplandsverordening op te nemen. Bij de nota van wijziging op de desbetreffende initiatiefontwerplandsverordening is de standaardtoezichtbepaling in artikel 3a van de Lbg ingekort vanwege het feit dat het tabaksverbod alleen zou gelden in voor het publiek toegankelijke ruimten en werkruimten.

[11] Zie aanwijzing 7 van de Awr.

[12] Zie aanwijzing 165 van de Awr.

[13] Artikel 74 van de Staatsregeling.

[14] Zie in dit verband bijvoorbeeld artikel 9 van de Wet van 20 februari 2013, houdende regels ter beperking van het gebruik van tabak en tabaksproducten (Tabakswet), Staatsblad van de Republiek Suriname 2013 No. 39. Dit artikel luidt als volgt: “Het is een ieder verboden verkoopmachines of enig ander machinaal bediend apparaat te gebruiken voor distributie of verkoop van tabak en/of tabaksproducten.”

[15] Zie bijvoorbeeld artikel 1, onderdeel f, van de Warenlandsverordening, maar ook artikel 1, eerste lid, van de Nederlandse Tabaks- en rookwarenwet (Stb. 1988, 342 zoals gewijzigd).

[16] Zie bijvoorbeeld artikel 1, eerste lid, van de Nederlandse Tabaks- en rookwarenwet.

[17] Zie artikel 2.6 van de Nederlandse Tabaks- en rookwarenregeling (Stb. 2016, 178 zoals gewijzigd).

[18] Zie de vierde zin van het tweede tekstblok van paragraaf 4 ‘Doel van het ontwerp’ op pagina 4 van de memorie van toelichting.

[19] Zie als voorbeeld artikel 6b van de Landsverordening beperking tabaksproducten van Aruba (A.B. 2016 no. 44, zoals gewijzigd).

[20] Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat niet aan het advies van de Raad op dit onderdeel voldaan kan worden door in de memorie van toelichting aan te geven wat onder de term ‘verstrekken’ moet worden verstaan. Het één en ander in navolging van aanwijzing 158 van de Awr waarin wordt bepaald dat de memorie van toelichting niet wordt gebruikt voor het stellen van nadere regels.

[21] Tekst & Commentaar Algemene wet bestuursrecht, T.C. Borman e.a., Wolters Kluwer Deventer 2021, twaalfde druk, onderdeel ‘Bijzondere vormen van cumulatie’, pagina 571.

[22] Dit beginsel houdt in dat een verdachte/overtreder niet tweemaal voor hetzelfde feit of dezelfde gedraging mag worden gestraft.

[23] Zie in dit verband de toelichting van aanwijzing 115 van de Awr.

[24] Zie in dit verband ook aanwijzing 18 van de Awr.