RvA no. RA/14-21-LV

Initiatiefontwerplandsverordening tot wijziging van het Kiesreglement Curaçao (A.B. 2010, no. 87) (Zittingsjaar 2020-2021-194)

Advies: Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 22 maart 2021 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en naar aanleiding van de behandeling hiervan op 3 mei 2021, bericht de Raad u als volgt.

Algemeen

Inleiding
De initiatiefontwerplandsverordening tot wijziging van het Kiesreglement Curaçao (A.B. 2010, no. 87) (Zittingsjaar 2020-2021-194) (hierna: het initiatiefontwerp) strekt volgens de considerans ertoe regels te stellen, ten einde het welwillend niet toelaten van een gekozen Statenlid tot de Staten door andere Statenleden bij een tussentijds opengevallen plaats in de Staten te voorkomen. In de afgelopen periode hebben zich in de democratische rechtsstaat van Curaçao bepaalde zorgwekkende ontwikkelingen voorgedaan. Enkele Statenleden hebben ondanks herhaaldelijke oproep daartoe door de Voorzitter van de Staten niet deelgenomen aan de openbare vergaderingen van de Staten, waardoor de wettelijk vereiste meerderheid (quorum) om te beraadslagen en te besluiten over onder andere het onderzoek van de geloofsbrieven van nieuwbenoemde Statenleden niet werd gehaald. Door genoemde handelswijze is niet alleen voornoemde besluitvorming gefrustreerd en daarmee de invulling van het passief kiesrecht van de bij democratisch gehouden verkiezingen gekozene geschonden, maar ook het functioneren van de Staten als democratisch gekozen volksvertegenwoordiging voor een lange periode onmogelijk gemaakt. Door genoemde ontwikkelingen is het functioneren van het democratische proces in feite lamgelegd. Voorkomen moet worden dat er in de toekomst in Curaçao weer een dergelijke ontoelaatbare toestand ontstaat, waardoor interventie van de Koninkrijksregering, op grond van de waarborgtaak van het Koninkrijk (ex artikel 43, tweede lid, van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden), nodig is om die toestand te redresseren[1].
De Raad onderkent dan ook in beginsel het belang van een wettelijke voorziening ter voorkoming van een dergelijke situatie in de toekomst. Niettemin staat de

Raad in dit advies stil bij de verenigbaarheid van het initiatiefontwerp met de Staatsregeling van Curaçao (hierna: de Staatsregeling).

2. De verenigbaarheid van het initiatiefontwerp met de Staatsregeling

De toelatingsprocedure voor de Staten
 
1º. Het onderzoek van de geloofsbrieven
 
Na de vaststelling van de verkiezingsuitslag geeft de voorzitter van de Electorale Raad, bedoeld in de Landsverordening Electorale Raad, de gekozene kennis van zijn verkiezing als Statenlid (artikel 107 van het Kiesreglement Curaçao (hierna: het Kiesreglement)). De gekozene moet binnen twee weken na de dagtekening van genoemde kennisgeving aan de voorzitter van de Electorale Raad meedelen of hij zijn verkiezing aanneemt (artikel 108, tweede lid van het Kiesreglement). De kennisgeving van verkiezing en het bericht van de voorzitter van de Electorale Raad van de ontvangst van de mededeling van aanneming van de verkiezing strekken de gekozene tot geloofsbrief (artikel 108, vierde lid van het Kiesreglement). Daarmee is hij echter nog niet tot lid van de Staten toegelaten. Daartoe dient de Staten eerst de geloofsbrief van het nieuwbenoemde Statenlid te onderzoeken.
 
Artikel 47 van de Staatsregeling jo. artikel 111, eerste lid, van het Kiesreglement schrijft voor dat de Staten de geloofsbrieven van de nieuwbenoemde leden onderzoeken en beslissen met inachtneming van bij landsverordening te stellen regels over de geschillen welke met betrekking tot de geloofsbrieven of de verkiezing zelf rijzen. In artikel 47 van de Staatsregeling worden de Staten verplicht de geloofsbrieven van de nieuwbenoemde leden te onderzoeken.  Volgens de memorie van toelichting bij de Staatsregeling geeft dit de zelfstandigheid van de Staten aan.
 
Ten behoeve van het onderzoek van de geloofsbrief en het daarop gebaseerde besluit tot toelating tot de Staten overlegt de gekozene bij de inzending van de geloofsbrief aan de Staten, een uittreksel uit het geboorteregister, alsmede een verklaring waarop alle openbare betrekkingen en alle betrekkingen in dienst van het land zijn vermeld die hij/zij en zijn/haar echtgeno(o)t(e) vervult (artikel 109, eerste lid en 110 van het Kiesreglement jo. artikel 2 van het Reglement van Orde voor de Staten van Curaçao). Daarnaast moet de minister van Bestuur, Planning en Dienstverlening verklaren dat de gekozene ingezetene is van het land (artikel 110, derde lid van het Kiesreglement). [2]  

 
2º. Het besluit tot toelating van de gekozene tot de Staten
 
Indien uit het onderzoek van de geloofsbrief blijkt dat er geen sprake is van een van de limitatief opgesomde afwijzingsgronden, opgenomen in de artikelen 113, 115 en 117 van het Kiesreglement, dient de gekozene tot de Staten te worden toegelaten. Er bestaat in een dergelijk geval voor de Staten geen ruimte om een negatief besluit aangaande de toelating van de gekozene te nemen. Het besluit tot toelating dient te volgen. Hierna legt het toegelaten Statenlid op de voet van artikel 126 van het Kiesreglement de eed of de verklaring en belofte af. Het lidmaatschap van de Staten vangt aan door het besluit tot toelating tot de Staten en niet door het afleggen van de eed of verklaring en belofte van het nieuwbenoemde Statenlid[3]. Ingevolge artikel 124 van het Kiesreglement kan een lid, tot wiens toelating is besloten, te allen tijde zijn ontslag nemen. Kennelijk is men na de toelating lid[4]. 
 
b.   De stilzwijgende toelating van de gekozene tot de Staten

De beoordeling van het voorgestelde
Het voorgestelde nieuwe artikel 111a, tweede lid, van het Kiesreglement (artikel I, onderdeel A) schrijft voor dat indien het onderzoek van de geloofsbrief niet binnen de termijn van twee weken, bedoeld in het vorige lid heeft plaatsgevonden, de gekozene geacht wordt stilzwijgend tot de Staten te zijn toegelaten. Vervolgens bepaalt het derde lid van het voorgestelde nieuwe artikel 111a van het Kiesreglement dat de geloofsbrief van het reeds tot de Staten toegelaten lid bij de eerstvolgende gelegenheid wordt onderzocht.  Het voorgestelde nieuwe artikel 111a, tweede lid, van het Kiesreglement ziet met andere woorden op de stilzwijgende toelating van een gekozen Statenlid tot de Staten en het achteraf verrichten van het onderzoek van de geloofsbrief van het betreffende Statenlid. Naar het oordeel van de Raad is de stilzwijgende toelating van de gekozene tot de Staten, zoals voorgesteld in het nieuwe artikel 111a van het initiatiefontwerp, om de volgende redenen niet in overeenstemming met de artikelen 56 en 47 van de Staatsregeling.
 
1°. Het quorumvereiste
Voor rechtsgeldige beraadslaging en besluitvorming door de Staten is vereist dat meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden ter vergadering aanwezig is (artikel 56, eerste lid, van de Staatsregeling). De besluiten worden, tenzij de Staatsregeling een gekwalificeerde meerderheid verlangt, genomen bij meerderheid van stemmen (artikel 56, tweede lid, van de Staatsregeling). De Raad constateert dat de in het voorgestelde nieuwe artikel 111a, tweede lid, van het Kiesreglement opgenomen voorziening van stilzwijgende toelating van de gekozene tot de Staten niet in overeenstemming is met de aard en strekking van artikel 56, tweede lid, van de Staatsregeling. Immers aan een dergelijke toelating ligt geen besluit van de Staten ten grondslag dat bij meerderheid van stemmen genomen is.
 
2°. De zelfstandigheid van de Staten ten aanzien van zijn samenstelling
Overeenkomstig de hierboven onder het onderdeel I. 2. “a. De toelatingsprocedure voor de Staten” omschreven procedure tot toelating tot de Staten wordt een besluit tot toelating van een gekozene als Statenlid slechts genomen indien het onderzoek van zijn geloofsbrief heeft plaatsgevonden en positief is. De geloofsbrief vormt de basis voor de beslissing om de gekozene al dan niet als lid toe te laten[5]. De Staten onderzoeken overeenkomstig de opdracht opgenomen in artikel 47 van de Staatsregeling de geloofsbrief van de gekozene teneinde deze als lid te kunnen toelaten. Bij de stilzwijgende toelating van een gekozene tot de Staten is er geen sprake van een besluit van de Staten ten aanzien van zijn eigen samenstelling. De Raad is van oordeel dat het vorenstaande haaks staat op de zelfstandigheid die de constitutionele wetgever met artikel 47 van de Staatsregeling aan de Staten ten aanzien van zijn eigen samenstelling beoogde te geven. Daar komt nog bij dat het lidmaatschap van de Staten aanvangt door het besluit tot toelating. Ingeval van toepassing van het voorgestelde nieuwe artikel 111a van het Kiesreglement is er geen sprake van een besluit van de Staten.
Het onderzoek van de geloofsbrieven omvat bij tussentijds toetredende Statenleden – anders dan bij het houden van nieuwe verkiezingen voor de Staten – uitsluitend het onderzoek of de gekozene voldoet aan de wettelijke vereisten voor de verkiesbaarheid (artikel 111, derde lid, van het Kiesreglement). Gekeken wordt of de opvolgende gekozene de leeftijdsgrens van achttien jaar heeft bereikt, het Nederlanderschap bezit, niet uitgesloten is van het kiesrecht, geen met het Statenlidmaatschap onverenigbare betrekking vervult en of de regels van bloed- en aanverwantschap aan het Statenlidmaatschap in de weg staan. (Zie de artikelen 44 tot en met 46 van de Staatsregeling).
Gezien het bovenstaande kan naar het oordeel van de Raad het onderzoek van de geloofsbrieven binnen het huidige vastgestelde wetskader een alomvattend karakter hebben en is het niet alleen een formaliteit[6]. Het vooraf verrichten van het onderzoek van de geloofsbrieven van de nieuwbenoemde leden vervult een zeeffunctie. Het garandeert dat alleen de gekozenen, die daartoe werkelijk gerechtigd zijn, tot de Staten worden toegelaten. Het achteraf invullen van die zeeffunctie is volgens de Raad onvoldoende doelmatig omdat achteraf kan blijken dat de betrokken geloofsbrief niet de (rechtmatigheids)toets zal doorstaan.

Conclusie van de Raad
Op grond van het bovenstaande concludeert de Raad dat het initiatiefontwerp niet in overeenstemming is met de aard en strekking van de artikelen 47 en 56, tweede lid, van de Staatsregeling. De voorziening, opgenomen in het initiatiefontwerp, kan niet zonder voorafgaande wijziging van de Staatsregeling getroffen worden.  
 
De praktijk heeft echter aangetoond dat de huidige regeling in de Staatsregeling omtrent de besluitvorming door de Staten bij meerderheid van stemmen bij de uitoefening van de aan hen – ter waarborging van de zelfstandigheid van de Staten – toebedeelde bevoegdheid tot onderzoek van de geloofsbrieven van de nieuwbenoemde leden bij het tussentijds openvallen van een plaats  in de Staten, niet afdoende is om het functioneren van een voltallige volksvertegenwoordiging te waarborgen. De Staatsregeling vertoont in deze derhalve een manco wat ertoe geleid heeft dat dit manco alleen via de waarborgfunctie van het Koninkrijk (artikel 43, tweede lid, van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden) kon worden opgelost.
Gezien het bovenstaande onderkent de Raad de noodzaak om te bezien op welke andere manieren voornoemde onvolkomenheid in de Staatsregeling effectief kan worden hersteld. 
 
Niettegenstaande bovenstaande conclusie wenst de Raad met betrekking tot het initiatiefontwerp nog het volgende op te merken. 
 
II. Inhoudelijke opmerkingen
 
1. Het initiatiefontwerp
 
De nadere uitwerking van de toelatingsprocedure bij stilzwijgende toelating tot de Staten
 
De toelatingsprocedure van een gekozene, gebaseerd op een besluit van de Staten, is uitputtend geregeld in het Kiesreglement. Door het invoeren van de mogelijkheid van stilzwijgende toelating tot de Staten moet waar nodig een en ander nader worden uitgewerkt in het Kiesreglement. Het betreft in ieder geval een nadere uitwerking over de volgende onderwerpen.
 
1°.  Kennisgeving aan de Electorale Raad 
Artikel 117 van het Kiesreglement bepaalt dat als de Staten besluiten de gekozene niet als lid toe te laten, op grond, dat deze niet voldoet aan de vereisten voor het lidmaatschap van de Staten of dat hij een met dat lidmaatschap onverenigbare betrekking bekleedt, daarvan door de voorzitter onverwijld kennis wordt gegeven aan de Electorale Raad. De Raad merkt op dat uit het initiatiefontwerp niet blijkt of bijvoorbeeld artikel 117 van het Kiesreglement van toepassing is indien achteraf blijkt dat een stilzwijgend tot de Staten toegelaten lid niet aan de vereisten voor het lidmaatschap van de Staten voldoet of een met dat lidmaatschap onverenigbare betrekking bekleedt. Over de volgorde waarop een en ander in de toelatingsprocedure moet plaatsvinden ingeval sprake is van stilzwijgende toelating van een lid tot de Staten zwijgt het initiatiefontwerp. De Raad is van mening dat de volgorde van stappen in de toelatingsprocedure van een stilzwijgend tot de Staten toegelaten lid nader in het initiatiefontwerp moet worden uitgewerkt.
De Raad adviseert het initiatiefontwerp en de daarbij behorende memorie van toelichting (hierna: de memorie van toelichting) met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.
 
2°. Het achteraf niet voldoen aan de wettelijke vereisten voor het lidmaatschap van de Staten bij stilzwijgende toelating tot de Staten
De stilzwijgende toelating van een gekozene na het verstrijken van de in het voorgestelde nieuwe artikel 111a, eerste lid, van het Kiesreglement genoemde termijn van twee weken zonder het verrichten van het onderzoek van diens geloofsbrief vooraf kan tot gevolg hebben dat hij achteraf – bij het nadien onderzoeken van zijn geloofsbrief – wettelijk niet gerechtigd was om de opengevallen plaats te vervullen.  De vraag rijst wat het rechtsgevolg hiervan is. De Raad wijst in dit verband naar artikel 123, eerste lid, van het Kiesreglement dat een voorziening bevat indien een lid na diens toelating niet meer aan een van de formele vereisten voor het lidmaatschap van de Staten voldoet of een van de met dat lidmaatschap onverenigbare betrekking vervult. Op grond van laatstgenoemd artikel houdt het betreffende lid van rechtswege op lid te zijn zodra dat blijkt. Eventuele door de Staten genomen besluiten waaraan dat lid deel heeft genomen, voordat één van de in dat artikel genoemde omstandigheden is gebleken, blijven in stand. Bovengenoemde voorziening is in het initiatiefontwerp niet getroffen voor het geval dat een gekozene stilzwijgend tot de Staten wordt toegelaten. De Raad is van oordeel dat voor de duidelijkheid artikel 123, eerste lid en tweede lid, van het Kiesreglement ook in een geval zoals hierboven van overeenkomstige toepassing moet worden verklaard.
De Raad adviseert het initiatiefontwerp en de memorie van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.
 
3°. Het afleggen van de eed of de verklaring en belofte
In de memorie van toelichting (pagina 2) staat dat artikel 126 van het Kiesreglement uiteraard van kracht blijft. Artikel 126 van het Kiesreglement handelt over de kennisgeving door de Voorzitter van de Staten aan bepaalde actoren in het toelatingsproces, zoals de Gouverneur, de Voorzitter van de Electorale Raad en de toegelatene zelf, inzake het besluit tot toelating tot de Staten. Bij toepassing van het voorgestelde nieuwe artikel 111a, tweede lid, van het Kiesreglement is er geen sprake van een besluit tot toelating. Van een letterlijke toepassing van artikel 126 van het Kiesreglement kan niet worden gesproken. Toch dient er naar het oordeel van de Raad hieraan te worden voldaan. De Raad meent daarom dat artikel 126 van het Kiesreglement van overeenkomstige toepassing dient te worden verklaard op een Statenlid dat op grond van het voorgestelde nieuwe artikel 111a, tweede lid, van het Kiesreglement stilzwijgend tot de Staten is toegelaten. Na zijn toelating dient het betrokken Statenlid met inachtneming van artikel 126, tweede lid, van het Kiesreglement het verzoek aan de Gouverneur te doen tot het afleggen van de eed of verklaring en belofte als bedoeld in artikel 49 van de Staatsregeling.
De Raad adviseert het initiatiefontwerp met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.
 
2. De memorie van toelichting
 
De financiële gevolgen van het initiatiefontwerp
De Raad constateert dat in de memorie van toelichting geen financiële paragraaf is opgenomen. In artikel 11 van de Landsverordening comptabiliteit 2010 is bepaald dat in de toelichting op ontwerpen van wet- en regelgeving een afzonderlijk onderdeel moet worden opgenomen waarin de financiële gevolgen voor en de dekking door het Land worden vermeld. Hoewel de toelichting op genoemd artikel niets daarover zegt, maakt de Raad naar aanleiding van de laatste volzin daarvan op, dat het artikel alleen ministers bindt. Toch is er naar het oordeel van de Raad een reflexwerking richting de Staten. Immers, de lasten voor de overheid en de eventuele lasten voor burgers, bedrijven en instellingen, die voortvloeien uit het initiatiefontwerp, zullen op de begroting van het Land gaan drukken. In aanwijzing 157 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (hierna: de Awr) wordt ook bepaald dat de memorie van toelichting een verantwoording dient te bevatten over de lasten voor de overheid en de financiële gevolgen van een ontwerpregeling. Indien een ontwerp voor een landsverordening financiële gevolgen voor het Land bevat, dient overeenkomstig aanwijzing 159 van de Awr in een afzonderlijk gedeelte van de memorie van toelichting aangegeven te worden in welke omvang daaraan meer of minder uitgaven of ontvangsten zullen zijn verbonden.
De Raad adviseert in een financiële paragraaf in de memorie van toelichting aan te geven of er aan het initiatiefontwerp al dan niet kosten zijn verbonden.  
 
III.   Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard
 
Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.
 
 
Willemstad, 4 mei 2021
  
de Ondervoorzitter,                                                                de Secretaris,
 
 ___________________                                                         _____________________
mevr. mr. L. M. Dindial                                                           mevr. mr. C. M. Raphaëla
 
 
 

Bijlage behorende bij het advies van de Raad van Advies, RvA no. RA/14-21-LV

Zowel het initiatiefontwerp als de memorie van toelichting heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

1.  Het initiatiefontwerp

Het opschrift

De geldende tekst van het Kiesreglement is afgekondigd in P.B. 2021, no. 1. Voorgesteld wordt de verwijzing naar “(A.B. 2010, no. 87)” te vervangen door “(P.B. 2021, no. 1)”.

De considerans

Voorgesteld wordt “Dat het noodzakelijk” te vervangen door “dat het wenselijk” en de punt aan het slot van de considerans te vervangen door een puntkomma.

Artikel I

In artikel I wordt slechts een wijziging in het Kiesreglement voorgesteld, namelijk de toevoeging van het nieuwe artikel 111a van het Kiesreglement. De aanduiding van die wijzigingsinstructie als onderdeel A is daarom overbodig. Voorgesteld wordt het initiatiefontwerp met inachtneming van het vorenstaande aan te passen. 

2.  De memorie van toelichting

Pagina 1

Bij de verwijzing in de tweede voetnoot naar de uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Curaçao van 11 augustus 2020 wordt voorgesteld het betreffende European Case Law Identifier nummer te vermelden. In dit geval is dat: ECLI:NL:OGEAC:2020:195:Gerecht in eerste aanleg CUR202002249.

Pagina 2

Voorgesteld wordt de laatste volzin in het derde tekstblok als volgt te doen luiden: Met andere woorden dient er geen discussie te zijn over het al dan niet meewerken aan het verrichten van het onderzoek van de geloofsbrieven.

Voorgesteld wordt in het vierde tekstblok, laatste volzin, vóór “dergelijke impasse” het lidwoord “een” in te voegen.

In het onderdeel “Artikel I”, eerste tekstblok, wordt het met het initiatiefontwerp beoogde doel kort omschreven.  Voorgesteld wordt die omschrijving langs deze lijn te laten luiden:

De voorgestelde wijziging beoogt een voorziening in het Kiesreglement Curaçao op te nemen om voor het geval dat bij tussentijds openvallen van plaatsen in de Staten de besluitvorming over de toelating van nieuwbenoemde leden door Statenleden wordt belemmerd.

Pagina 3

Indien een artikel geen uitleg behoeft, is het overbodig om in de memorie van toelichting op te nemen dat het artikel voor zich spreekt. Overigens bevat het initiatiefontwerp geen artikel II. Voorgesteld wordt de toelichting op artikel II te schrappen.

[1] Koninklijk Besluit van 3 maart 2021, houdende de overdracht van de bevoegdheden in het kader van het onderzoek van de geloofsbrief inzake een opengevallen zetel in de Staten van Curaçao, Staatsblad 2021, 116.

[2] Prof dr. A. van Rijn, Handboek Caribisch Staatsrecht, Boom juridisch: Den Haag 2019, pagina 511.

[3] C.A.J.M. Kortmann, bewerkt door prof mr. P.P.T. Bovend’ Eert, mr. J.L.W. Broeksteeg, prof. mr. B.P. Vermeulen, mr. C.N.J. Kortmann, Het Constitutioneel recht, Kluwer Deventer -2012 zevende druk, pagina 216.

[4] Het Gerecht in eerste aanleg heeft een andere opvatting. In rechtsoverweging 4.9 van de uitspraak van de rechter in de kort geding zaak van 11 augustus 2020, ECLI:NL:OGEAC:2020:195, staat namelijk het volgende: “Uit het systeem van de wet volgt dat een door het Hoofdstembureau tot lid van de Staten verkozene, reeds als lid van de Staten wordt aangemerkt. Zo bepaalt artikel 47 van de Staatsregeling dat de Staten de geloofsbrieven van de ‘nieuwbenoemde leden’ onderzoeken en bepaalt artikel 124 van het Kiesreglement dat ‘een lid van de Staten, tot wiens toelating is besloten, te allen tijde ontslag kan nemen’.”

[5]Prof dr. A. van Rijn, Handboek Caribisch Staatsrecht, Boom juridisch: Den Haag 2019, pagina 511.

[6] Prof dr. A. van Rijn, Handboek Caribisch Staatsrecht, Boom juridisch: Den Haag 2019, pagina 511.