RvA no. RA/14-14-LB

Ontwerplandsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van artikel 46, vierde lid, van de Landsverordening funderend onderwijs, artikel 60, derde lid, van de Landsverordening voortgezet onderwijs en artikel 46, vierde lid, van de Landsverordening secundair beroepsonderwijs en educatie (Landsbesluit bekostiging onderwijs)
(zaaknummer 2014/015856)

Advies:  Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 7 mei 2014 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en de behandeling hiervan in de vergadering van de Raad van Advies d.d. 29 juli 2014, bericht de Raad u als volgt.

Bestudering van het onderhavige ontwerp en de bijbehorende nota van toelichting alsmede de overige bij het adviesverzoek gevoegde stukken geeft de Raad aanleiding tot het maken van de volgende opmerkingen.

Algemeen

1.  Financiering van het Landsbesluit bekostiging onderwijs

Het voorliggend ontwerp beoogt enerzijds de normbekostiging volgens de vigerende onderwijslandsverordeningen te formaliseren en anderzijds de additionele kosten (de zogenoemde ouderlijke bijdrage) in het kader van het zogenoemde gratis onderwijs te bekostigen. Met bedoelde additionele kosten is volgens de nota van toelichting bij het ontwerp een bedrag van NAf 6,7 miljoen gemoeid.

De Raad heeft uit de nota van toelichting noch uit de overige bij het adviesverzoek gevoegde stukken kunnen afleiden of er al dan niet (voldoende) middelen zijn gereserveerd om deze additionele kosten te vergoeden. De Raad heeft echter op 10 juli 2014 bevestiging van de Minister van Financiën ontvangen dat er op de begroting 2014 middelen gereserveerd zijn voor het vergoeden van de additionele kosten.

2.   Verantwoording van de normbekostiging

Op pagina 2 van de nota van toelichting (onderdeel “1.3 Reikwijdte”) behorende bij het ontwerp omschrijft de regering hoe de normbekostiging tot stand komt. De Raad heeft echter geconstateerd dat de gepresenteerde bedragen van het Vergoeding & Verantwoordingsstelsel (V&V stelsel) en de bedragen per schooltype in de bijlagen bij het ontwerp niet met elkaar correleren. Het lijkt er naar het oordeel van de Raad op dat de in de bijlage bij het ontwerp genoemde bedragen gebaseerd zijn op wat de scholen c.q. schoolbesturen in de praktijk als ouderlijke bijdrage vragen.

De Raad adviseert de regering in de nota van toelichting de in de bijlagen genoemde bedragen te onderbouwen.

De Raad concludeert tevens na bestudering van de in de bijlagen bij het ontwerp genoemde bedragen dat het subsidiebedrag gebaseerd op het V&V stelsel onvoldoende is (geweest) om de schoolkosten te kunnen dekken.

Aangezien school gerelateerde kosten en met name boeken een opwaartse tendens vertonen, is de Raad van oordeel dat een verhoging van de subsidie in de toekomst overwogen dient te worden indien de regering een beroep op de ouders niet wenselijk acht.

II.   Inhoudelijke opmerkingen m.b.t. het ontwerp

Artikel 2

1o. Inrichting en overige kosten

Op grond van artikel 2, derde lid, onderdeel b, van het ontwerp vallen onder de exploitatiekosten die door de overheid worden vergoed ook de “inrichting en overige kosten”.

Voor de Raad is niet duidelijk wat in dit verband onder “overige kosten” moet worden verstaan. De Raad is van oordeel dat de term “overige kosten” onvoldoende begrensd is.

De Raad adviseert de regering het betreffende artikelonderdeel voor wat betreft “overige kosten” te begrenzen.

2o. Additionele kosten

Op grond van artikel 2, derde lid, onderdeel d, van het ontwerp vallen de “additionele kosten” onder de exploitatiekosten die door de overheid worden vergoed. Uit de nota van toelichting (pagina 3) blijkt dat onder additionele kosten moet worden verstaan de kosten voortvloeiende uit niet-curriculum gebonden activiteiten, waaronder uitstapjes, introductiedagen en vieringen, maar ook de inschrijving, het vademecum, de schoolkrant en het lidmaatschap van de mediatheek en van de oudervereniging.

In zijn advies van 6 september 2012[1] heeft de Raad de regering geadviseerd over het zogenoemde “gratis onderwijs” waarvan de additionele kosten een onderdeel vormt. In dat advies heeft de Raad de regering geadviseerd rekening te houden met de draagkracht van de ouders bij het vergoeden van de kosten voor het onderwijs (pagina 5 van het advies onder “II. De sociaal-economisch zwakkeren”). Daarbij wordt ook gewezen op de kosten die de scholen met de zogenaamde ouderbijdrage (moeten) dekken (pagina 9 van het advies onder “Artikel 3”, eerste tot en met derde tekstblok).

De Raad adviseert de regering ook thans rekening te houden met de door de Raad in zijn eerder advies gemaakte opmerkingen ter zake.

Artikel 10

Artikel 10, eerste lid, van het ontwerp bepaalt wanneer de kosten van herstel niet door de Minister van Onderwijs, Wetenschap, Cultuur en Sport (minister) worden vergoed.

Aangezien het formeel niet de minister is die bedoelde kosten zal moeten vergoeden, adviseert de Raad “de minister” te vervangen door “van overheidswege”.

Ten aanzien van artikel 10, eerste lid, van het ontwerp merkt de Raad voorts op dat indien schade aan bijvoorbeeld gebouwen door schuld of nalatigheid van het bevoegd gezag ontstaat, deze schade niet door de overheid zal worden vergoed. Dit heeft tot gevolg dat de kinderen door schuld of nalatigheid van het bevoegd gezag worden gedupeerd.

De Raad vraagt de regering hoe in een dergelijk geval de situatie verder aangepakt zal worden om te voorkomen dat kinderen nadeel ondervinden van de schuld of nalatigheid van het bevoegd gezag.

In artikel 10, tweede lid, van het ontwerp wordt voorts bepaald wanneer de minister in de rechten van het bevoegd gezag treedt tegen derden.

De Raad is van oordeel dat in de praktijk het uiteindelijk de minister zal zijn die de feitelijke handelingen ter zake zal verrichten. Het is echter formeel het Land die in voornoemd geval in de rechten van het bevoegd gezag zal treden.

De Raad adviseert de regering om bovengenoemde reden “de minister” te vervangen door “het Land”.

De Raad wijst de regering er bovendien op dat artikel 6:150 van het Burgerlijk Wetboek (naast bijvoorbeeld artikel 6:12 (hoofdelijke aansprakelijkheid) en artikel 7:962 (verzekering)) een aantal gevallen regelt waarin de indeplaatsstelling van een derde in de rechten van de schuldeiser mogelijk is. Onderdeel d van artikel 6:150 van het Burgerlijk Wetboek regelt de subrogatie door overeenkomst tussen de derde (in casu het Land) en de schuldenaar (in casu de schadeveroorzaker).[2] Van die overeenkomst moet de schuldeiser (in casu het bevoegd gezag) kennis dragen of in kennis worden gesteld op het moment dat de derde de vordering voldoet.

Naast de regeling in artikel 10, tweede lid, van het ontwerp zal, gezien het bovenstaande, het Land naar het oordeel van de Raad in de praktijk met de schadeveroorzaker moeten overeenkomen dat het Land in de plaats zal treden van het bevoegd gezag. Het bevoegd gezag moet daarvan op de hoogte worden gesteld.

De Raad adviseert de regering met het voorgaande rekening te houden en om in de nota van toelichting op te nemen dat het een en ander geschiedt met inachtneming van artikel 6:150 van het Burgerlijk Wetboek.

Artikelen 11, 13 en 17

Op grond van artikel 11 van het ontwerp dient het bevoegd gezag op een aantal peildata een opgave te doen van de personele bezetting per school of opleiding met nadere specificaties, onder andere de zogenoemde formatiepunten. De minister gaat bij de vaststelling van de definitieve vergoeding voor de personele kosten en de exploitatiekosten op grond van artikel 17, tweede lid, van het ontwerp voor wat betreft het aantal leerlingen en het aantal formatiepunten uit van het conform artikel 13 vastgestelde overzicht.

Ten aanzien van het aantal leerlingen bevat artikel 12, derde lid, van het ontwerp een bepaling voor het berekenen van het aantal ingeschreven leerlingen op een bepaald tijdstip indien de betreffende gegevens niet tijdig door het bevoegd gezag zijn ingeleverd. Voor wat betreft de personele kosten en de formatiepunten die daarmee verband houden, is in het ontwerp geen bepaling opgenomen die in een dergelijk geval voorziet.

De Raad vraagt gezien het voorgaande hoe de minister de vergoeding voor de personele kosten zal vaststellen indien de voor de vaststelling van de vergoeding benodigde gegevens, bedoeld in artikel 11 van het ontwerp, niet tijdig zijn ingeleverd.

Artikel 17

Op grond van artikel 17, derde lid, van het ontwerp stelt de minister het bedrag van de definitieve vergoeding vast op 90 procent van de vastgestelde voorlopige vergoeding indien de financiële verslaglegging niet tijdig wordt ingediend. Deze bepaling heeft naar het oordeel van de Raad het karakter van een sanctie wat ook in de toelichting op dat artikel tot uitdrukking komt.

Op grond van artikel 83, tweede lid, van de Staatsregeling van Curaçao kunnen voorschriften alleen door straffen worden gehandhaafd, als de grondslag daarvoor in een landsverordening wordt gegeven. Onder straffen wordt op grond van de literatuur en de jurisprudentie[3] niet alleen straffen in strafrechtelijke of bestuursrechtelijke zin – zoals bestuursdwang en de bestuurlijke boete – verstaan, doch ook feitelijk ingrijpen of feitelijke verplichtingen opgelegd door de overheid.

Ervan uitgaande dat in dit geval sprake is van een sanctie, dient het inkorten op de definitieve vergoeding (artikel 17, derde lid, van het ontwerp) naar het oordeel van de Raad zijn grondslag te vinden in een landsverordening.

Voor het inkorten op de bekostiging van het funderend onderwijs in bijzondere scholen wordt de grondslag gegeven in artikel 49 van de Landsverordening funderend onderwijs. Voor wat betreft het bekostigen van het voortgezet onderwijs biedt de Landsverordening voortgezet onderwijs geen grondslag voor het inkorten op de definitieve vergoeding. Voor wat betreft het bekostigen van opleidingen van het secundair beroepsonderwijs bepaalt artikel 60 van de Landsverordening secundair beroepsonderwijs en educatie dat bij landsverordening (voorheen bij eilandsverordening) regels worden vastgesteld voor het geheel of gedeeltelijk inhouden van de vergoeding indien het bevoegd gezag in strijd handelt met het bepaalde bij of krachtens de Landsverordening secundair beroepsonderwijs en educatie. Voor zover de Raad heeft kunnen nagaan bestaat een dergelijke landsverordening niet.

De Raad vraagt uw bijzondere aandacht voor het voorgaande en adviseert de regering het ontwerp conform het voorgaande aan te passen.

Artikel 18

Artikel 18 van het ontwerp bepaalt dat de door de minister aangewezen ambtenaren belast zijn met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens het onderhavige landsbesluit. Artikel 1 van het ontwerp bepaalt dat onder minister moet worden verstaan de Minister van Onderwijs, Wetenschap, Cultuur en Sport.

In de nota van toelichting op het ontwerp staat op pagina 8, laatste tekstblok, dat de door de minister aangewezen ambtenaren in dienst zijn van het Ministerie van Onderwijs, Wetenschap, Cultuur en Sport of van het Ministerie van Financiën. Bovendien zou de minister volgens de nota van toelichting ook andere functionarissen met het toezicht kunnen belasten.

Aangezien onder “de minister” in het ontwerp slechts de Minister van Onderwijs, Wetenschap, Cultuur en Sport wordt verstaan, adviseert de Raad de regering in het voorgestelde artikel 18 op te nemen dat de minister voor wat betreft het aanwijzen van ambtenaren werkzaam bij het Ministerie van Financiën in overeenstemming met de Minister van Financiën dient te handelen.

De Raad wijst er bovendien op dat genoemd artikel 18 uitdrukkelijk bepaalt dat aangewezen ambtenaren met het toezicht zullen worden belast. Indien met de functionarissen in de nota van toelichting anderen dan ambtenaren bedoeld worden, zal dit niet in overeenstemming zijn met artikel 18 van het ontwerp.

De Raad vraagt uw aandacht voor het voorgaande.

De Raad adviseert tot slot in het voorgestelde artikel 18 aan te sluiten bij het model van de standaardtoezichtbepaling[4] dat sinds de inwerkingtreding van het Wetboek van Strafvordering wordt gebruikt en ook een bepaling op te nemen waarin staat dat de namen van de aangewezen ambtenaren in de Curaçaosche Courant bekengemaakt moeten worden.

Artikel 21

Uit het gestelde in de laatste alinea van onderdeel “1.2 Huidige situatie” van het algemeen deel van de memorie van toelichting (pagina 2) maakt de Raad op dat het onderhavige landsbesluit tevens de normbekostiging volgens de vigerende onderwijslandsverordeningen beoogt te formaliseren.

Indien in de periode voorafgaande aan de inwerkingtreding van het bepaalde in het onderhavige landsbesluit de normbekostiging als hiervoor bedoeld op gelijke wijze als in het ontwerp plaatsvond, adviseert de Raad de regering terugwerkende kracht te verlenen aan bedoelde formalisering.

III. Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.

Concluderend geeft de  Raad van Advies de regering in overweging niet te besluiten conform de in het ontwerplandsbesluit, houdende algemene maatregelen, opgenomen voorstellen dan nadat met het vorenstaande rekening is gehouden.

Willemstad, 31 juli 2014

de Ondervoorzitter,                                                       de Secretaris,

___________________________                                ____________________

mevr. mr. drs. B. J. Doran-Scoop                                mevr. mr. C. M. Raphaëla

[1] Advies van 6 september 2012, RvA no. RA/24-12-LB, over het ontwerplandsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot regeling voor het funderend onderwijs, het voortgezet onderwijs en het secundair beroepsonderwijs van de bekostiging van studieboeken en additionele studiekosten voor het schooljaar 2012-2013 (zaaknummers 2012/38079 en 2012/40263).

[2] De onderdelen a tot en met c van artikel 6:150 van het Burgerlijk Wetboek zullen in het geval waar het hier om gaat naar het oordeel van de Raad in principe niet relevant zijn.

[3]Preadvies Prof. W.J.M. Voermans: Legaliteit als middel tot een doel; Handelingen Nederlandse Juristen Vereniging; Kluwer 2011. Zie in het bijzonder de ontwikkelingen sinds het Meerenberg-arrest, HR 13 januari 1879, W 4330 en onder andere het Fluoridering-arrest, HR 22 juni 1973, NJ 1973, 386 en het Methadonbrief-arrest, HR 27 juni 1986, NJ 1987, 898.

[4] Prof. mr. T.M. Schalken en mr. S.W. Mul (red.), Het nieuwe Wetboek van Strafvordering van de Nederlandse Antillen en van Aruba (1997), Bronnenpublicatie, Deel I: Parlementaire stukken, Deventer, Gouda Quint, 1997, 293-304.

Zowel het ontwerp als de nota van toelichting heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

Het ontwerp

Artikel 4

Aangezien ook het eerste lid van artikel 3 relevant is bij de vaststelling en specificatie van de doelstellingen, stelt de Raad voor de verwijzing in het tweede lid van artikel 4 van het ontwerp naar “artikel 3, tweede en derde lid” te vervangen door een verwijzing naar artikel 3.

Artikel 10

De Raad stelt voor om eerst in het eerste lid van artikel 10 van het ontwerp op te nemen welke schade door het Land wordt vergoed. Daarnaast moet bepaald worden dat als de schade veroorzaakt door een derde door het Land wordt vergoed, dat het Land in de rechten treedt die het bevoegd gezag jegens die derde (vanwege die schade) heeft. 

De Raad stelt tevens voor om de uitzondering op het eerste lid – namelijk wanneer schade niet voor vergoeding door het Land in aanmerking komt – in het tweede lid van artikel 10 op te nemen.

Artikel 11

De Raad adviseert de regering in het tweede lid van het voorgestelde artikel 11 “door de minister” te vervangen door “bij ministeriële regeling met algemene werking”. Het voorgaande geldt ook voor artikel 12, tweede lid, van het ontwerp.

Artikel 13

Artikel 13, eerste lid, van het ontwerp bepaalt dat de minister uiterlijk 1 december na afloop van het schooljaar een overzicht van de definitieve vergoedingen voor de personele kosten en de exploitatiekosten aan het bevoegd gezag dient te verstrekken.

De definitieve vergoeding wordt op grond van artikel 17, eerste lid, van het ontwerp pas vastgesteld na indiening van de financiële verslaggeving waarbij de minister van het overzicht bedoeld in artikel 13 uitgaat.

De Raad adviseert de regering in artikel 13, eerste lid, van het ontwerp “op basis van” te vervangen door “een op basis van” en “een overzicht van de definitieve vergoedingen” door “vastgesteld overzicht van de te verwachten vergoedingen”.

Voorts heeft artikel 13, eerste lid, van het ontwerp betrekking op zowel de personele kosten als op de exploitatiekosten. Het komt de Raad voor dat de verwijzing naar artikel 3, tweede en derde lid, van het ontwerp om die reden vervangen moet worden door een verwijzing naar het eerste en tweede lid van voornoemd artikel.

De Raad adviseert de regering met het voorgaande rekening te houden.

De Raad stelt voor “dit overzicht” in artikel 13, tweede lid, te vervangen door “het overzicht, bedoeld in het eerste lid,” en “artikel 12” door “artikel 12, eerste lid”.

Artikel 14

De Raad stelt voor het eerste lid van het voorgestelde artikel 14 op te splitsen in kortere zinnen. De Raad stelt voorts voor om in het derde lid “gedurende” in te voegen vóór “tien”.

Artikel 15

Aangezien het Burgerlijk Wetboek algemene bepalingen bevat, stelt de Raad voor in artikel 15 van het ontwerp voor wat betreft “de accountant” aan te sluiten bij de term “externe deskundige” in de zin van artikel 2:121 van het Burgerlijk Wetboek.

De Raad adviseert de regering voorts in het derde lid van artikel 15 “De minister stelt voorschriften vast ten aanzien van” te vervangen door “Bij ministeriële regeling met algemene werking worden regels gesteld met betrekking tot”. Zie aanwijzing 22 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

De nota van toelichting

Pagina 1

De Raad stelt voor in het tweede tekstblok op pagina 1 “de Staatsregeling” te vervangen door “de Staatsregeling van Curaçao”.

Pagina 3

De Raad stelt, gezien aanwijzing 161 van de Aanwijzingen voor de regelgeving, voor in het vierde tekstblok “ontwerp-landsbesluit” te vervangen door “landsbesluit” en in het voorlaatste tekstblok “het onderhavige ontwerp” door “het onderhavige landsbesluit”.

Pagina 5

De Raad stelt voor de eerste regel op pagina 5 te schrappen.

Pagina 7

De Raad stelt voor in de toelichting op de artikelen 11 en 12 “het schoolbestuur” telkens te vervangen door “het bevoegd gezag”.

Pagina 8

De Raad stelt voor in de eerste volzin van de toelichting op artikel 15 “het schoolbestuur” te vervangen door “het bevoegd gezag”.

De Raad stelt ten slotte voor in het laatste tekstblok “in dienst van” te vervangen door “werkzaam bij”.