RvA no. RA/12-22-RW

Voorstel van rijkswet houdende regels omtrent de instelling van het Caribisch orgaan voor hervorming en ontwikkeling (Rijkswet Caribisch orgaan voor hervorming en ontwikkeling), zoals gewijzigd bij nota van wijziging
(zaaknummer 2022/10543)

Advies: Met verwijzing naar uw spoedadviesverzoek d.d. 26 april 2022 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp, bericht de Raad u als volgt.

                        I.   Het voortraject

De Raad heeft in het recente verleden driemaal advies aan de regering gegeven over een voorstel van rijkswet tot instelling van een bestuursorgaan met zelfstandige taken en bevoegdheden met als doel om onder meer ondersteuning aan Curaçao te bieden bij het doorvoeren van hervormingen van bestuurlijke aard. Het gaat om de volgende adviezen:

• het advies van 8 juli 2020 met kenmerk RvA no. RA/24-20-RW over een voorstel van rijkswet houdende regels omtrent de instelling van de Caribische hervormingsentiteit in Aruba, Curaçao en Sint Maarten (Rijkswet Caribische hervormingsentiteit Aruba, Curaçao en Sint Maarten)(het voorstel van rijkswet CHE);
• het advies van 21 december 2020 met kenmerk RvA no. RA/51-20-RW over een voorstel van rijkswet houdende regels omtrent de instelling van het Caribisch orgaan voor hervorming en ontwikkeling (hierna: het voorstel van rijkswet);
• het advies van 24 augustus 2021 met kenmerk RvA no. RA/25-21-RW over het (aangepaste) voorstel van rijkswet.

Uit het advies van de Directeur Wetgeving en Juridische Zaken van 13 april 2022 volgt dat het advies over het (aangepaste) voorstel van rijkswet van 24 augustus 2021 (met kenmerk RvA no. RA/25-21-RW) tot op dat moment nog niet was aangeboden aan de Staten van Curaçao (hierna: de Staten). De Staten hebben op 26 april 2022 een motie no. II aangenomen over het voorstel van rijkswet. Uit deze motie kan worden opgemaakt dat de Staten laatstgenoemd advies van de Raad inmiddels wel hebben ontvangen.

De Raad van State van het Koninkrijk (hierna: de Raad van State) heeft ten behoeve van de raad van ministers van het Koninkrijk op 3 maart 2021 een advies met kenmerk W04.20.0408/I/K gegeven over het voorstel van rijkswet. De Raad van State heeft ook op 22 september 2021 een advies met kenmerk W04.21.0282/I/K uitgebracht over een ontwerpnota van wijziging op het voorstel van rijkswet.

2. Een redelijke adviestermijn

De Koning zendt een ontwerp van een rijkswet gelijktijdig met de indiening ervan bij de Staten-Generaal ook aan de vertegenwoordigende lichamen van Aruba, Curaçao en Sint Maarten (artikel 15, eerste lid, van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden, hierna: het Statuut). De Gouverneur van Curaçao heeft het voorstel van rijkswet (vergezeld van de Koninklijke Boodschap van 9 februari 2022 met kenmerk 2020002307) bij brief d.d. 11 februari 2022 (met kenmerk RV-22/007/JW) aan de Voorzitter van de Staten van Curaçao aangeboden (Zittingsjaar 2021-2022-00431).

Op 25 maart 2022 hebben de Staten van Aruba, van Curaçao en van Sint Maarten gezamenlijk aan de Tweede Kamer van de Staten-Generaal verzocht om uitstel voor het inbrengen van een verslag in de zin van artikel 16 van het Statuut. De vaste commissie voor Koninkrijksrelaties van de Tweede Kamer van de Staten-Generaal heeft de Staten van de drie landen op 6 april 2022 uitstel verleend tot de datum van 13 mei 2022.[1]

Het valt op dat de Voorzitter van de Staten al bij brief d.d. 23 maart 2022 (met kenmerk 21-22/00604-0) een verzoek aan de Minister-president heeft gedaan om de Raad van Advies over het voorstel van rijkswet te laten adviseren. Na een maand heeft de Raad van Ministers op 21 april 2022 besloten om de Raad spoedadvies te vragen over dit voorstel van rijkswet. De Raad heeft het betrokken spoedadviesverzoek op 26 april 2022 ontvangen.

De Raad heeft de regering meermalen gewezen op de omstandigheid dat de Raad van Advies altijd voldoende tijd moet krijgen om zijn taak als Hoog College van Staat naar behoren te kunnen vervullen.[2] Dit geldt zeker in een geval waarin sprake is van een voorstel van rijkswet waarbij zwaarwegende belangen in het geding zijn. Alle actoren in het wetgevingsproces moeten dit steeds ten volle beseffen.

Ter waarborging dat de Raad van Advies deugdelijke en verantwoorde adviezen aan de regering kan uitbrengen, verzoekt de Raad de regering met klem om in het vervolg met inachtneming van een redelijke termijn een adviesverzoek aan de Raad voor te leggen.

3. De beoordeling van het voorstel van rijkswet

Nadat de Raad dit adviesverzoek in de ochtend van 26 april 2022 heeft ontvangen, is later die dag bekend geworden dat een aantal moties is aangenomen in de Staten over hetzelfde voorstel van rijkswet, waarover advies aan de Raad is gevraagd. In die moties worden bepaalde aspecten uit het voorstel van rijkswet gelicht, waarmee de Staten zich niet kunnen verenigen.

De Raad constateert dat geen nieuwe juridische knelpunten gesignaleerd worden in bedoelde moties, sinds zijn laatste advies van 24 augustus 2021 over dit onderwerp. In dat advies, maar ook in de adviezen van 31 juli 2020 en 21 december 2020, is de Raad uitvoerig ingegaan op deze en andere knelpunten die betrekking hebben op het (al dan niet aangepaste) voorstel van rijkswet en op het voorstel van rijkswet CHE (dat aan deze voorstellen vooraf is gegaan). De Raad heeft suggesties gegeven en alternatieven geformuleerd, waar er ruimte was voor verbetering. De Raad heeft er wel steeds op gewezen dat artikel 38, tweede lid, van het Statuut grondslag biedt om in een consensusrijkswet[3] ook autonome bevoegdheden en grondbeginselen van de democratische rechtsstaat te beperken of aan te tasten. Dit kan uiteraard niet afdoen aan de beginselen die aan de staatkundige structuur van het Koninkrijk ten grondslag liggen. Waar de autonomie van Curaçao en de democratische rechtsstaat naar het oordeel van de Raad geweld worden aangedaan, heeft de Raad dat in alle gevallen concreet benoemd. Daarom volstaat de Raad in dit stadium met een verwijzing naar zijn adviezen van 31 juli 2020, 21 december 2020 en 24 augustus 2021, die als bijlage gevoegd zijn bij dit advies.

De Raad is nog steeds van oordeel dat ernaar gestreefd moet worden om het effect van het voorstel van rijkswet op de autonomie van Curaçao zo beperkt mogelijk te houden. Het voorstel van rijkswet is er immers op gericht het uitgangspunt van eigenaarschap zoveel mogelijk te bevorderen.[4] Alle actoren moeten er wel rekening mee houden dat partijen tot een compromis moeten kunnen komen, bij een voorstel van rijkswet waarvan de inhoud afhankelijk is van het resultaat van onderhandelingen. Dit kan betekenen dat niet met alle wensen van Curaçao aan de ene kant of Nederland aan de andere kant in het uiteindelijke voorstel van rijkswet rekening zal zijn gehouden. Bovendien moet ook rekening gehouden worden met de belangen en wensen van Aruba en van Sint Maarten.

De Raad is van oordeel dat het punt is bereikt waarbij – na drie adviezen van de Raad over dit onderwerp – de belangen die Curaçao voor- en tegenstaat tegen elkaar afgewogen moeten worden door de regering en door de Staten. Uiteindelijk moeten zíj de (politieke) beslissing nemen om al dan niet met het voorstel van rijkswet in te stemmen. Als zich geen nieuwe zwaarwegende omstandigheden voordoen, komt de rol van de Raad van Advies in het adviseringstraject ten einde.

Dit betekent uiteraard niet dat Curaçao op bestuurlijk niveau overhaaste beslissingen moet nemen; zeker niet bij zo’n belangrijk onderwerp als dit voorstel van rijkswet. De regering en de Staten moeten in dit stadium echter wel zelf de afweging maken of zij vinden dat de belangen van Curaçao – met name de autonomie en de beginselen van de democratische rechtsstaat – naar hun oordeel voldoende gewaarborgd blijven in het voorstel van rijkswet. Bij hun oordeelsvorming kunnen in ieder geval de eerdere adviezen van de Raad over dit onderwerp geraadpleegd worden.

De bevolking van Curaçao heeft een hele moeilijk periode doorstaan. Het aantal COVID-gevallen is op dit moment redelijk onder controle, de bedrijvigheid komt langzamerhand weer op gang, maar we zijn nog lang niet klaar; de economie is drastisch gekrompen en de financiële, economische en sociale situatie op Curaçao zijn bij lange na niet in orde. De noodzaak om de in het landspakket[5] opgenomen hervormingen door te voeren is daarom groter dan ooit. In dit verband moet ook onder ogen worden gezien dat gegeven de huidige precaire staat van de overheidsfinanciën, de ruimte voor het absorberen van extra uitgaven binnen de begroting van Curaçao – zonder de reguliere overheidstaken verder in het gedrang te brengen – zeer beperkt is. Hierdoor kan de financiering van de voorgenomen hervormingen, voor zover die (aanzienlijke) kosten met zich meebrengen, als een serieus risico voor Curaçao worden aangemerkt. Dit laatste kan ertoe leiden dat voor het uitvoeren van de hervormingen – die geen verder uitstel meer dulden, financiële hulp zijdens het Caribisch orgaan voor hervorming en ontwikkeling (hierna: COHO) een onmisbare en cruciale factor wordt. De ontvangst van liquiditeitssteun van Nederland is echter mede afhankelijk van de voldoening door Curaçao aan de in het landspakket gemaakte afspraken. Het voortbestaan van het landspakket hangt bovendien af van de totstandkoming van de Rijkswet COHO.[6]

Gezien de huidige precaire financiële en sociaal-economische situatie adviseert de Raad bij de oordeelsvorming om al dan niet met het voorstel van rijkswet in te stemmen ook rekening te houden met de noodzaak om structurele hervormingen door te voeren en het belang in te zien van de daarmee samenhangende onderwerpen die genoemd worden in het landspakket. Of Curaçao die hervormingen in COHO-verband of los daarvan wil en kan uitvoeren, is een keuze die op de weg ligt van een politieke besluitvorming.

Willemstad, 6 mei 2022

de Ondervoorzitter,                                                    de Secretaris,

____________________                                            _____________________

mevr. mr. L. M. Dindial                                               mevr. mr. C. M. Raphaëla

[1] Zie de brief van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 6 april 2022 (met kenmerk 2022Z05876/2022D13772) die op de dezelfde dag door de Staten van Curaçao is ontvangen en geregistreerd onder nummer 21-22/00656.

[2] Zie bijvoorbeeld onderdeel I.2. ‘a. Procedureel’ van het advies van 24 augustus 2021 met kenmerk RvA no. RA/25-21-RW.

[3] Een rijkswet die zijn grondslag vindt in artikel 38, tweede lid, van het Statuut is een consensusrijkswet.

[4] Memorie van toelichting, pagina 13, onder paragraaf “2.1 Staatkundige context”.

[5] Het landspakket is tot stand gekomen op 2 november 2020 als onderlinge regeling op grond van artikel 38, eerste lid, van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden tussen Nederland en Curaçao. De verplichting tot nakoming van de afspraken in het landspakket vloeit voort uit die onderlinge regeling en artikel 5, eerste lid, van het voorstel van rijkswet.

[6] Zie hetgeen in de onderlinge regeling van 2 november 2020 tussen Nederland en Curaçao is overeengekomen.