RvA no. RA/13-23-LB: Ontwerplandsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van artikel 265 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek (Landsbesluit aanwijzing gezinsvoogden)

Ontwerplandsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van artikel 265 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek (Landsbesluit aanwijzing gezinsvoogden)

(zaaknummer 2023/024437)

Advies: Met verwijzing naar uw spoedadviesverzoek d.d. 23 juni 2023 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp, bericht de Raad u als volgt.

1. Algemeen

1. Inleiding

Uit de bij het adviesverzoek overgelegde stukken kan worden opgemaakt dat de Stichting Gezinsvoogdijinstelling Curaçao (hierna: de Stichting) als enige de gezinsvoogdij in Curaçao verzorgde. De rechter in eerste aanleg heeft bij vonnis van 17 mei 2023 de Stichting^[1] failliet verklaard.

Uit voornoemde stukken volgt ook dat op 28 juni 2023 ondertoezichtstellingen door de rechter in eerste aanleg zullen worden uitgesproken en dat er dan een wettelijke grondslag moet bestaan ter aanwijzing van de door de Minister van Justitie aangewezen personen als gezinsvoogd. De Raad van Ministers heeft op 21 juni 2023 besloten om de Raad te verzoeken spoedadvies uit te brengen over het ontwerp-landsbesluit aanwijzing gezinsvoogden (hierna: het ontwerp), waarin regels worden gesteld ter zake van de benoeming van een gezinsvoogd in het kader van de ondertoezichtstelling van kinderen.

2. De totstandkoming van het ontwerp

De Raad onderkent het spoedeisend belang dat met het ontwerp wordt gediend. Het niet kunnen aanwijzen van personen als gezinsvoogd die de daaraan verbonden taken in het kader van ondertoezichtstellingen moeten uitvoeren, zal het belang van de betrokken kinderen schaden en dit laatste dient te allen tijde voorkomen te worden. Het vorenstaande doet echter niet af aan de omstandigheid dat aan de Raad voldoende tijd geboden moet worden om verantwoorde adviezen uit te brengen. Dit geldt zeker, zoals in dit geval, wanneer het belang van het kind in het geding kan geraken en gezien het doel dat de wetgever met deze jeugdbeschermingsmaatregel voor ogen heeft. Dit laatste geldt des te meer aangezien ruimschoots van tevoren bekend was dat een nieuwe uitvoeringsorganisatie justitiële zorg moest worden ingericht.  De Minister van Justitie had al in 2019 ten aanzien van de taken van de justitiële zorgketen het voornemen om de betrokken stichtingen die onder zijn ministerie vallen, waaronder de Stichting, te fuseren. In dit verband wordt verwezen naar onderdeel II. 2. ‘c. De nieuwe uitvoeringsorganisatie, genoemd in de nota van toelichting’ van dit advies.

De Raad beklemtoont daarom nogmaals dat de regering aandacht moet blijven besteden aan de voortgangsbewaking van het totstandkomingstraject van wettelijke regelingen.

De regering is – zoals aangegeven in de brief d.d. 20 juni 2023^[2] – niet bevoegd de Raad bij zijn advisering aan een termijn te binden. De regering kan echter wel in uitzonderlijke gevallen in overleg treden met de Raad en een wenselijke termijn waarbinnen geadviseerd wordt, afspreken. Uitgangspunt zal daarbij altijd moeten zijn dat de Raad voldoende tijd moet worden gegund om zijn taak naar behoren te vervullen. De regering draagt kennis van de norm die de Raad voor de adviseringstermijn voor spoedzaken hanteert; afhankelijk van de inhoud van een aangeboden adviesverzoek, geldt in de regel een adviesperiode van maximaal zes weken. Van de regering wordt dan ook verwacht dat zij bij de wetgevingsplanning rekening houdt met de adviseringstermijnen van de Raad.

De Raad verzoekt de regering wederom dringend hiermee rekening te houden.

3. Het inwinnen van adviezen van derden

Uit de onderliggende stukken en de onderhands door de Raad ontvangen stukken, blijkt dat de ambtelijke diensten en het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba (hierna: het Hof) over andere versies hebben geadviseerd.

De Raad heeft op 19 juni 2023 onderhands een versie van de ontwerptekst ontvangen waarin het mogelijk is gemaakt dat de rechter in eerste aanleg de Uitvoeringsorganisatie justitiële zorg van het Ministerie van Justitie tot gezinsvoogd kan benoemen. Uit de onderliggende stukken kan – gezien de datum waarop Wetgeving en Juridische Zaken (hierna: WJZ) en (de betrokken rechters van) het Hof een ontwerptekst hebben ontvangen – worden geconcludeerd dat deze versie de versie is die door WJZ is getoetst en becommentarieerd. Het is daarom niet uitgesloten dat zowel het Hof als het Ministerie van Financiën dezelfde versie van de ontwerptekst hebben ontvangen en hierop hebben gereageerd dan wel geadviseerd.

Aan de Raad is formeel op 23 juni 2023 een (aangepaste) versie van de ontwerptekst toegestuurd. In deze versie wordt niet meer gesproken van ‘de Uitvoeringsorganisatie justitiële zorg van het Ministerie van Justitie’ maar van een persoon die daartoe door de Minister van Justitie is aangewezen en die de rechter in eerste aanleg als gezinsvoogd kan aanwijzen. Voor de Raad is niet duidelijk of het Hof dit aangepaste ontwerplandsbesluit heeft ontvangen.

De Raad adviseert de regering advies van het Hof over het onderhavige ontwerp in te winnen, voor zover dat nog niet is geschied.

II. Inhoudelijke opmerkingen

 1. Het ontwerp

 a. Artikel 1

1°. Het voorgestelde eerste lid

Het is voor de Raad niet duidelijk hoe de Minister van Justitie de desbetreffende personen aanwijst. De formele wijze van aanwijzing bij landsbesluit door de regering of bij ministeriële beschikking door de minister dient uitdrukkelijk in het eerste lid te worden vermeld.

De Raad adviseert de regering het ontwerp op dit punt aan te vullen.

Uit de tekst van het ontwerp alsook uit de tekst van de nota van toelichting volgt niet op grond waarvan de Minister van Justitie zijn keuze voor de aan te wijzen personen baseert. De selectiecriteria moeten vooraf bekend zijn alsook de vindplaats ervan opdat bij de selectie hieraan getoetst kan worden. Deze vragen zijn relevant met het oog op het belang van het kind en de uitvoerbaarheid van het onderhavige landsbesluit (later) in de praktijk.

De Raad adviseert de regering om het voorgestelde artikel 1 daar waar nodig aan te vullen.

2°. Het voorgestelde tweede lid

 Conform het tweede lid informeert ‘de minister’ de President van het Hof over de personen die door hem zijn aangewezen om als gezinsvoogd op te treden. Uit de nota van toelichting volgt niet of dit informeren schriftelijk of mondeling plaatsvindt. De Raad is van oordeel dat in het tweede lid bepaald moet worden dat dit schriftelijk dient te geschieden behoudens uitzonderlijke gevallen. Uit de nota van toelichting moet blijken om welke gevallen het gaat waarbij in het belang van het kind op dat moment de schriftelijke mededeling achterwege moet blijven. In deze gevallen dient wel achteraf een schriftelijke aanwijzing^[3] plaats te vinden om misverstanden te voorkomen. Deze mogelijkheden dienen in het ontwerp en in de nota van toelichting te worden opgenomen.

De Raad adviseert de regering het ontwerp en de nota van toelichting met inachtneming van het bovenstaande aan te passen c.q. aan te vullen.

3°. Het voorgestelde derde lid, onderdeel a

In het derde lid, onderdeel a, is opgenomen dat tegen de betrokkene geen justitiële bezwaren bestaan. De Raad is van oordeel dat dit artikelonderdeel moet worden aangescherpt.

De Raad adviseert de regering om in het voorgestelde artikel 1, derde lid, onderdeel a de zinsnede ‘dat tegen de indienstneming dan wel de aanwijzing van de betrokkene (beter: deze personen) geen justitiële bezwaren bestaan.’ op te nemen.

4°. Het voorgestelde artikel 1, derde lid, onderdeel b

In dit onderdeel is een aantal eisen opgenomen voor het kunnen handelen als een gezinsvoogd die onder de verantwoordelijkheid van de Minister van Justitie zal vallen. De betrokkene dient – gelet op de opleiding, deskundigheid en persoonlijke geschiktheid – voldoende bekwaam te zijn om de taken van een gezinsvoogd te kunnen vervullen. Uit het ontwerp en uit de nota van toelichting volgt niet aan welke opleidings-, deskundigheids- en persoonlijke geschiktheidseis iemand moet voldoen om als voldoende bekwaam te worden aangemerkt.

De Raad adviseert de regering om de toetsingseisen vooraf bekend te maken.

b. Artikel 3

De Raad is van oordeel dat het voorgestelde artikel 3, tweede lid niet duidelijk is. Een bestaande rechtstoestand kan van rechtswege overgaan, indien geen enkele aanvullende handeling nodig is voor het ontstaan van een nieuwe (vergelijkbare) rechtstoestand. De rechter is echter op grond van het voorgestelde artikel 1, eerste lid niet gehouden een door de Minister van Justitie aangewezen persoon als gezinsvoogd aan te wijzen. Derhalve is het geen vanzelfsprekendheid dat de vóór 28 juni 2023 bestaande aanwijzingen inzake gezinsvoogdij overgaan op personen die door de Minister van Justitie krachtens het onderhavige landsbesluit zijn aangewezen. Uitgangspunt is dat deze aanwijzingen per geval, dus per kind in een gezin, geschieden.

De Raad adviseert de regering het voorgestelde artikel 3, tweede lid te herformuleren en deze bepaling nader in de nota van toelichting toe te lichten.

2. De nota van toelichting

a. Personen aangewezen door de Minister van Justitie

Uit de nota van toelichting kan niet worden opgemaakt of de personen die door de Minister van Justitie zullen worden aangewezen om als gezinsvoogd op te treden, personen zijn die reeds een soortgelijke functie hebben bekleed bij bijvoorbeeld de Stichting. Van belang is dat de regering aangeeft om welke personen het in dezen gaat en of al onderzoek is gedaan naar de vraag of er voldoende personen beschikbaar zijn die in staat en bereid zijn om als gezinsvoogd te fungeren. Het minimale aantal personen dat het werk als een goede gezinsvoogd zal moeten verrichten, moet – mede gelet op de toekomst – al bij de Minister van Justitie bekend zijn.

b. Inkaderen taken en bevoegdheden van de personen die worden aangewezen

Gezien het belang van het kind en het doel verbonden aan de aanwijzing van een gezinsvoogd, wordt hier nadrukkelijk opgemerkt dat de regering de taken en bevoegdheden van de aan te wijzen personen vooraf goed dient in te kaderen en vast te stellen. De nota van toelichting spreekt op pagina 1 van ‘uitgangspunten die worden gevolgd bij de inrichting van de nieuwe Uitvoeringsorganisatie (UO) justitiële zorg van het Ministerie van Justitie’. Deze nieuwe uitvoeringsorganisatie wordt voor het eerst in de nota van toelichting genoemd (zie pagina 1, derde tekstblok van de nota van toelichting). De desbetreffende personen worden aldus aangewezen en pas achteraf – bij de inrichting van de nieuwe Uitvoeringsorganisatie justitiële zorg – zullen de uitgangspunten waaraan ze reeds moeten voldoen, worden bekendgemaakt. Dit laatste stuit logischerwijze op de nodige bezwaren.

De Raad adviseert de regering om het bovenstaande in de nota van toelichting nader toe te lichten.

c. De nieuwe uitvoeringsorganisatie, genoemd in de nota van toelichting

De Raad is van oordeel dat bij het opnieuw formaliseren van de aanwijzingen in het kader van een uit te voeren voogdijmaatregel, de regering zorg moet dragen voor een structureel (solide) kader voor de voorgestelde aanwijzingen van de voogdij. Dit laatste vergt dat de regering hier met de nodige voortvarendheid aan moet werken. De Raad verwijst in dit verband naar zijn advies van 19 december 2022 met kenmerk RvA no. RA/28-22-LB op het op 17 november 2022 ontvangen adviesverzoek over het ontwerplandsbesluit instelling Uitvoeringsorganisatie Justitiële Zorg (zaaknummer 2022/022855) (hierna: instellingslandsbesluit). Uit de destijds overgelegde stukken bleek dat – in het kader van het project Fusie van de Stichting, de Stichting Ambulante Justitiële Jeugdzorg Curaçao, de Stichting Slachtofferhulp en het Bureau Voogdijraad – het noodzakelijk was om het Instellingsbesluit vast te stellen. Na vaststelling van het Instellingslandsbesluit kan de nieuwe Uitvoeringsorganisatie justitiële zorg van het Ministerie van Justitie operationeel worden. Uit het oogpunt van zowel efficiëntie als kostenbesparing was tot deze fusie besloten.

Hiermee zullen de taken van de justitiële zorgketen organisatorisch binnen het Ministerie van Justitie worden ondergebracht.  Uit de overgelegde stukken blijkt voorts dat het fusieproject reeds in 2019 was gestart op grond van een besluit van de Raad van Ministers van 9 januari 2019.

De Raad beveelt de regering aan om bovengenoemd traject met voortvarendheid af te ronden.

d. Het voorgestelde artikel 1, eerste lid

Volgens het voorgestelde artikel 1, eerste lid kan de rechter in eerste aanleg een door de Minister van Justitie aangewezen persoon als gezinsvoogd aanwijzen. Door deze ‘kan’-bepaling is de rechter niet gehouden de door de Minister van Justitie aangewezen persoon als gezinsvoogd aan te wijzen. De Raad mist enige uitleg over dit punt in de nota van toelichting.

De Raad adviseert de regering de nota van toelichting op dit punt aan te vullen.

e. Het voorgestelde artikel 3, eerste lid

Op grond van het voorgestelde artikel 3, eerste lid treedt het onderhavige landsbesluit met ingang van de dag na de datum van bekendmaking in werking en werkt terug tot en met 28 juni 2023.

Gezien het spoedbelang bij de totstandkoming van het onderhavige landsbesluit adviseert de Raad de regering om in de nota van toelichting in te gaan op de (mogelijke) leemte die is ontstaan over de periode vanaf 17 mei 2023 (zijnde de datum van faillietverklaring van de Stichting) tot 28 juni 2023.

f. § 4. Financiële gevolgen

De Raad is van oordeel dat het advies d.d. 20 juni 2023 van de Sectordirecteur Financieel Beleid en Begrotingsbeheer van het Ministerie van Financiën in ‘§ 4 Financiële gevolgen’ van de nota van toelichting (pagina 4) dient te worden verwerkt.

Genoemde sectordirecteur begrijpt uit de nota van toelichting dat er een ‘trade-off’ zal plaatsvinden waarbij de salariskosten van de medewerkers die met de uitvoering van de taken van de gezinsvoogdijraad worden belast binnen de begroting van het Ministerie van Justitie worden opgevangen. Door de faillietverklaring van de Stichting en de daarmee vervallen subsidiekosten, zijn er volgens de sectordirecteur per saldo geen extra kosten ten laste van de begroting.

De Raad constateert dat de sectordirecteur niet in zijn advies betrekt de verwachte kosten verbonden aan de in de toekomst op te richten Uitvoeringsorganisatie justitiële zorg. Hierbij kan worden gedacht aan mogelijke huisvestingskosten en het invullen van mogelijke nieuwe fte’s. De regering gaat in de nota van toelichting dan ook niet verder dan te stellen dat de verwachting dat geen kosten verbonden zullen zijn aan (de uitvoering van) dit landsbesluit, niet anders zal zijn zodra de nieuwe Uitvoeringsorganisatie justitiële zorg volledig geoperationaliseerd is.

De Raad adviseert de regering om ‘§ 4 Financiële gevolgen’ van de nota van toelichting aan te passen met inachtneming van het vorenstaande. Ook wordt geadviseerd om in deze paragraaf in te gaan op de kosten verbonden aan het operationeel zijn van de nieuwe Uitvoeringsorganisatie justitiële zorg. 

III. Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.

 De Raad van Advies heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerp en adviseert de regering daarmee rekening te houden voordat een besluit genomen wordt.

Willemstad, 27 juni 2023

de Ondervoorzitter,                                                    de Secretaris,

____________________                                   _____________________

mevr. mr. L. M. Dindial                                               mevr. mr. C. M. Raphaëla

Bijlage behorende bij het advies van de Raad van Advies, RvA no. RA/13-23-LB

Zowel het ontwerp als de nota van toelichting heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

1. Algemeen

De citeertitel van het ontwerp die in het ontwerp wordt gebruikt (onder andere artikel 4) komt niet overeen met die in de nota van toelichting.

Voorgesteld wordt om het ontwerp en de nota van toelichting op dit punt met elkaar in overeenstemming te brengen.

2. Het ontwerp

Artikel 1

Voorgesteld wordt om in het tweede en derde lid ‘minister’ te vervangen door ‘Minister van Justitie’.

Voorgesteld wordt In het derde lid:

• In de aanhef, het woord ‘schriftelijke’ tussen de woorden ‘de’ en ‘aanwijzing’ in te voegen;
• in onderdeel a, de zinsnede ‘tegen de betrokkene’ te vervangen door ‘de aanwijzing van de persoon in de functie van’.

3. De nota van toelichting

Pagina 3

Voorgesteld wordt in de tweede zin van het derde tekstblok, de naam van de failliete stichting voluit te schrijven.

Voorgesteld wordt in de tweede zin van het laatste tekstblok, het woord ‘de’ tussen de woorden ‘Door’ te schrappen en de woorden ‘de inwerkingtreding van’ na ‘dit landsbesluit’ te schrappen.

 In de voorlaatste zin van het derde tekstblok van de nota van toelichting wordt gesproken van ‘medewerkers van het Ministerie van Justitie’, terwijl het ontwerp steeds over ‘personen die door de Minister van Justitie als gezinsvoogd aangewezen kunnen worden’.

Voorgesteld wordt om in de nota van toelichting de gebruikte bewoordingen in overeenstemming te brengen met die in het ontwerp.

Voorgesteld wordt om daar waar de regering ‘medewerkers van het Ministerie van Justitie’ heeft opgenomen, de tekst zo te verduidelijken dat hiermee ‘personen’ in de zin van het ontwerp wordt bedoeld.

Pagina 2

Voorgesteld wordt in de eerste zin in het eerste tekstblok, het woord ‘gaan’ tussen de komma-teken en het woord ‘zijn’ weg te halen.

__________________________

[1] Deze stichting had tot doel het uitoefenen van de (toeziende) voogdij over minderjarigen, het verlenen van hulp aan het gezin bij de opvoeding en verzorging van de minderjarige die onder toezicht is gesteld, het verlenen van preventieve hulp aan het gezin en de minderjarige om een ondertoezichtstelling te vermijden, alsmede het verlenen van hulp en het begeleiden van het gezin en de minderjarige na opheffing van de ondertoezichtstelling, alsmede de uitvoering van de jeugdreclassering.

[2] Het betreft de brief van de Ondervoorzitter van de Raad d.d. 20 juni 2023 (met kenmerk RvA no. OV/24-23) met als onderwerp ‘Concept van een Landsbesluit, houdende algemene maatregelen ter uitvoering van artikel 265 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek (Landsbesluit benoeming gezinsvoogd) (zaaknummer 2023/024437)’).

[3] Anders dan een schriftelijke opdracht van de gezinsvoogd aan de ouder in kwestie.