RvA no. RA-13-13-LB

Ontwerplandsbesluit, houdende algemene maatregelen houdende aanwijzing van vertrouwensfuncties alsmede regels omtrent de wijze waarop veiligheidsonderzoeken worden gehouden (Landsbesluit aanwijzing vertrouwensfuncties en veiligheidsonderzoeken) 
(zaaknummer 2012/25181)

Advies: Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 3 juni 2013 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en de behandeling hiervan in de vergaderingen van de Raad van Advies d.d. 15 juli 2013 en 5 augustus 2013, bericht de Raad u als volgt.

Bestudering van het onderhavige ontwerp en de bijbehorende nota van toelichting alsmede de overige bij het adviesverzoek gevoegde stukken geeft de Raad aanleiding tot het maken van de volgende opmerkingen.

Algemeen

Ingrijpende gevolgen van het ontwerp en de noodzakelijke voorlichting. 

De Raad onderschrijft de noodzaak om met een landsbesluit, houdende algemene maatregelen te komen waarin vertrouwensfuncties worden aangewezen. De Raad spreekt het vertrouwen uit dat de overheid rekening zal houden met de belangen van (toekomstige) vertrouwensfunctionarissen. Aan vertrouwensfuncties hangen risico’s op persoonlijk en professioneel gebied. Een goede voorlichting ten behoeve van deze personen door de werkgever acht de Raad dan ook heel belangrijk. De Raad heeft uit het onderhavige ontwerplandsbesluit (ontwerp) en de nota van toelichting niet kunnen opmaken op welke wijze de huidige vertrouwensfunctionarissen op de hoogte zullen worden gesteld van de, soms ingrijpende, gevolgen van dit landsbesluit [1].
De Raad adviseert de regering om alvorens het landsbesluit vast te stellen deze belanghebbenden te informeren.

Beleidsregels

De Raad mist in de nota van toelichting het gedeelte van flankerend beleid. Naar de mening van de Raad dient de regering inzichtelijk te maken op welke wijze in de praktijk omgegaan zal worden met veiligheidsonderzoeken en de consequenties hiervan. Het is de Raad opgevallen dat andere landen van het Koninkrijk, met name Nederland en Sint Maarten, de nodige beleidsregels met betrekking tot veiligheidsonderzoeken hebben vastgesteld[2].
De Raad adviseert de regering om alvorens over te gaan tot het aanwijzen van vertrouwensfuncties, noodzakelijk beleid vast te stellen en bekend te maken.

Categorie veiligheidsonderzoeken en het proportionaliteitsbeginsel

Het is de Raad opgevallen dat er in het ontwerp meer in het algemeen wordt gesproken van  veiligheidsonderzoeken. Naar de mening van de Raad dienen veiligheidsonderzoeken in categorieën te worden verdeeld. Ter illustratie brengt de Raad naar voren dat het veiligheidsonderzoek ten aanzien van een chauffeur van een minister van een ander gewicht zou dienen te zijn dan dat van een secretaris-generaal. Bij het indelen van vertrouwensfuncties in categorieën dient het beginsel van de proportionaliteit in acht genomen te worden. De zwaarte van het onderzoek moet overeen komen met de schade die de vertrouwensfunctionaris aan de nationale veiligheid kan toebrengen[3].
De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande.

II.  Inhoudelijke opmerkingen

Het ontwerp

Vertrouwensfuncties (artikel 2)

In het eerste lid van artikel 2 van het ontwerp wordt bepaald dat de functies die als vertrouwensfuncties worden aangewezen, opgenomen zijn in de bijlage bij het landsbesluit. Naar de mening van de Raad ontbreken er functies op deze lijst. Eén van deze functies is het ambt van minister. In het advies van de Raad van 6 augustus 2012, RvA no. RA/10-12-LV, ter zake de Ontwerplandsverordening integriteit ministers, heeft de Raad aangegeven dat het ambt van minister zowel voor wat betreft zijn inhoud als naar de maatschappelijke opvattingen hier te lande wel degelijk moet worden beschouwd als een vertrouwensfunctie. De Raad is deze mening nog steeds toegedaan en is van oordeel dat het ministerambt opgenomen moet worden in de bijlage.

Volgens de Raad ontbreken er ook andere vitale functies op deze lijst die als vertrouwensfuncties aangewezen dienen te worden. De Raad verwijst de regering bijvoorbeeld naar de lijst, zoals opgenomen in de bijlage bij artikel 2 van het Landsbesluit aanwijzing vertrouwensfuncties en uitvoering van veiligheidsonderzoeken van Sint Maarten[4]. De Raad is van oordeel dat aansluiting gezocht kan worden bij de lijst van Sint Maarten.
Het één en ander echter voor zover de functies binnen de reikwijdte van de definitie van het begrip vertrouwensfunctie zoals opgenomen in artikel 1 van de Landsverordening Veiligheidsdienst Curaçao (de Landsverordening) vallen.
De Raad  adviseert de regering om met inachtneming van het bovenstaande het ontwerp aan te passen.

Termijn beslissen op een aanvraag (artikel 6, eerste en tweede lid)

In het eerste lid van artikel 6 van het ontwerp wordt bepaald dat de Minister van Algemene Zaken binnen acht weken een beslissing zal nemen over de aanmelding door de werkgever van een persoon, die belast zal worden met een vertrouwensfunctie. Deze periode kan volgens het bepaalde in het tweede lid van artikel 6 wegens bijzondere omstandigheden worden verlengd tot uiterlijk twaalf maanden na de aanmelding. In de toelichting op dit artikel wordt aangegeven dat er zich gevallen kunnen voordoen waarin het veiligheidsonderzoek meer tijd zal vergen, bijvoorbeeld omdat inlichtingen buiten Curaçao ingewonnen moeten worden. De Raad is van mening dat de verlengingstermijn van twaalf maanden te lang is. Het is de Raad opgevallen dat in andere Koninkrijksdelen zoals Sint Maarten[5] en Aruba[6] veel kortere verlengingstermijnen worden gehanteerd. De Veiligheidsdiensten van Sint Maarten en Aruba kunnen ook navraag doen in het buitenland en om deze reden is het voor de Raad onbegrijpelijk waarom het alleen de Veiligheidsdienst Curaçao (VDC) zoveel tijd zal kosten om over de benodigde informatie te kunnen beschikken.

De Raad beveelt de regering aan om het ontwerp met inachtneming van het bovenstaande aan te passen met dien verstande dat de verlengingstermijn in elk geval niet langer dan drie maanden zal bedragen.

Weigeringsgrond (artikel 7)

In artikel 7 van het ontwerp wordt als weigeringsgrond gegeven dat een verklaring van geen bezwaar wordt geweigerd indien onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. De Raad heeft uit de toelichting op dit artikel niet kunnen uitmaken wat met “onder alle omstandigheden” bedoeld wordt. De Raad is van oordeel dat bij deze ruime en absolute formulering rekening gehouden dient te worden met de redelijkheid en billijkheid.
De Raad adviseert de regering om de nota van toelichting met inachtneming van het bovenstaande aan te passen.

De nota van toelichting

Aanwijzing van vertrouwensfuncties

In onderdeel a van paragraaf “3. De in het besluit opgenomen regeling in hoofdlijnen” van de nota van toelichting wordt naar voren gebracht dat de voorbereiding van een aanvulling door de Veiligheidsdienst Curaçao geschiedt in overleg met het ministerie waaronder de functie ressorteert of het bedrijf waar de functie zal worden uitgeoefend. Ter waarborging dat de bijlage op zorgvuldige wijze wordt gewijzigd geeft de Raad de regering in overweging om wettelijk vast te leggen dat de regering gehouden is om het advies in te winnen van een onafhankelijke commissie. Deze onafhankelijke commissie dient naar de mening van de Raad een andere Commissie te zijn dan die zoals bedoeld in artikel 22, eerste lid van de Landsverordening.
De Raad adviseert de regering om met inachtneming van het bovenstaande het ontwerp en de nota van toelichting aan te passen.

Veiligheidsonderzoek als onderdeel van de sollicitatieprocedure

In de tweede volzin van het derde tekstblok van de toelichting op artikel 4 wordt aangegeven dat het denkbaar is dat bij de bekendmaking van een vacature al vermeld wordt dat voor de benoeming in de functie een veiligheidsonderzoek vereist is. De werkgever kan met andere woorden zelf bepalen of hij in de bekendmaking van de vacature zal vermelden dat er een veiligheidsonderzoek plaats zal vinden. De Raad is van mening dat aan de werkgever in deze niet de keus overgelaten moet worden. Het van te voren in de aanbieding van de vacature aangeven dat er een veiligheidsonderzoek zal plaatsvinden dient een vereiste voor de werkgever te zijn.
De Raad adviseert de regering om met inachtneming van het bovenstaande het ontwerp en de nota van toelichting aan te passen.

Gegevensuitwisseling met andere landen

In het laatste tekstblok van de toelichting op artikel 7 van het ontwerp wordt aangegeven dat er een tweede grond is op basis waarvan een verklaring van geen bezwaar wordt geweigerd. Dit doet zich voor indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft opgeleverd omdat de betrokken persoon bijvoorbeeld langdurig in het buitenland heeft verbleven en het niet mogelijk is om over die periode voldoende inlichtingen in te winnen. De Raad is van oordeel dat de regering de lijst dient te publiceren van de landen waarmee de VDC geen persoonsgegevens uitwisselt in het kader van een veiligheidsonderzoek. Hierdoor kan een persoon die naar een vertrouwensfunctie solliciteert voorzien of ten aanzien van hem de tweede weigeringsgrond van artikel 7 van toepassing zal kunnen zijn. Dit zal meer in overeenstemming zijn met het bepaalde in artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM) (het recht op “family life”), de hierop gebaseerde jurisprudentie en het voorzienbaarheidsvereiste[7].
De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande.

Vertrouwensfunctie uitgeoefend door een zelfstandige

In het tweede en derde tekstblok van de toelichting op artikel 11 van het ontwerp worden voorbeelden gegeven van personen die als zelfstandigen een vertrouwensfunctie uitoefenen. De Raad mist een nadere uitwerking van dit artikel. Het is voor de Raad bijvoorbeeld niet duidelijk ten aanzien van welke soorten opdrachten  een veiligheidsonderzoek gehouden dient te worden. Ook is niet duidelijk welke functies die door zelfstandigen worden uitgeoefend als een vertrouwensfunctie aangemerkt dienen te worden.  Het is ook niet duidelijk of er ten aanzien van een adviseur voor elke opdracht om een advies uit te brengen eerst een veiligheidsonderzoek dient plaats te vinden.
De Raad adviseert de regering om met inachtneming van het bovenstaande de nota van toelichting uit te breiden.

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.

Concluderend geeft de Raad van Advies de regering in overweging conform de in het ontwerplandsbesluit, houdende algemene maatregelen, opgenomen voorstellen te besluiten, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

Willemstad, 7 augustus 2013

de Ondervoorzitter,                                                                 de Secretaris

                                                                                               namens deze,

___________________________                                         _________________

mevr. mr. drs. B. J. Doran-Scoop                                          mevr. mr. I. Hiemcke

[1] In de literatuur wordt bijvoorbeeld naar voren gebracht dat in Nederland het betalen van een transactie (artikel 1:149 Wetboek van Strafrecht (van Curaçao)) nadelige consequenties kan hebben voor een vertrouwensfunctionaris. “Vechten tegen spoken in de mist? Over veiligheidsonderzoeken voor vertrouwensfuncties en rechtsbescherming”, Jon Schilder, Jan-Peter Loof en Kees Sparrius, NJB 2013/240, afl. 05, p. 290, 297-298.

[2] Zie bijvoorbeeld de Nederlandse beleidsregels: Beleidsregel justitiële gegevens veiligheidsonderzoeken, Stcrt. 2012, no. 810, Beleidsregels beoordelingsperiodes en onvoldoende gegevens veiligheidsonderzoeken, Stcrt. 2012, no. 809, Leidraad aanwijzen vertrouwensfuncties (2012) van de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD), Leidraad persoonlijke gedragingen en omstandigheden (2009) van de AIVD.

[3] Vgl. Leidraad aanwijzen vertrouwensfuncties (2012) van de AIVD, p. 6.

[4] A.B. 2012, no. 9

[5] In Sint Maarten beslist de Minister van Algemene Zaken binnen acht weken met een eventuele verlenging van vier weken, (artikel 6, eerste en tweede lid van het Landsbesluit aanwijzing vertrouwensfuncties en uitvoering van veiligheidsonderzoeken, A.B. 2012, no. 9).

[6] In Aruba beslist de Minister van Algemene Zaken binnen acht weken met een eventuele verlenging tot uiterlijk drie maanden, (artikel 6, eerste en tweede lid van het Landsbesluit aanwijzing vertrouwensfuncties en veiligheidsonderzoeken, A.B. 2006, no. 14).

[7] “Vechten tegen spoken in de mist? Over veiligheidsonderzoeken voor vertrouwensfuncties en rechtsbescherming”, Jon Schilder, Jan-Peter Loof en Kees Sparrius, NJB 2013/240, afl. 05, p. 290, 297-298.

Zowel het ontwerp als de nota van toelichting hebben wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

Het ontwerp

De aanhef

In de aanhef van het ontwerp dient de punt achter het woord “gehouden” te worden geschrapt.

De Bekendmakingsverordening.
De Raad adviseert de regering om het ontwerp in overeenstemming te brengen met artikel 8 van de Bekendmakingsverordening:

Bij het opschrift dient “de Gouverneur van Curaçao” vervangen te worden door “De Gouverneur van Curaçao”;
Bij het slotformulier dient “Willemstad,” te worden vervangen door “Gegeven te Willemstad,”;
Bij het slotformulier dient de uitgifte als volgt te luiden:

“Uitgegeven de

 De Minister van Algemene Zaken,”.

Artikel 1

In artikel 1 van het ontwerp dient ten behoeve van de overzichtelijkheid het begrip “Landsverordening” op één regel te worden geschreven.

In de omschrijving van het begrip “verklaring” dient “en/of” door “of” te worden vervangen.

Artikel 2
Naar de mening van de Raad dient de laatste volzin van artikel 2, eerste lid van het ontwerp als zijnde overbodig te worden geschrapt.

Artikel 3
In artikel 3 van het ontwerp dient “en/of” te worden vervangen door “of”.

Artikel 6
Gezien de omschrijving van het begrip “Dienst” opgenomen in artikel 1 van het ontwerp dient in artikel 6, vierde lid, het woord “Veiligheidsdienst” te worden vervangen door “Dienst”. In het vierde lid dient ook opgenomen te worden dat de werkgever een afschrift van het besluit tot weigering of intrekking van een verklaring van geen bezwaar dient te ontvangen.

Artikel 9 en 10
Het is de Raad opgevallen dat de artikelen 16 en 17 van de Landsverordening Veiligheidsdienst Curaçao in de artikelen 9 en 10 van het ontwerp worden herhaald. Bepalingen uit een andere regeling, die hetzelfde onderwerp regelen, worden niet herhaald tenzij dit onvermijdelijk is.

De Raad adviseert de regering om het ontwerp en de nota van toelichting met inachtneming van het bovenstaande aan te passen.

Artikel 14
Het tweede lid van artikel 14 inhoudende de citeertitel van het landsbesluit dient in een apart artikel opgenomen te worden.

Ondertekening

Het aantal medeondertekenaars van een regeling wordt zoveel mogelijk beperkt tot de minister die direct belast is met de behartiging van het belang dat de regeling beoogt te dienen.

De Raad vraagt wat de reden is om de Minister van Justitie medeverantwoordelijk te laten zijn voor dit landsbesluit.

De bijlage

Gedachtestreep 2
Bij de tweede gedachtestreep dient het woord “ministerraad” op grond van artikel 33, eerste lid van de Staatsregeling van Curaçao te worden vervangen door “raad van ministers”.

Gedachtestreep 3 en 4
Bij de derde en vierde gedachtestrepen dient “Veiligheidsdienst” gezien het bepaalde in artikel 1 van het ontwerp te worden vervangen door “Dienst”.

Gedachtestreep 5
Bij de vijfde gedachtestreep dient “korps politie” te worden vervangen door “Korps Politie Curaçao”.

Gedachtestreep 9
Bij de negende gedachtestreep dient “landsrecherche” te worden vervangen door “Landsrecherche”.

Gedachtestreep 10
Bij de tiende gedachtestreep dient het woord “douane” te worden vervangen door “Douane Curaçao”.

Gedachtestreep 11
Bij de elfde gedachtestreep dient “meldpunt ongebruikelijke transacties” te worden vervangen door “Meldpunt Ongebruikelijke Transacties, bedoeld in artikel 2 van de Landsverordening melding ongebruikelijke transacties”.

Gedachtestreep 12
De Raad adviseert de regering om de juiste benaming van de in de twaalfde gedachtestreep bedoelde diensten op te nemen.

Gedachtestreep 22
Naar de mening van de Raad is de omschrijving opgenomen in deze gedachtestreep te uitgebreid en dient begrensd te worden.

Gedachtestreep 23
De Raad merkt op dat de benoeming van de president van de Centrale Bank van Curaçao en Sint Maarten bij eenvormige regeling door Curaçao en Sint Maarten gezamenlijk geschiedt. De Raad is van mening dat ook het screenen van kandidaten voor deze functie op eenvormige wijze geregeld dient te worden.

Gedachtestreep 25
Bij gedachtestreep 25 dient “Ministers” te worden vervangen door “ministers”

Gedachtestreep 26 en 27
Bij deze gedachtestrepen dient “caricert” te worden vervangen door “Caricert”.

De nota van toelichting

De aanhef
De Raad stelt voor om in de aanhef van de nota van toelichting na “Nota van toelichting behorende bij” alleen de citeertitel van de regeling te vermelden.

De opbouw van de nota van toelichting en paginanummering
De Raad heeft kunnen constateren dat het één en ander schort aan de opbouw van de nota van toelichting. Ten behoeve van de consistentie beveelt de Raad aan om de standaardindeling te hanteren en de pagina’s te nummeren.

Vindplaats van wettelijke regelingen
De Raad constateert dat de vindplaats van wettelijke regelingen in de tekst van de nota van toelichting worden opgenomen of geheel ontbreken. Ten behoeve van de consistentie adviseert de Raad de regering om de vindplaatsen van alle in de nota genoemde wettelijke regelingen in voetnoten op te nemen.

Consequent woordgebruik
In de nota van toelichting dient op grond van het bepaalde in het eerste lid van artikel 2 van de Landsverordening Veiligheidsdienst Curaçao het woord “Veiligheidsdienst” te worden vervangen door “Veiligheidsdienst Curaçao”.

Ten behoeve van het consequent woordgebruik dient “minister van Algemene Zaken” te worden vervangen door “Minister van Algemene Zaken”. Tevens dient daar waar de Veiligheidsdienst Curaçao bedoeld wordt het woord “dienst” te worden vervangen door “Dienst”.

Paragraaf 1. Inleiding
In het laatste tekstblok van paragraaf “1. Inleiding” dient achter de zinsnede “derde lid,” de woorden “van de Landsverordening VDC” te worden opgenomen.

In paragraaf “1. Inleiding” wordt voorts aangegeven dat het ontwerp geen betrekking heeft op het bepaalde in artikel 16, derde lid van de Landsverordening voor zover het betreft de vastlegging en kennisneming van de vastgelegde gegevens. Vervolgens wordt een uitgebreide uitleg gegeven over de vastlegging en kennisneming van vastgelegde gegevens. De Raad is van mening dat deze uitleg niet relevant is voor het onderhavige ontwerp en om die reden achterwege kan blijven.

Beschrijving van procedures
In onderdeel “a. Aanwijzing vertrouwensfuncties” van paragraaf “3. De in het besluit opgenomen regeling in hoofdlijnen” wordt de procedure omschreven met betrekking tot de (toekomstige) wijziging van het landsbesluit. Dit is ook het geval in het eerste tekstblok van de toelichting op artikel 2 van het ontwerp. Naar de mening van de Raad dient deze procedurebeschrijving als zijnde overbodig geschrapt te worden.

Artikel 1

In de eerste volzin van de toelichting op artikel 1 van het ontwerp dient de zinsnede “verklaring van geen bezwaar” te worden vervangen door “verklaring”.

Artikel 2

In de tweede volzin van de toelichting op artikel 2 van het ontwerp dient het woord “ontwerp-besluit” te worden vervangen door “ontwerplandsbesluit”. In de vijfde volzin dient het woord “dienst” te worden vervangen door “Dienst”.

Artikel 3

In het tweede tekstblok, eerste volzin van de toelichting op artikel 3 dient de zinsnede “dienen te” te worden geschrapt.

Artikel 5

In het tweede tekstblok, eerste volzin van de toelichting op artikel 5 dient de zinsnede “in het geding zijnde” te worden geschrapt.

Artikel 6

In de achtste volzin van de toelichting op artikel 6 dient het woord “afwijking” te worden vervangen door “verlenging”.

Overgangsbepaling (artikel 12)

In de toelichting op artikel 12 is aangegeven dat dit artikel een overgangsregeling is. De Raad adviseert de regering om artikel 12 onder paragraaf 4 bij de slot- en overgangsbepalingen van het ontwerp te plaatsen.

In de derde volzin van de toelichting op artikel 12 dient “Het eerste lid” te worden vervangen door “Artikel 13”.

Ondertekening

De Raad adviseert de regering om aan het eind van de nota van toelichting de minister die verantwoordelijk is voor het ontwerp te vermelden. De Raad verwijst in dit verband naar zijn opmerking op pagina 5, onder punt 10, van dit advies.