RvA no. RA/13-16-LV

Initiatiefontwerplandsverordening strekkende tot het opleggen van een tijdelijk huisverbod aan personen van wie een ernstige dreiging van huiselijk geweld uitgaat en de invoering van een meldcode ten behoeve van bepaalde beroepsgroepen (Landsverordening tijdelijk huisverbod en invoering meldcode) (Ordenansa No Mas, No More) (Zittingsjaar 2015-2016-083)

Advies: Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 14 maart 2016 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en naar aanleiding van de behandeling hiervan op 6 juni 2016, bericht de Raad u als volgt.

I.    Algemeen

Inleiding

De onderhavige initiatiefontwerplandsverordening (hierna: het initiatief-ontwerp) strekt volgens de considerans ertoe het Kiesreglement Curaçao (hierna: het Kiesreglement) te wijzigen teneinde het actief kiesrecht toe te kennen aan hen die geen Nederlander zijn, mits zij op de dertigste dag vóór die der kandidaatstelling voor de verkiezing van de leden van de Staten tenminste gedurende vijf jaar onafgebroken ingezetenen van Curaçao zijn en voldoen aan de vereisten voor een rechtmatig verblijf in Curaçao. De Raad wenst ten aanzien van het initiatiefontwerp het volgende op te merken.

2.   De verenigbaarheid van het initiatiefontwerp met het Statuut en de Staatsregeling van Curaçao

Het huidige recht

Artikel 46, eerste lid van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (hierna: het Statuut) luidt als volgt:

“De vertegenwoordigende lichamen worden gekozen door de ingezetenen van het betrokken land, tevens Nederlanders, die de door de landen te bepalen leeftijd, welke niet hoger mag zijn dan 25 jaren, hebben bereikt. Iedere kiezer brengt slechts één stem uit. De verkiezingen zijn vrij en geheim. Indien de noodzaak daartoe blijkt, kunnen de landen beperkingen stellen. Iedere Nederlander is verkiesbaar met dien verstande, dat de landen de eis van ingezetenschap en een leeftijdsgrens kunnen stellen”.

In 1985 is aan artikel 46 van het Statuut een tweede lid toegevoegd dat als volgt luidt:

“De landen kunnen aan Nederlanders die geen ingezetenen van het betrokken land zijn, het recht toekennen vertegenwoordigende lichamen te kiezen, alsmede aan ingezetenen van het betrokken land die geen Nederlander zijn, het recht vertegenwoordigende lichamen te kiezen en het recht daarin gekozen te worden, een en ander mits daarbij tenminste de vereisten voor ingezetenen die tevens Nederlanders zijn, in acht worden genomen”.

Het kiesrecht van Curaçao is in de artikelen 6 en 43, eerste lid van de Staatsregeling van Curaçao (hierna: de Staatsregeling) en artikel 3 van het Kiesreglement opgenomen. Artikel 6 van de Staatsregeling is onder “Hoofdstuk 2 Grondrechten” opgenomen en sluit aan bij artikel 3 van het eerste protocol (hierna: EP) bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM) en artikel 25 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: IVBPR).

In artikel 6 van de Staatsregeling staat het volgende:

“Iedere in Curaçao woonachtige Nederlander heeft gelijkelijk recht de leden van algemeen vertegenwoordigende organen te verkiezen alsmede tot lid van deze organen te worden  verkozen, behoudens bij landsverordening gestelde beperkingen en uitzonderingen.”

Genoemd grondrecht heeft een duidelijke democratische functie. Het beoogt te garanderen dat burgers betrokken kunnen zijn bij de samenstelling van overheidsorganen en dat zij kunnen bijdragen aan het goed functioneren van die overheidsorganen.

Daar het initiatiefontwerp slechts betrekking heeft op het actief kiesrecht zal de Raad in dit advies zich beperken tot de behandeling van het actief kiesrecht.

Artikel 43, eerste lid, van de Staatsregeling bakent de gerechtigden tot het actief kiesrecht nader af. Het bepaalt het volgende:

“De leden van de Staten worden rechtstreeks gekozen door de ingezetenen van Curaçao met de Nederlandse nationaliteit die de leeftijd van achttien jaar hebben bereikt.”

In het huidige artikel 3 van het Kiesreglement, dat gebaseerd is op artikel 6 en verband houdt met artikel 43, eerste lid van de Staatsregeling wordt een aantal nadere beperkingen gesteld aan de kring van kiesgerechtigden.

Artikel 3 van het Kiesreglement bepaalt:

“De leden van de Staten worden rechtstreeks gekozen door degenen, die op de dertigste dag vóór die van de kandidaatsstelling, bedoeld in artikel 14 ingezetenen zijn, mits zij Nederlander zijn en de kiesgerechtigde leeftijd, genoemd in artikel 43, eerste lid van de Staatsregeling op de dag van de stemming hebben bereikt.”

b.   De beoordeling van de beoogde uitbreiding van het actief kiesrecht

Het voorgestelde artikel I van het initiatiefontwerp beoogt artikel 3 van het Kiesreglement zodanig te wijzigen dat het actief kiesrecht wordt uitgebreid tot alle ingezetenen van Curaçao dus ook zij die geen Nederlanders zijn die de leeftijd van 18 jaren hebben bereikt. Degenen die geen Nederlander zijn dienen ingevolge het voorgestelde artikel 3, tweede lid van het Kiesreglement evenwel, om kiesgerechtigd te zijn, op de dertigste dag vóór die van de kandidaatstelling tevens te voldoen aan het vereiste dat zij onmiddellijk voorafgaand aan de dertigste dag vóór die van de kandidaatstelling gedurende een onafgebroken periode van ten minste vijf jaren ingezetenen van Curaçao waren en beschikten over een verblijfsrecht als bedoeld in artikel 3 of artikel 6 van de Landsverordening toelating en uitzetting.

Artikel 46, tweede lid van het Statuut opent de mogelijkheid voor de landen om in hun landelijke regelingen het actief kiesrecht uit te breiden. Deze bepaling is in artikel 46 van het Statuut opgenomen omdat Nederland[1] wilde overgaan tot het toekennen van het actieve kiesrecht voor de verkiezingen van de Tweede Kamer der Staten-Generaal aan niet-ingezeten Nederlanders en van het actieve en passieve kiesrecht voor de gemeenteraadsverkiezingen aan bepaalde niet-Nederlanders die ingezetenen zijn[2]. Volgens de officiële toelichting van het Statuut werd laatstgenoemd artikellid zodanig geformuleerd dat de landen vrijgelaten werden om in hun landelijke regelingen te bepalen of zij van een soortgelijke voorziening als in Nederland gebruik wilden maken of niet. Wel schrijft artikel 46, tweede lid, laatste zinsnede van het Statuut voor dat deze categorieën van – mogelijke – kiesgerechtigden ten minste aan dezelfde vereisten moeten voldoen als de ingezetenen die tevens Nederlander zijn.

De grondslag voor het huidige artikel 3 van het Kiesreglement kan, zoals hierboven reeds naar voren is gebracht, worden gevonden in de artikelen 6 en 43, eerste lid van de Staatsregeling welke uitgaan van de dubbele binding van het actief kiesrecht aan het Nederlanderschap en het ingezetenschap. Het huidige artikel 3 van het Kiesreglement is daarmee in overeenstemming. Voor de verkiezing van de leden van de Staten – komt, volgens de artikelen 6 en 43, eerste lid van de Staatsregeling, het actief kiesrecht niet toe aan niet-Nederlanders. Het actief kiesrecht komt toe aan personen met de Nederlandse nationaliteit, die de leeftijd van achttien jaar hebben bereikt. Dit betekent dat op grond van de huidige bepalingen in de Staatsregeling het niet mogelijk is om het kiesrecht ook toe te kennen aan niet-Nederlanders, noch aan personen jonger dan achttien jaar.

Door de binding van het actief kiesrecht aan het Nederlanderschap in het voorgestelde artikel 3 van het Kiesreglement los te laten zal dit artikel op gespannen voet komen te staan met de artikelen 6 en 43, eerste lid van de Staatsregeling. Ten einde het voornemen van de initiatiefnemers te realiseren is vereist dat de Staatsregeling gewijzigd wordt.

Op grond van het vorenstaande concludeert de Raad dat het voorgestelde artikel I van het initiatiefontwerp (het voorgestelde artikel 3 van het Kiesreglement) niet verenigbaar is met de artikelen 6 en 43, eerste lid van de Staatsregeling. Anders dan de initiatiefnemers menen, is de Raad van oordeel dat een afzonderlijke wijziging van de Staatsregeling noodzakelijk is voor de inwerkingtreding van de onderhavige (initiatief)landsverordening.

3.   De financiële gevolgen van het initiatiefontwerp

De Raad merkt op dat het initiatiefontwerp extra werk met zich mee zal brengen voor het hoofdstembureau om na te gaan welke ingezetenen, die geen Nederlanders zijn onmiddellijk voorafgaand aan de dertigste dag vóór die van de kandidaatstelling gedurende een onafgebroken periode van ten minste vijf jaren ingezetenen van Curaçao zijn geweest en beschikken over een verblijfsrecht als bedoeld in artikel 3 of artikel 6 van de Landsverordening toelating en uitzetting, zodat zij een stembiljet krijgen uitgereikt. Aangezien de kosten verbonden aan de uitvoering van het Kiesreglement ten laste van de begroting van de overheid komen, zal het voorgestelde in het initiatiefontwerp ook tot extra kosten voor het Land leiden. Geconstateerd kan worden dat de memorie van toelichting over die kosten en de manier waarop deze zullen worden gedekt zwijgt. In artikel 11 van de Landsverordening comptabiliteit 2010 staat dat in de toelichting op ontwerpen van wet- en regelgeving een afzonderlijk onderdeel moet worden opgenomen waarin de financiële gevolgen voor en de dekking door het Land worden vermeld.

Hoewel de toelichting op genoemd artikel niets daarover zegt, maakt de Raad naar aanleiding van de laatste volzin daarvan op, dat het artikel alleen ministers bindt. Desalniettemin kan er naar het oordeel van de Raad van een zekere reflexwerking richting de Staten sprake zijn. Immers, de lasten voor de overheid die voortvloeien uit het initiatiefontwerp, zullen op de begroting gaan drukken. In aanwijzing 157 van de Aanwijzingen voor de regelgeving wordt ook bepaald dat de memorie van toelichting een verantwoording dient te bevatten over de lasten voor de overheid en de financiële gevolgen van het initiatiefontwerp. Indien een ontwerp voor een landsverordening financiële gevolgen voor het Land bevat, dient overeenkomstig aanwijzing 159 van de Aanwijzingen voor de regelgeving in een afzonderlijk gedeelte van de memorie van toelichting aangegeven te worden in welke omvang daaraan meer of mindere uitgaven of ontvangsten zullen zijn verbonden.

Gezien het bovenstaande adviseert de Raad in een financiële paragraaf in de memorie van toelichting de kosten verbonden aan het initiatiefontwerp inzichtelijk te maken en aan te geven hoe deze kosten gedekt zullen worden.

II.   Inhoudelijke opmerkingen

1.   Het initiatiefontwerp

a.   Rechtmatig verblijf in Curaçao 

Ingevolge het voorgestelde artikel 3, tweede lid van het Kiesreglement komt het kiesrecht toe aan degenen die geen Nederlander zijn, naast de leeftijdseis van achttien jaar geldt tevens het vereiste dat zij onmiddellijk voorafgaand aan de dertigste dag vóór die van de kandidaatstelling gedurende een onafgebroken periode van ten minste vijf jaar ingezetene van het land Curaçao waren en beschikten over een verblijfsrecht als bedoeld in artikel 3 of artikel 6 van de Landsverordening toelating en uitzetting.

De Raad merkt op dat blijkens de formulering van het voorgestelde artikel 3, tweede lid, van het Kiesreglement het niet vereist is dat de niet–Nederlanders op de dag van de kandidaatstelling (ofwel op de dag van de stemming) rechtmatig in Curaçao verblijven op grond van artikel 3 of artikel 6 van de Landsverordening toelating en uitzetting. Dit is naar het oordeel van de Raad niet wenselijk.

De Raad adviseert het voorgestelde artikel 3, tweede lid, van het Kiesreglement in het licht van het vorenstaande aan te passen.

b . Het begrip “ingezetenen van Curaçao”.

Het voorgestelde artikel 3, derde lid van het Kiesreglement schrijft voor wat er onder het begrip “ingezetenen van Curaçao” dient te worden verstaan. Geconstateerd kan worden dat in het huidige artikel 1, onderdeel a in samenhang met artikel 2 van het Kiesreglement reeds is omschreven wat er onder het begrip “ingezetene” dient te worden verstaan.

Het vorenstaande in aanmerking genomen adviseert de Raad het voorgestelde artikel 3, derde lid van het Kiesreglement te schrappen.  

2.   De memorie van toelichting

a.   Beïnvloeding van het beleid door buitenlanders

In het algemeen deel van de memorie van toelichting bij het initiatiefontwerp (pagina 1) staat dat het actieve kiesrecht in Nederland en in de openbare lichamen Bonaire, Saba en Sint Eustatius zowel aan Nederlanders als niet-Nederlanders is toegekend. De Raad merkt hierbij op dat de mogelijkheid voor de toekenning bij wet van het actief kiesrecht aan niet-ingezetenen in Nederland beperkt is tot de gemeenteraadsverkiezingen. Uitgangspunt bij het niet-toekennen van het actief kiesrecht aan niet-Nederlanders voor de verkiezingen van de Tweede Kamer was dat het kiesrecht op nationaal niveau “nauwer samenhangt met de nationaliteit dan dat op het lokale niveau”. Gevraagd dit nader toe te lichten bleek het voornaamste bezwaar voor de Nederlandse regering te schuilen in het soort onderwerpen dat in beide Kamers van het nationale parlement wordt behandeld. Buitenlandse beïnvloeding van het Nederlandse beleid ten aanzien van defensie en buitenlandse betrekkingen via kiesrecht voor niet-Nederlanders werd niet wenselijk geacht. Ten aanzien van de openbare lichamen Bonaire, Saba en Sint Eustatius  werd ook gediscussieerd over de vraag of niet-Nederlanders ook actief kiesrecht zou moeten toekomen bij de verkiezingen van de eilandsraden van deze openbare lichamen, zoals dat in Nederland is geregeld voor de gemeenteraadsverkiezingen. Aan niet-Nederlanders in de openbare lichamen werd analoog aan de gemeenteraadsverkiezingen het actief kiesrecht voor de eilandsraadverkiezingen toegekend. Voor de Tweede Kamer der Staten-Generaal komt, volgens het eerste lid van artikel 54 van de Grondwet, het actief kiesrecht niet toe aan niet-Nederlanders. Het actief kiesrecht komt toe aan personen met de Nederlandse nationaliteit, die de leeftijd van achttien jaar hebben bereikt.

In het licht van het bovenstaande mist de Raad in de memorie van toelichting behorende bij het initiatiefontwerp een uiteenzetting over de vraag of het gewenst is het Curaçaose beleid ten aanzien van belangrijke onderwerpen voor Curaçao te laten beïnvloeden door niet-Nederlanders. De initiatiefnemers gaan in de memorie van toelichting niet daarop in.

De Raad adviseert in de memorie van toelichting op het bovenstaande in te gaan.

b.   Het belangrijkste criterium bij het actief kiesrecht

Uit de toelichting op artikel I van het initiatiefontwerp blijkt dat in de redactie van de voorgestelde wijziging van artikel 3 van het Kiesreglement ervoor gekozen is niet langer het “Nederlanderschap”, maar in plaats daarvan “het ingezetenschap” het hoofdbeginsel te laten zijn ter vaststelling aan wie het kiesrecht toekomt, echter onder de beperking dat op de dag van de stemming ten minste de leeftijd van achttien jaar is bereikt. De Raad merkt nogmaals op dat het actief kiesrecht voor de algemeen vertegenwoordigende organen zowel aan “het Nederlanderschap” als “het ingezetenschap” is gebonden. Hoewel er bij het actief kiesrecht sprake is van genoemde dubbele binding, is in geval van het kiesrecht, anders dan de initiatiefnemers stellen “het ingezetenschap” en niet “het Nederlanderschap” het belangrijkste criterium. Ook van Aruba, uit Nederland en uit het buitenland afkomstige Nederlanders, die ingezetene zijn, hebben ingevolge artikel 43, eerste lid van de Staatsregeling actief kiesrecht[3]. Aan de andere kant betekent dat laatste dat de in Curaçao geboren Nederlanders die geen ingezetenen zijn van Curaçao geen actief kiesrecht op grond van laatstgenoemd artikellid van de Staatsregeling toekomen.

De Raad adviseert op grond van het vorenstaande de memorie van toelichting op bovengenoemd punt aan te passen.

III. Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.

Willemstad, 7 juni 2016

de wnd. fungerend Ondervoorzitter,                  de Secretaris,

___________________________                     ____________________

Ing. G.W.Th. Damoen MSc                             mevr. mr. C.M. Raphaëla

[1] Het betreffende Nederlandse artikel waarbij de grondslag werd gecreëerd om aan ingezetenen niet-Nederlanders het actieve en passieve kiesrecht voor de gemeenteraadsverkiezingen toe te kennen is artikel 130 van de Grondwet. Het biedt de Nederlandse wetgever de grondslag om bij wet het actief kiesrecht voor de gemeenteraadverkiezingen uit te breiden tot niet-Nederlanders. Artikel 130 van de Grondwet is in artikel B3 van de Nederlandse Kieswet uitgewerkt.

[2] HR 16 februari 2001, R99/017HR, ECLI:NL:HR:2001:AB0185.

[3] HR 16 februari 2001, R99/017HR, ECLI:NL:HR:2001:AB0185

Zowel het initiatiefontwerp als de memorie van toelichting heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

Het initiatiefontwerp

Voorgesteld wordt in de considerans “tenminste” te vervangen door “ten minste”.

Artikel I

Overeenkomstig aanwijzing 40 van de Aanwijzingen voor de regelgeving worden voorschriften tenzij dit onvermijdelijk is, niet met behulp van de werkwoorden “moeten” of “dienen” geformuleerd. Op grond hiervan wordt voorgesteld artikel I (het voorgestelde artikel 3, tweede van het Kiesreglement) te herformuleren.

De memorie van toelichting

Pagina 1

Voorgesteld wordt in het derde tekstblok, tweede volzin, “beperkingenen” te vervangen door “beperkingen”.

Voorgesteld wordt in het vierde tekstblok, eerste volzin, na “Koninkrijk” de woorden “der Nederlanden” in te voegen.

Pagina 2

Voorgesteld wordt in de eerste volzin op pagina 2 de zinsnede “waarin de ook voor het geldende rechten en plichten” te vervangen door “waarin ook de voor hen geldende rechten en plichten”.