RvA no. RA/13-18-LV

Initiatiefontwerplandsverordening tot wijziging van de Landsverordening Algemene Ouderdomsverzekering en de Landsverordening Algemene Weduwen- en wezenverzekering (Zittingsjaar 2017-2018-120)

Advies: Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 4 april 2018 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en naar aanleiding van de behandeling hiervan op 18 juni 2018, bericht de Raad u als volgt.

I. Algemeen

1. De voorgestelde wijziging van de Landsverordening Algemene Ouderdomsverzekering en de Landsverordening Algemene Weduwen- en wezenverzekering

a. De strekking van de onderhavige initiatiefontwerplandsverordening

Met de onderhavige initiatiefontwerplandsverordening (hierna: het initiatiefontwerp) wordt voorgesteld artikel 7, tweede en derde lid, van de Landsverordening Algemene Ouderdomsverzekering (hierna: Lv AOV) en artikel 11, zevende en achtste lid, van de Landsverordening Algemene Weduwen- en wezenverzekering (hierna: Lv AWW) te wijzigen. Deze artikelleden bepalen wanneer en aan de hand van welke methode het ouderdoms- respectievelijk weduwenpensioen (hierna: de pensioenuitkering) wordt aangepast.

De voorgestelde wijziging beoogt de methode die gehanteerd wordt voor de jaarlijkse aanpassing van het pensioen te veranderen. De jaarlijkse aanpassing van de pensioenuitkering wordt dan gebaseerd op de stijging van het prijsindexcijfer van de gezinsconsumptie voor de maand augustus daaraan voorafgaande ten opzichte van het prijsindexcijfer voor de maand augustus van voorgaande jaar. De pensioenuitkering wordt zodoende automatisch geïndexeerd wanneer de kosten van levensonderhoud zijn gestegen (inflatie).

b. De huidige berekeningsmethode voor de aanpassing van de pensioen-uitkering

Op grond van de huidige artikelen 7, tweede en derd lid, van de Lv AOV en 11, zevende en achtste lid, van de Lv AWW wordt de pensioenuitkering jaarlijks, per 1 januari, aangepast op basis van het percentage van de reële economische groei voor de maand augustus ten opzichte van het percentage van de reële economische groei voor de maand augustus van het daaraan voorafgaande jaar. Met “reële economische groei” wordt bedoeld de nominale economische groei gecorrigeerd voor inflatie. Deze berekeningsmethode is in werking getreden bij de wijziging van de Lv AOV en de Lv AWW per 1 maart 2013.[1] Vóór deze wijziging werd de pensioenuitkering elk jaar aangepast aan de hand van de stijging van het prijsindexcijfer van de gezinsconsumptie voor de maand augustus van enig jaar ten opzichte van het prijsindexcijfer voor de maand augustus van het voorgaande jaar, hetgeen in het initiatiefontwerp wederom wordt voorgesteld.

De belangrijkste reden voor voornoemde wetswijziging in 2013 was dat de toen geldende integrale verhoging van de pensioenuitkering, conform het prijsindexcijfer voor de gezinsconsumptie, niet meer aanvaardbaar was gezien de structurele tekorten in het Ouderdomsfonds (hierna: het AOV-fonds).[2] Om de pensioenuitkering voor langere tijd te kunnen garanderen is in 2013 tevens de pensioengerechtigde leeftijd verhoogd van 60 naar 65 jaar, de AOV-premie omhoog gegaan van 13% naar 15% en is de premieloongrens opgetrokken naar NAf 100.000,– per jaar. Over het jaarinkomen boven deze loongrens moet een additionele premie van 1% worden betaald.[3]

2. De motivering voor de thans voorgestelde wijziging van de berekeningsmethode voor de aanpassing van de pensioenuitkering

De memorie van toelichting behorende bij het initiatiefontwerp (hierna: de memorie van toelichting) vermeldt de volgende redenen voor de voorgestelde wijziging van de berekeningsmethode voor de aanpassing van de pensioenuitkering:[4]

– Het ontbreken van de benodigde gegevens voor het aanpassen van de pensioenuitkering

Hierboven in onderdeel I, onder 1b, is aangegeven dat aanpassing van de pensioenuitkering thans plaatsvindt aan de hand van het percentage van de reële economische groei voor de maand augustus daaraan voorafgaande ten opzichte van het percentage van de reële economische groei voor de maand augustus van het daaraan voorafgaande jaar. Omdat het Centraal Bureau voor de Statistiek (hierna: het CBS) de reële economische groei niet op maandbasis produceert kan de pensioenuitkering niet worden aangepast conform deze berekeningsmethode. Aanpassing van de pensioenuitkering heeft in de afgelopen jaren alleen al om die reden niet kunnen plaatsvinden.

–     De aanbeveling van het CBS

In de memorie van toelichting wordt verwezen naar de aanbeveling van het CBS om het inflatiepercentage als indexeringsinstrument te hanteren voor de aanpassing van onder andere de pensioenuitkering.[5] Dit heeft bijgedragen tot het herintroduceren in het initiatiefontwerp van het inflatiepercentage voor de aanpassing van de pensioenuitkering, zoals het voorafgaand aan de bovengenoemde wetswijziging in 2013 al gebeurde. Het inflatiepercentage wordt wel maandelijks bekendgemaakt door het CBS.

Zolang de redenen voor de in 2013 geïntroduceerde economische groei als grondslag voor de aanpassing van de pensioenuitkering nog steeds van kracht zijn, hetgeen het geval is omdat er geen sprake is van een reële economische groei, is de Raad van oordeel dat het inflatiepercentage van de gezinsconsumptie niet ten grondslag gelegd kan worden aan de aanpassing van de pensioenuitkering. Bovendien zou het invoeren van een andere grondslagperiode dan de huidige (van augustus tot augustus) een oplossing kunnen bieden voor het thans niet beschikbaar hebben van de cijfers met betrekking tot de economische groei.

Ook de Sociaal Economische Raad (hierna: de SER) vindt dat de grondslag-periode voor de indexering van de pensioenuitkering gewijzigd kan worden waardoor de huidige indexeringsmethode gehandhaafd kan blijven.[6] De SER constateert dat de initiatiefnemers technische overwegingen gebruiken om de pensioenuitkering te wijzigen, maar dat het koopkrachtbehoud van de pensioenuitkering in feite de hoofdreden is voor de onderhavige wijziging van de Lv AOV en de Lv AWW. Daarbij merkt de SER op dat het feit dat de economische groeicijfers niet voorhanden zijn van augustus tot augustus van het daaropvolgende jaar (de grondslag-periode) niet onoverkomelijk is, aangezien er andere methoden zijn om de economische groei jaarlijks te kunnen vaststellen. De SER wijst erop dat internationaal en in Curaçao de ontwikkeling van het reële bruto binnenlands product (hierna: het BBP) wordt gebruikt als indicator om de mate van reële economische groei te meten. De jaarcijfers van het nominale BBP en het 12-maands prijsindexcijfer van de gezinsconsumptie worden door het CBS in mei van elk jaar over het daaraan voorafgaande jaar gepubliceerd. Aan de hand hiervan kan de reële economische groei van het voorgaande jaar worden berekend.

Verder wijst de SER erop dat de initiatiefnemers stellen dat het CBS aanbeveelt de indexering voor de gezinsconsumptie te gebruiken voor het koopkrachtbehoud, maar dat dit niet als een aanbeveling kan worden opgevat om de Lv AOV en de Lv AWW dienaangaande te wijzigen, omdat het CBS geen beleidsaanbevelingen doet.

Tot slot concludeert de SER dat de initiatiefnemers in hun motivering voor de wijziging van de Lv AOV en Lv AWW voorbij zijn gegaan aan de overwegingen die in 2013 hebben geleid tot de invoering van de huidige indexeringsmethode, te weten het feit dat het AOV-fonds toen al een aantal jaren kampte met tekorten en ook dat het onvermijdelijk was dat van overheidswege werd ingegrepen teneinde het ouderdomspensioen in de toekomst voor iedereen te garanderen. De SER constateert dat deze overwegingen nog steeds valide zijn.[7]

De Raad adviseert om na te gaan of het CBS met betrekking tot een andere grondslag-periode economische groeicijfers produceert en in dat geval die andere grondslag-periode in de plaats te stellen van de huidige grondslag-periode. Tevens adviseert de Raad in de memorie van toelichting aan te geven of het de bedoeling is dat de indexering ook van toepassing zal zijn op het wezenpensioen en in dat geval te vermelden op welke wijze dit wettelijk geregeld zal worden.

3. De financiële gevolgen van het initiatiefontwerp

a. De financiële paragraaf

Artikel 11 van de Landsverordening comptabiliteit 2010 bepaalt dat in de toelichting op ontwerpen van wet- en regelgeving een afzonderlijk onderdeel wordt opgenomen waarin de financiële gevolgen voor en de dekking door het Land worden vermeld. Hoewel de toelichting op genoemd artikel daar niets over vermeldt, maakt de Raad naar aanleiding van de laatste volzin daarvan op dat het artikel alleen ministers bindt. Desalniettemin kan er naar het oordeel van de Raad van een zekere reflexwerking richting de Staten sprake zijn. Immers, de lasten voor de overheid die voortvloeien uit het initiatiefontwerp, zullen op de landsbegroting gaan drukken. In aanwijzing 157 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (hierna: Awr) wordt tevens bepaald dat de memorie van toelichting een verantwoording dient te bevatten over de lasten voor de overheid en de financiële gevolgen van het initiatiefontwerp. Indien een ontwerp voor een landsverordening financiële gevolgen voor het Land bevat, dient overeenkomstig aanwijzing 159 van de Awr in een afzonderlijk gedeelte van de memorie van toelichting te worden aangegeven in welke omvang daaraan meer of mindere uitgaven of ontvangsten zullen zijn verbonden.

Gezien het voorgaande is het voor de Raad evident dat de kosten in verband met de aanpassingen van de Lv AOV en de Lv AWW op de begroting van het Land zullen drukken. In onderdeel “C. Financiële consequenties” op pagina 3 van de memorie van toelichting staat daarover slechts dat de kosten die verbonden zijn aan de voorgestelde wettelijke aanpassingen afhankelijk zijn van het percentage van het prijsindexcijfer voor de maand augustus van het voorgaande jaar en dat op basis van nieuwe vastgestelde premie-inkomensgrenzen de premie-opbrengsten kunnen worden berekend. Naar de mening van de Raad is dit onvoldoende.

Ook de SER[8] mist een kwantificering van de financiële gevolgen van het initiatiefontwerp in de memorie van toelichting. Er zijn geen berekeningen van de te verwachten financiële gevolgen en evenmin is vermeld hoe deze gedekt zullen worden. Ook is niet bekend wat dit betekent voor de hoogte van de premies en de macro-economische effecten die hiervan kunnen uitgaan. Niet alleen vanwege de geldende comptabiliteitsvoorschriften, maar ook vanwege de precaire situatie van het Schommelfonds Sociale Verzekeringen, bedoeld in artikel 14, derde lid, van de Landsverordening Sociale Verzekeringsbank (hierna: het schommelfonds) en de noodzaak van een forse bijdrage uit de algemene middelen ten behoeve van de AOV/AWW, dienen prognoses op basis van scenario’s gepresenteerd te worden.

Gezien het bovenstaande adviseert de Raad de verwachte kosten, verbonden aan de uitvoering van het initiatiefontwerp, in de financiële paragraaf van de memorie van toelichting inzichtelijk te maken en aan te geven hoe deze kosten gedekt zullen worden.

b. De gevolgen van het initiatiefontwerp voor het AOV-fonds en de landsbegroting

– De gevolgen volgens de Raad

In het geval de onderhavige landsverordening vóór 1 januari 2019 in werking treedt, zal de pensioenuitkering geïndexeerd moeten worden op basis van de verwachte inflatie over de periode augustus 2017 tot augustus 2018. Uit de projecties voor 2018 en verdere jaren uit de Nota van Financiën behorende bij de memorie van toelichting op het ontwerp van de Eerste Suppletoire begroting 2018, blijkt dat de economische groei geen gelijke tred houdt met de inflatie; de economische groei is zelfs negatief in 2017 terwijl de inflatie over augustus 2017 vergeleken met augustus 2016 1,2 % bedraagt.[9]  Dit betekent dat bij een eventuele invoering van het prijsindexcijfer van de gezinsconsumptie als indexeringsmaatstaf de uitgaven uit het AOV-fonds de premie-opbrengsten sterker zullen overschrijden. Daardoor zullen de tekorten die het AOV- fonds zal realiseren verder toenemen, met als gevolg dat het schommelfonds in rap tempo uitgeput raakt. Het risico is dan groot dat de overheid moet betalen voor de ontstane tekorten, aangezien het Land borg staat voor de betaling van de pensioenuitkeringen ingevolge de artikelen 20 van de Lv AOV en 25 van de Lv AWW. De beoogde saldi op de gewone dienst van de Begroting voor het dienstjaar 2019 en verdere jaren zullen in dat geval verder onder druk komen te staan. De Raad verwacht dat behalve de uitholling van de effectiviteit van de per 1 maart 2013 ingezette maatregelen binnen de AOV/AWW-sfeer ook het met het College financieel toezicht Sint Maarten en Curaçao (hierna: het Cft) overeengekomen traject ter compensatie van het in 2017 gerealiseerde tekort in 2019 en 2020,[10] dan niet conform afspraak zal kunnen worden nagekomen, met alle gevolgen van dien.

– Prognoses op basis van gepresenteerde scenario’s door de SER

Uit enkele door de SER[11] gepresenteerde scenario’s en daaruit voortvloeiende prognoses blijkt dat bij ongewijzigd beleid het nu al substantiële financieringstekort van het AOV-fonds in de komende jaren sterk zal stijgen als gevolg van een toenemende vergrijzing en een ontgroening van de bevolking, leidende tot een “grijze druk” van 1 op 2,9 in het jaar 2025. Volgens de SER zal het beleidsmatig steeds moeilijker en complexer worden om het AOV-fonds – de eerste pijler van het pensioenstelsel – duurzaam financieel gezond te krijgen om aan de wettelijke verplichtingen in de toekomst te kunnen voldoen.[12] Met een jaarlijks tekort van ongeveer NAf 100 miljoen in de periode 2013–2016 verkeert het AOV-fonds ook na de in 2013 genomen maatregelen in een crisis.[13]

– Advies

De Raad adviseert in de memorie van toelichting op het bovenstaande in te gaan.

c. De macro-economische effecten

Hierboven in onderdeel I, onder 3a “De financiële paragraaf” is reeds opgemerkt dat de macro-economische effecten van het initiatiefontwerp onbekend zijn. De Raad gaat er bijvoorbeeld van uit dat met de inwerkingtreding van de onderhavige landsverordening een verdere verhoging van de AOV/AWW-premie noodzakelijk zal zijn als de financiële gevolgen niet opgevangen kunnen worden door het schommelfonds en de dotatie van het Land aan het AOV-fonds onvoldoende is alsmede het Land niet borg zal kunnen staan voor de betaling van de pensioenuitkeringen. Dit zal een verhoging van de “cost of labor” en de “cost of doing business” tot gevolg hebben. Uit de bij het adviesverzoek behorende stukken blijkt niet dat deze effecten getoetst zijn.Door de SER [14] is opgemerkt dat een eventueel aanhouden van de langdurige trend van lage economische groei, een hoge schuldenlast en de onafwendbare sterke toename van de grijze druk, Curaçao voor complexe uitdagingen en keuzes zal stellen, die gemaakt moeten worden om niet alleen de financierbaarheid, maar ook de maatschappelijke houdbaarheid van het pensioenstelsel te borgen. De SER dringt er bij de regering dan ook op aan het financieringsstelsel van de oudedagvoorziening opnieuw grondig door te lichten, zowel vanuit een financieel-economische en fiscale invalshoek, alsook vanuit een sociale invalshoek. En om in samenspraak met alle relevante stakeholders te komen tot maatschappelijk gedragen herzieningen van het stelstel gericht op een toekomstbestendige oudedagvoorziening.

De Raad adviseert de macro-economische effecten van het initiatiefontwerp te onderzoeken en in de memorie van toelichting te presenteren.

d. Conclusie en advies

De financiële situatie van het AOV-fonds is niet verbeterd ten opzichte van het jaar 2013 en uit het bovenstaande concludeert de Raad dat de toepassing van de berekeningsmethode uit het initiatiefontwerp tot gevolg zal hebben dat de tekorten van het AOV-fonds verder zullen toenemen en het schommelfonds eerder uitgeput zal raken. Het risico dat de overheid de ontstane tekorten moet aanvullen omdat zij daar borg voor staat, zou volgens de Raad een substantiële verslechtering van de overheidsfinanciën betekenen.

Bovendien concludeert de Raad dat het probleem dat de initiatiefnemers beogen op te lossen, kan worden weggenomen door gebruik te maken van het BBP als indicator om de mate van reële economische groei te meten. De jaarcijfers van het nominale BBP worden in mei van elk jaar gepubliceerd door het CBS, hetgeen betekent dat slechts de grondslag-periode in de artikelen 7, derde lid, van de Lv AOV en 11, achtste lid, van de Lv AWW, gewijzigd moet worden van “augustus tot augustus” in “mei tot mei”.

Gezien het voorgaande is de Raad van oordeel dat wijziging van de Lv AOV en Lv AWW, zoals voorgesteld in het initiatiefontwerp, thans niet opportuun is en adviseert om deze reden het voorgestelde te heroverwegen.

II.  Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.

Willemstad, 19 juni 2018

de wnd. Ondervoorzitter,                                                         de Secretaris,

_______________________                                                  _____________________

Dr. J. Sybesma                                                                        mevr. mr. C. M. Raphaëla

Bijlage behorende bij het advies van de Raad van Advies, RvA no. RA/13-18-LV

Zowel het initiatiefontwerp als de memorie van toelichting heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

1. Het initiatiefontwerp

a. Artikel I

Voorgesteld wordt in artikel I, onder punt 1, in het nieuw voorgestelde artikel 7, tweede lid, van de Lv AOV:

• vóór de woorden “eerste lid” het woord “het” in te voegen, en
• de zinsnede “aan de ontwikkeling van het prijsindexcijfer van de gezinsconsmptie” te schrappen, aangezien dit in het nieuw voorgestelde artikel 7, derde lid, van de Lv AOV al is bepaald.

b. Artikel II
Voorgesteld wordt in artikel II, onder punt 1, in het nieuw voorgestelde artikel 11, zevende lid, van de Lv AWW:

• de woorden “volgende lid” te vervangen door “achtste lid”, en
• de zinsnede “aan de ontwikkeling van het prijsindexcijfer van de gezinsconsmptie” te schrappen, aangezien dit al in het nieuw voorgestelde artikel 11, achtste lid, van de Lv AOV is bepaald.

c. Artikel III
Voorgesteld wordt de inwerkingtredingsbepaling te completeren.

2. De memorie van toelichting

a. Pagina 1

Voorgesteld wordt in de tekst onder “A. Algemeen” de zinsnede “de jaarlijkse aanpassing van de pensioenbedragen nader te bepalen” te vervangen door “de jaarlijkse aanpassing van de pensioenbedragen te wijzigen”.

b. Pagina 2

Voorgesteld wordt in de eerste volzin in de tekst onder “C. Financiële consequenties” het woord “de” vóór het woord “toeslag” in te voegen.

[1] P.B. 2013, no. 24.

[2] Memorie van toelichting behorende bij de Landsverordening van de 28ste februari 2013 tot wijziging van de Landsverordening Ouderdomsverzekering en de Landsverordening Algemene Weduwen – en wezenverzekering (pagina 3, laatste tekstblok).

[3] Artikel I, onder A, en onder E, punt 2, en artikel III, onder A en onder C, van de Landsverordening van de 28ste februari 2013 tot wijziging van de Landsverordening Ouderdomsverzekering en de Landsverordening Algemene Weduwen – en wezenverzekering (P.B. 2013, no. 24).

[4] Memorie van toelichting, pagina 1, laatste tekstblok en pagina 2, eerste tekstblok.

[5] CPI Statistisch Bulletin van augustus 2017, pagina 2.

[6] Zie het door de SER uitgebrachte advies d.d. 23 maart 2018 (nr. 0371-1V/17-18, ref.nr.001/2018-SER) over het initiatiefontwerp, pagina 8 e.v., onderdeel 3.3.

[7]  SER-advies, pagina 1, tweede tekstblok van onderaf en pagina 2, tweede tekstblok.

[8]   SER-advies. Pagina 10 e.v., onderdeel 3.4.

[9] Zie “Tabel 4. Economische grootheden” in de Nota van Financiën behorende bij de memorie van toelichting op het ontwerp van de Eerste Suppletoire begroting 2018 (Zittingsjaar 2017-2018-126).

[10] Zie pagina 2, tweede tekstblok, van de brief van de Sectordirecteur Financieel beleid en Begrotingsbeheer d.d. 19 februari 2018, zaaknummer 2018/006801, gericht aan de Minister van Financiën, met als onderwerp “Aanbieding ontwerplandsverordening Eerste suppletoire begroting 2018”.

[11]  SER-advies, pagina’s 14 en 15, onderdeel 3.4.

[12]  SER-advies, pagina 15, tweede en derde tekstblok.

[13]  SER-advies, pagina 14, voorlaatste tekstblok.

[14]  SER-advies, pagina 20, onderdelen 3.7 en 3.8.