RvA no. RA/11-24-LV: Ontwerplandsverordening tot wijzigen van de Opiumlandsverordening en vaststellen van een nieuwe Opiumlandsverordening 2024 (Opiumlandsverordening 2024)

Ontwerplandsverordening tot wijziging van de Opiumlandsverordening en vaststellen van een nieuwe Opiumlandsverordening 2024 (Opiumlandsverordening 2024)

(zaaknummer 2023/031179)

 

Advies: Met verwijzing naar uw spoedadviesverzoek d.d. 3 mei 2024 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp, bericht de Raad u als volgt.

I. Algemeen

1. Spoedadviesverzoek

De Caribbean Financial Action Task Force (hierna: de CFATF) zal in juni 2024 de Fourth Round Mutual Evaluation (hierna: MEVAL 2024) uitvoeren, die gebaseerd is op de FATF-aanbevelingen en de FATF-methodologie. In verband hiermee is het noodzakelijk dat Curaçao voldoet aan de recent bijgewerkte internationale normen en aanbevelingen van de Financial Action Task Force (hierna: de FATF). Hierdoor moet onder andere de Opiumlandsverordening worden herzien.

Gezien de beperkte tijd die resteert vóór de MEVAL 2024 heeft de Minister-President tevens Minister van Algemene Zaken bij brief van 19 april 2024 (zaaknummer 2024/013075-4) de Raad van Advies dringend verzocht om prioriteit te geven aan de behandeling van de in dat kader relevante ontwerpen van wet- en regelgeving die aan de Raad voor advies zullen worden aangeboden.

De Raad onderschrijft het spoedeisend belang dat met de onderhavige ontwerplandsverordening tot wijziging en vaststellen van een nieuwe Opiumlandsverordening (hierna: het ontwerp) wordt gediend. Het is nodig om de integriteit van het financiële stelsel van Curaçao tegen misbruik te waarborgen. Uit de ‘National Risk Assessment (on) money laundering Curaçao 2020’ (hierna: NRA-rapport) (pagina’s 10, 14 en 15) blijkt dat de illegale drugshandel de hoogste bedreiging vormt in het tegengaan van witwassen in Curaçao. Curaçao fungeert volgens het NRA-rapport hoofdzakelijk als een doorvoerland. In de meeste voorgekomen gevallen van witwassen was de internationale illegale drugshandel het basisdelict voor het witwassen van geld.

Het niet voldoen aan genoemde internationale normen en aanbevelingen van de FATF kan negatieve gevolgen hebben voor de integriteit van het financiële stelsel van Curaçao en als gevolg daarvan de economie van Curaçao in gevaar brengen.

De Raad heeft het onderhavige adviesverzoek op 3 mei 2024 ontvangen. Gezien de belangen die in het geding zijn voor Curaçao en de betrokken actoren heeft de Raad getracht om de adviestermijn zo kort als mogelijk te houden.

De Raad wil echter nogmaals de aandacht van de regering vragen voor een juiste planning en bijsturing zeker waar het betreft ontwerpregelingen die tot stand moeten worden gebracht ter voldoening aan belangrijke internationale normen. De MEVAL 2024 was ruim van tevoren aangekondigd en bekend bij de regering.

Het voortvarend acties ondernemen om de wetgeving te actualiseren vereist in die context, wat de Raad betreft, dat op een belangrijk dossier als het onderhavige, de coördinerende rol om de beoogde wetgeving tot stand te brengen, proactief wordt vervuld en dat de voortgang van het traject wordt bewaakt. Daarbij moeten alle wetgevingsactoren in een vroeg stadium actief (kunnen) participeren aan de totstandkoming van de vereiste wet- en regelgeving, eventuele knelpunten tijdig (kunnen) signaleren en oplossen en een redelijke termijn worden gegund worden om hun rol in dat proces naar behoren te vervullen. De vertraging in het (C)FATF-traject is primair de verantwoordelijkheid van de regering, niet van de Raad.

De Raad verzoekt nogmaals dringend de aandacht van de regering hiervoor.

 

2. Adviezen van derden

Uit het algemene gedeelte van de memorie van toelichting behorende bij het ontwerp (hierna: de memorie van toelichting) volgt dat de Opiumlandsverordening gewijzigd moet worden in verband met de ratificatie en implementatie door het Koninkrijk der Nederlanden van en de medegelding voor Curaçao van een drietal verdragen op het gebied van de bestrijding van onder meer de handel in verdovende middelen en psychotrope stoffen.

De Raad merkt op dat uit de memorie van toelichting niet blijkt of advies van onder meer het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba (hierna: het Hof), het Openbaar Ministerie en het Korps Politie Curaçao is ingewonnen. Het inwinnen van advies van deze instanties is nodig in verband met onder meer de eventueel verwachte toename of vereiste uitbreiding van de opsporings- en vervolgingsscapaciteit bij het Openbaar Ministerie en de werklast voor het Hof, alsmede de detentiecapaciteit bij de gevangenis en het Huis van Bewaring. Uit de brief van de Directeur Wetgeving en Juridische Zaken van het Ministerie van Algemene Zaken d.d. 30 april 2024, met zaaknummer 2023/031179 en volgnummer WJZ’24/0030 (pagina 2) volgt bovendien dat door de Beleidsorganisatie van het Ministerie van Justitie onderzocht dient te worden of ter uitvoering van artikel 6 van het Verdrag van de Verenigde Naties tegen de sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope stoffen, het Uitleveringsbesluit van Aruba, Curaçao en Sint Maarten aangepast dient te worden. Ten overvloede zij opgemerkt dat de beleidsorganisaties van het Ministerie van Justitie en van het Ministerie van Gezondheid, Milieu en Natuur nog de lijst III “Essentiële chemicaliën”, genoemd in artikel 3, eerste lid, onderdeel f, van het ontwerp dienen op te stellen, waarna deze bij ministeriële regeling met algemene werking kan worden vastgesteld. Laatstgenoemd ministerie heeft in plaats van een advies over de wijziging van de Opiumlandsverordening te geven, slechts geadviseerd over een deel van het ontwerp dat over lachgas gaat. Zolang deze lijst III niet vastgesteld wordt, zullen de desbetreffende bepalingen van de Opiumlandsverordening 2024 niet toegepast kunnen worden.

De Raad adviseert de regering de adviezen van bovengenoemde instanties over het ontwerp in te winnen en vervolgens in de memorie daarop in te gaan. Ook wordt geadviseerd om met de meeste spoed lijst III “Essentiële chemicaliën’ vast te stellen.

 

3. Handhaving

a. Handhavingsmethoden

Uit de memorie van toelichting volgt dat de Opiumlandsverordening uit 1960 dateert en toe is aan een modernisering. Om deze reden heeft de regering ervoor gekozen om het oude verlofstelsel te vervangen door een ontheffingsstelsel.^[1] Een ontheffingsstelsel kan volgens de Raad impliceren dat in de desbetreffende wettelijke regeling (ook) voorzieningen zijn getroffen die bestuurlijke handhaving mogelijk maken.

Uit aanwijzing 8 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (hierna: de Awr) en de toelichting daarop volgt dat bij het opstellen, moderniseren of wijzigen van een wettelijke regeling steeds nagegaan dient te worden of handhaving noodzakelijk is en welke handhavingsmethoden hiervoor gebruikt moeten worden. In de Opiumlandsverordening is in het verleden gekozen voor de strafrechtelijke handhaving.

In het ontwerp is geen verandering gekomen in de handhavingsmethode; volstaan is met handhaving langs de strafrechtelijke weg. Bij de huidige modernisering van de Opiumlandsverordening in het ontwerp moet volgens de Raad worden stilgestaan bij de vraag of ook handhaving via het bestuursrecht noodzakelijk is. Deze toets c.q. het resultaat van de afweging van de diverse handhavingsmethoden tegen elkaar ziet de Raad niet terug in de memorie van toelichting. Los van de invoering van een ontheffingsstelsel is het de Raad ook opgevallen dat bijvoorbeeld in artikel 9 van het ontwerp bepaald wordt dat de daarin genoemde ambtenaren belast zijn met ‘het toezicht op de naleving’. In het licht van aanwijzing 108, eerste lid, van de Awr duidt dit volgens de Raad erop dat de bestuursrechtelijke handhavingsmethode een mogelijkheid zou zijn voor de Opiumlandsverordening 2024. Als voorbeeld van een stelsel waarbij zowel voor de bestuursrechtelijke als voor de strafrechtelijke handhavingsmethode is gekozen, verwijst de Raad naar (de artikelen 8j en 8k en verder van) de Opiumwet van Nederland.^[2]

De Raad verwijst ten overvloede naar het tweede lid van artikel 89 van de Staatsregeling van Curaçao waarin wordt bepaald dat er algemene regels van bestuursrecht moeten worden vastgesteld. De Raad is – zoals aangegeven in eerdere adviezen^[3] – van oordeel dat de tijd aangebroken is om uitvoering te geven aan voornoemd artikellid van de Staatsregeling ter voorkoming dat op den duur sprake zal zijn van (een toenemende) fragmentarische regeling van met name het toezicht- en handhavingsstelsel in het bestuursrecht.

De Raad adviseert de regering om na te laten gaan of naast de strafrechtelijke handhaving ook de bestuursrechtelijke handhaving in de Opiumlandsverordening 2024 mogelijk moet worden gemaakt. Het één en ander dient in de memorie van toelichting gemotiveerd te worden. Ook wordt geadviseerd om het daarheen te leiden dat met de nodige voortvarendheid de wetgevingsprocedure met betrekking tot een landsverordening inhoudende algemene regels van bestuursrecht voor Curaçao op gang wordt gebracht.

b. De voorzieningen in verband met de gekozen handhavingsmethoden

Nadat de regering in de memorie van toelichting gemotiveerd heeft bepaald welke handhavingsmethode of methoden voor de Opiumlandsverordening 2024 zal of zullen gelden, dienen de noodzakelijke voorzieningen voor toepassing van de gekozen handhavingsmethoden in het ontwerp te worden opgenomen. In het ontwerp is de strafrechtelijke handhavingsmethode uitgebreid uitgewerkt. Indien de regering van mening is dat bestuursrechtelijke handhaving naast de bestaande strafrechtelijke handhaving nodig is, dan moeten daarvoor op grond van de aanwijzingen 109 tot en met 119 van de Awr de juiste regels in het ontwerp worden opgenomen.

De Raad adviseert de regering om, indien ook voor bestuursrechtelijke handhaving wordt gekozen, de juiste handhavingsregels in het ontwerp op te nemen.

 

4. Het nieuwe ontheffingsstelsel

In de paragraaf ‘Verlofstelsel vervangen door ontheffingsstelsel’ van het algemene gedeelte van de memorie van toelichting (pagina’s 4 en 5) wordt aangegeven dat de Opiumlandsverordening gemoderniseerd wordt door daarin een nieuw ontheffingsstelsel op te nemen. De Raad mist in het ontwerp aanvullende regels met betrekking tot dit nieuwe ontheffingsstelsel en verwijst in deze naar de aanwijzingen 15 en 17 van de Awr. Volgens de Raad dienen onder meer de grondslag voor het vaststellen van regels over de noodzakelijke bescheiden die overgelegd moeten worden bij het indienen van een aanvraag om een ontheffing, de indienings-, behandel- en beslistermijnen ten aanzien van aanvragen, de weigerings-, schorsings- en intrekkingsgronden van ontheffingen (aanwijzingen 102 en 103 van de Awr) en de rechtsbescherming in het ontwerp opgenomen te worden. Deze bepalingen dienen bovendien van een toelichting te worden voorzien.

De Raad adviseert de regering om het ontwerp en de memorie van toelichting aan te passen.

 

5. De zelfstandige leesbaarheid van de memorie van toelichting

De Opiumlandsverordening 2024 is een wettelijke regeling waarbij niet alleen strafbare gedragingen en handelingen worden geïdentificeerd en gesanctioneerd, maar die ook rechtsmacht-kwesties op grond van verdragen regelt. Aangezien daardoor ook grondrechten een rol kunnen spelen, is het van belang dat de desbetreffende wettelijke regeling van een degelijke en dragende memorie van toelichting wordt voorzien.

In de paragraaf ‘Opnieuw vaststelling’ op pagina 5 van de memorie van toelichting wordt aangegeven dat alleen de gewijzigde bepalingen van het ontwerp nader toegelicht zullen worden. Hierdoor zijn een groot aantal belangrijke bepalingen niet voorzien van een toelichting. Door het ontbreken van een uitgebreide artikelsgewijze toelichting wordt de Raad thans in zijn toetsing van de noodzaak en doelmatigheid van het ontwerp bemoeilijkt.

De Opiumlandsverordening dateert van 1960 en is in de loop van de jaren verschillende keren gewijzigd. De toelichting op een ontwerpregeling moet in grote lijnen los van de toelichting op een reeds bestaande of vervallen regeling gelezen en begrepen kunnen worden. Om die reden is de Raad van oordeel dat in de memorie van toelichting inhoudelijk op de artikelen van het ontwerp moet worden ingegaan, daar waar die bepalingen een nadere toelichting behoeven. Daarbij is niet relevant of de met het ontwerp overeenkomende bepalingen van de vervallen Opiumlandsverordening en de wijzigingslandsverordeningen in de toelichting daarop worden toegelicht. Het gaat immers om een zelfstandige nieuwe regeling waarvan de toelichting los van elk ander vervallen toelichting gelezen en begrepen moet kunnen worden. De toelichting dient motivering en uitleg te geven van de nieuwe regeling. Een mogelijkheid is om de toelichting op de overeenkomende bepalingen van de verouderde Opiumlandsverordening en de wijzigingen daarvan te kopiëren, indien deze nog onverkort toepasbaar is, en op te nemen in de toelichting op het ontwerp.

Volgens de Raad wordt niet alleen de burger maar bijvoorbeeld ook de rechterlijke macht voor een moeilijke taak gesteld om steeds in oude memories van toelichting de uitleg van een artikel te moeten gaan zoeken.

De Raad adviseert de regering om het ontwerp van een degelijke en dragende memorie van toelichting te voorzien.

 

6. De financiële paragraaf van de memorie van toelichting

In de financiële paragraaf van de memorie van toelichting (pagina 5) wordt aangegeven dat er geen extra financiële lasten voor de landskas worden voorzien. Uit de brief van de Sectordirecteur Financieel Beleid en Begrotingsbeheer van het Ministerie van Financiën d.d. 23 november 2023, met zaaknummer 2023/031179, volgt dat dit ministerie geen bezwaar heeft tegen het vaststellen van het ontwerp. Het één en ander doordat voor het verlof bedoeld in de artikelen 8b, derde lid, en 8c, tweede lid, van het ontwerp een vergoeding geheven kan worden. Volgens de Raad dient rekening gehouden te worden met het feit dat de hoogte van de vergoeding bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, vastgesteld zal worden. Hierdoor is bijvoorbeeld niet te voorzien hoeveel aanvragen voor een ontheffing in de praktijk ingediend zullen worden en wat deze opbrengst voor de kas van de overheid zal opleveren.

De Raad verwijst bovendien ook naar bijvoorbeeld het rapport ‘Perspectief op criminaliteitsbestrijding 2024-2028’ van het Openbaar Ministerie.^[4] Daaruit blijkt dat er sprake is van beperkte capaciteit en middelen bij deze organisatie.^[5] Het is een feit van algemene bekendheid dat dit gebrek aan personeel en middelen ook heerst bij het Korps Politie Curaçao. Het is dan ook niet duidelijk hoe de financiële paragraaf van de memorie van toelichting zich verhoudt tot het bovenstaande. Ten overvloede wijst de Raad de regering op artikel 11 van de Landsverordening comptabiliteit 2010 en op met name onderdelen d, h, i en j van aanwijzing 157 van de Awr waarin de financieel-inhoudelijke kant van de memorie van toelichting van een ontwerpregeling wordt besproken.

De Raad adviseert de regering om duidelijkheid te brengen over de dekking van de kosten verbonden aan de uitvoering van de onderhavige landsverordening door de financiële paragraaf van de memorie van toelichting aan te passen.

 

II. Inhoudelijke opmerkingen

1. Het ontwerp

a. De uitbreiding van de aanwijzingsbevoegdheid met de middelen uit verdragen (artikel 3, eerste lid, onderdeel f, en zesde lid)

Volgens de toelichting op artikel 3, eerste lid, onderdeel f, en artikel 3, zesde lid, van het ontwerp is de aanwijzingsbevoegdheid van de Minister van Gezondheid, Milieu en Natuur (hierna: de Minister GMN) uitgebreid met de middelen ter uitvoering van het Psychotrope Stoffen Verdrag en het Verdrag tegen sluikhandel. Hetzelfde geldt volgens de toelichting ook voor de delegatiebepaling in artikel 3, zesde lid, van het ontwerp.

In artikel 3, eerste lid, onderdeel f, van het ontwerp worden het Enkelvoudig Verdrag inzake verdovende middelen en het Verdrag inzake psychotrope stoffen genoemd. In het zesde lid van artikel 3 van het ontwerp wordt echter een derde verdrag genoemd, namelijk het Verdrag van de Verenigde Naties tegen de sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope stoffen. Volgens de Raad dient uit onderdeel f van het eerste en uit het zesde lid van artikel 3 van het ontwerp te blijken over welke verdragen het specifiek moet gaan.

De Raad adviseert de regering om artikel 3 van het ontwerp aan te passen.

 

b. Het begrip ‘telen’ (artikelen 3a, eerste lid, onder B)

In artikel 3a, eerste lid, onderdeel B, van het ontwerp wordt bepaald dat het verboden is om extract en tinctuur van hennep, onder meer, te telen. Extracten en tincturen worden over het algemeen vanuit een (vaste) stof verkregen en telen is het laten groeien van gewassen of het fokken van dieren. Volgens de Raad dient het begrip ‘telen’ om die reden niet in de opsomming van onderdeel B van het eerste lid van artikel 3a van het ontwerp opgenomen te worden.

De Raad adviseert de regering om onderdeel B van het eerste lid van artikel 3a van het ontwerp aan te passen. Indien het begrip ‘telen’ toch wel in het desbetreffende artikelonderdeel opgenomen moet worden, dan adviseert de Raad de regering dit in de memorie van toelichting te motiveren.

 

c. Consistentie in woordgebruik (artikelen 5, eerste en tweede lid en 7, tweede lid)

1º. ‘Voorschriften’ versus ‘regels’

In de artikelen 5, eerste lid, en 7, tweede lid, van het ontwerp wordt respectievelijk bepaald dat de Minister GMN bij ministeriële regeling met algemene werking en bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, voorschriften vast zal stellen. Onder verwijzing naar de aanwijzingen 22, 24, 44 en 101 van de Awr is de Raad van oordeel dat het woord ‘voorschriften’ in de bedoelde artikelleden vervangen moet worden door ‘regels’. In deze twee artikelleden gaat het immers om algemeen verbindende voorschriften die aangeduid moeten worden als ‘regels’. Het woord ‘voorschriften’ wordt gebruikt indien het gaat om bijvoorbeeld ontheffingen of andere beschikkingen die ten aanzien van één bepaald geval moeten gelden.

De Raad adviseert de regering om de artikelen 5, eerste lid, en 7, tweede lid, van het ontwerp aan te passen. In het ontwerp dient nagegaan te worden of de desbetreffende correctie ook ten aanzien van de overige bepalingen in het ontwerp aangebracht moet worden.

 

2º. ‘Voorschriften’ of ‘regels’?

Uit het tweede lid van artikel 5 van het ontwerp volgt niet duidelijk of de in die bepaling genoemde ‘door de minister te geven voorschriften’ algemeen verbindende voorschriften zijn of voorschriften die in het kader van een ontheffing voor één bepaald geval moeten gelden.

Indien het om algemeen verbindende voorschriften gaat, is het de vraag of deze alleen door de Minister GMN gesteld kunnen worden of ook ‘vanwege de desbetreffende minister’.

De Raad vraagt daarvoor de aandacht van de regering.

 

d. Het (al dan niet) vaststellen van tarieven en de wijze van het bepalen van de hoogte ervan (artikel 6, tweede lid)

1º. De ‘kan-formule’

Volgens het tweede lid van artikel 6 van het ontwerp kan een jaarlijkse vergoeding worden vastgesteld voor de ontheffing bedoeld in het eerste lid van dat artikel. De formulering van deze bepaling in een zogeheten ‘kan-formule’ doet de vraag rijzen van welke factoren het zal afhangen of de Minister GMN al dan niet een jaarlijkse vergoeding voor ontheffingen zal vaststellen. De Raad mist een onderbouwing hiervan in de memorie van toelichting, ook vanwege het feit dat een soortgelijke formulering in andere bepalingen van het ontwerp gebruikt wordt.

De Raad adviseert de regering om de memorie van toelichting aan te passen.

 

2º. De wijze van het bepalen van de hoogte van de tarieven

Het is niet duidelijk op welke wijze de hoogte van de jaarlijkse vergoeding ten aanzien van de ontheffing bedoeld in het eerste lid van artikel 6 van het ontwerp zal worden bepaald.

De Raad adviseert de regering om in de memorie van toelichting hierop in te gaan.

 

e . Het inachtnemen van bepaalde wettelijke regelingen (atikel 7, tweede lid, onder a)

In onderdeel a van het tweede lid van artikel 7 van het ontwerp wordt, kortgezegd, gesproken over het inachtnemen, door gevestigde apothekers en geneeskundigen bevoegd tot het afleveren van geneesmiddelen, van de bepalingen van de Landsverordening op de geneesmiddelenvoorziening of de bepalingen welke deze landsverordening te eniger tijd vervangen. Het is niet duidelijk wat bedoeld wordt met de zinsnede ‘of de bepalingen welke deze landsverordening te enige tijd vervangen’. De Raad is van oordeel dat het één en ander toegelicht moet worden in de memorie van toelichting.

De Raad adviseert de regering om de toelichting op artikel 7, tweede lid, van het ontwerp aan te passen.

 

f. De term ‘gevestigde dierenartsen’ (artikel 7, tweede lid, onderdeel b)

In onderdeel b van het tweede lid van artikel 7 van het ontwerp wordt de term ‘gevestigde dierenartsen’ gebruikt. Het is niet duidelijk wat onder ‘gevestigd’ moet worden begrepen en of dit impliceert dat dierenartsen bijvoorbeeld een vestigingsvergunning nodig zullen hebben om hun beroep uit te kunnen oefenen. Indien dit het geval is, dan dient hiervoor de nodige (delegatie- en overgangs) bepalingen bij landsverordening te worden geregeld.  In het advies van de Raad van 7 februari 2018 over de initiatiefontwerplandsverordening houdende vaststelling van regels inzake het welzijn van dieren en de uitoefening van diergeneeskunde (Landsverordening dierenwelzijn) (Lei pa bienestar di animal) (Zittingsjaar 2017-2018-127) heeft de Raad geadviseerd om onder andere de regels over de erkenning en regulering van het beroep dierenarts in een afzonderlijke landsverordening op te nemen.^[6]

De Raad vraagt hiervoor de aandacht van de regering.

 

g. Uitzondering met betrekking tot vervoeren, bezitten, aanwezig hebben of aanwenden (artikel 7, derde lid)

In het derde lid van artikel 7 van het ontwerp wordt een uitzondering gemaakt voor personen die verboden middelen in de uitoefening van de geneeskunde of de tandheelkunde of voor eigen geneeskundig gebruik nodig hebben. De Raad vraagt zich af of deze uitzondering ook niet moet gelden voor door de minister bij ministeriële regeling met algemene werking aan te wijzen medische instellingen.^[7] Als voorbeeld noemt de Raad de medische instellingen als bedoeld in de Landsverordening zorginstellingen.

De Raad adviseert de regering om het derde lid van artikel 7 van het ontwerp aan te passen.

 

h. Ontheffingsvoorwaarden versus het verbod van willekeur (artikel 8, tweede lid)

In het tweede lid van artikel 8 van het ontwerp wordt bepaald dat de Minister GMN bij de ontheffing bedoeld in het eerste lid van artikel 7 van het ontwerp, voorwaarden die hij nodig acht kan stellen om de naleving van verdragen en van de Opiumlandsverordening 2024 te verzekeren en misbruik te voorkomen. Om te voorkomen dat er sprake zou kunnen zijn of enige schijn kan worden opgewekt in verband met het verbod van willekeur, dient volgens de Raad de formulering ‘voorwaarden die hij nodig acht’ in het tweede lid van artikel 8 van het ontwerp gemoderniseerd te worden in ‘voorwaarden die noodzakelijk zijn’.

De Raad adviseert de regering om het tweede lid van artikel 8 van het ontwerp aan te passen.

 

i. Vrijstelling (artikel 8a)

In artikel 8a van het ontwerp wordt bepaald dat onder voorwaarden, bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, middelen, activiteiten of omstandigheden kunnen worden aangewezen die geheel of gedeeltelijk vrijgesteld zijn van de in artikelen 2, 2a, 3, 3a en gestelde verboden. Omdat de toelichting op dit artikel vrijwel gelijkluidend is aan het artikel zelf, is niet duidelijk om welke reden dit artikel in het ontwerp opgenomen is. De Raad is van oordeel dat artikel 8a van het ontwerp in de memorie van toelichting van een deugdelijke motivering moet worden voorzien, waarin voorbeelden genoemd kunnen worden.

De Raad adviseert de regering om de toelichting op artikel 8a van het ontwerp aan te passen.

 

j. De ontheffing voor onbepaalde tijd (artikelen 8b, tweede lid en 8c, tweede lid)

Uit het tweede lid van artikel 8b en in het tweede lid van artikel 8c van het ontwerp volgt dat een ontheffing voor onbepaalde tijd kan worden verleend. Het is niet duidelijk welke de gevallen en criteria zijn om ontheffingen voor onbepaalde tijd te verlenen.

De Raad adviseert de regering om de memorie van toelichting aan te passen en zonodig ook het ontwerp.

 

k. Inzage in boeken en andere zakelijke gegevens en bescheiden (artikel 9c, tweede, derde en vierde lid)

In artikel 9c, tweede, derde en vierde lid, van het ontwerp wordt de bevoegdheid geregeld om inzage te krijgen in boeken en andere zakelijke gegevens en bescheiden en hiervan kopieën te maken. De Raad is van oordeel dat voor de volledigheid in deze bepalingen moet worden opgenomen dat ook inzage in en kopieën maken van gegevensdragers, zoals computers, mogelijk is. Het één en ander volgens de gebruikelijke standaardformulering van bestuurlijke toezichtbepalingen^[8].

De Raad adviseert de regering om artikel 9c, tweede, derde en vierde lid, van het ontwerp aan te passen.

 

l. De term ‘in het nodige voorzien’ (artikel 10a, derde lid)

In artikel 10a van het ontwerp wordt de bevoegdheid geregeld om de verpakking van goederen, met inbegrip van reisbagage, te openen. Volgens het derde lid van dat artikel kunnen (toezicht- of opsporings-) ambtenaren op kosten en risico van de houder van die goederen in het nodige voorzien indien geen medewerking door deze houder wordt verleend. Aangezien er een toelichting op artikel 10a van het ontwerp in de memorie van toelichting ontbreekt, is niet duidelijk wat verstaan dient te worden onder ‘in het nodige voorzien’. In de memorie van toelichting dient duidelijk gemaakt te worden of het bijvoorbeeld gaat om slechts inbeslagneming van goederen of om de vernietiging daarvan. In het licht van de grondrechten, zoals het recht op eigendom (artikel 1 van het Eerste Protocol van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden) is de Raad van oordeel dat het één en ander gespecificeerd uitgewerkt dient te worden in het ontwerp zelf en gemotiveerd toegelicht moet worden in de memorie van toelichting.

De Raad adviseert de regering om de memorie van toelichting aan te passen.

 

m. Het tot stilstand brengen van voertuigen (artikel 10b)

In het derde lid van artikel 10b van het ontwerp wordt de bevoegdheid geregeld om vervoermiddelen tot stilstand te brengen en deze naar een aangewezen plaats over te brengen voor onderzoek. Het gaat in dit artikellid om ‘bestuurders van voertuigen’ en ‘schippers van vaartuigen’. Het is niet duidelijk of de bevoegdheid tot het tot stilstand brengen ook geldt ten aanzien van bestuurders (piloten) van luchtvaartuigen. Het één en ander volgens de gebruikelijke standaardformulering van bestuurlijke toezichtbepalingen.^[9]

De Raad adviseert de regering om (het derde lid van artikel 10b van) het ontwerp aan te passen.

 

n. De strafbaarheid van de gebruiker, huurder of eigenaar (artikel 11, vierde lid)

In het vierde lid van artikel 11 van het ontwerp wordt de strafbaarheid van de gebruiker, huurder of eigenaar van een voer-, vaar- of luchtvaartuig, gebouw, erf of besloten erf geregeld vanwege aldaar ongeoorloofd aanwezige middelen. In het huidige vierde lid van artikel 11 van de Opiumlandsverordening wordt in de tweede zin van dat artikellid bepaald dat de gebruiker, huurder of eigenaar niet strafbaar is indien blijkt dat hij alle maatregelen genomen heeft om de ongeoorloofde aanwezigheid van de middelen te voorkomen.

Het is de Raad opgevallen dat deze disculpatie-mogelijkheid voor de gebruiker, huurder of eigenaar niet meer opgenomen is in (het vierde lid van artikel 11 van) het ontwerp. Het één en ander wordt niet toegelicht in de memorie van toelichting.

De Raad adviseert de regering om na te laten gaan of de tweede zin van het huidige vierde lid van artikel 11 van de Opiumlandsverordening al dan niet overgenomen moet worden in het ontwerp. Indien dit niet het geval moet zijn, dan adviseert de Raad de regering om dit te motiveren in de memorie van toelichting.

 

o. Herroeping van ontheffingen (artikel 13, eerste lid)

In het eerste lid van artikel 13 van het ontwerp wordt het onderscheid tussen misdrijven en overtredingen in de bepalingen van de Opiumlandsverordening 2024 geregeld. Het opzettelijk niet voldoen aan de voorschriften of voorwaarden die bij een ontheffing als bedoeld in de artikelen 6, 7, 8, 8b of 8c van het ontwerp, of bij een ‘herroeping’ van die ontheffing worden gesteld, is een misdrijf. Uit de paragraaf ‘Herroepen vervangen door intrekking’ op pagina 5 van de memorie van toelichting volgt dat het woord ‘herroepen’, op grond van de Awr vervangen zal worden door ‘intrekken’. Het is niet duidelijk of het ‘herroepen’ in het eerste lid van artikel 13 van het ontwerp wel of niet vervangen moet worden door ‘intrekken.

De Raad adviseert de regering om (eventueel) het ontwerp aan te passen. Indien de regering van mening is dat ‘herroepen’ niet vervangen moet worden door ‘intrekken’, dan moet dit in de memorie van toelichting gemotiveerd worden.

 

p. De inwerkingtredingsbepaling (artikel 18)

Op grond van artikel 18 van het ontwerp treedt de onderhavige landsverordening in werking met ingang van de eerste dag van de tweede kalendermaand na de datum van bekendmaking. Uit de memorie van toelichting kan niet worden opgemaakt waarom de regering hiervoor heeft gekozen. Uit de bijlage behorende bij de brief van 19 april 2024 (zaaknummer 2024/013075-4) van de Minister-President kan worden opgemaakt dat de Opiumlandsverordening 2024 in het kader van de MEVAL 2024 in juni 2024, vóór eind mei 2024 in werking moet zijn getreden.

De Raad adviseert de regering de gemaakte keuze in de memorie van toelichting te motiveren en zonodig artikel III van het ontwerp met inachtneming van aanwijzing 140, eerste lid, onderdeel C, van de Awr aan te passen.

 

2. De memorie van toelichting

a. Het wijzigen van de Opiumlandsverordening in verband met de aanbevelingen van de (C)FATF

Uit de bij het adviesverzoek gevoegde stukken is gebleken dat de totstandbrenging van de Opiumlandsverordening 2024 ook te maken heeft met de MEVAL 2024.  De Raad mist in het algemene gedeelte van de memorie van toelichting een uiteenzetting over de aanbeveling(en) van de (C)FATF die ertoe zouden moeten leiden dat de huidige Opiumlandsverordening gewijzigd c.q herzien moet worden.

De Raad adviseert de regering om de memorie van toelichting op dit punt aan te vullen.

 

b. De hoeveelheid ampullen als maatstaf voor strafbaar handelen

Uit de toelichting op het vijfde lid van artikel 3 van het ontwerp volgt dat het bezit van een relatief grote hoeveelheid ampullen van lachgas bij particulieren een aanwijzing is dat het lachgas niet bestemd is als voedingsadditief en dat er derhalve sprake is van strafbaar handelen.^[10] Deze grote hoeveelheid wordt volgens de toelichting gesteld op het bezit van meer dan tien ampullen.^[11] Het is niet duidelijk of de hoeveelheid van tien of meer uit bijvoorbeeld onderzoek of uit de jurisprudentie is voortgevloeid.

Bovendien is ook niet duidelijk om ampullen van welke inhoud het gaat. Een simpel onderzoek wijst uit dat er bijvoorbeeld in Nederland ampullen verkocht worden van 0.25 liter, 0.6 kilogram, 1 en 2 kilogram of groter. Duidelijk gemaakt dient te worden welke soorten ampullen bedoeld worden in de memorie van toelichting.

De Raad adviseert de regering om de memorie van toelichting aan te passen. 

 

III.  Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.

De Raad van Advies heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerp en adviseert de regering om daarmee rekening te houden voordat zij het ontwerp bij de Staten indient.

 

Willemstad, 15 mei 2024

de Ondervoorzitter,                                                    de Secretaris,

____________________                                            _____________________

mevr. mr. L. M. Dindial                                               mevr. mr. C. M. Raphaëla

 

Bijlage behorende bij het advies van de Raad van Advies, RvA no. RA/11-24-LV

Zowel het ontwerp als de memorie van toelichting heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

1. Het ontwerp

a. Het opschrift

Voorgesteld wordt om het opschrift te vervangen door ‘Landsverordening van de ……. tot het vaststellen van een nieuwe Opiumlandsverordening 2024 (Opiumlandsverordening 2024).

 

b. Artikel 1

Voorgesteld wordt om in navolging van aanwijzing 96, eerste lid van de Awr, in de aanhef van het eerste lid ‘Deze landsverordening verstaat onder’ te vervangen door ‘In deze landsverordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder’.

Voorgesteld wordt om in het derde lid het woord ‘aangegeven’ te vervangen door ‘aangeven’.

 

c. Artikelen 3a, derde lid, 4, derde lid en 8, tweede lid

Voorgesteld wordt om het woord ‘misbruiken’ te vervangen door ‘misbruik’.

 

d. Artikel 4a, eerste lid

Voorgesteld wordt om het woord ‘artikel’ te vervangen door ‘artikelen’.

 

e. Artikel 7, vierde lid

Voorgesteld wordt om:

• de zinsnede ‘artikel 4, eerste lid, onder Bº’ te vervangen door ‘artikel 4, eerste lid, onder B’;
• de zinsnede ‘dier middelen’ te vervangen door ‘van die middelen.

 

f. Artikel 8c, vierde lid

Voorgesteld wordt om de zinsnede ‘in deze landsverordening’ te vervangen door ‘in het tweede lid ’.

 

g. Artikel 9

Voorgesteld wordt om de zinsnede ‘bij en krachtens’ te vervangen door ‘bij of krachtens’.

 

h. Artikel 10a, eerste lid

Voorgesteld wordt om de zinsnede ‘artikelen 3, eerste lid, onder A, B of Dº’ te vervangen door ‘artikelen 3, eerste lid, onder A, B of D’.

 

i. Artikelen 10a, 10b en 10c

Het is de Raad opgevallen dat in het eerste lid van artikel 10a van het ontwerp gesproken wordt van ‘indien daartoe redelijkerwijs aanleiding bestaat’. Het is niet duidelijk of bijvoorbeeld ook in de artikelen 10b, tweede lid, eerst zin, en 10c, tweede lid, eerste zin, van het ontwerp het woord ‘redelijkerwijs’ moet worden ingevoegd. Voorgesteld wordt om dit in de genoemde artikelen maar ook in de rest van de tekst van het ontwerp na te gaan.

 

j. Artikel 11a

Voorgesteld wordt om de onderdelen van de opsomming in onderdeel c in overeenstemming te brengen met aanwijzing 77 van de Awr .

 

k. Artikelen 11a, 11b en 11c

Voorgesteld wordt om het woord ‘gulden’ te vervangen door ‘Nederlands-Antilliaanse guldens’.

 

l. Artikel 11d

Voorgesteld wordt om de zinsnede ‘voer- en vaartuigen, stoffen’ te vervangen door ‘voer- en vaartuigen en stoffen’.

 

m. Artikel 13, eerste lid

Voorgesteld wordt om het woord ‘herroeping’ te vervangen door ‘intrekking’.

 

n. Artikel 16

Voorgesteld wordt om het woord ‘artikel’ te vervangen door ‘de artikelen’ en ‘voor’ door ‘vóór’.

 

o. Artikel 17

Voorgesteld wordt om voetnoot 9 als zijnde overbodig te schrappen.

 

2. De memorie van toelichting

 a. Algemeen

Voorgesteld wordt om de memorie van toelichting van een paginanummering te voorzien.

 

b. Het opschrift

Verwezen wordt naar onderdeel ‘1. Het ontwerp’, onder ‘a. Het opschrift’.

 

c. Pagina 1

Voorgesteld wordt om:

• van de verdragen genoemd in punt 1 en 2 van subparagraaf ‘De verdragen’ het sluitingsdatum en plaats van ondertekening aan te geven;
• voetnoot 2 als zijnde overbodig te schrappen;
• in de tweede zin van het laatste tekstblok ‘bewustzijns- beïnvloedende middelen’ te vervangen door ‘bewustzijnsbeïnvloedende middelen’.

 

d. Pagina 3

Voorgesteld wordt om:

• in de tweede regel van het eerste tekstblok het woord ‘druggerelateerde’ te vervangen door ‘drugsgerelateerde’;
• in de tweede zin van het eerste tekstblok de zinsnede ‘van Staten die geen Partij zijn’ te vervangen door ‘van staten die geen partij zijn’.

 

e. Pagina 4

Voorgesteld wordt om in de tweede zin van het voorlaatste tekstblok het woord ‘verlof’ te vervangen door ‘ontheffing’.

 

f. Pagina 5

Voorgesteld wordt om:

• in de eerste zin van het eerste tekstblok het woord ‘gebruikt’ aan het einde van de zin te schrappen;
• in de voorlaatste zin van het eerste tekstblok het woord ‘vrijstelling’ te vervangen door ‘ontheffing’;
• in de eerste zin van het tweede tekstblok het woord ‘Regelgeving’ te vervangen door ‘regelgeving’.

 

g. Pagina 8

Voorgesteld wordt om de tweede zin van de toelichting op de artikelen 8b tot en met 8d te herschrijven.

__________________________

[1] Zie paragraaf ‘Verlofstelsel vervangen door ontheffingsstelsel’ op pagina’s 4 en 5 van de memorie van toelichting.

[2] Zie in dit verband ook “Opiumwetgeving en drugsbeleid”, prof. mr. T. Blom, Wolters Kluwer, Deventer 2015, tweede druk, pagina 157 en verder.

[3]Zie onderdeel I.1. ‘2°. Handhavingsmethoden’ op pagina’s 2 en 3 van het advies d.d. 11 april 2022 (met kenmerk RvA no. RA/05-23-LV) en onderdeel I.’8. Algemene regels van bestuursrecht ten aanzien van toezicht en handhaving’ op pagina’s 12 en 13 van het advies d.d. 22 augustus 2023 (met kenmerk RvA no. RA/12-23-LV).

[4] Dit rapport is te raadplegen via https://www.openbaarministerie.org/publicaties-ppg

[5] Zie de eerste zin van het laatste tekstblok op pagina 3, de vijfde zin van het eerste tekstblok op pagina 4 en de laatste zin van het laatste tekstblok op pagina 8 van het rapport ‘Perspectief op criminaliteitsbestrijding 2024-2028’ van het Openbaar Ministerie.

[6] Advies met kenmerk RvA no. RA/27-17-LV.

[7] Zie bijvoorbeeld artikel 5, tweede lid, van de Nederlandse Opiumwet.

[8] Zie § 2.3 ‘De uniformering van het toezicht’ van de memorie van toelichting behorende bij de Invoeringslandsverordening wetboek van strafvordering (P.B. 1997, no. 237).

[9]   Zie § 2.3 ‘De uniformering van het toezicht’ van de memorie van toelichting behorende bij de Invoeringslandsverordening wetboek van strafvordering (P.B. 1997, no. 237).

[10] Zie de zevende zin van het tweede tekstblok op pagina 7 van de memorie van toelichting.

[11] Zie de negende zin van het tweede tekstblok op pagina 7 van de memorie van toelichting.