RvA no. RA/11A-09-RW

Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 26 februari 2009 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en de behandeling hiervan in de vergadering van de Raad van Advies d.d. 22 juni 2009, bericht de Raad u als volgt.

De onderhavige ontwerp-regeling strekt, volgens de considerans, ertoe een orgaan in te stellen dat is belast met de inspectie van diensten en instellingen die deel uitmaken van de justitiële keten in Curaçao, in Sint Maarten en op Bonaire, Sint Eustatius en Saba.

Bestudering van de onderhavige ontwerp-regeling (“de ontwerp-regeling”) en de bijbehorende memorie van toelichting alsmede de overige bij het adviesverzoek gevoegde stukken geeft de Raad aanleiding tot het maken van de navolgende opmerkingen.

Algemeen
De ontwerp-regeling is een onderlinge regeling in de vorm van een consensusrijkswet in de zin van artikel 38, tweede lid, van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (“het Statuut”) en strekt tot uitvoering van de afspraken tussen Nederland, het land de Nederlandse Antillen en de eilandgebieden Curaçao en Sint Maarten, overeengekomen in de Slotverklaring van het bestuurlijk overleg over de toekomstige staatkundige positie van Curaçao en Sint Maarten van 2 november 2006 (“de Slotverklaring”), over de instelling van een orgaan ter bewaking van de kwaliteit van alle onderdelen van de justitiële keten (behoudens het Hof) en van de samenwerking tussen de landen Curaçao, Sint Maarten en Nederland op justitieel terrein.

De eis van overeenstemming tijdens de totstandkomingsprocedure
Een op artikel 38, tweede lid, van het Statuut, gebaseerde rijkswet kan slechts tot stand worden gebracht indien daarover overeenstemming bestaat tussen de regeringen van de betrokken landen. De regering van de Nederlandse Antillen heeft in de fase van behandeling van de ontwerp-regeling in de rijksministerraad d.d. 13 februari 2009 ingestemd met het voor advies aanbieden van dit ontwerp aan de Raad van State van het Koninkrijk.
Hoewel voor de formele afwikkeling van de nu lopende consensus-rijkswetgevingsprocedure de medewerking van de organen van het land de

Nederlandse Antillen vereist is, acht de Raad het gewenst dat daarnaast de eilandgebieden Curaçao en Sint Maarten (als toekomstige landen) in deze procedure betrokken blijven. Immers in het lopende onderhandelingstraject zijn naast het land de Nederlandse Antillen voornoemde eilandgebieden steeds betrokken geweest. Conform de gemaakte afspraken tussen Nederland, de Nederlandse Antillen, het eilandgebied Curaçao en het eilandgebied Sint Maarten, opgenomen in de “Verklaring d.d. 12 november 2007” dient de Gevolmachtigde Minister van de Nederlandse Antillen zich ervan te verzekeren dat de schriftelijke instemming is verkregen van de bestuurscolleges van de eilandgebieden Curaçao en Sint Maarten. Het is de Raad niet bekend of in de fase van behandeling van de ontwerp-regeling in de vergadering van de rijksministerraad d.d. 13 februari 2009 voldaan is aan het instemmingsvereiste, voor zover het betreft de eilandgebieden Curaçao en Sint Maarten.
De Raad geeft in overweging de memorie van toelichting op dit punt te laten aanvullen. De Raad geeft de regering tevens in overweging, vanwege de hierboven genoemde “eis van overeenstemming”, reeds in deze fase van het besluitvormingsproces het gevoelen van de Staten te vragen over de ontwerp-regeling.

Inhoudelijke opmerkingen
De ontwerp-regeling
Benoeming en ontslag van de leden van de Raad voor de rechtshandhaving
De Raad voor de rechtshandhaving van Curaçao, van Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba (“de Raad voor de rechtshandhaving”) bestaat uit drie leden (artikel 5), die voor maximaal vier jaar bij koninklijk besluit worden benoemd op voorstel van de minister van het land dat het lid heeft voorgedragen (artikel 6). Aan de leden wordt ontslag verleend op de gronden, vermeld in artikel 10.
In geval van een vacature in de Raad voor de rechtshandhaving kan de benoeming van een nieuw lid eerst plaatsvinden nadat de betrokken minister een voorstel daartoe heeft gedaan.
Met het oog op een goed functioneren van de Raad voor de rechtshandhaving geeft de Raad van Advies de regering in overweging in de ontwerp-regeling te laten opnemen binnen welke termijn een vacature vervuld moet worden dan wel de betrokken minister een voorstel moet doen. Het is tevens de vraag of de Raad voor de rechtshandhaving in geval van een vacature als zodanig kan functioneren, aangezien deze raad uit drie leden bestaat en er geen regeling is getroffen voor het geval er op enig moment minder dan drie leden daarin zitting hebben. De Raad van Advies geeft de regering in overweging de memorie van toelichting op dit punt te laten aanvullen. Verder geeft de Raad van Advies in overweging, om het verstrijken van de termijn waarvoor een lid is benoemd, tevens als ontslaggrond op te nemen in artikel 10.

Rechtspersoonlijkheid en vertegenwoordiging van de Raad voor de rechtshandhaving
Ingevolge artikel 2, derde lid, bezit de Raad voor de rechtshandhaving rechtspersoonlijkheid. Gezien het feit dat de Raad voor de rechtshandhaving werkaamheden zal verrichten in verschillende landen vraagt de Raad van Advies zich af welk recht toepasselijk is op het handelen of nalaten van de Raad voor de rechtshandhaving. De Raad van Advies geeft in overweging de ontwerp-regeling op dit punt aan te passen.
Gezien de te verlenen rechtspersoonlijkheid aan voornoemd orgaan dient het naar de mening van de Raad van Advies duidelijk te zijn hoe de bestuursbevoegdheden worden geregeld, onder andere op welke wijze dit orgaan in- en buiten rechte vertegenwoordigd wordt, onder meer voor het verrichten van de in artikel 39 bedoelde privaatrechtelijke rechtshandelingen.

Inzet van deskundigen bij inspecties van de Raad voor de rechtshandhaving
De Raad voor de rechtshandhaving kan bij de te houden inspecties gebruik maken van deskundigen, waaronder toezichthouders werkzaam bij inspectiediensten van de landen (artikel 18). De Raad van Advies vindt dat het niet duidelijk is onder wiens leiding dan wel verantwoordelijkheid de toezichthouders werkzaamheden verrichten in het kader van inspecties. De Raad van Advies geeft in overweging om hierover een bepaling te laten opnemen in de ontwerp-regeling.

De beëindiging van de samenwerking zoals geregeld in de ontwerp-regeling
In artikel 43, eerste lid, staat dat deze regeling in onderling overleg kan worden gewijzigd bij rijkswet op grond van artikel 38, tweede lid, van het Statuut. In artikel 43, tweede lid, staat dat naar aanleiding van de evaluatie, bedoeld in artikel 42, deze regeling in onderlinge overeenstemming kan worden beëindigd.
In artikel 42 wordt inzake de evaluatie bepaald, dat Onze Ministers binnen vijf jaar na de inwerkingtreding van deze regeling een evaluatieverslag over de doeltreffendheid en de effecten van deze regeling in de praktijk aan de vertegenwoordigende organen zenden.

In de toelichting op het voorgestelde artikel 43 wordt gesteld dat dit artikel de mogelijkheid biedt om de regeling in onderlinge overeenstemming te wijzigen of, indien de evaluatie daartoe aanleiding geeft, te beëindigen. Wijziging en beëindiging geschieden dus bij consensusrijkswet, waarvoor onderlinge overeenstemming nodig is.
Ten aanzien hiervan merkt de Raad op dat het consensusvereiste van artikel 38, tweede lid, van het Statuut, naar de mening van de Raad, ziet op de instemming van de betrokken landen zowel betreffende de keuze van de vorm als met betrekking tot de inhoud van de onderlinge regeling ten tijde van de totstandkoming en wijziging van een consensusrijksregeling. De vraag is of de nieuwe landen zich kunnen ontrekken aan de binding van een consensusrijkswet indien over de inhoud daarvan geen consensus meer bestaat. Het Statuut noch de officiële toelichting bij het Statuut geeft duidelijkheid over het aspect van de opzegging.
Van belang is daarom de plaats van artikel 38 in het Statuut. Artikel 38 staat in het Statuut in de paragraaf over onderlinge bijstand, overleg en samenwerking. De aangelegenheden die in dit verband gezamenlijk worden geregeld zijn landsaangelegenheden. Ware dit anders dan zou met een rijkswet als bedoeld in artikel 14 van het Statuut kunnen worden volstaan. Rijkswetten die krachtens artikel 38, tweede lid, van het Statuut worden vastgesteld, dienen dan ook voor het verdere bestaan afhankelijk te zijn van voortdurende consensus. Als er geen consensus meer blijkt te bestaan over de inhoud van die rijkswet zou het in beginsel aan de landen gegeven moeten zijn zich te kunnen onttrekken aan de binding van de rijkswet, onverminderd eventuele contractuele, wettelijke of volkenrechtelijke aansprakelijkheid. De Raad is echter van mening dat het aangaan van een consensusrijkswet geen vrijblijvende handeling is. De mogelijkheid tot beëindiging van een consensusrijkswet zou op diverse manieren kunnen worden ingericht, bijvoorbeeld door het verbinden van een termijn aan een opzegging of het anderszins stellen van voorwaarden daaraan, het in acht nemen van een afkoelingsperiode voordat opgezegd kan worden of het eisen van (eventueel gekwalificeerde) parlementaire toestemming voor een opzegging. Daarbij benadrukt de Raad dat sommige regelingen zich naar hun aard en inhoud eerder lenen voor het opzeggen dan andere. Gezien de diverse beëindigingsmogelijkheden verdient het de voorkeur om steeds in de desbetreffende rijkswet de procedure voor beëindiging uitdrukkelijk te regelen.
Onder verwijzing naar het bovenstaande geeft de Raad de regering in overweging na te gaan welke mogelijke wijze van beëindiging het meest geschikt is voor de beëindiging van de rijkswet en het voorstel van rijkswet dienovereenkomstig te laten aanpassen.
De rijkswet kan naar aanleiding van de evaluatie, bedoeld in artikel 42 van de ontwerp-regeling, worden beëindigd. Voorafgaande aan voormelde evaluatie dienen de landen overeenkomstig laatstgenoemd artikel gezamenlijk onder meer de criteria vast te stellen. De Raad meent dat daartoe noodzakelijk is dat reeds thans bedoelde criteria worden vastgesteld. De reden hiervoor is het volgende.
De Raad vindt dat de bekendheid met die criteria van wezenlijk belang is voor een effectieve evaluatie van het onderhavige voorstel van rijkswet. De Ministers van Justitie van de landen dienen ruim voor het verstrijken van de termijn van vijf jaar de voorbereiding van de evaluatie aanvangen. Willen de Ministers van Justitie van de landen een effectieve evaluatie kunnen uitvoeren dan dienen zij reeds in die aanvangfase te beschikken over de betreffende criteria.

De memorie van toelichting
In de toelichting op artikel 1 van de ontwerp-regeling (blz.14) staat dat de definitie van het begrip “bestuursorgaan” in het eerste lid, onderdeel a, is ontleend aan de bestuursrechtelijke wetgeving van de landen. Aangezien het de Raad van Advies niet aanstonds duidelijk is op welke wetgeving wordt gedoeld, geeft de Raad van Advies in overweging de memorie van toelichting op dit punt te laten aanvullen.

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard
Zowel de ontwerp-regeling als de memorie van toelichting geeft de Raad aanleiding tot het maken van wetstechnische en redactionele opmerkingen. De Raad volstaat met het geven van een voorbeeld.

De Raad merkt op dat de verwijzing in artikel 1, derde lid, van de ontwerp-regeling naar artikel 16 hem niet duidelijk is en geeft de regering in overweging voornoemde verwijzing te laten aanpassen of ten aanzien daarvan de memorie van toelichting te laten aanvullen.

De Raad heeft voor het overige geen opmerkingen.

Concluderend geeft de Raad de regering in overweging in te stemmen met de aanbieding van de onderhavige ontwerp-regeling aan de parlementen, nadat met vorenstaande opmerkingen rekening zal zijn gehouden.