RvA no. RA/15-22-LV

De in ontwerp goedgekeurde (initiatief)landsverordening houdende vaststelling van regels inzake het welzijn van dieren (Landsverordening dierenwelzijn) (Zittingsjaar 2019-2020-127) (zaaknummer 2021/7828)

Advies: Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 2 juni 2022 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en naar aanleiding van de behandeling hiervan op 4 juli 2022, bericht de Raad u als volgt.

1. Inleiding

Op 7 februari 2018 heeft de Raad advies uitgebracht over een initiatiefontwerplandsverordening inzake het welzijn van dieren en de uitoefening van de diergeneeskunde (Landsverordening dierenwelzijn) (Lei pa bienestar di animal) (Zittingsjaar 2017-2018-127).[1] Naar aanleiding van het advies van de Raad is dat initiatiefontwerp aangepast door de initiatiefnemers.[2]

De Staten hebben ook dat aangepaste initiatiefontwerp voorgelegd aan de Raad voor advies. Op 8 augustus 2018 heeft de Raad advies uitgebracht daarover.[3] Naar aanleiding van dat tweede advies van de Raad hebben de initiatiefnemers het initiatiefontwerp nader aangepast.

Het nader aangepaste initiatiefontwerp is goedgekeurd door de Staten op 9 maart 2021 en is op 10 maart 2021 aan de Gouverneur aangeboden ter vaststelling. In deze fase van het wetgevingstraject, de zogenoemde vaststellingsfase, heeft de regering slechts twee mogelijkheden; zij kan besluiten om de in ontwerp goedgekeurde landsverordening vast te stellen of om deze niet vast te stellen. De in ontwerp goedgekeurde landsverordening kan vóór haar vaststelling door de regering niet meer gewijzigd worden.

De regering heeft advies gevraagd van verschillende ambtelijke diensten om een besluit te kunnen nemen over het al dan niet vaststellen van de in ontwerp goedgekeurde landsverordening. Na de ambtelijke adviesronde heeft de regering de in ontwerp goedgekeurde landsverordening voorgelegd aan de Raad overeenkomstig artikel 19, eerste lid, onderdeel a, van de Landsverordening Raad van Advies.

Alleen als zwaarwegende gronden zich verzetten tegen vaststelling, zal de Raad de regering adviseren om een in ontwerp goedgekeurde landsverordening niet vast te stellen. Strijdigheid met het internationaal recht of met de Staatsregeling van Curaçao zijn voorbeelden van zwaarwegende gronden die zich verzetten tegen vaststelling van een in ontwerp goedgekeurde (initiatief)-landsverordening.

2. Toetsing door de Raad

De Raad heeft de in ontwerp goedgekeurde landsverordening en de overige bij het adviesverzoek gevoegde stukken bestudeerd en concludeert dat zijn adviezen over het algemeen zijn opgevolgd. De reden waarom bepaalde onderdelen uit die adviezen niet opgevolgd zijn, wordt vermeld in de memorie van toelichting behorende bij de in ontwerp goedgekeurde landsverordening (hierna: memorie van toelichting). In de meeste gevallen betreft het geen punten van zwaarwegende aard. De Raad kan zich in de motivering vinden of vindt het onnodig om in deze fase van het wetgevingsproces op het desbetreffende onderdeel weer in te gaan. Echter, de Raad vindt het wel op zijn plaats om de volgende opmerkingen te maken.

3. Opmerkingen naar aanleiding van de memorie van toelichting

1. De financiële paragraaf

1. Inleiding

Momenteel wordt de Stichting Dierenbescherming (hierna: Dierenbescherming) voor een bedrag van NAf 63.000 per jaar door de overheid gesubsidieerd. Bij de inwerkingtreding van de Landsverordening dierenwelzijn wordt de Dierenbescherming belast met de kerntaken voortvloeiende uit deze landsverordening. Met de uitvoering van deze landsverordening zijn er kosten gemoeid die deels eenmalig en grotendeels structureel zijn. Met deze landsverordening wordt getracht het dierenwelzijn te verbeteren, hetgeen imperatief is. Echter, er dient hierbij rekening gehouden te worden met het feit dat voor een succesvolle implementatie van de landsverordening de benodigde financiële middelen structureel beschikbaar moeten zijn. Uit de memorie van toelichting en de bij het adviesverzoek gevoegde stukken is echter op te maken dat de kosten verbonden aan de uitvoering van de landsverordening die ten laste van het Land zullen komen nog niet begroot zijn. Alhoewel de financiering – gegeven de huidige precaire overheidsfinanciën – een grote uitdaging vormt, dient die te allen tijde gegarandeerd te zijn. 

 b. Eenmalige kosten

De eenmalige kosten worden geraamd op NAf 190.148 en hebben betrekking op de bouw van de sanctuary voor honden[4].

Uit de bij het adviesverzoek gevoegde brief van Wetgeving en Juridische Zaken (hierna: WJZ)  d.d. 18 mei 2022 (zaaknummer 2021/007828), is uit pagina 3 op te maken dat het voor de bouw van de sanctuary benodigde bedrag reeds is opgebracht middels een samenwerking tussen Dierenbescherming en Curaçao Tourist Board (‘awareness campagne Dierenbescherming’). Voor de dekking van de structurele kosten is echter nog geen voorziening.   

In de memorie van toelichting (pagina 10) is een begroting voor de bouw van een omheining voor de sanctuary opgenomen. In de memorie van toelichting is voorts vermeld dat het benodigde bedrag ter dekking van de eenmalige kosten voor de aanleg van de sanctuary op aanvraag, aan de Dierenbescherming moet worden toegewezen als incidentele subsidie (artikel 15 van de Subsidieverordening Curaçao)[5].

Indien het eenmalig benodigde bedrag reeds is opgebracht, zoals vermeld in de eerder genoemde brief van WJZ, is er geen behoefte aan bedoelde incidentele subsidie. Anders dient dat bedrag in de begroting beschikbaar gesteld te worden voordat de Landsverordening dierenwelzijn in werking treedt.

Uit de begroting van de op te zetten sanctuary blijkt dat er geen rekening gehouden is met een (onder)dak voor de honden die daar verblijven (pagina 10 van de memorie van toelichting). Als ook een dak onderdeel is van het bouwplan, dan dient met de kosten voor het bouwen daarvan ook rekening gehouden te worden in de begroting van de sanctuary.

Voorts is het gewenst de begroting van de sanctuary te actualiseren aangezien die uit 2018 dateert en er sindsdien aanzienlijke inflatie is opgetreden.

    c. Actualisering van het geraamde bedrag ter dekking van structurele kosten

Het verstrekken van subsidie door een minister vindt plaats met inachtneming van de Landsverordening comptabiliteit 2010 en binnen de grenzen van de in de begroting vastgestelde financiële middelen (artikel 13 van de Landsverordening financieel beheer). Volgens de memorie van toelichting zijn de structurele jaarlijkse kosten begroot op NAf 413.716 en is daarmee nog geen rekening gehouden in de begroting van het land (pagina 9, tweede tekstblok).

Aangezien dit bedrag –  dat gekoppeld is aan de structurele kosten – uit 2018 dateert, adviseert de Raad de regering het te actualiseren aan de hand van de inflatie die sinds die tijd heeft plaatsgevonden. De Raad adviseert om in de begroting en meerjarenbegroting rekening te houden met de betreffende structurele kosten voordat de Landsverordening dierenwelzijn in werking treedt.  Dit vloeit voort uit de geest en strekking van artikel 11 van de Landsverordening comptabiliteit 2010.

2. De kwaliteit van wetgeving in samenhang met de rechtszekerheid

In zijn advies van 8 augustus 2018 wees de Raad op bestaande wettelijke bepalingen die bij de inwerkingtreding van de Landsverordening dierenwelzijn automatisch zullen vervallen. De Raad adviseerde om het laten vervallen van die bepalingen uitdrukkelijk in die landsverordening op te nemen. Dit advies houdt verband met de rechtszekerheid en het algemene beginsel dat de burger het recht behoort te kennen. De Raad adviseerde om dezelfde reden in de memorie van toelichting ook in te gaan op de bijzondere bepalingen van de Eilandsverordening gevaarlijke honden die na de inwerkingtreding van de Landsverordening dierenwelzijn van kracht zullen blijven (pagina 11, eerste tekstblok).

Daarover zegt de memorie van toelichting dat opvolging van het advies van de Raad wenselijk is, maar dat dit op een praktisch probleem stuit. Namelijk dat de initiatiefnemers niet vrijelijk over voldoende capaciteit kunnen beschikken (met name wetgevingsjuristen) om genoemde exercitie uit te voeren (pagina 11, laatste alinea).

Het rechtszekerheidsbeginsel en het algemene beginsel dat de burger het recht behoort te kennen, zijn niet alleen en zeker niet pas bij het toepassen van het recht van belang. Ze zijn belangrijke aspecten waarmee rekening gehouden moet worden in het gehele wetgevingstraject. Het doelbewust voorbijgaan aan deze aspecten vanwege onvoldoende capaciteit (wetgevingsjuristen) vindt de Raad zorgwekkend. Hoewel de Raad ervan uitgaat dat het zeker niet de bedoeling is geweest van de initiatiefnemers, wordt het belang van deugdelijke wetgeving en van de beschermingsmechanismen voor de burger ernstig tekortgedaan door deze gang van zaken.

3. Sanctionering niet voldoening aan chip- en registratieplicht

Overtreding van de chip- en registratieplicht wordt volgens de memorie van toelichting niet strafrechtelijk gesanctioneerd, maar wel bestuursrechtelijk; namelijk met de last onder dwangsom en de bestuurlijke boete (pagina 23, tweede alinea).

De artikelen 14 (chipplicht) en 15 (registratieplicht) van de in ontwerp goedgekeurde landsverordening worden echter niet genoemd in de artikelen 18 (last onder dwangsom) en 29 (bestuurlijke boete). Overtreding van de chip- en registratieplicht kan daardoor niet bestuursrechtelijk gesanctioneerd worden. De Raad wees reeds daarop in zijn advies van 8 augustus 2018 (pagina 13, eerste alinea).

4. Vastlegging gronden voor vrijstelling en ontheffing in de wet

De Raad adviseerde in zijn beide eerdere adviezen over dit onderwerp om de gronden voor vrijstelling en ontheffing van de registratieplicht op te nemen in de voorgestelde Landsverordening dierenwelzijn (of bij of krachtens lagere regeling)[6].  De adviezen van de Raad zijn op dat punt niet opgevolgd.

Volgens de memorie van toelichting wijst de minister zelf de gevallen aan waarbij vrijstelling en ontheffing van de registratieplicht verleend kunnen worden. Bovendien vinden de initiatiefnemers het niet noodzakelijk of gewenst om de gronden voor het verlenen van vrijstelling en ontheffing op te nemen in het ontwerp of om deze te delegeren naar een lagere regeling. Het uitgangspunt is dat de betrokken minister voor de uitoefening van deze vrije bevoegdheid zo nodig beleid zal ontwikkelen (pagina 23, vijfde alinea).

De Raad denkt nog steeds anders hierover. Uit het oogpunt van rechtszekerheid moet degene die ontheffing wil krijgen van de registratieplicht, van tevoren op de hoogte kunnen zijn van de voorwaarden waaraan hij moet voldoen om in aanmerking te komen voor een ontheffing. Dat geldt evenzeer voor degene die in aanmerking komt om een beroep te doen op vrijstelling. Het feit dat de betrokken minister een discretionaire bevoegdheid krijgt en zo nodig beleid kan ontwikkelen, maakt dit naar het oordeel van de Raad niet anders. Dit kan naar het oordeel van de Raad immers in de praktijk juist tot willekeur leiden.

5. Geen onderscheid tussen misdrijf en overtreding

De initiatiefnemers veronderstellen dat met de voorgestelde wijzigingen nog steeds onderscheid gemaakt wordt tussen ‘de zwaardere misdrijven (opzettelijk) en de lichtere overtredingen (nodeloos)’. Ze verwijzen in verband daarmee naar de tekst van de voorgestelde nieuwe leden van artikel 2:335 van het Wetboek van Strafrecht (eerste lid ‘opzettelijk’ en het derde lid ‘nodeloos’).

Het aanhalen van de begrippen ‘opzettelijk’ en ‘nodeloos’ met het doel het onderscheid aan te geven tussen een misdrijf en een overtreding, is misleidend. Immers, zowel de overtreding in het eerste lid als in het derde lid van artikel 2:335 van het Wetboek van Strafrecht wordt met een gevangenisstraf gesanctioneerd. Gevangenisstraf wordt alleen opgelegd als iemand veroordeeld is voor een misdrijf, terwijl hechtenis wordt opgelegd als iemand zich schuldig heeft gemaakt aan een overtreding.

4. Overige opmerkingen

1. De Veterinaire Dienst

De ‘Veterinaire Dienst’ moet vervangen worden door ‘Uitvoeringsorganisatie Veterinaire Zaken Curaçao’ (artikel 10, eerste lid, van de in ontwerp goedgekeurde landsverordening).

2. De Curaçaose Courant

De Bekendmakingsverordening is in 2018 gewijzigd.[7] Naar aanleiding van die wijziging moet ‘de Curaçaosche Courant’ vervangen worden door ‘de Landscourant’ (artikel 16, eerste lid, van de in ontwerp goedgekeurde landsverordening).

5. Conclusie

In deze fase van het wetgevingstraject heeft de regering slechts twee mogelijkheden. Zij kan besluiten om de in ontwerp goedgekeurde landsverordening vast te stellen of om deze niet vast te stellen. De Raad zal alleen dan adviseren om een in ontwerp goedgekeurde landsverordening niet vast te stellen als zwaarwegende gronden zich verzetten tegen vaststelling.

De opmerkingen die de Raad in dit advies gemaakt heeft, zijn niet van dien aard dat ze zich tegen het vaststellen van de in ontwerp goedgekeurde Landsverordening dierenwelzijn verzetten. De Raad adviseert de regering de onderhavige door de Staten in ontwerp goedgekeurde landsverordening vast te stellen.

De Raad wijst er evenwel op dat de opmerkingen die gemaakt zijn in onderdeel ‘1. De financiële paragraaf’ van dit advies in acht genomen moeten zijn, voordat de Landsverordening dierenwelzijn in werking kan treden.

De Raad adviseert de regering voorts om na vaststelling van de in ontwerp goedgekeurde Landsverordening dierenwelzijn een apart wetgevingstraject op te starten om deze landsverordening te wijzigen. Bij die wijziging dient de regering in elk geval rekening te houden met de opmerkingen die de Raad gemaakt heeft in onderdeel III, onder 2 tot en met 5 en onderdeel IV van dit advies.

Willemstad, 6 juli 2022

de Ondervoorzitter,                                                     de Secretaris,

                                                                                    namens deze,

____________________                                             __________________

mevr. mr. L. M. Dindial                                                mevr. mr. I. Hiemcke

[1] Advies met kenmerk RvA no. RA/27-17-LV.

[2] Initiatiefontwerplandsverordening houdende vaststelling van regels inzake het welzijn van dieren (Landsverordening dierenwelzijn) (Zittingsjaar 2017-2018-127).

[3] Advies met kenmerk RvA no. RA/22-18-LV.

[4] Volgens de memorie van toelichting betreft het een asiel waar de honden niet met hondenhokken worden opgevangen maar vrij op een open terrein kunnen bewegen (pagina 9, tweede tekstblok).

[5] Het Landsbesluit subsidie (P.B.  2016, no. 81) in samenhang met artikel 13, derde lid, van de Landsverordening financieel beheer (P.B. 2015, no. 79) is de vigerende regeling over subsidie.

[6] Advies van 7 februari 2018: pagina 13, onder ‘p. Artikel 25’, ‘2º. Vrijstelling en ontheffing registratieplicht (vijfde lid)’. Advies van 8 augustus 2018: pagina 13, onder ‘h. Artikel 15’, ‘2º. Vrijstelling en ontheffing registratieplicht (vijfde lid)’.

[7] Landsverordening elektronische bekendmaking (P.B. 2018, no. 54).