RvA no. RA/16-21-DIV

Aanvullend ongevraagd advies van de Raad inzake regelingen die vervallen zijn bij de overgang van het toenmalige land de Nederlandse Antillen naar een nieuwe staatkundige structuur (het land Curaçao)

Advies: Met inachtneming van artikel 21, eerste lid, van de Landsverordening Raad van Advies, in aanvulling op het ongevraagde advies van de Raad van 17 februari 2021[1] en naar aanleiding van de behandeling van bovengenoemd onderwerp bericht de Raad u als volgt.

De Raad heeft op 12 december 2014 advies uitgebracht over een ontwerplandsverordening houdende het niet toekennen van een loontrede in 2016 voor overheidsdienaren en personeel in dienst van met het Land nauw verbonden rechtspersonen[2]. In bedoeld advies heeft de Raad in het bijzonder stilgestaan bij de geldigheid van het Bezoldigingslandsbesluit 1998[3] en de Bezoldigingsregeling Curaçao 1998[4]; één en ander in het licht van de overgang van het toenmalige land de Nederlandse Antillen naar het land Curaçao per 10 oktober 2010[5]. In dat advies neemt de Raad het standpunt in dat het vervallen van de Staatsregeling van de Nederlandse Antillen, de Eilandenregeling Nederlandse Antillen en de Landsverordening Materieel Ambtenarenrecht van 1964 (hierna: LMA 1964) met zich meebrengt, dat ook de uitvoeringsbesluiten die daarop gebaseerd zijn, waaronder het Bezoldigingslandsbesluit 1998 en de Bezoldigingsregeling Curaçao 1998, niet meer van kracht zijn. In latere adviezen heeft de Raad dat standpunt steeds herhaald[6].

In een separaat ongevraagd advies d.d. 17 februari 2021 met kenmerk RvA no. RA/05-21-DIV heeft de Raad zijn meermalen aangehaalde standpunt vanuit verschillende invalshoeken nader belicht. Daarbij heeft de Raad gewezen op de mogelijkheid dat bij een algemene toepassing van dat standpunt kan blijken dat meerdere regelingen waarvan gedacht wordt dat die nog van kracht zijn, rechtens niet meer bestaan en op de noodzaak om het rechtsvacuüm dat daardoor zou ontstaan zo snel mogelijk te herstellen.

De Raad heeft in het aangehaalde advies van 17 februari 2021[7] tot slot gesteld:

“Gezien de implicaties van het voorgaande kan het zijn dat de regering in haar standpunt blijft volharden, waardoor de onduidelijkheid en (rechts)onzekerheid langer zullen voortduren. In een eventuele procedure voor de rechter zou dit punt aangekaart kunnen worden, die dan een oordeel zal moeten vellen hierover, hetgeen uiteindelijk de noodzakelijke duidelijkheid zal brengen.”

Bij de voorbereiding en vaststelling van genoemd advies van 17 februari 2021 droeg de Raad geen kennis van een reeds op 16 juni 2017 door het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba gedane uitspraak[8] waarin de rechter in een geschil in belastingzaken, in hoger beroep, voor zover van belang voor de beoordeling van het geschil[9] ingaat op het juridisch vraagstuk van het al dan niet vervallen zijn van regelingen per 10 oktober 2010.  Met het oog op de rechtszekerheid wijst de Raad de regering in dit aanvullend ongevraagd advies op het oordeel van de rechter ter zake, met name de rechtsoverwegingen 5.8 tot en met 5.11 van bedoelde uitspraak.

“5.8 Additioneel artikel I van de Staatsregeling bepaalt: “Bij landsverordening worden voorzieningen getroffen betreffende de verdere gelding als regelingen van Curaçao van de op het tijdstip van de inwerkingtreding van deze Staatsregeling in Curaçao geldende landsverordeningen en andere regelingen en besluiten van de Nederlandse Antillen alsmede eilandsverordeningen en andere regelingen en besluiten van het eilandgebied Curaçao en betreffende de handhaving van de op dat tijdstip in Curaçao bestaande organen van openbaar bestuur.”

5.9 Ter uitvoering van additioneel artikel I van de Staatsregeling is – onder meer – de op 10 oktober 2010 in werking getreden Algemene overgangsregeling wetgeving en bestuur Land Curaçao (A.B. 2010-87, LAOWB) vastgesteld. De LAOWB bepaalt onder meer:

“Art. 1[10]. 1 Alle op het tijdstip van inwerkingtreding van de Staatsregeling in Curaçao geldende landsverordeningen, (…) alsmede eilandsverordeningen en eilandsbesluiten, houdende algemene maatregelen en andere besluiten van het eilandgebied Curaçao blijven van kracht, totdat zij met inachtneming van de Staatsregeling zijn gewijzigd of ingetrokken.

2. Het bepaalde in het eerste lid geldt niet voor de in de Bijlage A en B bij deze landsverordening vermelde landsverordeningen, (…) alsmede eilandsverordeningen en eilandsbesluiten, houdende algemene maatregelen en andere besluiten van het eilandgebied Curaçao.”.

(…)

Art. 5.  1. De in artikel 1 bedoelde landsverordeningen van de Nederlandse Antillen en eilandsverordeningen van het eilandgebied Curaçao verkrijgen de staat van landsverordeningen van Curaçao.”

5.10 De Eilandsverordening heffing opcenten komt niet voor op de in artikel 1, eerste lid, van de LAOWB bedoelde lijsten A en B, zodat het bepaalde in artikel 1, eerste lid, van de LAOWB daarop van toepassing is.

5.11 Uit het voorgaande volgt naar het oordeel van het Hof dat – anders dan belanghebbende stelt – vanaf 10 oktober 2010 een wettelijke basis bestaat voor het Land Curaçao voor het heffen van opcenten op de aanslagen inkomstenbelasting. De voorheen krachtens artikel 1 van de ERNA[11] bestaande bevoegdheid van het eiland Curaçao tot het heffen van opcenten is per genoemde datum omgevormd tot een overeenkomstige bevoegdheid voor het Land Curaçao. De Staatsregeling en de overige landsverordeningen zijn ingevolge de Staatsregeling wettelijke regelingen van het Land Curaçao. Op grond van additioneel artikel I van de Staatsregeling in verbinding met de artikel 1 van de LAOWB, blijft de Eilandsverordening heffing opcenten ook na 9 oktober 2010 van kracht, tot het moment waarop de regeling wordt ingetrokken (in casu 1 januari 2012). Op grond van artikel 5 van de LAOWB verkrijgt de voorheen bestaande Eilandsverordening de staat van Landsverordening. Daarmee is ook voldaan aan het legaliteitsvereiste van artikel 84 van de Staatsregeling.”

De Raad concludeert aan de hand van de aangehaalde rechtsoverwegingen 5.8 tot en met 5.11 van de bovengenoemde rechterlijke uitspraak dat artikel 1, eerste lid, van de LAOWB van toepassing is op alle wettelijke regelingen van het voormalige land de Nederlandse Antillen en het voormalige eilandgebied Curaçao die bij de overgang van de rechtsorde van het toenmalige land de Nederlandse Antillen naar de nieuwe rechtsorde van het land Curaçao niet op bijlage A of bijlage B behorende bij de LAOWB (de zogenoemde negatieve lijst) zijn opgenomen.

Deze wettelijke regelingen blijven van kracht, totdat zij met inachtneming van de Staatsregeling zijn gewijzigd of ingetrokken. Hiermee is in hoofdzaak rechtens bepaald hoe in de praktijk met deze materie – het al dan niet vervallen zijn van wettelijke regelingen per 10 oktober 2010 – moet worden omgegaan.

Willemstad, 12 april 2021

de Ondervoorzitter,                                                    de Secretaris,

____________________                                            _____________________

mevr. mr. L. M. Dindial                                               mevr. mr. C. M. Raphaëla

[1] Advies van de Raad met kenmerk RvA no. RA/05-21-DIV.

[2] Landsverordening van de 28ste december 2015 houdende het niet toekennen van een verhoging van de bezoldiging in 2016 voor overheidsdienaren en wijziging van artikel 117, eerste lid, van de Landsverordening Materieel Ambtenarenrecht (P.B. 2015, no. 83).

[3] (P.B. 1997, no. 314).

[4] (P.B. 1998, no.36).

[5] Advies van de Raad met kenmerk RvA no. RA/36-14-LV. Zie ook het advies van de Raad van 8 december 2015 met kenmerk RvA no. RA/39-15-LV over de ontwerplandsverordening houdende wijziging van de Landsverordening Materieel Ambtenarenrecht (zaaknummer 2014/004390) waarin in onderdeel “III. De verbetering van de Landsverordening Materieel Ambtenarenrecht”, “a. Inleiding” op pagina’s 8 en 9 verwezen wordt naar het advies van de Raad met kenmerk RA/36-14-LV.

[6] In een later aan de Raad ter advisering voorgelegd ontwerplandsbesluit ondersteunende politietaak Uitvoeringsorganisatie Controle en Beveiliging werd ondanks het eerdere advies van de Raad wederom verwezen naar het Bezoldigingslandsbesluit 1998 (zaaknummers 2012/011328, 2014/008222 en 2014/042080). De Raad heeft in zijn advies ter zake van 7 februari 2018 met kenmerk RvA no. RA/30-17-LB zijn hiervoor verwoorde standpunt herhaald.

In de ontwerplandsverordening houdende inkorting op vakantie-uitkering, vakantie-uren en het niet toekennen van een verhoging van de bezoldiging vanaf het kalenderjaar 2020, is het volgens de Raad vervallen Bezoldigingslandsbesluit 1998 echter wederom door de regering als uitgangspunt genomen. De Raad heeft in zijn advies van 21 september 2020, met kenmerk RvA no. RA/36-20-LV (zaaknummers 2020/025535 en 2020/029235) praktische voorstellen aangedragen om het alsdan vermeende gebrek op een juridisch correcte wijze tijdelijk uit de weg te gaan en heeft aangegeven in een separaat advies in te zullen gaan op het geconstateerde verschil van inzicht tussen de regering en de Raad (Zie onderdeel II. “5. Het Bezoldigingslandsbesluit en de Regeling Vakantie en Vrijstelling van Dienst Ambtenaren” (pagina’s 4 en 5). De Landsverordening inkorting arbeidsvoorwaarden 2020 is vastgesteld en bekend gemaakt in P.B. 2020, no. 158.

[7] Onderdeel “IV. Implicaties van het standpunt van de Raad en conclusie”.

[8] ECLI:NL:OGHACMB:2017:57., Zie ook de uitspraak van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba van 17 augustus 2017, ECLI:NL:OGHACMB:2017:91, waarin dit standpunt wordt herhaald.

[9] In het bijzonder de rechtsvraag of in het licht van de voldoening aan het legaliteitsvereiste van artikel 84 van de Staatsregeling ook vanaf 10 oktober 2010 een wettelijke basis bestaat voor het heffen van opcenten op de aanslagen grondbelasting.

[10] Artikel 1 van de LAOWB luidt als volgt: “1. Alle op het tijdstip van inwerkingtreding van de Staatsregeling in Curaçao geldende landsverordeningen, landsbesluiten, houdende algemenene maatregelen en andere besluiten van regelgevende aard van de Nederlandse Antillen, alsmede eilandsverordeningen en eilandsbesluiten, houdende algemene maatregelen en andere besluiten van het eilandgebied Curaçao blijven van kracht, totdat zij met inachtneming van de Staatsregeling zijn gewijzigd of ingetrokken.

2. Het bepaalde in het eerste lid geldt niet voor de in de Bijlage A en B bij deze landsverordening vermelde landsverordeningen, landsbesluiten, houdende algemene maatregelen en andere besluiten van regelgevende aard van de Nederlandse Antillen alsmede eilandsverordeningen en eilandsbesluiten, houdende algemene maatregelen en andere besluiten van het eilandgebied Curaçao.”.

[11] Eilandenregeling Nederlandse Antillen.