RvA no. RA/14-12-DIV

Verzoek aan de Raad van Advies om advies inzake verstrekking van inlichtingen aan de Staten door overheidsentiteiten (naamloze vennootschappen, stichtingen en bij wet ingestelde rechtspersonen) 
(zaaknummer 2012/25443)

Advies:  Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 4 mei 2012 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en de behandeling hiervan in de vergaderingen van de Raad van Advies d.d. 5 en 19 november 2012, bericht de Raad u als volgt.

I. Inleiding

In het onderhavige adviesverzoek (hierna: adviesverzoek), dat is gebaseerd op artikel 19, tweede lid van de Landsverordening Raad van Advies, wordt de vraag gesteld in hoeverre natuurlijke en/of rechtspersonen op grond van de Staatsregeling van Curaçao (hierna: Staatsregeling) dan wel een andere wettelijke regeling (behoudens de Enquêteregeling) de plicht hebben om een uitnodiging van de Staten te aanvaarden dan wel de door de Staten gevraagde inlichtingen of antwoorden te verstrekken. Tevens wordt gevraagd of het antwoord op de bovenstaande vraag anders komt te luiden als de inlichtingen worden gevraagd door een commissie uit de Staten of inlichtingen worden gevraagd van een rechtspersoon, al dan niet bij wet ingesteld, waarop de regering invloed kan uitoefenen (via aandeelhouderschap, subsidierelatie, statutaire relatie e.d.).

Ter beantwoording van de gestelde vragen behandelt de Raad hieronder de volgende onderwerpen: het karakter van het Reglement van Orde voor de Staten van Curaçao, de controlerende bevoegdheden van de Staten en de ministeriële verantwoordelijkheid, mede in relatie tot overheidsentiteiten, waarna de conclusie van de Raad volgt.

II.  Het karakter van het Reglement van Orde voor de Staten van Curaçao

De Staten hebben, met een beroep op het Reglement van Orde voor de Staten van Curaçao (hierna: Reglement van Orde), eerder dit jaar overheidsentiteiten en andere instellingen uitgenodigd om aan (een commissie uit) de Staten de door de Staten gevraagde inlichtingen te verstrekken. Om te kunnen vaststellen of de betreffende instellingen ingevolge het Reglement van Orde verplicht zijn aan de uitnodiging gehoor te geven, is het van belang na te gaan wat het karakter is van dit reglement.

In artikel 62 van de Staatsregeling wordt bepaald dat de Staten zelf hun reglement van orde vaststellen. Het wordt openbaar gemaakt door plaatsing in het Publicatieblad.(1)  Met de bepaling van artikel 62 van de Staatsregeling wordt de zelfstandigheid van de Staten benadrukt, aldus de toelichting op dit artikel.
In het Reglement van Orde worden onder meer nader geregeld: de commissies van de Staten, de taken van de voorzitter, de ondervoorzitter en de griffier, huishoudelijke regels, het bijeenroepen, het voeren en het notuleren van vergaderingen, stemmingen en de verschillende rechten van de Staten. De Staten zijn in principe vrij voor wat betreft de in het Reglement van Orde op te nemen voorschriften. Het is duidelijk dat deze echter niet in strijd mogen zijn met enige bepaling van het Statuut, de Staatsregeling of een landsverordening.
Voor een goed begrip moet er hier op worden gewezen dat het Reglement van Orde geen wettelijke regeling is in de zin van artikel 2 van de Staatsregeling; het bevat geen algemeen verbindende voorschriften. Het is niet meer dan een interne regeling zonder rechtskracht naar buiten toe. Het bevat spelregels waar de Statenleden zich aan moeten houden en werkt intern. Dit houdt in dat anderen dan de Staten en de Statenleden niet gebonden zijn aan de bepalingen van het Reglement van Orde. Het Reglement van Orde schept dus geen verplichtingen voor derden, ook niet voor ministers.
Gelet op het vorenstaande kan dus nimmer een beroep worden gedaan op enige bepaling van het Reglement van Orde, om anderen te verplichten te verschijnen om informatie aan de Staten te verstrekken.
Het kan echter voorkomen dat de Staten buiten de regering om inlichtingen willen inwinnen over een bepaald onderwerp. Daartoe hebben de Staten een aantal mogelijkheden: zij kunnen hoorzittingen houden, adviezen vragen van deskundigen etc. De gewenste inlichtingen kunnen echter niet zonder meer worden afgedwongen en derden zijn ook niet verplicht te verschijnen. Dat er geen verschijningsplicht is op grond van het Reglement van Orde wordt ondersteund in de literatuur.(2)  Hier wordt nog op gewezen dat de Staten altijd zelfstandig op onderzoek kunnen gaan en informatie kunnen inwinnen. Dit is een recht dat het parlement sowieso heeft. Doch het houdt niet zonder meer in dat de burger of ambtenaar ook gehouden is de gevraagde informatie te geven.(3)
Een verplichting om informatie te verstrekken aan de Staten bestaat er alleen in die gevallen waarin de wet zulks uitdrukkelijk bepaalt. In artikel 57 van de Staatsregeling wordt een informatieplicht geschapen voor ministers, niet voor anderen.
De Raad wil hier nog benadrukken, dat ook in het geval de uitnodiging van de Staten aan overheidsentiteiten via de minister loopt, het ter beoordeling van de betreffende overheidsentiteit zélf is, of zij gehoor zal geven aan de uitnodiging van (een commissie van) de Staten. Een verplichting daartoe ingevolge het Reglement van Orde bestaat niet.
In het geval de Staten buiten de regering om een en ander willen onderzoeken ter verkrijging van inlichtingen over een bepaald onderwerp dan kunnen zij daarvoor een beroep doen op het enquêterecht, dat ingevolge artikel 59 van de Staatsregeling is geregeld in de Enquêteregeling. Ook los van het enquêterecht kunnen de Staten een onderzoek instellen, maar het verschil is dat bij het gebruik maken van het enquêterecht de opgeroepen personen die moeten worden gehoord, verplicht zijn te verschijnen en te antwoorden. In het andere geval niet.

III.  Controlerende bevoegheden van de Staten en de ministeriële verantwoordelijkheid

1. Algemeen

Het parlement heeft in ons land controlerende taken ten aanzien van de regering.
Eén van de pijlers van het parlementaire stelsel is de ministeriële verantwoordelijkheid. De controlerende taken van de Staten en de ministeriële verantwoordelijkheid staan in nauw verband met elkaar. In het hiernavolgende gaat het om de politieke ministeriële verantwoordelijkheid.(4) 
Ministeriële verantwoordelijkheid brengt met zich mee dat ministers gezamenlijk en afzonderlijk verantwoording aan de Staten verschuldigd zijn voor het doen en laten bij de behartiging van het algemeen belang en de vervulling van de taken die aan het ambt van minister zijn verbonden (artikel 28, derde lid, van de Staatsregeling). Het individuele vragenrecht voor Statenleden is daarbij een middel om inhoud te geven aan de ministeriële verantwoordelijkheid. Ingevolge artikel 57 van de Staatsregeling is ieder Statenlid namelijk bevoegd om één of meer ministers een schriftelijke of mondelinge opheldering te vragen over een onderwerp. Alzo is hier een informatieplicht geschapen voor ministers. Dit houdt dus in principe een recht op antwoord van een individueel Statenlid in. Slechts het belang van het Land of van het Koninkrijk kan een inbreuk hierop maken.
Een ander middel om inhoud te geven aan de ministeriële verantwoordelijkheid is het interpellatierecht van de Staten. In dat geval zijn de Staten bevoegd één of meer ministers uit te nodigen om ter vergadering van gedachten te wisselen over een bepaald onderwerp (artikel 58 van de Staatsregeling). De uitgenodigde minister is verplicht op de vergadering te verschijnen.
De Staatsregeling schrijft niet voor op welke wijze Statenleden inlichtingen kunnen vragen. In het Reglement van Orde worden daarover enkele voorschirften gegeven, bijvoorbeeld in artikel 95 wordt de interpellatie gebonden aan een meerderheidsbesluit van de Staten.

2. Reikwijdte van de ministeriële verantwoordelijkheid

In ons staatsbestel zijn de ministers verantwoordelijk voor alle beleid. Bij de democratische controle op de overheid speelt de ministeriële verantwoordelijkheid dan ook een centrale rol: het is de minister die door het parlement ter verantwoording wordt geroepen indien er bij de overheid iets fout gaat.(5)  Dit wordt uitgedrukt in artikel 28 van de Staatsregeling, waarbij bepaald wordt dat de regering gevormd wordt door de Koning en de ministers, dat de Koning vertegenwoordigd wordt door de Gouverneur en dat de ministers verantwoordelijk zijn aan de Staten. De ministers zijn dus gehouden om verantwoording af te leggen aan de Staten, waarbij aan de Staten en de Statenleden bijzondere bevoegdheden van controlerende aard toekomen.
De omvang van de ministeriële verantwoordelijkheid wordt bepaald door de bevoegdheden die de minister heeft krachtens zijn ambt, en is dus gekoppeld aan de verschillende posities die hij in het staatsbestel bekleedt. Dat betekent dat hij allereerst verantwoordelijk is voor zijn eigen doen en laten, als lid van de regering en als lid van de ministerraad.(6)  De minister is voorts verantwoording schuldig aan de Staten voor zijn optreden als hoofd van een ministerie.(7) Indien een minister beïnvloedingsmogelijkheden heeft, zoals de bevoegdheid om bepaalde besluiten goed te keuren of te vernietigen, het benoemen van bestuurders en dergelijke, dan is een minister daar eveneens verantwoordelijk voor. Ministers zijn niet verantwoordelijk indien er in het geheel geen bevoegdheid bestaat.

3. Ministeriële verantwoordelijkheid in relatie tot overheidsentiteiten

a. Algemeen
Met “overheidsentiteiten” worden in dit advies bedoeld overheidsstichtingen en overheids –
nv’s, zijnde privaatrechtelijke rechtspersonen (deze vinden hun wettelijke grondslag in
artikel 1, eerste lid, Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW)), alsmede
publiekrechtelijke rechtspersonen.
Op de overheidsstichtingen en overheids-nv’s zijn naast de bepalingen van Boek 2 BW de (wettelijke) regelingen van good corporate governance van toepassing (A.B. 2009, no. 92 en A.B. 2009, no. 96). Deze geven instructies en richtlijnen aan de overheid om op een juiste manier om te gaan met de sturingsmiddelen die het privaatrecht aanreikt. Benadrukt wordt dat deze regelingen geen bepalingen en richtlijnen bevatten die ingrijpen in de in Boek 2 BW vastgelegde (wettelijke) vennootschappelijke verhoudingen, die dan ook geheel intact blijven. Tot slot wijst de Raad in dit kader nog op de “Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises” die de Organisation for Economic Co-operation and Development in 2005 heeft uitgevaardigd

b. Overheidsstichtingen
Een stichting is een rechtspersoon die met behulp van een daartoe bestemd vermogen een in de statuten omschreven doel beoogt te verwezenlijken. Een stichting kent geen leden of aandeelhouders. Een overheidsstichting is een stichting waarin de overheid beslist over de benoeming of het ontslag van één of meer bestuurders of over de wijziging van de statuten of bepaalde besluiten moet goedkeuren. Doorgaans richt de overheid deze stichtingen op om bepaalde belangen te behartigen die de overheid direct of indirect aangaan.

De vraag hoever de ministeriële verantwoordelijkheid hiervoor gaat is in beginsel eenvoudig: die verantwoordelijkheid, en daarmee de parlementaire controle, gaat even ver als de bevoegdheden van de minister strekken. De minister kan door de Staten worden aangesproken wanneer hij het in zijn macht heeft (directe) invloed uit te oefenen.
In de statuten van overheidsstichtingen is veelal opgenomen dat het bestuur rekening en verantwoording verschuldigd is aan de overheid en dat de overheid algemene instructies kan geven. Wel moeten deze instructies de autonomie die het bestuur toekomt, ontzien en moet rekening worden gehouden met de regels van good corporate governance. Het is aan het bestuur om een wijze te kiezen die zo min mogelijk in strijd komt met het stichtingsbelang.(8) Het voorgaande betekent dat het bestuur de gegeven instructie niet hoeft op te volgen wanneer deze in strijd is met de doelen van de stichting, onrechtmatig is, onbehoorlijk bestuur oplevert en wanneer de instructie niet redelijk en billijk is ingevolge artikel 7 Boek 2 BW. Bij de redelijkheid en billijkheid van artikel 7 Boek 2 BW spelen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur mede een rol.
De overheid heeft zich te onthouden om specifieke instructies aan het bestuur te geven, aangezien daardoor de autonomie van het bestuur te veel wordt uitgehold. Indien de overheid een stichting opricht heeft zij te aanvaarden dat de stichting een eigen positie kent met een eigen organisatie en een eigen verdeling van bevoegdheden.(9)
Uit het bovenstaande blijkt dat de overheid ten opzichte van de overheidsstichting beïnvloedingsmogelijkheden heeft, maar dat deze niet onbeperkt zijn.

c. Overheids-nv’s
Een NV is een rechtspersoon met één of meer op naam of aan toonder gestelde aandelen.
Een overheids-nv is een NV waarvan de aandelen geheel of grotendeels worden gehouden door de overheid, in dit geval de openbare rechtspersoon Curaçao. De aandeelhoudersrechten worden in – en buiten de algemene vergadering van aandeelhouders (hierna: AVA) feitelijk uitgeoefend door de minister aan wie deze bevoegdheid bij landsbesluit wordt verleend.
Elk van de stakeholders in een NV (waaronder de aandeelhouder, directie en raad van commissarissen (hierna: RvC)) heeft zijn eigen bevoegdheden en verantwoordelijkheden binnen de NV, waarbij zij zich conform artikel 19, zevende lid, Boek 2 BW, dienen te richten naar het belang van de vennootschap. Dit systeem van “checks en balances” is te vinden in het BW en in de statuten van de NV. Voor zover de statuten niet anders bepalen komt aan de AVA in beginsel alle bevoegdheid toe die niet aan de directie of anderen is toegekend, zulks binnen de bij de wet en de statuten gestelde grenzen (artikel 127, eerste lid, Boek 2 BW).
Het verkrijgen van informatie van een overheids-nv door de overheid is via het privaatrecht alleen te realiseren door gebruik te maken van haar positie als aandeelhouder. Tijdens een AVA kan een directielid de aandeelhouders de informatie geven die zij wensen, tenzij het directielid dit strijdig acht met het vennootschappelijk belang. Een recht op informatie van de directie buiten de AVA om, is er voor de aandeelhouder in principe niet. Een aandeelhouder kan zich in die gevallen eventueel tot de RvC wenden. De ministeriële verantwoordelijkheid jegens de Staten reikt in deze gevallen dan ook niet verder dan de bevoegdheden die de minister ter zake heeft.
Kortom, de Staten kunnen de minister slechts ter verantwoording roepen voor de wijze waarop hij namens de openbare rechtspersoon Curaçao de aandeelhoudersrechten heeft uitgeoefend. De Staten kunnen niet van de minister eisen dat hij meer rechten uitoefent in de NV dan hij als (vertegenwoordiger van de) aandeelhouder heeft volgens het BW en de statuten van de NV.

d. Publiekrechtelijke rechtspersonen
Een publiekrechtelijke rechtspersoon is een rechtspersoon die bij wet is ingesteld, dus wiens organisatierecht niet in het privaatrecht maar in het publiekrecht te vinden is. Het publiekrechtelijke organisatierecht is meer gericht op transparantie en het afleggen van publieke verantwoording voor het gevoerde beleid. Publiekrechtelijke rechtspersonen zijn in de regel niet ondergeschikt aan een politiek verantwoordelijke minister. Op welke wijze de organisatie van de publiekrechtelijke rechtspersonen is geregeld, is te vinden in de specifieke wettelijke regelingen waarbij zij zijn ingesteld. In die bijzondere wettelijke regelingen wordt geregeld in welke mate de rechtspersoon verantwoording verschuldigd is aan de minister en welke sturingsmogelijkheden de minister heeft.
Hoever de parlementaire controle strekt, zal afhangen van de bevoegdheden die de minister nog heeft. Zolang de minister beïnvloedingsmogelijkheden heeft, kan hij daarop in ieder geval door de Staten worden aangesproken. De beïnvloedingsmogelijkheden kunnen worden uitgeoefend ten opzichte van organen van de rechtspersoon of zijn op concrete besluiten zijn gericht. Afhankelijk van de taken die de publiekrechtelijke rechtspersoon heeft uit te voeren, kan de omvang van de verantwoordelijkheid van de minister, en daarmee de parlementaire controle, ver of minder ver gaan.

4. Ministeriële verantwoordelijkheid in relatie tot stichtingen met een subsidierelatie
     met de overheid

De vraagstelling in het adviesverzoek betreft ook stichtingen die een subsidierelatie met de overheid hebben. De Raad wijst erop dat stichtingen die slechts een subsidierelatie met de overheid hebben niet als overheidsstichting worden aangemerkt. Deze stichtingen hebben doorgaans tot doel een publiek belang te realiseren en worden voor het bereiken van dit doel in belangrijke mate gefinancierd door de overheid. Het van overheidswege invloed uitoefenen op deze stichtingen gebeurt meer op afstand door de gelding van algemeen verbindende voorschriften of subsidievoorschriften. Ook in de zorgcontracten die met deze stichtingen worden gesloten kunnen sturingsmiddelen voorkomen. Afhankelijk van de invulling van de sturingsmogelijkheden gaat de ministeriële verantwoordelijkheid, en daarmee de parlementaire controle, meer of minder ver.

IV. Conclusie

Het Reglement van Orde, zijnde een interne regeling zonder rechtskracht naar buiten toe, schept geen verplichtingen voor derden om in een vergadering (van een commissie) van de Staten te verschijnen en inlichtingen te geven.
Omdat het steeds de minister is die voor alle beleid verantwoordelijk is en daar verantwoording voor moet afleggen aan de Staten, is het van belang vast te stellen wat de reikwijdte is van de ministeriële verantwoordelijkheid met betrekking tot overheidsentiteiten. Deze reikwijdte is afhankelijk van de beïnvloedingsmogelijkheden die de minister heeft ten aanzien van de overheidsentiteiten.
Overheids-nv’s en – stichtingen hebben een eigen interne organisatie die is verankerd in het privaatrecht, te weten Boek 2 BW. Hierin zijn de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de organen van deze rechtspersonen geregeld. Uit deze regeling volgt dat er geen verplichting voor (organen van) overheids-nv’s is om verantwoording af te leggen buiten de eigen organisatie om. Dit geldt ook voor de overheidsstichting, hoewel de stichting zich vanwege haar interne organisatie beter leent voor het nastreven van een publiek belang. Bij beïnvloeding van een overheids-nv of – stichting moet de minister rekening houden met de autonomie die het bestuur toekomt bij het besturen van de NV of de stichting.
De interne organisatie van de publiekrechtelijke rechtspersonen is te vinden in de bijzondere wettelijke regelingen waarmee deze rechtspersonen zijn ingesteld. Hierbij wordt opgemerkt dat het publiekrechtelijke organisatierecht beter is toegesneden op transparantie en het afleggen van verantwoording jegens een instantie buiten de eigen organisatie voor het gevoerde beleid. Afhankelijk van de inhoud van de bijzondere wettelijke regeling zal een publiekrechtelijke rechtspersoon meer of minder verantwoording dienen af te leggen aan instanties buiten de eigen organisatie om.
Er bestaat voor natuurlijke personen en/of privaatrechtelijke rechtspersonen dus geen wettelijke verplichting om een uitnodiging van de Staten dan wel een commissie uit de Staten te aanvaarden of de door de Staten gevraagde inlichtingen of antwoorden te verstrekken. Dit geldt ook in het geval inlichtingen worden gevraagd van een rechtspersoon die bij wet is ingesteld en waarop de regering invloed kan uitoefenen (publiekrechtelijke rechtspersoon) of een stichting waarmee de overheid slechts een subsidierelatie heeft.

De Raad gaat ervan uit met dit advies de door de regering gestelde vragen in voldoende mate te hebben beantwoord.

Willemstad, 20 november 2012

de Ondervoorzitter, de Secretaris,

___________________________ _____________________
mevr. mr. drs. B. J. Doran-Scoop mevr. mr. C. M. Raphaëla

(1) Het Reglement van Orde voor de Staten van Curaçao is openbaar gemaakt door opneming in Publicatieblad 2012, no. 50.
(2) Raalte van, E. (1991). Het Nederlandse Parlement. (p. 339). Den Haag: SDU Uitgeverij. 
(3)  In het Reglement van Orde wordt ook voorgeschreven dat wanneer een Statencommissie zich door ambtenaren wil laten voorlichten, dezen steeds door tussenkomst van de betreffende minister worden uitgenodigd (zie de artikelen 25 en 53 van het Reglement van Orde).
(4) Daarnaast zijn er ook andere typen ministeriële verantwoordelijkheid te onderscheiden, te weten de civielrechtelijke, de financiële en de strafrechtelijke, die hier verder buiten beschouwing worden gelaten.
(5)  Scheltema, M. en Scheltema, M.W. (2008). Gemeenschappelijk recht (p. 70). Alphen aan den Rijn: Uitgeverij Kluwer. 
(6) Burkens, M.C. (2006). Beginselen van de democratische rechtsstaat (pp. 238-239). Alphen aan den Rijn: Uitgeverij Kluwer.
(7) Een minister is conform artikel 32 van de Staatsregeling belast met de leiding van een ministerie.
(8) Scheltema, M. en Scheltema, M.W. (2008). Gemeenschappelijk recht (p. 75). Alphen aan den Rijn: Uitgeverij Kluwer.
(9) Scheltema, M. en Scheltema, M.W. (2008). Gemeenschappelijk recht (pp. 75-76). Alphen aan den Rijn: Uitgeverij Kluwer.