RvA no. RA/11-20-LV

Ontwerplandsverordening, houdende instelling van een Electorale Raad (Landsverordening Electorale Raad)(zaaknummer 2017/043921)

Advies:  Met verwijzing naar uw spoedadviesverzoek d.d. 27 maart 2020, dat door de Raad op 20 april 2020 is ontvangen, om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en naar aanleiding van de behandeling hiervan op 15 juni 2020[1] en 3 juli 2020, bericht de Raad u als volgt.

I.   Algemeen

Inleiding
De ontwerplandsverordening, houdende instelling van een Electorale Raad (Landsverordening Electorale Raad) (hierna: het ontwerp) strekt volgens de considerans ertoe de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van een electorale organisatie ten opzichte van de politiek, wettelijk te verankeren door de instelling van een Electorale Raad als een zelfstandig bestuursorgaan (hierna: zbo) als bedoeld in artikel 111, eerste lid, van de Staatsregeling van Curaçao (hierna: Staatsregeling). In verband met de taken en bevoegdheden die aan de Electorale Raad worden toegekend strekt het ontwerp tevens ertoe het Kiesreglement Curaçao (hierna: het Kiesreglement) en de Landsverordening financiën politieke groeperingen te wijzigen. De Raad onderschrijft, zoals hij reeds in zijn advies van 11 mei 2016, kenmerk RvA no. RA/09-16-LV over de ontwerplandsverordening houdende wijziging van het Kiesreglement (zaaknummer 2015/015373) (hierna: advies d.d. 11 mei 2016) heeft aangegeven, het belang van het treffen van voorzieningen ter waarborging van de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de electorale procedure. In een democratie moet volstrekt zijn gewaarborgd dat verkiezingen eerlijk en controleerbaar verlopen en dat de wettelijke regelingen ten aanzien van het kiesrecht en de verkiezingen nauwgezet worden uitgevoerd. Om dat te garanderen is van groot belang dat de Electorale Raad zijn taken kan verrichten onafhankelijk van de organen die hun legitimatie direct of indirect aan verkiezingen ontlenen.

Het vorenstaande stelt bijzondere eisen aan de positie van de Electorale Raad en zijn institutionele vormgeving.  In verband daarmee plaatst de Raad in dit advies enige kanttekeningen over de wijze waarop aan de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van en het toezicht op de Electorale Raad in het ontwerp vorm is gegeven.   

2. Beleid inzake zbo’s

De Raad heeft in het advies d.d. 11 mei 2016[2] de regering gewezen op het belang dat er regeringsbeleid voor zbo’s komt. Aan de regering is geadviseerd om op korte termijn regeringsbeleid voor de instelling, inrichting en aansturing van zbo’s te ontwikkelen. Dit beleid dient eenduidig te zijn en zou vanuit één centraal punt geïmplementeerd moeten worden ter voorkoming van ongewilde verschillen in nog in te stellen zbo’s, onder andere voor wat betreft vormgeving, inrichting en sturings- en controlemogelijkheden. Daarbij heeft de Raad vermeld dat de regering, in het kader van de ontwerpregelgeving voor de actualisering en harmonisatie van de toezichtlandsverordeningen Centrale Bank van Curaçao en Sint Maarten, er reeds melding van heeft gemaakt dat er beleid moet komen waarin instrumenten worden vastgelegd voor toezicht, sturing van beleid en beheer van zbo’s door de regering en dat daarbij de Nederlandse Kaderwet zelfstandige bestuursorganen als leidraad kan dienen.[3]

De Raad adviseert de regering in de memorie van toelichting in te gaan op de stand van zaken over het aangekondigde regeringsbeleid voor zbo’s.

3. De institutionele vormgeving van de Electorale Raad

a.   De motivering van de gemaakte keuze

Uit de memorie van toelichting behorende bij het ontwerp (pagina 3) leidt de Raad af dat de belangrijkste functie die de Electorale Raad zal vervullen de functie van stembureau bij de verkiezingen van de Staten betreft. Genoemde functie van de Electorale Raad is een vitale functie in het democratisch proces. Voor de vervulling van die functie is de onafhankelijkheid en zelfstandigheid van de Electorale Raad van principiële aard. Uit de memorie van toelichting maakt de Raad op dat beoogd wordt de onafhankelijkheid en zelfstandigheid van de Electorale Raad in het ontwerp te realiseren door de rechtsvorm van een zbo te gebruiken. Blijkens bovengenoemde memorie van toelichting (pagina 6) wordt een naamloze vennootschap of een stichting niet toepasselijk geacht om de nodige onafhankelijkheid en zelfstandigheid te realiseren. Uit genoemde toelichting blijkt echter niet waarom dat het geval is.

De Raad adviseert de regering in de memorie van toelichting aan de vorenstaande aandacht te schenken. 

b.   De beperking van de ministeriële verantwoordelijkheid

1°. Sturings- en controlemogelijkheden

In zijn advies d.d. 11 mei 2016[4]  heeft de Raad de regering bij de afweging van de beperkingen die gesteld worden op de ministeriële verantwoordelijkheid gewezen op het feit dat het beperken van de ministeriële verantwoordelijkheid niet mag resulteren in een doorbreking van de politieke (eind)verantwoordelijkheden. Aan de regering werd gevraagd aandacht te besteden aan de vormgeving van de controle op de uitoefening van de op afstand gezette publiekrechtelijke bevoegdheden.

In § “3. De bevoegdheden van de minister” en § “4. Toezicht” van onderdeel III van de memorie van toelichting (pagina’s 6 en 7) wordt ingegaan op de in het ontwerp opgenomen sturings- en controlemogelijkheden. De Raad constateert dat de regering er onvoldoende in is geslaagd in het ontwerp de sturing c.q. controle op de uitoefening van de op afstand gezette publiekrechtelijke bevoegdheden optimaal te regelen. De Raad wijst in dit verband op het ontbreken in het ontwerp van een verplichting van de Electorale Raad om alle voor de uitoefening van de taak van de minister benodigde inlichtingen aan de minister te verstrekken en taakverwaarlozingsvoorzieningen. Ook wordt verwezen naar het voorgestelde artikel 4, derde en vierde lid, waarin de keuze van de regering is vervat om de onafhankelijke en zelfstandige positie van de Electorale Raad te verzekeren door middel van de invoering van een bindende voordracht van een benoemingscommissie bij de benoeming, ontslag en schorsing van de leden van de Electorale Raad. Aan de ene kant wordt die keuze gemaakt maar aan de andere kant wordt in het voorgestelde artikel 6, zesde lid, een uitzondering daarop gemaakt, die ertoe leidt dat de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de Electorale Raad nog verder wordt gerelativeerd. Uit laatstgenoemd artikellid blijkt namelijk dat de minister, indien naar zijn oordeel daartoe bezwaren bestaan, ongeacht of er sprake is van een positief of negatief resultaat van het veiligheidsonderzoek, de benoeming van een lid van de Electorale Raad kan belemmeren. Het ontwerp lijkt daardoor op twee gedachten te hinken.

De Raad adviseert de regering het ontwerp en de memorie van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

2°. De bindende voordracht van de benoemingscommissie

De Raad merkt op dat de wijze waarop de samenstelling van de Electorale Raad gerealiseerd moet worden (de bemensing) een sturingsmogelijkheid is voor de minister om in te grijpen indien er sprake is van verwaarlozing van de aan de zbo toevertrouwde overheidstaak. Naar het oordeel van de Raad is bij de in het ontwerp voorgestelde bindende voordracht van een onafhankelijke benoemingscommissie bij de benoeming, ontslag en schorsing van de leden van de Electorale Raad sprake van een dusdanige uitholling van de ministeriële verantwoordelijkheid, dat daardoor de politieke verantwoordelijkheden worden doorbroken.  Een dergelijke bindende voordracht verdraagt zich slecht met het beginsel van de ministeriële verantwoordelijkheid. De verantwoordelijke minister moet de ruimte kunnen hebben om een marginale toetsing te verrichten bij een dergelijke voordracht. Een marginale toets houdt in dat alleen van de gedane voordracht wordt afgeweken bij strijdigheid met de wet, het niet-naleven van de eisen van zorgvuldigheid, of andere zwaarwegende belangen. Bij dat laatste kan worden gedacht aan onvoorziene omstandigheden die dermate zwaar wegen, waarvan van tevoren niet precies duidelijk is hoe ze zullen uitwerken, maar die een goede benoeming in de weg staan. Om recht te doen aan de ministeriële verantwoordelijkheid zou ook overwogen kunnen worden in het ontwerp op te nemen dat de minister de Staten daarover een schriftelijke motivatie – al dan niet vertrouwelijk – geeft als hij op grond van bovengenoemde redenen meent de bindende voordracht niet te kunnen overnemen. Bij het niet overnemen van de voordracht is het aan de onafhankelijke benoemingscommissie om ervoor te zorgen dat er een nieuwe voordracht met inachtneming van de daarvoor vastgestelde procedure, aan de regering wordt gedaan.

De Raad adviseert de regering het ontwerp en de memorie van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

4. De bevoegdheden van de minister in het ontwerp

a.   Benoeming, schorsing en ontslag van de leden van de Electorale Raad

Het ontwerp legt de eindverantwoordelijkheid voor het benoemen, schorsen of het ontslag van de leden van de Electorale Raad bij de regering die daartoe bij landsbesluit dient te beslissen op basis van een bindende voordracht van een benoemingscommissie (de voorgestelde artikelen 4, derde lid, 10 en 11).

De regering heeft ondanks het feit dat de Raad in zijn advies d.d. 11 mei 2016[5] verschillende argumenten tegen een bindende voordracht van een benoemingscommissie heeft aangevoerd, ervoor gekozen door middel van de invoering van een bindende voordracht van een benoemingscommissie de onafhankelijke en zelfstandige positie van de Electorale Raad te verzekeren. De onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de Electorale Raad worden volgens de memorie van toelichting (pagina 6) immers niet gewaarborgd indien de minister het advies van de benoemingscommissie naast zich kan neerleggen. Daarnaast wordt de onafhankelijkheid van de Electorale Raad gewaarborgd doordat de benoemingscommissie samengesteld is uit van de politiek onafhankelijke leden. De Raad merkt op dat de wijze waarop de onafhankelijkheid van de Electorale Raad in het ontwerp wordt gegarandeerd tot een vergaande beperking van de ministeriële verantwoordelijkheid leidt. De Raad mist in de memorie van toelichting een diepgaande en voldragen motivering van een dergelijk vergaande beperking van de ministeriële verantwoordelijkheid ten aanzien van de Electorale Raad.

De Raad adviseert de regering in de memorie van toelichting op het vorenstaande in te gaan.

b.  Toezicht op de benoemingscommissie

De Raad heeft in het advies d.d. 11 mei 2016[6]  de regering geadviseerd om gezien het gewicht dat wordt toegekend aan de onafhankelijkheid en zelfstandigheid van de Electorale Raad voorzieningen in het ontwerp op te nemen voor het geval de toezichthouder in gebreke blijft ten aanzien van de toezichttaken die hem zijn toebedeeld. Niettemin constateert de Raad dat in het ontwerp geen voorzieningen zijn getroffen om de in het ontwerp toegekende bevoegdheden aan de benoemingscommissie te kunnen controleren.

De Raad adviseert de regering het ontwerp en de memorie van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

5. De benoemingscommissie

a.   Adviezen van derden ter zake de samenstelling van de benoemingscommissie

Artikel 5 van het ontwerp regelt onder meer de samenstelling van de benoemingscommissie. Gekozen is om de benoemingscommissie te laten bestaan uit de personen die aan het hoofd staan van een Hoog College van Staat. Dit ter waarborging van de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de voor te dragen leden van de Electorale Raad. Het gaat met name om de president van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba (hierna: Hof van Justitie), de ondervoorzitter van de Raad van Advies en de Ombudsman Curaçao. De Raad kan uit de memorie van toelichting niet opmaken of de president van het Hof van Justitie en de Ombudsman Curaçao in verband met de aan hen in dit ontwerp toebedeelde advies- en toezichttaak zijn gehoord. Opgemerkt zij dat de ondervoorzitter van de Raad in ieder geval daarover niet is gehoord. 

De Raad adviseert de regering bovengenoemde personen c.q. instanties te horen voor zover dat nog niet is geschied.

b.   De motivering voor de gekozen samenstelling van de benoemingscommissie

In de toelichting op artikel 5 van het ontwerp (pagina 10) is als argument voor de gekozen samenstelling van de benoemingscommissie aangevoerd dat bovengenoemde Hoge Colleges van Staat onafhankelijk van de Staten en de regering functioneren. Het aspect van de onafhankelijkheid prevaleert dus boven andere mogelijke motieven.

De Raad is van mening dat de instanties die de kandidaat-leden van de Electorale Raad zullen toetsen aan de eisen die aan hen (zullen) worden gesteld, voldoende kennis en kunde van de materie moeten hebben en tevens over het benodigde instrumentarium moeten beschikken.

Voor in ieder geval de ondervoorzitter van de Raad van Advies en de president van het Hof van Justitie speelt ook de vraag in welke mate betrokkenen de kans lopen dat zij zich dienen te verschonen als gevolg van nevenfuncties of nevenwerkzaamheden (het risico van tegenstrijdige belangen of de schijn daarvan). Later bij de inwerkingtreding van de ontwerplandsverordening tot wijziging van de Landsverordening ombudsman (Zittingsjaar 2016-2017-113) waarvan hieronder in het onderdeel II.1.m, onder 2°, van dit advies melding wordt gemaakt, zal die vraag ook voor de Ombudsman Curaçao een rol gaan spelen.  Hoe meer nevenfuncties of nevenwerkzaamheden zij gaan bekleden hoe groter het risico dat de organisatie waaraan de nevenfunctie of nevenwerkzaamheden verbonden is partij kan worden bij een geschil bij het Hof van Justitie (rechtspraak), belanghebbende is bij een regeling (advisering) of een gedraging vertoont waartegen een klacht kan worden ingediend bij de Ombudsman Curaçao (onderzoek). 

De Raad adviseert de regering in het licht van het bovenstaande de gekozen samenstelling van de benoemingscommissie te heroverwegen.

c.   De verhouding tussen de in het ontwerp aan de ondervoorzitter van de Raad van Advies toegekende bevoegdheden met de staatsrechtelijke taken van de Raad

De ondervoorzitter van de Raad van Advies maakt overeenkomstig artikel 5, eerste lid van het ontwerp deel uit van de benoemingscommissie. In de artikelen 64, tweede lid van de Staatsregeling en 19 van de Landsverordening Raad van Advies is de rol van de Raad als adviesorgaan geregeld. De Raad wordt over de onderwerpen, genoemd in voornoemde artikelen, gehoord en over alle zaken van wetgeving en bestuur. Daarnaast opent artikel 66, tweede lid van de Staatsregeling de mogelijkheid om bij landsverordening andere taken dan die genoemd in voornoemde artikelen aan de Raad van Advies op te dragen.

Naar het oordeel van de Raad verhouden de in het ontwerp aan de ondervoorzitter van de Raad van Advies toegekende bevoegdheden zich niet goed met de bedoeling van de wetgever. Dit omdat noch de Staatsregeling noch de Landsverordening Raad van Advies aan de ondervoorzitter van de Raad een zelfstandige bevoegdheid geeft tot het uitbrengen van adviezen. De ondervoorzitter is in beginsel primus inter pares, met de andere leden gelijk, met dien verstande dat hij op grond van artikel 24, derde lid, van de Landsverordening Raad van Advies bij staking van stemmen beslist. Mocht het de bedoeling zijn dat de ondervoorzitter als vertegenwoordiger van de Raad optreedt, dan is de Raad van mening dat de aard van de advies -en toezichttaken van de benoemingscommissie zich niet goed lenen voor het belasten van de Raad daarmee. De benoemingscommissie, bedoeld in artikel 5, eerste lid van het ontwerp, krijgt de beschikking over vertrouwelijke informatie omtrent personen. In verband daarmee meent de Raad dat getracht moet worden de kring van personen die over deze informatie een oordeel moeten geven of aan de hand van deze informatie toezicht moeten uitoefenen zo beperkt mogelijk te houden.  

Op grond van het bovenstaande is de Raad van oordeel dat de advies- en toezichttaken die aan de ondervoorzitter van de Raad van Advies -al of niet als vertegenwoordiger van de Raad- in het ontwerp worden toegekend niet in overeenstemming zijn met de geest en strekking van de Staatsregeling. 

De Raad adviseert de regering op grond van het vorenstaande het aanwijzen van de ondervoorzitter van de Raad van Advies als lid van de benoemingscommissie, bedoeld in artikel 5, eerste lid, van het ontwerp achterwege te laten.

d. De rol van de ondervoorzitter van de Raad van Advies in de Landsverordening ombudsman

Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Landsverordening ombudsman maakt de ondervoorzitter van de Raad van Advies deel uit van de groep van personen die na overleg een voordracht als bedoeld in genoemd artikellid, aan de Staten moet doen voor de benoeming van de ombudsman.

In het licht van het hierboven gestelde in onderdeel I.5.c van dit advies over de rol van de ondervoorzitter van de Raad van Advies geeft de Raad de regering in overweging de samenstelling van de groep van personen die na overleg een voordracht als bedoeld in artikel 3, eerste lid van de Landsverordening ombudsman aan de Staten moet doen voor benoeming van de ombudsman aan te passen.

6. De openbaarheid van de vergaderingen van de Electorale Raad

In artikel 18, eerste lid, onder b, van het ontwerp staat dat in het door de Electorale Raad vast te stellen reglement van orde in ieder geval de wijze van het houden van vergaderingen moet worden geregeld. De Raad wijst in dit kader op artikel 111, tweede lid, van de Staatsregeling dat voorschrijft dat de openbaarheid van de vergaderingen van een zbo bij landsverordening wordt geregeld. Op grond van laatstgenoemd artikellid bestaat er geen ruimte om de openbaarheid van de vergaderingen van de Electorale Raad door hem zelf te laten regelen in een reglement van orde als bedoeld in het voorgestelde artikel 18, eerste lid. Genoemd onderwerp dient dus in een landsverordening te worden geregeld.  De Raad constateert evenwel dat regels ter zake de openbaarheid van de vergaderingen van de Electorale Raad in het ontwerp ontbreken. Naar het oordeel van de Raad dienen daarover in het ontwerp regels te worden opgenomen. Daarbij moet het karakter van de aan de Electorale Raad toegekende taken en bevoegdheden niet uit het oog worden verloren. Het is aan de wetgever om te bepalen hoe hij mede gelet daarop invulling geeft aan het bepaalde in artikel 111, tweede lid, van de Staatsregeling.

De Raad adviseert de regering het ontwerp en de memorie van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te vullen.  

7. De bekendmaking van documenten

a.   De wijze van bekendmaking

De Raad constateert in het ontwerp dat verschillende documenten, mede op grond van het feit dat de Electorale Raad en de benoemingscommissie belast worden met de uitvoering van een overheidstaak, bekend worden gemaakt. Het valt de Raad op dat in bepaalde gevallen het ontwerp voorschrijft dat de bekendmaking van het betreffende document in de Landscourant plaatsvindt (zie in dit verband artikel 5, vijfde lid, van het ontwerp). In andere gevallen bepaalt het ontwerp dat de bekendmaking zowel in de Landscourant als via de gebruikelijke communicatiekanalen van de Electorale Raad plaatsvindt (zie artikel 20, tweede lid, van het ontwerp).

Ook wordt in het ontwerp ten aanzien van een document opgenomen dat de bekendmaking in de Landscourant plaatsvindt, terwijl er in de memorie van toelichting staat dat het zowel in de Landscourant als op een website van de Electorale Raad bekend kan worden gemaakt (zie in dit verband artikel 18, vierde lid, en de toelichting daarop).  De Raad vindt dat de regering over de wijze van bekendmaking van voor de burger belangrijke documenten van de Electorale Raad danwel de benoemingscommissie consistent moet zijn.

De Raad adviseert de regering het ontwerp en de memorie van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

b.   Openbaarheid van bestuur

Ingevolge artikel 1, onder a, van de Landsverordening openbaarheid van bestuur Curaçao (hierna: de LOB) wordt onder “bestuursorgaan” in de zin van de LOB verstaan de minister die het rechtstreeks aangaat. Door het toebedelen van een overheidstaak aan de in te stellen Electorale Raad zal de LOB ten aanzien van deze overheidstaak niet van toepassing zijn. De Raad is van oordeel dat de werkingssfeer van de LOB ook tot zbo’s, waaronder de Electorale Raad, moet worden uitgebreid. De positie van natuurlijke personen en rechtspersonen, betreffende hun recht tot het verkrijgen van informatie, in hun verhouding tot een in te stellen zbo wordt daardoor versterkt.

De Raad adviseert de regering het ontwerp met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

8. De financiële gevolgen van het ontwerp

De personeelskosten van het secretariaat
Uit het ontwerp is op te maken dat het secretariaat samengesteld zal zijn uit een secretaris, een plaatsvervangend secretaris en overig personeel van het secretariaat. De bewoording in zake de samenstelling van het secretariaat herbergt onduidelijkheid in zich voor wat betreft het overig personeel. Hierdoor is het niet helder hoeveel fte’s het secretariaat in totaal omvat.
Bij de raming van de personeelskosten in onderdeel “II. Financiële gevolgen” van de memorie van toelichting (pagina 5) dient volgens de Raad rekening gehouden te worden met het standpunt van de regering[7], namelijk dat de arbeidsvoorwaarden van het personeel hun oriëntatiepunt moeten vinden in de arbeidsvoorwaarden die voor het overheidspersoneel gelden. Rekening houdend met het vorenstaande kan worden opgemerkt dat de thans begrote personeelskosten in onderdeel “II. Financiële gevolgen” van de memorie van toelichting aan de lage kant liggen aangezien in de praktijk de totale personeelslasten van alleen de secretaris het begrote bedrag ad NAf 202.054 kan benaderen.
De Raad adviseert de regering de samenstelling van het secretariaat bij of krachtens de Landsverordening Electorale Raad te concretiseren door het aantal fte’s aan te geven. Ook wordt geadviseerd om rekening houdend met de inschaling van de functies bij het secretariaat het begrote bedrag van de personeelskosten van het secretariaat hierop op af te stemmen en dit bedrag in onderdeel “II. Financiële gevolgen” van de memorie van toelichting te vermelden. 

De kosten van de benoemingscommissie
Volgens artikel 5, derde lid, van het ontwerp komen de kosten gemaakt door de benoemingscommissie ter uitvoering van haar werkzaamheden, ten laste van de begroting van de Raad. Uit het overzicht van de begrote reguliere kosten in onderdeel “II. Financiële gevolgen” van de memorie van toelichting is niet op te maken onder welke kostenpost de door de benoemingscommissie te maken kosten zijn ondergebracht en wat de omvang van deze begrote kosten is.
De Raad adviseert de regering de memorie van toelichting aan te vullen naar aanleiding van het vorenstaande. 

Ontwikkeling kantoorkosten
Met betrekking tot de kantoorkosten wordt in het overzicht van de begrote kosten in onderdeel “II. Financiële gevolgen” van de memorie van toelichting voor 2021 40% meer begroot ten opzichte van het jaar 2020, dit zou naar het oordeel van de Raad te verklaren zijn vanwege de in 2021 te houden verkiezing van de leden van de Staten. Echter vindt ook in het jaar 2022 een stijging plaats van 19%, dit ten opzichte van het verkiezingsjaar 2021 waarin een piek bij de variabele kosten te verwachten is.
De Raad adviseert de regering de verwachte stijging van 19% in 2022 in de memorie van toelichting toe te lichten anders het bedoelde bedrag (neerwaarts) aan te passen. 

De startinventaris
Aangezien in het overzicht van de begrote kosten – opgenomen in onderdeel “II. Financiële gevolgen” van de memorie van toelichting -huisvestingskosten zijn opgebracht kan er volgens de Raad vanuit worden uitgegaan dat de Electorale Raad over een eigen (gehuurde) huisvesting zal beschikken. Dit kan eenmalige uitgaven met zich meebrengen in verband met de aanschaf van inventaris. Voor zover deze niet begroot is, adviseert de Raad de regering hier rekening mee te houden.

De begroting voor het dienstjaar 2020
Uit het overzicht van de begrote kosten in onderdeel “II. Financiële gevolgen” van de memorie van toelichting is op te maken dat de geraamde bedragen voor het jaar 2020 gebaseerd zijn op een vol kalenderjaar terwijl naar mening van de Raad vaststaat dat de Electorale Raad – gelet op het nog te doorlopen traject van totstandbrenging van de Landsverordening Electorale Raad – het vroegst ergens in de tweede helft van 2020 operationeel kan zijn. Ook blijkt uit artikel 26 van het ontwerp dat om een overgang naar een nieuwe huisvesting soepel te kunnen laten verlopen, de minister tijdelijk huisvesting ter beschikking stelt aan de Electorale Raad, waardoor volgens de Raad gedurende de bedoelde periode de totale kosten – vanwege het niet voorkomen van huisvestingskosten – lager zullen liggen dan begroot. 
De Raad adviseert de regering uitgaande van een realistische inwerkingtredingsdatum van de Landsverordening Electorale Raad en rekening houdend met het eventueel beschikbaar stellen van een tijdelijke huisvesting door de minister, de geraamde bedragen in het overzicht van de begrote kosten in onderdeel “II. Financiële gevolgen” van de memorie van toelichting neerwaarts aan te passen. Voor zover er nog geen inzicht is in de omvang van de eerder bedoelde door te voeren verlaging wordt aanbevolen in de memorie van toelichting op te nemen dat de voor 2020 werkelijk benodigde middelen uiteindelijk zullen afhangen van het tijdstip waarop de Electorale Raad operationeel wordt en tevens dat het tijdelijk beschikbaar stellen van een huisvesting door de minister zal resulteren in lagere kosten dan vanuit wordt gegaan in het onderdeel “II. Financiële gevolgen”. 
 
II. Inhoudelijke opmerkingen
 
1. Het ontwerp
 
a. Delegatie van regelgevende bevoegdheid van de regering betreffende andere aan de Electorale Raad op te dragen taken
Ingevolge artikel 3, tweede lid, van het ontwerp heeft de Electorale Raad een zelfstandig beheerde begroting en taken zoals bij of krachtens landsverordening opgedragen. Naar het oordeel van de Raad is het niet gewenst dat er bij zo’n belangrijke instantie, zoals de Electorale Raad, die onafhankelijk en onpartijdig van de regering moet kunnen functioneren, de mogelijkheid geschapen wordt om aan hem op het niveau van een landsbesluit, houdende algemene maatregelen, andere taken op te dragen. Het parlement moet bij het eventueel toekennen van aanvullende taken aan de Electorale Raad rechtstreeks worden betrokken. Overigens is de Raad van mening dat de (regelgevende) bevoegdheid om aanvullende taken bij landsverordening aan de Electorale Raad op te dragen in het ontwerp moet worden begrensd. Het moet om taken gaan die op het beleidsterrein waarvoor de Electorale Raad is ingesteld, betrekking hebben.
De Raad adviseert de regering het ontwerp met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.
 
b. Het horen van het hoofdstembureau bij de vaststelling van het profiel van de leden van de
    Electorale Raad
Ingevolge artikel 6, eerste lid, van het ontwerp wordt het profiel van de leden van de Electorale Raad, bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, vastgesteld, na het hoofdstembureau of genoemde Raad gehoord te hebben. Volgens de memorie van toelichting dient bij de vaststelling van het profiel voor de eerste leden van de Electorale Raad, het hoofdstembureau gehoord te worden.
De Raad adviseert de regering een bepaling over de vaststelling van het profiel van de eerste leden in een overgangsbepaling in Hoofdstuk 6 “Overgangsbepalingen” van het ontwerp op te nemen.
Voorts adviseert de Raad de regering door in artikel 6, eerste lid, van het ontwerp “het hoofdstembureau” te schrappen, als hoofdregel te bepalen dat het profiel van de leden van de Electorale Raad bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, wordt vastgesteld, na de Stichting Bureau Toezicht en Normering Overheidsentiteiten (hierna: SBTNO) gehoord te hebben. De reden hiervoor is dat het onder meer de taak van de SBTNO is om de overheid met betrekking tot overheidsvennootschappen en -stichtingen te adviseren over procedureregels en profielschetsen voor de benoeming van bestuurders alsook over de benoemingen zelf (artikelen 8 en 9 van de Eilandsverordening corporate governance).
 
c.   Publicatie van een landsbesluit, houdende algemene maatregelen
Artikel 6, tweede lid, van het ontwerp bepaalt dat het profiel van de leden van de Electorale Raad in de Landscourant wordt bekendgemaakt. Ingevolge het eerste lid van artikel 6 wordt het profiel van genoemde leden bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, vastgesteld. De Raad merkt op dat een landsbesluit, houdende algemene maatregelen, waarin het profiel van de leden van de Electorale Raad is vastgesteld in het Publicatieblad en niet in de Landscourant bekend moet worden gemaakt.
De Raad adviseert de regering het ontwerp met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.
 
d.   De procedure tot voordracht van de leden van de Electorale Raad
 
1°. De rol van de minister in relatie tot de uitslag van het veiligheidsonderzoek
Blijkens de memorie van toelichting bepaalt artikel 6 van het ontwerp ook welke procedure de benoemingscommissie moet volgen om nieuwe leden van de Electorale Raad voor te kunnen dragen. Ingevolge het voorgestelde artikel 6, zesde lid vindt de benoeming, bedoeld in artikel 4, derde lid, niet plaats indien op grond van de uitslag van het veiligheidsonderzoek naar het oordeel van de Minister van Bestuur, Planning en Dienstverlening daartoe bezwaren bestaan. In artikel 4, derde en vierde lid van het ontwerp staat onder andere dat de leden van de Electorale Raad op bindende voordracht van de benoemingscommissie bij landsbesluit worden benoemd. De Raad constateert dat het voorgestelde artikel 6, zesde lid een uitzondering is op het bepaalde in artikel 4, derde en vierde lid van het ontwerp dat strekt tot waarborging van de onafhankelijkheid van de Electorale Raad. Waarom genoemde uitzondering is gemaakt, is voor de Raad niet duidelijk omdat daarop in de memorie van toelichting niet wordt ingegaan. Het is overigens voor de Raad ook niet duidelijk waarom de benoemingscommissie een voordracht tot benoeming van een kandidaat tot lid van de Electorale Raad aan de regering zou doen indien naar aanleiding van de uitslag van het veiligheidsonderzoek bezwaren bestaan.
De Raad adviseert de regering met inachtneming van het bovenstaande het ontwerp en de memorie van toelichting aan te passen. 
 
Daarnaast volgt uit artikel 16, eerste lid van de Landsverordening Veiligheidsdienst Curaçao dat het de Minister van Algemene Zaken is die verklaart of er tegen de vervulling van een vertrouwensfunctie uit het oogpunt van het voortbestaan van de democratische rechtsorde, de integriteit van het openbaar bestuur of de veiligheid of andere vitale belangen van Curaçao bezwaren bestaan. De gronden waarop een verklaring van geen bezwaar voor de vervulling van een vertrouwensfunctie wordt afgegeven, worden in hogergenoemd artikellid limitatief opgesomd. Het voorgestelde artikel 6, zesde lid suggereert evenwel dat er na de afgifte van een dergelijke verklaring door laatstgenoemde minister er voor de Minister van Bestuur, Planning en Dienstverlening ruimte bestaat om die verklaring opzij te zetten als naar zijn oordeel daartoe bezwaren bestaan. De Raad constateert dat het ontwerp in het midden laat om welke bezwaren het in dit laatste geval gaat. Naar het oordeel van de Raad wordt de met het ontwerp beoogde onafhankelijkheid en zelfstandigheid van de Electorale Raad daarmee ondermijnd. De memorie van toelichting zwijgt over de redenen waarom er in het voorgestelde artikel 6, zesde lid van artikel 16, eerste lid van de Landsverordening Veiligheidsdienst Curaçao wordt afgeweken.
De Raad adviseert de regering het ontwerp en de memorie van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.  
 
2°. Wijze waarop de procedure wordt doorlopen
In het voorgestelde artikel 6, zevende lid, staat dat de benoemingscommissie een nieuwe voordracht als bedoeld in artikel 4, derde lid, doet, indien als gevolg van het veiligheidsonderzoek een verklaring van geen bezwaar wordt geweigerd. Uit dat artikellid leidt de Raad af dat de benoemingscommissie de voordracht bedoeld in artikel 4, derde lid tot benoeming van een lid van de Electorale Raad doet zonder het resultaat van het veiligheidsonderzoek af te wachten. Naar het oordeel van de Raad zou de procedure doelmatiger verlopen indien de benoemingscommissie het resultaat van het veiligheidsonderzoek zou afwachten alvorens bovengenoemde voordracht te doen.
De Raad adviseert de regering het ontwerp aan te passen danwel in de memorie van toelichting uit te leggen waarom de keuze is gemaakt om niet het resultaat van het veiligheidsonderzoek af te wachten alvorens bovengenoemde voordracht te doen.      
 
3°. Aanwijzing van functies als vertrouwensfuncties

De functie van lid van de Electorale Raad
Volgens de toelichting op artikel 6 van het ontwerp wordt het lidmaatschap van de Electorale Raad als een vertrouwensfunctie als bedoeld in het Landsbesluit aanwijzing vertrouwensfunctie en veiligheidsonderzoeken beschouwd. Ingevolge artikel 15 van de Landsverordening Veiligheidsdienst Curaçao worden de vertrouwensfuncties bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, aangewezen. Het betreft de functies, genoemd in de bijlage behorende bij het Landsbesluit aanwijzing vertrouwensfuncties en veiligheidsonderzoeken. In de memorie van toelichting is niet gemotiveerd waarom de functie van lid van de Electorale Raad als een vertrouwensfunctie moet worden aangewezen.
Om de Landsverordening Veiligheidsdienst Curaçao op de leden van de Electorale Raad van toepassing te laten zijn, dient, naar het oordeel van de Raad, de functie van lid van de Electorale Raad in de bijlage te worden opgenomen. Dit vereist een wijziging van het Landsbesluit aanwijzing vertrouwensfuncties en veiligheidsonderzoeken.
De Raad adviseert de regering met de bovenstaande rekening te houden.

Het personeel van het secretariaat van de Electorale Raad
Ten aanzien van het secretariaat van de Electorale Raad staat in de memorie van toelichting (pagina 13) dat daaraan integriteitseisen worden gesteld en dat een integriteitsonderzoek naar de aan te stellen persoon werkzaam bij genoemd secretariaat moet plaatsvinden. Dit betekent dat hetgeen hierboven over de aanwijzing van de functie van lid van de Electorale Raad is vermeld ook geldt voor het personeel van het secretariaat van de Electorale Raad.
De Raad adviseert de regering met het bovenstaande rekening te houden.
 
e.   De incompatibiliteitseisen
 
1°. Aanknopingspunt
Het voorgestelde artikel 7, tweede lid, regelt de incompatibiliteitseisen voor het lidmaatschap van de Electorale Raad. In de memorie van toelichting (pagina 10) staat dat genoemde incompatibiliteitseisen overeenkomen met de incompatibiliteitseisen die gelden voor het ambt van een politieke ambtsdrager ofwel minister, zoals genoemd in artikel 30 van de Staatsregeling van Curaçao.  Gelet op de beoogde onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de Electorale Raad is de Raad van oordeel dat de regering aansluiting moet zoeken bij de incompatibiliteitseisen die gelden voor de Hoge Colleges van Staat waarbij onafhankelijkheid en onpartijdigheid een rol spelen en niet bij de incompatibiliteitseisen die gelden voor ministers.
De Raad adviseert de memorie van toelichting en indien nodig het ontwerp met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.
 
 2°. Politiek verleden
De Raad constateert dat de incompatibiliteitseisen voor het lidmaatschap van de Electorale Raad, niettegenstaande hetgeen in de memorie van toelichting staat over de overeenkomst tussen voornoemde incompatibiliteitseisen en die van de ministers, op een tweetal punten van de incompatibiliteitseisen van de ministers verschillen. In artikel 7, tweede lid, onderdelen m en n van het ontwerp staat dat een persoon die op een kandidatenlijst van een politieke groepering als bedoeld in artikel 1, onderdeel d, van de Landsverordening financiën politieke groeperingen heeft gestaan of een gewezen bestuurslid van een politieke partij niet tegelijk lid van de Raad kan zijn. In de memorie van toelichting wordt geen aandacht besteed aan genoemde eisen die verschillen van de incompatibiliteitseisen die gelden voor het ambt van een minister. De Raad is van oordeel dat een persoon niet voor altijd uitgesloten moet worden van het lidmaatschap van de Electorale Raad vanwege het feit dat hij eens op een kandidatenlijst van een politieke groepering als bedoeld in artikel 1, onderdeel d van de Landsverordening financiën politieke groeperingen heeft gestaan danwel bestuurslid was van een politieke groepering. De Raad vindt dat voor een persoon die op een kandidatenlijst van een politieke groepering of bestuurslid van een politieke groepering was een termijn dient te gelden waarna hij wel in aanmerking zou kunnen komen voor benoeming tot lid van de Electorale Raad.
De Raad adviseert de regering in de toelichting op het vorenstaande in te gaan en indien nodig het ontwerp met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.
 
f.  Het voorkomen van belangenverstrengeling
 
1°. De openbaarmaking van de zakelijke belangen, nevenfuncties en nevenwerkzaamheden

Categorieën gegevens
De Raad constateert dat tussen artikel 8, derde lid, van het ontwerp en de toelichting daarop een discrepantie bestaat. Genoemd artikellid bepaalt dat de Electorale Raad alleen de nevenfuncties van de leden van die Raad openbaar maakt. Uit de memorie van toelichting (pagina 11) volgt echter dat de zakelijke belangen, nevenfuncties en nevenwerkzaamheden openbaar worden gemaakt. 
De Raad adviseert de regering voornoemde discrepantie tussen het ontwerp en de memorie van toelichting aan te passen.

Wijze van openbaarmaking
Voorts volgt uit het voorgestelde artikel 8, derde lid, dat er twee momenten zijn voor de openbaarmaking van de zakelijke belangen, nevenfuncties en nevenwerkzaamheden van de leden van de Electorale Raad. Bij de eerste benoeming van een lid worden zijn zakelijke belangen, nevenfuncties en nevenwerkzaamheden bekend gemaakt en ook bij bekendmaking van deze gegevens van alle leden gezamenlijk in het elk jaar te publiceren jaarverslag. Opgemerkt zij dat uit het ontwerp en de memorie van toelichting niet kan worden opgemaakt hoe de openbaarmaking van de zakelijke belangen, nevenfuncties en nevenwerkzaamheden bij de eerste benoeming van een lid van de Electorale Raad dient plaats te vinden.
De Raad adviseert de regering het ontwerp en de memorie van toelichting dienovereenkomstig aan te passen.
 
2°. Overige bestanddelen
Uit artikel 9, eerste lid, van het ontwerp volgt dat de minister aan de hand van de verklaring, bedoeld in artikel 8, tweede lid, beslist welke zakelijke belangen en overige bestanddelen alsmede nevenfuncties dan wel nevenwerkzaamheden ongewenst zijn met het oog op een goede vervulling van de functie als lid van de Electorale Raad of de handhaving van de onpartijdigheid en onafhankelijkheid van die Raad of van het vertrouwen daarin. De Raad constateert dat de in het voorgestelde artikel 8, tweede lid, bedoelde verklaring, een verklaring betreft omtrent nieuw te verwerven zakelijke belangen danwel te aanvaarden nevenfuncties en nevenwerkzaamheden. Het voorgestelde artikel 8, tweede lid schrijft niet voor dat reeds benoemde leden een verklaring dienen af te leggen over hun “overige bestanddelen”. De benoemingscommissie kan, overeenkomstig het voorgestelde artikel 9, eerste lid, op basis van de “overige bestanddelen” daarom niet vaststellen dat er sprake is van belangenverstrengeling.  Naar het oordeel van de Raad dient in het voorgestelde artikel 8, tweede lid, te worden opgenomen dat de verklaring, bedoeld in genoemd artikellid, tevens betrekking heeft op de te verwerven overige bestanddelen van de reeds benoemde leden van de Electorale Raad. Het vorenstaande geldt mutatis mutandis voor de verklaring die een voor te dragen lid van de Electorale Raad op grond van artikel 8, eerste lid van het ontwerp moet afleggen. Volgens de Raad moet ook in de memorie van toelichting worden uitgelegd wat er onder “overige bestanddelen dient te worden verstaan.
De Raad adviseert de regering het ontwerp en de memorie van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.  
 
3°. Ongewenste vereniging van zakelijke belangen, nevenfuncties of nevenwerkzaamheden van een voor te dragen (kandidaat-)lid
De Raad constateert dat artikel 9, eerste lid, van het ontwerp alleen betrekking heeft op het indienen van een verklaring door reeds benoemde leden van de Electorale Raad als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van het ontwerp. Noch uit het ontwerp noch uit de memorie van toelichting blijkt wat er dient te gebeuren indien uit een afgelegde verklaring als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van een voor te dragen (kandidaat-)lid blijkt dat zijn zakelijke belangen, nevenfuncties dan wel nevenwerkzaamheden ongewenst zijn met het oog op een goede vervulling van de functie als lid van de Raad of de handhaving van de onpartijdigheid en onafhankelijkheid van de Raad of van het vertrouwen daarin.
De Raad adviseert de regering het ontwerp en de memorie van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.  
 
4°. Het treffen van benodigde voorzieningen in het vermogensbeheer
Vereist wordt in artikel 8, tweede lid, van het ontwerp dat een reeds benoemd lid van de Electorale Raad voordat hij nieuwe zakelijke belangen verwerft dan wel nevenfuncties en nevenwerkzaamheden aanvaardt, bij de benoemingscommissie een schriftelijke verklaring hieromtrent indient. Ten aanzien van de zakelijke belangen bepaalt artikel 9, tweede lid, echter dat het lid gehouden is, indien, naar het oordeel van de benoemingscommissie ongewenste vereniging van zakelijke belangen als bedoeld in artikel 9, eerste lid van het ontwerp zich voordoet, de benodigde voorzieningen in zijn vermogensbeheer te treffen. De Raad meent dat indien een reeds benoemd lid al voordat hij een zakelijk belang verwerft, op grond van artikel 8, tweede lid gehouden is een schriftelijke verklaring daaromtrent af te leggen, er, bij de constatering door de benoemingscommissie dat er sprake is van ongewenste vereniging van belangen niks valt te treffen in zijn vermogensbeheer. Hij diende immers het oordeel van de benoemingscommissie af te wachten alvorens tot verwerving van zakelijke belangen over te gaan.
De Raad adviseert de regering het ontwerp en de memorie van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te passen. 
 
g.  De schorsingsgronden
Artikel 10, eerste en tweede lid, van het ontwerp geeft een limitatieve opsomming van de gronden waarop leden van de Electorale Raad op voordracht van de benoemingscommissie worden geschorst. Ingevolge artikel 10, eerste lid, onderdeel f, wordt een lid geschorst indien hij anders dan uit hoofde van ziekten of gebreken, ongeschikt is geworden om de functie te vervullen. Uit de toelichting op genoemd artikel blijkt niet wat daaronder dient te worden verstaan. Volgens vaste jurisprudentie gaat het daarbij om ongeschiktheid, onbekwaamheid dan wel andere zwaarwegende in de persoon van het lid gelegen redenen. Opvallend is dat laatstgenoemde redenen voor schorsing ook opgenomen zijn in het tweede lid van artikel 10 van het ontwerp.
De Raad adviseert het ontwerp met inachtneming van het vorenstaande aan te passen danwel de memorie van toelichting op voornoemd punt te verduidelijken.
 
h.  De ontslaggronden
Artikel 11, eerste lid, van het ontwerp geeft een limitatieve opsomming van de gronden waarop leden van de Electorale Raad op voordracht van de benoemingscommissie worden ontslagen. De Raad vindt dat ongeschiktheid, onbekwaamheid dan wel andere zwaarwegende in de persoon van het lid gelegen redenen ook een grond moet opleveren voor ontslag van een lid van de Electorale Raad. Opgemerkt zij dat genoemde ontslaggrond niet in het voorgestelde artikel 11, eerste lid is opgenomen.
De Raad adviseert de regering het ontwerp met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.
 
i.  Spoedvoorziening
Artikel 12, derde lid, van het ontwerp voorziet in een spoedvoorziening in het geval dat de Electorale Raad door omstandigheden zoals het gelijktijdig ontslag nemen of gelijktijdige schorsingen van leden dan wel door calamiteiten uit slechts één of helemaal geen lid meer bestaat en dus onbestuurbaar zou zijn. In een dergelijk zeer uitzonderlijke geval hoeft de voordracht niet tot stand te komen via de reguliere procedureregels opgenomen in artikel 6 van het ontwerp. Er worden waarnemende leden bij landsbesluit benoemd voor een periode van ten hoogste zes maanden. De Raad acht het hier van belang om vast te stellen met minimaal hoeveel leden de Electorale Raad kan functioneren, zodat er bij een dergelijke uitzonderlijke situatie het minimaal aantal leden dat nodig is voor het functioneren van de Electorale Raad wordt benoemd.
De Raad adviseert het ontwerp en de memorie van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.
 
j.  Aanvaarding van nevenfuncties door personeelsleden van het secretariaat
 
1°. Meldingsplicht
In het eerste tekstblok, laatste volzin op pagina 13 van de memorie van toelichting staat dat het voornemen tot aanvaarding van nevenfuncties door het personeelslid van het Secretariaat moet worden gemeld bij de voorzitter van de Electorale Raad dan wel de plaatsvervangend voorzitter. Uit artikel 14, zevende lid, eerste volzin volgt echter dat dit alleen bij de voorzitter van de Electorale Raad moet worden gemeld. De Raad meent dat bovengenoemde melding bij de plaatsvervangend voorzitter alleen bij belet of ontstentenis van de voorzitter moet plaatsvinden. Het vorenstaande blijkt niet uit de memorie van toelichting.
De Raad adviseert de regering artikel 14, zevende lid, van het ontwerp met inachtneming van aanwijzing 158 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (hierna: de Awr) aan te passen en de memorie van toelichting rekening houdend met het bovenstaande aan te vullen. 
 
2°. Reikwijdte van de meldingsplicht
Gezien het belang van de aan het Secretariaat gestelde integriteitseisen adviseert de Raad in de memorie van toelichting te motiveren waarom de meldingsplicht, opgenomen in artikel 14, zevende lid, van het ontwerp, alleen geldt voor nevenfuncties en niet voor nevenwerkzaamheden.
 
k.  De vaststelling van het personeelsreglement door de Raad
In artikel 15, tweede lid, van het ontwerp staat dat het personeelsreglement door de Electorale Raad wordt vastgesteld en dat de Raad het reglement ten minste vier weken voor de vaststelling daarvan aan de minister voorlegt. Blijkens de memorie van toelichting bepaalt artikel 15 dat de Electorale Raad het personeelsreglement vaststelt indien de minister niet van zijn afkeuring heeft laten blijken. De Raad meent echter dat uit bovengenoemd artikel niet duidelijk blijkt dat bij overschrijding van de reactietermijn van vier weken vóór de vaststelling van genoemd reglement de minister geacht wordt geen bezwaren tegen het reglement te hebben en dat het reglement dan kan worden vastgesteld. 
De Raad adviseert de regering in het voorgestelde artikel 15 duidelijk te bepalen dat het personeelsreglement vastgesteld wordt door de Electorale Raad indien de minister binnen de termijn van vier weken niet van zijn afkeuring heeft laten blijken. 
 
l.  Het opdragen van andere taken aan de Raad door de regering
 
1°. Wenselijkheid van de voorgestelde (sub)delegatie
Ingevolge het voorgestelde artikel 17, vierde lid kunnen, de Electorale Raad gehoord hebbende, bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, aan die Raad andere taken dan die genoemd in het eerste en tweede lid worden opgedragen. In dit kader verwijst de Raad naar hetgeen hij hierboven in het onderdeel II,1.a, van dit advies reeds naar voren heeft gebracht omtrent de delegatie van regelgevende bevoegdheid van de regering inzake andere aan de Electorale Raad op te dragen taken. 
De Raad adviseert de regering in artikel 17, vierde lid, van het ontwerp met inachtneming van het vorenstaande te schrappen.
 
2°. Begrenzing van (sub)delegatie
In het geval dat de regering bovengenoemd oordeel van de Raad niet deelt, verwijst de Raad naar aanwijzing 18 van de Awr. Volgens genoemde aanwijzing wordt elke (sub)delegatie van regelgevende bevoegdheid in de delegerende regeling zo concreet en nauwkeurig mogelijk begrensd. De Raad merkt op dat genoemde bepaling waarin regelgevende bevoegdheid aan de regering wordt toegekend inzake andere taken van de Raad dan die genoemd in artikel 17, eerste en tweede lid te ruim is. Naar de mening van de Raad dient genoemde regelgevende bevoegdheid van de regering te worden begrensd tot andere taken die op het beleidsterrein waarvoor de Electorale Raad is ingesteld betrekking hebben.
De Raad adviseert de regering het ontwerp en de memorie van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.
 
m.  Het klachtenrecht
 
1°. Het indienen van een klacht bij de Electorale Raad
Ingevolge artikel 25, eerste lid, van het ontwerp heeft een ieder het recht om over de wijze waarop de Electorale Raad zich in een bepaalde aangelegenheid jegens hem heeft gedragen, bij die Raad een klacht in te dienen.  Het vijfde lid van dat artikel bepaalt dat de Raad daartoe een klachtenregeling vaststelt. De Raad constateert dat nadere regels omtrent genoemd klachtrecht in de memorie van toelichting zijn opgenomen. Ingevolge aanwijzing 158 van de Awr wordt de toelichting niet gebruikt voor het stellen van nadere regels. In genoemde toelichting staat dat indien de Electorale Raad over een digitale media beschikt, zoals een website, deze daarop wordt geplaatst. Aangezien een klachtenregeling een ieder verbindende voorschriften bevat, is de Raad van oordeel dat aanwijzing 99, derde lid van de Awr van toepassing is. Genoemde aanwijzing schrijft voor dat de bekendmaking van verordeningen van een zbo geschiedt door hun plaatsing in het Publicatieblad met vermelding van de datum van uitgifte.  
De Raad adviseert de regering het ontwerp en de memorie van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te passen. 
 
2°. Het indienen van een klacht bij een onafhankelijke instantie
In de ontwerplandsverordening tot wijziging van de Landsverordening ombudsman (Zittingsjaar 2016-2017-113) die op 13 april 2017 bij de Staten is ingediend, is in het voorgestelde artikel I, onderdeel A, (artikel 1, eerste lid onder c, van de Landsverordening ombudsman), een nieuwe definitie van het begrip “bestuursorgaan” opgenomen. Genoemde definitie maakt het mogelijk dat de ombudsman, zijnde een onafhankelijk instituut, ook de gedragingen van onder meer zbo’s kan onderzoeken. De Raad constateert evenwel dat het wetgevingstraject van bovengenoemde ontwerplandsverordening nog niet is afgerond. Immers de ontwerplandsverordening is drie jaren geleden bij de Staten ingediend. De Raad acht het gewenst dat bovengenoemde ontwerplandsverordening in werking treedt. Dit teneinde de positie van burgers in hun verhouding tot zbo’s, waaronder de in te stellen Electorale Raad, te versterken.
De Raad adviseert de regering erop toe te zien dat het wetgevingstraject betreffende de ontwerplandsverordening tot wijziging van de Landsverordening ombudsman binnen afzienbare tijd wordt afgerond.
 
n.  De werking van de Landsverordening administratieve rechtspraak
De in te stellen Electorale Raad is aan te merken als een bestuursorgaan met enig openbaar gezag bekleed. Ten aanzien van de hoofdstembureaus en stembureaus, bedoeld in het Kiesreglement, geldt echter, op grond van artikel 2, eerste lid, onderdeel d, van de Landsverordening administratieve rechtspraak (hierna: de LAR), dat zij niet als bestuursorganen in de zin van de LAR worden beschouwd.   Het uitsluiten van beroep op de administratieve rechter tegen besluiten van de hoofdstembureaus heeft de achtergrond dat besluiten van advies- en controlelichamen van de volksvertegenwoordiging buiten de werkingssfeer van de LAR dienen te blijven. De LAR is dus ook niet van toepassing op de Electorale Raad. Opgemerkt zij dat met de instelling van de Electorale Raad ook de LAR moet worden gewijzigd. Daar waar melding wordt gedaan van “het hoofdstembureau” dient te worden vervangen door “de Electorale Raad”.  De Raad merkt op dat het ontwerp en de memorie van toelichting over het vorenstaande zwijgt.
De Raad adviseert het ontwerp en de memorie van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.
 
o.  De ter inzagelegging van de kandidatenlijsten
Artikel 26 van het Kiesreglement, zoals voorgesteld in artikel 31, onderdeel N, van het ontwerp schrijft voor dat de Electorale Raad de lijsten nadat deze door hem zijn onderzocht onmiddellijk voor een ieder ter inzage legt. Opgemerkt zij dat de plaats van terinzagelegging in dat artikel ontbreekt.
De Raad adviseert de regering in artikel 31, onderdeel N, van het ontwerp (het voorgestelde artikel 26 van het Kiesreglement) aan te geven waar de kandidatenlijsten ter inzage worden gelegd.
 
p. Voordracht van een landsbesluit, houdende algemene maatregelen door de Electorale Raad
In artikel 41, tweede lid, van het Kiesreglement, zoals voorgesteld in artikel 31, onderdeel V, van het ontwerp staat dat de vorm en inrichting van de oproepingskaart op voordracht van de Electorale Raad bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, worden vastgesteld. Uit wetgevingstechnisch oogpunt wordt de terminologie “voordracht” gebruikt ter aanduiding van welke minister de primaire verantwoordelijkheid heeft voor de totstandbrenging van een wettelijke regeling. Immers het is, de beleidsverantwoordelijke minister die een voordracht doet aan de regering voor de vaststelling van een landsbesluit, houdende algemene maatregelen. Het bovenstaande sluit niet uit dat in de praktijk de Electorale Raad een concept van een landsbesluit, houdende algemene maatregelen, strekkende tot vaststelling van de vorm en inrichting van de oproepingskaart aan de minister kan aanbieden met het verzoek om het nodige te doen voor de vaststelling van dat landsbesluit.
Om deze reden adviseert de Raad de regering in artikel 31, onderdeel V, van het ontwerp “op voordracht van de Electorale Raad” te vervangen door “gehoord de Electorale Raad”.
  
2.  De memorie van toelichting
 
a.  De taken van de Electorale Raad
Artikel 17 van het ontwerp regelt de taken die aan de Electorale Raad worden toebedeeld. In artikel 17, eerste lid, onderdeel b, van het ontwerp staat dat de Electorale Raad belast is met de uitvoering van de Landsverordening financiën politieke groeperingen. In de memorie van toelichting (pagina 3) wordt echter gesteld dat de Electorale Raad belast is met het toezicht op de naleving van genoemde landsverordening. De memorie van toelichting is niet in overeenstemming met het voorgestelde artikel 17, eerste lid, onderdeel b.
De Raad adviseert de regering de memorie van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.  
 
b.  De toegang van waarnemers
Uit artikel 24, eerste lid, van het ontwerp volgt dat de Electorale Raad bevoegd is om electorale organisaties binnen het Koninkrijk der Nederlanden voor de waarneming van een verkiezing uit te nodigen. Op grond van het tweede lid kan ook de Minister van Algemene Zaken ter uitvoering van een verdrag of een internationale afspraak internationale electorale organisaties uitnodigen of toelaten ter waarneming van verkiezingen. De Raad mist in de memorie van toelichting een uiteenzetting van de fasen van de verkiezingen die genoemde waarnemers zouden kunnen bijwonen.
De Raad adviseert in de memorie van toelichting duidelijk te maken wat er onder “waarneming van een verkiezing” of “waarneming van verkiezingen” dient te worden verstaan.
 
c.  De toezichttaken van de benoemingscommissie
In het onderdeel “§4. Toezicht” (pagina 7) van de memorie van toelichting staat dat de benoemingscommissie erop moet toezien dat de leden van de Electorale Raad voldoen aan de in het ontwerp vastgestelde eisen van incompatibiliteit, de eisen van belangenverstrengeling, de eisen van nevenfuncties en nevenwerkzaamheden. De eisen die worden gesteld over de verwerving van zakelijke belangen en de aanvaarding van nevenfuncties en nevenwerkzaamheden zijn er om belangenverstrengeling te voorkomen. Laatstgenoemde eisen moeten naar het oordeel van de Raad niet apart van de eisen van belangenverstrengeling worden gezien.
De Raad adviseert de regering de memorie van toelichting met inachtneming van het  vorenstaande aan te passen.
 
III.  Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard
 
Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.
 
Concluderend geeft de Raad de regering in overweging de ontwerplandsverordening niet bij de Staten in te dienen dan nadat met het vorenstaande rekening is gehouden.
 
 Willemstad, 6 juli 2020
 
 de Ondervoorzitter,                                                    de Secretaris,
 
 ____________________                                            _____________________
mevr. mr. L. M. Dindial                                               mevr. mr. C. M. Raphaëla

Bijlage behorende bij het advies van de Raad van Advies, RvA no. RA/11-20-LV

Zowel het ontwerp als de memorie van toelichting heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

Het ontwerp
 
Hoofstuk 1
Voorgesteld wordt in het opschrift van Hoofstuk 1 “Algemene bepalingen” te vervangen door “Algemene bepaling”.
 
Artikel 1
Voorgesteld wordt in artikel 1, onderdeel b. “de commissie genoemd in artikel 5” te vervangen door “de commissie, genoemd in artikel 5, eerste lid”. 
 
Artikel 4
Voorgesteld wordt artikel 4, vijfde lid, van het ontwerp als volgt te redigeren:
De leden van de Raad worden voorgedragen mede op basis van hun deskundigheid over, kennis van danwel affiniteit met het kiesrecht of de electorale procedure. 
 
Artikel 5
Voorgesteld wordt in het voorgestelde artikel 5, derde lid “hun” te vervangen door “haar”.
 
Artikel 6
Het voorgestelde artikel 6, vijfde lid stelt een veiligheidsonderzoek als bedoeld in artikel 1 van de Landsverordening Veiligheidsdienst verplicht voor de nieuwe leden van de Electorale Raad. Voorgesteld wordt “als bedoeld in artikel 1 van de Landsverordening veiligheidsdienst” te vervangen door “als bedoeld in artikel 3, tweede lid, onderdeel b, van de Landsverordening Veiligheidsdienst Curaçao”.
 
Voorgesteld wordt in het voorgestelde artikel 6, zesde lid, “naar oordeel van de minister” te vervangen door “naar het oordeel van de minister”.
 
Artikel 7
In artikel 7, tweede lid, onderdeel m, van het ontwerp staat “politieke groepering” en in artikel 7, tweede lid, onderdeel n, staat “politieke partij”. Voorgesteld wordt consistent te zijn bij het gebruik van termen in het ontwerp.
 
Artikel 8
Voorgesteld wordt in artikel 8, derde lid van het ontwerp het “jaarverslag” te vervangen door “het jaarverslag, bedoeld in artikel 22, eerste lid”.
 
Artikel 9
Voorgesteld wordt in het voorgestelde artikel 9, eerste lid “het gestelde” te vervangen door “het bepaalde”.  Ook wordt voorgesteld na “de onpartijdigheid en onafhankelijkheid” in voornoemd artikellid “van de Raad” in te voegen.
 
Voorts wordt voorgesteld in artikel 9, tweede lid van het ontwerp “belangen of nevenwerkzaamheden” te vervangen door “zakelijke belangen, nevenfuncties of nevenwerkzaamheden”.
  
Artikel 10
Voorgesteld wordt in het voorgestelde artikel 10, derde lid tussen “is” en “staat” een komma te plaatsen.
 
Artikel 11
Voorgesteld wordt in artikel 11, eerste lid, onderdeel g, van het ontwerp “zij die” te vervangen door “indien zij”.
 
Voorgesteld wordt in artikel 11, derde lid van het ontwerp “die geschorst is” te vervangen door “dat ontslagen is”.
 
Artikel 13
Voorgesteld wordt in artikel 13, tweede lid van het ontwerp na “maatregelen” een komma te plaatsen en na “functie” de zin te eindigen. Voorgesteld wordt in de memorie van toelichting de reis-en verblijfkosten als voorbeelden van bijzondere kosten die voor vergoeding in aanmerking komen te noemen. 
 
Artikel 14
Voorgesteld wordt in het voorgestelde artikel 14, zesde lid “nevenfunctie” te vervangen door “nevenfuncties”, “mag” door “mogen en “is” door “zijn”.  Ook wordt voorgesteld “de handhaving van de onafhankelijkheid van de Raad” te vervangen door “de handhaving van de onpartijdigheid en onafhankelijkheid van de Raad”.
 
Voorts stelt de Raad voor ten behoeve van de leesbaarheid van de laatste volzin van het zevende lid van het voorgestelde artikel 14 in een apart lid op te nemen.   Voorgesteld wordt om die volzin als volgt te laten luiden:
 
8.   Het niet voldoen aan het verzoek van de voorzitter van de Raad, bedoeld in het zevende lid, vormt een ontslaggrond.
 
Voorgesteld wordt in het als gevolg van bovengenoemde (voorgestelde) wijziging vernummerde artikel 14, tiende lid, van het ontwerp “het overig personeel” te vervangen door “het overige personeel”.
 
Artikel 17
Voorgesteld wordt artikel 17, eerste lid, onderdeel a, van het ontwerp als volgt te laten luiden: “de verkiezing van de Staten in overeenstemming met het bij of krachtens het Kiesreglement Curaçao bepaalde”. 
 
In artikel 17, eerste lid, onderdeel c, van het ontwerp staat “raadplegend referendum” en in het tweede lid, onderdeel b, staat “raadgevend referendum”. Voorgesteld wordt consistent te zijn bij het gebruik van termen in het ontwerp.
 
Ook wordt voorgesteld in het voorgestelde artikel 17, vierde lid na “landsbesluit” en na “maatregelen” een komma te plaatsen.
Artikel 23
Voorgesteld wordt in artikel 23, eerste lid, van het ontwerp “elke vijf jaar” te vervangen door “elk vijf jaar”.
 
Artikel 24
Voorgesteld wordt in artikel 24, eerste lid, van het ontwerp “de Minister van Bestuur, Planning en Dienstverlening” te vervangen door “de minister” aangezien ingevolge artikel 1, onderdeel a, van het ontwerp onder de minister” moet worden verstaan “de Minister van Bestuur, Planning en Dienstverlening”.
 
Artikel 25
Voorgesteld wordt in artikel 25, tweede lid, van het ontwerp “een lid van het secretariaat” te vervangen door “een personeelslid van het secretariaat”.
 
Artikel 31
Voorgesteld wordt in artikel 31, onderdeel A, van het ontwerp (het voorgestelde artikel 1, onderdeel b van het Kiesreglement) “zoals genoemd in de landsverordening Electorale Raad” te vervangen door “, bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Landsverordening Electorale Raad.
 
Voorgesteld wordt in artikel 31, onderdeel F van het ontwerp (het voorgestelde artikel 13, onderdeel e van het Kiesreglement) “uitslag” te vervangen door “de uitslag”.
 
Voorgesteld wordt in artikel 31, onderdeel L, onder punt 1 van het ontwerp (het voorgestelde artikel 23, eerste lid van het Kiesreglement) “bovenkast” te vervangen door “hoofdletters” en “onderkast” te vervangen door “kleine letters”.
 
Voorgesteld wordt in artikel 31, onderdeel Q, van het ontwerp (de voorgestelde artikelen 29, eerste en tweede lid, 30 eerste en tweede lid, 31, tweede lid en artikel 32, tweede lid van het Kiesreglement) na “het hoofdstembureau het woord “telkens” in te voegen.
 
Voorgesteld wordt in artikel 31, onderdeel X, van het ontwerp (het voorgestelde artikel 51, tweede lid, onderdeel c van het Kiesreglement) “slecht” te vervangen door “slechts”.
 
Voorgesteld wordt in artikel 31, onderdeel BB, van het ontwerp (het voorgestelde artikel 68a, tweede lid, van het Kiesreglement) als volg te doen luiden:
Onder kopieën als bedoeld in het eerste lid wordt mede verstaan fotografische portretten. 
 
Voorgesteld wordt in artikel 31, onderdeel HH, onder punt 1 van het ontwerp (het voorgestelde artikel 93 van het Kiesreglement) “eerste, tweede, derde en vierde lid” te vervangen door “het eerste tot en met het vijfde lid”. Immers ook in het vijfde lid van artikel 93 van het Kiesreglement komt het woord “hoofdstembureau” voor.            
 
Voorgesteld wordt in artikel 31, onderdeel KK, van het ontwerp (de voorgestelde artikelen 106 en 107 van het Kiesreglement) na “hoofdstembureau” het woord “telkens” in te voegen.
 
Artikel 32
Voorgesteld wordt in artikel 32, onderdeel A van het ontwerp (artikel 1, onderdeel c, van de Landsverordening financiën politieke groeperingen) “bedoeld in artikel 2 van de Landsverordening Electorale Raad” te vervangen door “bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Landsverordening Electorale Raad).   
 
Voorgesteld wordt van de gelegenheid dat de Landsverordening financiën politieke groeperingen wordt gewijzigd gebruik te maken om artikel 1, onderdelen c en f, van genoemde landsverordening te wijzigen. Voorgesteld wordt in artikel 1, onderdeel c “(A.B. 2010, no. 87)” te schrappen en in een voetnoot de vindplaats van die regeling aan te geven. Ook wordt voorgesteld, artikel 1, onderdeel f van de “Landsverordening Kiesreglement Curaçao P.B.    , no   )” te vervangen door het Kiesreglement Curaçao.  
  
2. De memorie van toelichting
 
Pagina 1
Voorgesteld wordt in de tweede volzin onder “§ 1. Inleiding” het lidwoord “de” achter “houdende” te schrappen.
 
Ook wordt voorgesteld in de laatste volzin, onder “§ 1. Inleiding”, die zijn vervolg heeft op pagina 2, “het advies van de Raad van Advies (advies d.d. 12 mei 2016, RvA no. RA/09-16-LV)” te vervangen door het advies van de Raad van Advies d.d. 11 mei 2016, kenmerk, RvA no. RA/09-16-LV”. 
 
Pagina 2
Voorgesteld wordt in het eerste tekstblok, vierde volzin, “een verzelfstandigde HSB” te vervangen door “een verzelfstandigd HSB”.
 
Voorgesteld wordt in het tweede tekstblok, derde volzin, onder punt 1. “de nieuwe formele positionering van het onafhankelijk HSB” te vervangen door. “de nieuw formele positionering van het onafhankelijke HSB”.
 
Pagina 3
Voorgesteld wordt in het onderdeel “§2. Onafhankelijkheid” in de derde volzin “een aantal nieuwe taken” te vervangen door “een tweetal nieuwe taken”.
 
Pagina 7
Voorgesteld wordt in het eerste tekstblok, derde volzin, na “maatregelen” een komma te plaatsen en in de vierde volzin “betrekkinking” te vervangen door “betrekking”.
 
Pagina 8
Opgemerkt zij dat de toelichting op artikel 3 een parafrase bevat van hetgeen reeds in artikel 3 is opgenomen. Voorgesteld wordt parafrases in de memorie van toelichting te vermijden.
 
Pagina 9
Voorgesteld wordt in het eerste tekstblok, vierde volzin, “in korte tijdbestek” te vervangen door “in een kort tijdbestek”.
 
Pagina 10
Voorgesteld wordt in het tweede tekstblok, eerste volzin, “het hoofdstembureau” te vervangen door “HBS” daar bij de eerste vermelding van het hoofstembureau op pagina 1 genoemd begrip is afgekort als “HBS”.
Pagina 11
Voorgesteld wordt in het eerste tekstblok, de tweede volzin, na “benoeming” de woorden “voornemens is” in te voegen en na “zakelijke belangen” de woorden “te verwerven” in te voegen.
 
Voorgesteld wordt in het tweede tekstblok, zesde volzin, onderdelen a en b als volgt te doen luiden: 

nevenfuncties en nevenwerkzaamheden, worden niet aanvaard danwel neergelegd die naar het oordeel van de benoemingscommissie tot ongewenste belangenverstrengeling aanleiding kunnen geven;

zakelijke belangen worden niet verworven danwel afgestoten voor zover deze tot ongewenste belangenverstrengeling aanleiding kunnen geven.

In het tweede tekstblok, voorlaatste volzin van onderaf, wordt uitgegaan van de omstandigheid dat een lid voorgedragen is en nog niet benoemd is. Immers artikel 8, tweede lid van het ontwerp schrijft voor dat een reeds benoemd lid gehouden is voordat hij nieuwe zakelijke belangen heeft verworven danwel nevenfuncties en nevenwerkzaamheden heeft aanvaard een schriftelijke verklaring in te dienen. Hetgeen wellicht impliceert dat het oordeel van de benoemingscommissie moet worden afgewacht voordat het betreffende lid tot verwerving van zakelijke belangen en aanvaarding van nevenfuncties en nevenwerkzaamheden overgaat.

Voorgesteld wordt bovengenoemde volzin met inachtneming van het vorenstaande te herzien. 

Pagina 12

Voorgesteld wordt de laatste volzin van het voorlaatste tekstblok nader te bezien. 

Pagina 13

Voorgesteld wordt in het eerste tekstblok, voorlaatste volzin, “de handhaving van hun onafhankelijkheid of van het vertrouwen daarin” te vervangen door “de handhaving van de onpartijdigheid en onafhankelijkheid van de Raad en van het vertrouwen daarin”.

Voorgesteld wordt in het tweede tekstblok, eerste volzin aan te geven dat de minister binnen vier weken voor de vaststelling van het personeelsreglement door de Electorale Raad van zijn afkeuring daarvan moet laten blijken.

Voorgesteld wordt in het voorlaatste tekstblok, voorlaatste volzin, “staten” te vervangen door Staten.

Pagina 14

Voorgesteld wordt in het tweede tekstblok “andere organisaties van het Land” te vervangen door “publiekrechtelijke en privaatrechtelijke organisaties hier te lande”.

Pagina 15

Voorgesteld wordt in het eerste tekstblok, derde volzin, “begrootte” te vervangen door “begrote”.

Pagina 16

Voorgesteld wordt in het eerste tekstblok, eerste volzin, “de leden van het secretariaat” te vervangen door “de personeelsleden van het secretariaat”.

[1] Lid drs. R. Begina heeft zich met inachtneming van de “Gedragsregels van de Raad van Advies ter zake omgaan met tegenstrijdige belangen” verschoond van deelname aan de beraadslaging en besluitvorming over de behandeling van het (concept)advies over het onderhavige ontwerplandsbesluit houdende algemene maatregelen.

[2] Zie onderdeel I. 2. “De instellingscriteria voor een zbo” op pagina 2 van het advies d.d. 11 mei 2016.

[3] Memorie van toelichting bij de ontwerplandsverordening actualisering en harmonisatie toezichtlandsverordeningen Centrale Bank van Curaçao en Sint Maarten, onderdeel 4, pagina 40, tweede tekstblok (zaaknummer 2014/041989), over welk ontwerp de Raad advies heeft uitgebracht d.d. 19 november 2014 (RvA no. RA/26-11-LV).

[4] Zie onderdeel I. 2. “De bevoegdheden van de minister” op pagina’s 2 en 3 van het advies d.d. 11 mei 2016.

[5] Zie onderdeel I. 2. a“ De bevoegdheden van de minister” op pagina’2 en 3 van het advies d.d. 11 mei 2016.

[6] Zie onderdeel I. 3. “a. De vormgeving van het toezicht” op pagina 4 van het advies d.d. 11 mei 2016.

[7] Zie de voorlaatste volzin van de toelichting op artikel 15 van het ontwerp (pagina 13 van de memorie van toelichting).