RvA no. RA/16A-09-RW

Advies:  Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 25 maart 2009 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en de behandeling hiervan in de vergadering van de Raad van Advies d.d. 15 juni 2009, bericht de Raad u als volgt.

De ontwerp-Regels voor het financieel toezicht op de landen Curaçao en Sint Maarten (Rijkswet financieel toezicht) strekt, volgens de considerans, ertoe financieel toezicht in te stellen op de landen Curaçao en Sint Maarten dat er op gericht is dat die landen structureel voldoen aan de begrotingsnormen die zijn verankerd in de eigen wetgeving, zodat het toezicht op termijn overbodig wordt.

Bestudering van de onderhavige ontwerp-regeling en de bijbehorende memorie van toelichting alsmede de overige bij het adviesverzoek gevoegde stukken geeft de Raad aanleiding tot het maken van de navolgende opmerkingen.

Algemeen
In de Slotverklaring van het bestuurlijk overleg over de toekomstige staatkundige positie van Curaçao en Sint Maarten d.d. 2 november 2006 (“de Slotverklaring”) is, met betrekking tot de schuldenproblematiek, vastgelegd, dat Nederland onder voorwaarden bereid is tot een gefaseerde overname van de geconsolideerde schuld van het Land de Nederlandse Antillen en de eilandgebieden Curaçao en Sint Maarten. Hiermee moet worden bewerkstelligd dat de nieuwe entiteiten in een gezonde startpositie komen. De overname van de schuldendiensten is, voor wat betreft de transitieperiode, ingegaan op het moment dat het Besluit tijdelijk financieel toezicht Nederlandse Antillen, Curaçao en Sint Maarten (Stb. 2008, 512) (“het Besluit tijdelijk financieel toezicht”) in werking is getreden en de landen aan de in dat besluit gestelde voorwaarden hadden voldaan. Voornoemd besluit vervalt in ieder geval ingaande 1 januari 2011.

Met betrekking tot de nieuwe staatkundige structuur is overeengekomen dat er een consensusrijkswet tot stand komt voor de borging van en het toezicht op de financiële nomen, alsmede voor de instelling van een instituut dat toezicht houdt op de naleving van deze financiële normen. In dat kader is de onderhavige ontwerp-regeling (“de ontwerp-regeling”) opgesteld. De ontwerp-regeling is een onderlinge regeling in de vorm van een consensusrijkswet in de zin van artikel 38, tweede lid, van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (“het Statuut”) en strekt tot uitvoering van de bovengenoemde afspraken.

In het onderhavige advies staat de Raad stil bij het volgende:
1. de totstandkomingsprocedure van de ontwerp-regeling;
2. inhoudelijke opmerkingen aangaande de ontwerp-regeling, waarin enkele aspecten aangaande de uitoefening van het huidige financieel toezicht aan de orde komen;
3. de beëindigingsregeling van de ontwerp-regeling;
4. opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard.

De eis van overeenstemming tijdens de totstandkomingsprocedure
Een op artikel 38, tweede lid, van het Statuut, gebaseerde rijkswet kan slechts tot stand worden gebracht indien daarover overeenstemming bestaat tussen de regeringen van de betrokken landen. De regering van de Nederlandse Antillen heeft in de fase van behandeling van de ontwerp-regeling in de raad van ministers van het Koninkrijk (“de rijksministerraad“) d.d. 6 maart 2009 ingestemd met het voor advies aanbieden van de ontwerp-regeling aan de Raad van State van het Koninkrijk.
Hoewel voor de formele afwikkeling van de nu lopende consensus-rijkswetgevingsprocedure de medewerking van de organen van het land de Nederlandse Antillen vereist is, acht de Raad het gewenst dat daarnaast de eilandgebieden Curaçao en Sint Maarten (als toekomstige landen) in deze procedure betrokken blijven. Immers in het lopende onderhandelingstraject zijn naast het land de Nederlandse Antillen voornoemde eilandgebieden steeds betrokken geweest. Conform de gemaakte afspraken tussen Nederland, de Nederlandse Antillen, het eilandgebied Curaçao en het eilandgebied Sint Maarten, opgenomen in de “Verklaring d.d. 12 november 2007” dient de Gevolmachtigde Minister van de Nederlandse Antillen zich ervan te verzekeren dat de schriftelijke instemming is verkregen van de bestuurscolleges van de eilandgebieden Curaçao en Sint Maarten. Het is de Raad niet bekend of in de fase van behandeling van de ontwerp-regeling in de vergadering van de rijksministerraad d.d. 6 maart 2009 voldaan is aan het instemmingsvereiste, voor zover het betreft de eilandgebieden Curaçao en Sint Maarten. De Raad geeft in overweging de memorie van toelichting op dit punt te laten aanvullen.
Voor de formele afwikkeling van de nu lopende consensusrijkswetgevingsprocedure worden in een latere fase van genoemde procedure ook de Staten betrokken. De Raad acht het echter gewenst, vanwege het zwaarwegende karakter van de materie die in de ontwerp-regeling geregeld wordt, dat reeds in deze fase van het besluitvormingsproces het gevoelen van de Staten gevraagd wordt over de ontwerp-regeling. De Raad geeft in overweging het gevoelen van de Staten te vragen over de ontwerp-regeling.

Inhoudelijke opmerkingen
Het ontwerp
Op grond van het zesde lid van artikel 6 van de ontwerp-regeling ondersteunen de secretaris en de medewerkers van het College van toezicht (“het secretariaat”) tevens het College van toezicht Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Laatstgenoemd college zal worden ingesteld op grond van de Wet financiële verhoudingen openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. In het betrokken wetsvoorstel dat aanhangig is bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal (Kamerstuknummer 31956, no. 2) zijn procedures opgenomen die afwijken van de procedures in de ontwerp-regeling. Naar de mening van de Raad zal deze dubbelfunctie van het secretariaat de efficiëntie daarvan niet ten goede komen. In dat licht moet tevens worden bezien of de in de ontwerp-regeling opgenomen termijnen voor advisering door het College financieel toezicht (“het Cft”), aan het secretariaat voldoende tijd geven om het Cft zijn taak naar behoren te laten vervullen, indien deze termijnen min of meer samenvallen met de termijnen voor de advisering over de begrotingen van voornoemde openbare lichamen. Uiteindelijk gaat het in totaal om vijf entiteiten met betrekking tot welke het secretariaat voor de advisering ondersteuning moet geven.
De Raad geeft de regering in overweging deze dubbelfunctie nader te bezien dan wel de memorie van toelichting te laten aanvullen.

De Raad onderschrijft het gestelde in de memorie van toelichting op artikel 8 van de ontwerp-regeling (pagina 9) dat de informatieplicht aangaande de gegevens van de collectieve sector slechts kan worden opgelegd, ingeval de besturen daadwerkelijk over de betrokken gegevens (kunnen) beschikken. In artikel 8, eerste lid, is dat echter niet als zodanig geformuleerd. Verder vindt de Raad dat de in artikel 8, tweede lid, opgelegde verplichting tot de toegang tot dan wel inzage in informatiedragers, evenals in het eerste lid, beperkt moet worden tot de gevallen waarin het Cft de toegang dan wel de inzage nodig acht voor de uitoefening van zijn taken.
De Raad geeft de regering in overweging artikel 8 van de ontwerp-regeling in bovengenoemde zin te laten aanpassen.

Ingevolge de artikelen 13, derde lid, 14, derde lid, 16, elfde lid, en 20, zesde lid, van de ontwerp-regeling bericht het Cft de Staten telkens wanneer een advies is verzonden. Het Cft volstaat hier met slechts een kennisgeving aan de Staten. Dit is ook het geval in artikel 17 waarin in het derde lid, artikel 13 van de ontwerp-regeling van overeenkomstige toepassing wordt verklaard op het betrokken advies. De Raad is van mening dat de Staten in het kader van hun controlerende taak, een afschrift van bedoeld advies moeten ontvangen, overeenkomstig hetgeen is bepaald in artikel 20, vijfde lid, laatste volzin, van de ontwerp-regeling. De Raad merkt op dat in de memorie van toelichting op artikel 20 niet is uitgelegd om welke reden het vijfde lid en het zesde lid op dit punt van elkaar verschillen. De Raad geeft in overweging voornoemde artikelen te laten aanpassen dan wel de memorie van toelichting te laten aanvullen.

De onderscheiden centrale bureau’s voor de statistiek van de toekomstige landen moeten ingevolge de artikelen 23 en 24 van de ontwerp-regeling adviseren over de samenstelling van de collectieve sector en rapporteren over de uitgaven-, ontvangsten-, tekort- en schuldcijfers van het voorafgaande jaar van de betrokken collectieve sector.
In de huidige praktijk, onder de werking van het Besluit financieel toezicht, dient het Centraal Bureau voor de Statistiek van de Nederlandse Antillen (“het CBS”) daartoe informatie te verkrijgen van de entiteiten die tot de collectieve sector behoren. In de ontwerp-regeling is echter geen verplichting opgenomen wie, wanneer welke informatie moet verstrekken aan het CBS zodat het CBS aan zijn in de ontwerp-regeling vastgelegde verplichtingen kan voldoen. De Raad vindt dat in de ontwerp-regeling moet worden opgenomen welke instantie de benodigde informatie aan het CBS moet verstrekken en op welk tijdstip.

De Raad geeft de regering in overweging de ontwerp-regeling op voornoemd punt te laten aanpassen. De Raad vindt overigens dat aan het CBS dan wel de onderscheiden centrale bureau’s voor de statistiek van de toekomstige landen voldoende personeel en middelen beschikbaar moet worden gesteld, voor het welslagen van de opgedragen taken en daarmee van het financieel toezicht op de landen.

Overige inhoudelijke opmerkingen
De beëindiging van de samenwerking, zoals geregeld in de ontwerp-regeling
Met betrekking tot de beëindiging van de ontwerp-regeling staat in artikel 35 dat de ontwerp-regeling vervalt op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, zijnde het tijdstip met ingang waarvan alle verplichtingen op grond van de ontwerp-regeling ingevolge artikel 33 blijvend niet meer behoeven te worden nagekomen. Artikel 33 bepaalt dat de rijksministerraad beslist of en, zo ja, ingaande welk tijdstip één van de landen of beide één of meer verplichtingen op grond van de regeling blijvend niet meer behoeft na te komen. Zolang ten aanzien van een land één of meer verplichtingen op grond van de regeling nog van toepassing zijn, wordt na een besluit van de rijksministerraad drie jaar later opnieuw een besluit genomen en vervolgens telkens binnen een periode van drie jaar na ieder besluit. Met betrekking tot artikel 33 van de ontwerp-regeling maakt de Raad de volgende opmerkingen.

In de toelichting (blz. 16) op artikel 33, vijfde lid, van de ontwerp-regeling staat dat de rijksministerraad slechts gemotiveerd kan afwijken van het advies van de evaluatiecommissie op basis van gronden ontleend aan de in artikel 15 van de ontwerp-regeling genoemde normen.
De Raad geeft in overweging artikel 33, vijfde lid, in overeenstemming te brengen met voornoemde toelichting, met dien verstande dat afwijking van het advies van de evaluatiecommissie slechts mogelijk is op basis van de gronden ontleend aan de normen, genoemd in artikel 15 van de ontwerp-regeling. Dit is dan ook in overeenstemming met artikel 33, zesde lid, van de ontwerp-regeling.

De tweede volzin van artikel 33, twaalfde lid, van de ontwerp-regeling bepaalt dat het bestuur binnen een week moet reageren. Het is de Raad niet op voorhand duidelijk waarop gereageerd moet worden. Bovendien vindt de Raad deze termijn waarbinnen gereageerd moet worden kort vanwege de ingewikkeldheid van de materie. De Raad geeft dan ook in overweging de termijn waarbinnen het bestuur moet reageren te laten verlengen en daarbij tevens aan te geven wanneer deze termijn een aanvang neemt en waarop gereageerd moet worden.
 

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard
Zowel de ontwerp-regeling als de memorie van toelichting geeft de Raad aanleiding tot het maken van wetstechnische en redactionele opmerkingen. De Raad volstaat met het geven van een aantal voorbeelden.

Ontwerp
De Raad geeft in overweging de citeertitel van de ontwerp-regeling te laten wijzigen in “Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten”.

In de considerans staat dat de betreffende regeringen zijn overeengekomen dat op de voet van samenwerking tussen gelijkwaardige partners financieel toezicht wordt ingesteld op de landen Curaçao en Sint Maarten dat er op gericht is dat die landen structureel voldoen aan de begrotingsnormen die zijn verankerd in de eigen wetgeving zodat het toezicht op termijn overbodig wordt.
Zowel uit artikel 33 van de ontwerp-regeling als uit de toelichting op dit artikel blijkt dat met de ontwerp-regeling wordt beoogd, dat de landen zowel voldoen aan de normen van artikel 15 van de onderhavige regeling als aan de eis van verankering van deze normen in de eigen wetgeving. De Raad geeft in overweging de considerans dienovereenkomstig te laten aanpassen.

In artikel 7, eerste lid, dat van toepassing is op de landen Curaçao en Sint Maarten wordt verwezen naar “de eilandgebieden”. De Raad geeft in overweging in genoemd artikel “eilandgebieden” te laten vervangen door “landen”.

Door de verwijzing in artikel 7, eerste en tweede lid, naar “artikel 3, eerste lid, onder f, van de Landsverordening toelating en uitzetting” wordt in de ontwerp-regeling vanuit gegaan dat de betrokken landsverordening voor beide landen gelijkluidend zal zijn. De Raad is van mening dat niet is uitgesloten dat de regelingen over dit onderwerp in de betrokken landen van elkaar zullen afwijken of van elkaar afwijkend zullen worden. De Raad geeft in overweging om artikel 3 te laten aanpassen.

Artikel 13 omvat zes leden. De Raad stelt voor de verwijzing in artikel 24, vijfde lid, naar het zevende lid van artikel 13 te laten aanpassen.

De Raad geeft in overweging in artikel 16, tweede lid, de verwijzing naar artikel 17 te laten wijzigen in een verwijzing naar artikel 18 alsmede in artikel 31, eerste en tweede lid, de verwijzing naar artikel 21 te laten wijzigen in een verwijzing naar artikel 22.

De Raad stelt voor om in artikel 17, eerste en tweede lid, de verwijzing naar artikel 12, eerste lid, te laten vervangen door een verwijzing naar artikel 12, tweede lid.

Artikel 35 bepaalt dat de onderhavige regeling vervalt op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Volgens de Raad wordt het schrappen van een artikel of ander onderdeel van een regeling met het werkwoord “vervallen” aangeduid en wordt het beëindigen van een gehele regeling aangeduid met het werkwoord “ingetrokken”. Nu het de bedoeling is dat de gehele regeling wordt beëindigd, is de Raad van mening dat artikel 35 aangepast moet worden. De Raad merkt tevens op dat de intrekking van een regeling bij voorkeur plaatsvindt door een regeling van gelijke orde, in dit geval een rijkswet.
De Raad geeft in overweging voornoemd artikel te laten aanpassen dan wel de toelichting daarop te laten aanvullen.

Memorie van toelichting
Met betrekking tot de tekst op blz. 8, onder het opschrift “Artikel 4”, geeft de Raad de regering in overweging de aanduiding “de Nederlandse Antillen” te laten wijzigen in “de landen” en de verwijzing in de toelichting op artikel 31 (blz. 16) naar artikel 21 te laten wijzigen in een verwijzing naar artikel 22.

De Raad heeft voor het overige geen opmerkingen.

Concluderend geeft de Raad de regering in overweging in te stemmen met de aanbieding van de onderhavige ontwerp-regeling aan de parlementen, nadat met vorenstaande opmerkingen rekening zal zijn gehouden.

Willemstad, 18 juni 2009

de Ondervoorzitter,                                    de Secretaris,

______________________                     ____________________
Prof mr. F.B.M. Kunneman                       mevr. mr. C.M. Raphaëla