RvA no. RA/17-18-LV

Initiatiefontwerplandsverordening tot wijziging van de Warenlandsverordening  (P.B. 1997, no. 334) (Zittingsjaar 2017-2018-125)

Advies: Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 3 mei 2018 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en naar aanleiding van de behandeling hiervan op 23 juli 2018, bericht de Raad u als volgt.

Algemeen

De (ontbrekende) milieuwetgeving in Curaçao

Uit de overwegingen bij de onderhavige initiatiefontwerplandsverordening (hierna: het initiatiefontwerp) en uit het algemeen gedeelte van de daarbij behorende memorie van toelichting volgt dat met het initiatiefontwerp deels wordt beoogd om het verstrekken van uit plastic vervaardigde draagtassen, bekers, rietjes, polystyreen bekers en polystyreen bakken, bestemd voor eenmalig gebruik, te verbieden vanwege het feit dat deze producten het milieu vervuilen. Uit de memorie van toelichting kan worden opgemaakt dat burgers, bedrijven en de overheid te weinig of onvoldoende doen of hebben gedaan om het aantal milieubelastende activiteiten en -producten terug te dringen.[1] In het licht hiervan hebben de initiatiefnemers in samenspraak met de Minister van Gezondheid, Milieu en Natuur besloten om een initiatiefontwerplandsverordening op te stellen.

Volgens de Raad is het verbod dat geregeld wordt in het initiatiefontwerp een element uit een groter samenhangend geheel van noodzakelijke milieuwetgeving die tot heden is uitgebleven. In dit verband kan worden genoemd de milieukaderwetgeving, namelijk de ontwerplandsverordening grondslagen milieubeheer, die nooit is vastgesteld. Uit de literatuur volgt dat milieukaderwetgeving een belangrijke schakel is in de reguleringsketen van de milieuproblematiek in zijn geheel.[2] Vaststelling van deze kaderwetgeving zou in overeenstemming zijn met het regeerprogramma van de regering “Ontplooien van Curaçao’s potentieel” voor de jaren 2017 tot en met 2021.[3] Bovendien zou Curaçao door het hebben van voornoemde milieuwetgeving actiever deel kunnen nemen aan internationale milieuprogramma’s zoals die van de United Nations Environment Programme. 

De Raad is van oordeel dat, met inachtneming van onder meer het gestelde in onderdeel “5. De noodzaak van het initiatiefontwerp” van dit advies (pagina’s 6 en 7), het initiatiefontwerp als startpunt gezien kan worden en acht de tijd rijp om milieukaderwetgeving vast te stellen en te implementeren.

De gekozen wetssystematiek

De reden voor het verbod op het verstrekken van plastic draagtassen en ander plastic en polystyreen materiaal[4], zoals voorgesteld in artikel I, onderdeel A, van het initiatiefontwerp (het nieuwe artikel 16a van de Warenlandsverordening), is gelegen in het feit dat deze plastic en polystyreen artikelen na eenmalig gebruik ervan in het milieu terechtkomen en nauwelijks afbreken. Bij de afweging om een onderwerp bij landsverordening te regelen dient volgens de Raad rekening gehouden te worden met de wetssystematiek. De initiatiefnemers hebben gekozen om de Warenlandsverordening te wijzigen teneinde het verstrekken van plastic draagtassen en ander plastic en polystyreen materiaal te kunnen verbieden.

Uit paragraaf “2. Internationale ontwikkelingen en ontwikkelingen in Nederland en Aruba” van de memorie van toelichting volgt dat in zowel Nederland als Aruba een verbod op het (gratis) aanbieden of verstrekken van plastic draagtassen is gesteld. In Nederland is dit verbod gebaseerd op Europese richtlijnen en op de artikelen 9.5.2, zevende lid, en 21.6, zesde lid, van de Wet Milieubeheer in samenhang met artikel 3 van het Besluit beheer verpakkingen 2014 en de Regeling beheer verpakkingen. De Arubaanse wetgever heeft ervoor gekozen om het verbod op het aanbieden van plastic draagtassen in artikel 55a van de Algemene Politieverordening op te nemen. Zowel Nederland als Aruba hebben er met andere woorden voor gekozen om het verbod op het (gratis) aanbieden of verstrekken van plastic draagtassen niet in respectievelijk de Warenwet of de Warenlandsverordening te regelen.

Volgens de Raad strekt de warenwetgeving er primair toe om de volksgezondheid op het gebied van de voedselveiligheid te beschermen.[5] Aangezien het verbod tot het verstrekken van plastic draagtassen en ander plastic en polystyreen materiaal een maatregel is die primair ertoe strekt om het milieu te beschermen is de Raad van oordeel dat er een aantal alternatieven bestaan om dit verbod, vooruitlopend op de vaststelling van de kaderwetgeving op het gebied van de bescherming van het milieu, in milieuwetgeving te verankeren. Deze alternatieven betreffen de Hinderverordening 1994 en de Landsverordening openbare orde. De Hinderverordening 1994 is echter gebaseerd op een vergunningenstelsel dat in de praktijk zal betekenen dat alle bestaande hindervergunningen gewijzigd of aangevuld zouden moeten worden. Dit zal de nodige tijd in beslag nemen waarbij de inzet van menskracht voor onder meer de aanpassing van de hindervergunningen de nodige kosten voor de overheid met zich mee zal brengen. Om deze reden verdient het aanbeveling voornoemd verbod in de Landsverordening openbare orde op te nemen. Deze landsverordening bevat immers ook regels met betrekking tot de bescherming van het milieu.

De Raad wenst naar voren te brengen dat afgezien van het eventueel opnemen van het verbod in de bovengenoemde Landsverordening openbare orde er ook een invoerverbod gesteld zou kunnen worden ten aanzien van plastic draagtassen en ander plastic en polystyreen materiaal. Verwacht kan worden dat een invoerverbod minder beslag zal leggen op de capaciteit van het handhavingsapparaat. Daarnaast is het niet uitgesloten dat een lokale producent over kan gaan tot het produceren van bijvoorbeeld plasticzakken ten behoeve van de lokale markt omdat een invoerverbod alleen geldt voor het eindproduct maar niet voor de grondstoffen waaruit een plastic zak is vervaardigd en die wel ingevoerd zouden mogen worden. Om deze reden kan niet alleen volstaan worden met de introductie van een invoerverbod maar moet dit verbod gepaard gaan met de invoering van een verbod op het aanbieden en verstrekken van de betrokken producten. Ten overvloede zij opgemerkt dat bij een eventuele vaststelling van een invoerverbod op voornoemde producten in ieder geval rekening moet worden gehouden met de in artikel I, onderdeel A, van het initiatiefontwerp (het voorgestelde tweede lid van artikel 16a van de Warenlandsverordening) gemaakte uitzondering voor de luchthaven.

Uit de memorie van toelichting volgt niet of een eventuele invoerverbod in overweging is genomen door de initiatiefnemers.

In het licht van het bovenstaande geeft de Raad in overweging het in het initiatiefontwerp geregelde onderwerp in de Landsverordening openbare orde te regelen. Mochten de initiatiefnemers een andere mening zijn toegedaan, dan beveelt de Raad aan om in de memorie van toelichting te motiveren om welke reden gekozen is voornoemd onderwerp in de Warenlandsverordening te regelen in plaats van in de Landsverordening openbare orde, de Hinderverordening 1994 of via een invoerverbod op bovengenoemde producten.

De doelmatigheid en effectiviteit van het initiatiefontwerp

Inleiding

In aanwijzing 6 van de Aanwijzingen voor de regelgeving wordt bepaald dat bij het afwegen van de verschillende mogelijkheden van overheidsinterventie om een doel te bereiken gelet dient te worden op een aantal aspecten, onder meer, de mate waarin verwacht mag worden dat een regeling het beoogde doel zal helpen verwezenlijken. Het verbieden van het verstrekken van plastic draagtassen en ander plastic en polystyreen materiaal en het opheffen van de geheimhoudingsplicht van degenen die belast zijn met de uitvoering en handhaving van het vastgestelde verbod, dienen met andere woorden op doelmatige en effectieve wijze te geschieden. Hierna zal de Raad deze aspecten in verband met het initiatiefontwerp bespreken.

Handhavingsmethoden

Ingeval een wet een verbod bevat, is, zoals aangegeven in aanwijzing 8 van de Aanwijzingen voor de regelgeving, het handhavingsaspect van betekenis. Bij het ontwerpen van een regeling dient op grond van het tweede lid van genoemde aanwijzing 8 onderzocht te worden of handhaving van de regeling langs bestuursrechtelijke, civielrechtelijke, strafrechtelijke weg of op een andere wijze moet plaatsvinden. In het initiatiefontwerp worden geen sancties gesteld ten aanzien van het overtreden van het verbod, opgenomen in het voorgestelde artikel 16a van de Warenlandsverordening (artikel I, onderdeel A, van het initiatiefontwerp). Ook in de memorie van toelichting is geen aandacht besteed aan de mogelijke sancties in het kader van de handhaving van de regeling.

De Warenlandsverordening bevat weliswaar strafbepalingen maar deze strekken zich niet uit tot het verbod, opgenomen in het voorgestelde artikel 16a van de Warenlandsverordening, aangezien het initiatiefontwerp geen voorstel bevat tot het opnemen van genoemd artikel in de opsomming van strafbare gedragingen in artikel 24 van de Warenlandsverordening. Volgens de Raad zal het handhaven van voornoemd verbod doelmatig en effectief zijn indien op het overtreden van voornoemd verbod een sanctie zou worden gesteld.

Daarnaast is de Raad van oordeel dat de huidige Warenlandsverordening onvoldoende mogelijkheden biedt om een overtreding van het verbod, bedoeld in het voorgestelde artikel 16a van de Warenlandsverordening, langs de bestuursrechtelijke weg te handhaven. In de artikelen 22 en 23 van de Warenlandsverordening wordt voor zover relevant bepaald dat de Inspectie voor de Volksgezondheid de vervaardiging of de verhandeling van waren kan verbieden en voorlopig in beslag nemen. Deze maatregelen zullen in de onderhavige context van het verbieden van het verstrekken van plastic draagtassen en ander plastic en polystyreen materiaal niet het gewenste effect hebben als daarnaast bijvoorbeeld geen bestuursdwang of het opleggen van een bestuurlijke boete mogelijk is.

De Raad adviseert om met inachtneming van het bovenstaande in het initiatiefontwerp de sanctiemogelijkheden te regelen en de gemaakte keuze in de memorie van toelichting te motiveren. Indien de initiatiefnemers van mening zijn dat het verbod opgenomen moet worden in de Warenlandsverordening dan dienen in ieder geval de artikelen 22, 23 en 24 van deze landsverordening aangepast te worden.

Openbaarmaking van informatie door ambtenaren

In paragraaf “8. Bekendmaking van verkregen gegevens” van het algemeen gedeelte van de memorie van toelichting wordt aangegeven dat volgens een door de Staten op 8 februari 2018 aangenomen motie artikel 25 van de Warenlandsverordening geschrapt dient te worden teneinde de weg te openen voor ambtenaren en anderen om meer bekendheid te geven aan malafide praktijken die de volksgezondheid in gevaar dreigen te brengen. De ratio achter geheimhoudingsbepalingen is het waarborgen dat het verstrekken van informatie tussen de geheimhoudingsplichtige en de tegenpartij onbelemmerd plaats kan vinden. De Raad wijst op het feit dat betwijfeld kan worden of het beoogde doel van het vervallen verklaren van artikel 25 van de Warenlandsverordening om het mogelijk te maken dat ambtenaren bekendheid zullen mogen geven aan malafide praktijken die de volksgezondheid in gevaar dreigen te brengen bereikt zal worden aangezien ten aanzien van alle ambtenaren een geheimhoudingsplicht geldt op grond van artikel 62 van de Landsverordening Materieel Ambtenarenrecht (hierna: LMA). Voor de categorie “andere personen” bedoeld in artikel 25 van de Warenlandsverordening en de personen die als gelijkgestelden aan ambtenaren of als contractanten en werklieden zijn aan te merken geldt op grond van het derde lid van artikel 1 van de LMA, de geheimhoudingsbepalingen in andere relevante wettelijke regelingen of uit de met deze personen aangegane arbeidsovereenkomsten.

De Raad adviseert het schrappen van artikel 25 van de Warenlandsverordening in het licht van het bovenstaande en het gestelde in het volgende onderdeel van dit advies te heroverwegen.

De alternatieven voor en neveneffecten van het initiatiefontwerp

Inleiding

In onderdeel a van aanwijzing 5 van de Aanwijzingen voor de regelgeving wordt bepaald dat alvorens tot het treffen van een regeling wordt overgegaan, eerst kennis van de relevante feiten en omstandigheden met betrekking tot het ontwerp vergaard moet worden. Met andere woorden moeten de noodzakelijke onderzoeken worden gedaan voordat besloten wordt tot het opstellen van wetgeving. Indien deze onderzoeken zijn verricht dan moeten de bevindingen hiervan uit de memorie van toelichting blijken.

Naast het feit dat ontwerpregelgeving aan de eisen van doelmatigheid en effectiviteit dient te voldoen volgt uit de aanwijzingen 5, onderdeel d en 6, onderdeel b, van de Aanwijzingen voor de regelgeving dat bij het ontwerpen van een regeling ook een onderzoek dient te worden gedaan naar alternatieven voor en naar de neveneffecten van deze regeling.

In artikel I, onderdeel B, van het initiatiefontwerp wordt voorgesteld om de geheimhoudingsplicht neergelegd in artikel 25 van de Warenlandsverordening te laten vervallen. In laatstgenoemd artikel wordt bepaald dat eenieder die betrokken is bij de uitvoering van de Warenlandsverordening en daarbij de beschikking krijgt over gegevens waarvan hij het vertrouwelijke karakter kent of redelijkerwijs moet vermoeden en voor wie niet reeds uit hoofde van ambt, beroep of wettelijk voorschrift ter zake van die gegevens een geheimhoudingsplicht geldt, verplicht is tot geheimhouding. Het één en ander tenzij enig wettelijk voorschrift hem tot bekendmaking verplicht of uit zijn taak bij de uitvoering van de Warenlandsverordening de noodzaak tot bekendmaking voortvloeit. Hierna zal de Raad voornoemde aspecten in verband met het initiatiefontwerp bespreken.

Openbaarheid van bestuur en informatieverstrekking uit eigen beweging door de overheid

In de laatste volzin van paragraaf “8. Bekendmaking van verkregen gegevens” van het algemeen gedeelte van de memorie van toelichting wordt aangegeven dat de Staten van mening zijn dat de rol bij de overheid dient te worden gelegd om actief op te treden in het verschaffen van concrete informatie aan het brede publiek over malafide praktijken die de volksgezondheid in gevaar dreigen te brengen. De Raad wijst op artikel 8 van de Landsverordening openbaarheid van bestuur Curaçao waarin wordt bepaald dat het bestuursorgaan (lees: de minister die het rechtstreeks aangaat) uit eigen beweging informatie kan verschaffen over het beleid, de voorbereiding en de uitvoering daaronder begrepen. Deze openbaarmaking heeft als doel het bevorderen van de naleving van regelgeving, het informeren van het publiek ter waarschuwing en tevens het geven van inzicht aan het publiek over de wijze waarop toezicht en uitvoering worden verricht. Daarnaast kan de Minister van Gezondheid, Milieu en Natuur op grond van artikel 17 van de Warenlandsverordening degene die een waar verhandelt of verhandeld heeft, schriftelijk gelasten om onverwijld en op doeltreffende wijze het publiek op de hoogte te stellen indien deze waar, die naar haar aard bestemd of geschikt is om in particuliere huishoudingen te gebruiken, gevaar oplevert voor de volksgezondheid. Uit de overwegingen van hoger bedoelde motie en de memorie van toelichting kan niet worden opgemaakt of rekening is gehouden met het bestaan van bovengenoemde alternatieven. Bovendien is niet komen vast te staan dat de bestaande (wettelijke) informatiemethoden naar het publiek toe niet toereikend c.q. ineffectief zijn om het beoogde doel te bereiken.

“Naming and Shaming”

Uit paragraaf “8. Bekendmaking van verkregen gegevens” van het algemeen gedeelte van de memorie van toelichting kan afgeleid worden dat het de bedoeling is om malafide praktijken die de volksgezondheid in gevaar dreigen te brengen, in de openbaarheid te brengen. Dit is volgens de Raad de steeds meer opkomende praktijk van “naming and shaming” ofwel het openbaar maken van toezichtgegevens en sanctiebesluiten in verband met de transparantie van het openbaar bestuur.

Openbaarmaking van voornoemde gegevens en besluiten kan vergaande gevolgen hebben voor de betrokken ondernemingen, inbreuk maken op de persoonlijke levenssfeer van natuurlijke personen en tot aanzienlijke economische en reputatieschade leiden. Om deze reden is de Raad van oordeel dat alvorens het middel van het vervallen verklaren van een geheimhoudingsbepaling wordt aangegrepen om “naming and shaming” mogelijk te maken, een goede afweging moet worden gemaakt van de implicaties en gevolgen voor alle betrokken partijen, inclusief de overheid. Rekening moet worden gehouden met het feit dat bepaalde gegevens op grond van de jurisprudentie uitgezonderd zijn van openbaarmaking.[6] Het gaat hierbij om onder meer bedrijfs- en fabricagegegevens die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld, gegevens waarvoor een beroepsgeheim geldt en bepaalde persoonsgegevens.

De Raad is voorts van oordeel dat het ingrijpende karakter van de openbaarmaking van toezichtgegevens met zich meebrengt dat de openbaarmaking de uitkomst moet zijn van een belangenafweging in een individueel geval die uiteindelijk door de rechter kan worden getoetst. In een dergelijke belangenafweging dient het beginsel dat een maatregel gelijke maat houdt met de normschending (evenredigheidsbeginsel)[7] in acht te worden genomen, mede in verband met de mogelijke toepasselijkheid van de artikelen 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) en 12 van de Staatsregeling van Curaçao. In deze artikelen is het recht op bescherming van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer geregeld.[8]  Artikel 8 van het EVRM vereist voor inmenging in de persoonlijke levenssfeer een specifieke bij wet voorziene afweging van de proportionaliteit.

De Raad is van oordeel dat indien “naming and shaming” onvoorwaardelijk en niet-restrictief mogelijk zou worden door het doen vervallen van de geheimhoudingsplicht neergelegd in artikel 25 van de Warenlandsverordening, dit als neveneffect kan hebben dat de regeling grote lasten in de vorm van gerechtelijke procedures en schadevergoedingsacties tegen de overheid met zich mee zou kunnen brengen.

Gezien het bovenstaande dient te worden onderzocht welke sociaal-economische gevolgen direct of indirect uit de toepassing van deze maatregel kunnen voortvloeien, waarbij het met name zal gaan om de mogelijke gevolgen voor het investeringsklimaat en de werkgelegenheid.

Indien de initiatiefnemers van mening zijn dat de geheimhoudingsplicht in artikel 25 van de Warenlandsverordening vervallen verklaard dient te worden, wijst de Raad op het feit dat voor de maatregel van openbaarmaking van toezichtgegevens in genoemde landsverordening onder meer de wijze van vastlegging van een besluit tot het openbaar maken van toezichtgegevens, de kennisgevingsplicht aan direct belanghebbenden en de wijze van bekendmaking van deze besluiten, geregeld moeten worden.

Uitzonderingen op de geheimhoudingsplicht

Uit de memorie van toelichting kan niet worden opgemaakt of onderzocht is of, in plaats van het doen vervallen van de algemene geheimhoudingsplicht, een stelsel in het leven geroepen moet worden waarbij het mogelijk wordt gemaakt om in bijzondere gevallen af te wijken van de algemene geheimhoudingsplicht. Als voorbeelden van wettelijke regelingen waarbij uitzonderingen op de geheimhoudingsplicht zijn gemaakt noemt de Raad de Landsverordening toezicht bank- en kredietwezen 1994 en de Landsverordening concurrentie.

Conclusie en advies

De Raad is er niet van overtuigd dat het vervallen verklaren van artikel 25 van de Warenlandsverordening, waarin een algemene geheimhoudingsplicht is opgenomen, het juiste middel is om het beoogde doel, namelijk het tegengaan van malafide praktijken die de volksgezondheid in gevaar kunnen brengen, te bereiken. Het vervallen verklaren van voornoemde geheimhoudingsbepaling zal neveneffecten hebben die nog op onvoldoende wijze in kaart zijn gebracht en die mogelijk verstrekkende persoonlijke en financieel-economische gevolgen kunnen hebben voor natuurlijke personen, ondernemingen en de overheid zelf. Vastgesteld kan worden dat er alternatieven hiervoor bestaan, zoals het stimuleren van de overheid om beter gebruik te maken van zijn openbaarmakings- en informatiemogelijkheden en het bewust maken van ondernemingen en burgers van hun verplichtingen ten aanzien van voedselveiligheid en het milieu.

De Raad is van mening dat de geheimhoudingsplicht neergelegd in artikel 25 van de Warenlandsverordening gehandhaafd dient te worden met dien verstande dat afwijkingsmogelijkheden voor bijzondere gevallen mogelijk kunnen worden gemaakt. Om deze reden geeft de Raad in overweging om artikel I, onderdeel B, van het initiatiefontwerp in het licht van het bovenstaande aan te passen.

De noodzaak van het initiatiefontwerp

Op mondiaal niveau wordt het belang van het terugdringen van het gebruik van plastic producten c.q. het materiaal daarvan onderkend. Uit de memorie van toelichting is niet af te leiden of er in Curaçao onderzoeken zijn gedaan naar de (negatieve) milieueffecten veroorzaakt door plastic en polystyreen materiaal en de korte en langetermijneffecten ervan op het milieu. Aan de hand van een dergelijk onderzoek kan onder meer een indicatie worden gekregen wat de milieuwinst voor Curaçao zal zijn bij de invoering van het verbod, bedoeld in het voorgestelde artikel 16a van de Warenlandsverordening (effectiviteit van de voorgestelde maatregel). De bekendheid van de gemeenschap met de noodzaak om het vastgestelde doel te bereiken, is bepalend voor het draagvlak.

Aangezien bij de inwerkingtreding van de onderhavige (initiatief)landsverordening andere categorieën producten van plastic en polystyreen materiaal anders dan die bedoeld in het nieuwe artikel 16a van de Warenlandsverordening gebruikt mogen worden, is het ook van belang om aandacht te schenken aan de lokaal beschikbare mogelijkheden voor het hergebruiken van deze producten en het recyclen van het materiaal daarvan wanneer hergebruik niet meer mogelijk is. De Raad mist een uiteenzetting hierover in de memorie van toelichting.

Bovendien wordt in de memorie van toelichting ook onvoldoende aandacht geschonken aan een bespreking van de op de lokale markt verkrijgbare, al dan niet biologisch afbreekbare, alternatieve producten ter vervanging van plastic en polystyreen. Bij de vaststelling van de omvang van de transitieperiode, bedoeld in de toelichting op artikel II van het initiatiefontwerp, zal onder meer met dit aspect rekening moeten worden gehouden.

Ter illustratie, plastic rietjes worden veel gebruikt in ziekenhuizen en verzorgingstehuizen. Bij het afhalen van eten bij restaurants wordt dit in polystyreen bakken meegegeven. Hete koffie en soep wordt in polystyreen “hot-cups” meegegeven. De Raad mist ook een uiteenzetting in de memorie van toelichting over de gevolgen van het voorgestelde in het initiatiefontwerp voor de voedselveiligheid, hygiëne en het milieu.

Door in de memorie van toelichting op het bovenstaande in te gaan kan volgens de Raad de noodzaak om met het initiatiefontwerp te komen beter worden begrepen.

De Raad adviseert om met inachtneming van het bovenstaande de memorie van toelichting aan te passen.

De reikwijdte van het initiatiefontwerp

In het voorgestelde artikel 16a van de Warenlandsverordening (artikel I, onderdeel A, eerste lid, van het initiatiefontwerp) wordt het verstrekken van plastic bekers en rietjes en van polystyreen bekers en bakken verboden. In de memorie van toelichting ontbreekt een onderbouwing om welke reden specifiek voor dit materiaal is gekozen en bijvoorbeeld niet ook voor het verbieden van plastic bestek, borden, vuilniszakken en drinkflessen alsmede polystyreen borden.

De Raad adviseert om met inachtneming van het bovenstaande de memorie van toelichting aan te passen.

Adviezen van derden

In het initiatiefontwerp wordt voorgesteld om de Warenlandsverordening te wijzigen. Uit het eerste lid van artikel 7 van deze landsverordening blijkt dat er een Adviescommissie inzake de Warenlandsverordening bestaat. In het tweede lid van artikel 7 wordt bepaald dat deze Adviescommissie tot taak heeft om desgevraagd of uit eigen beweging te adviseren over aangelegenheden die verband houden met deze landsverordening. De Raad acht het aanbevelenswaardig om de regering te verzoeken om de desbetreffende Adviescommissie advies uit te laten brengen indien de Warenlandsverordening zoals voorgesteld in dit initiatiefontwerp gewijzigd zal worden.

Ook van belang is om de verschillende diensten en organisaties die betrokken zijn bij de uitvoering van het voorgestelde in het initiatiefontwerp hierover te laten adviseren. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan het Ministerie van Gezondheid, Milieu en Natuur, het Ministerie van Economische Ontwikkeling, het Ministerie van Justitie maar ook aan Selikor N.V., de Stichting Caribbean Research and Management of Biodiversity (Carmabi) en het Bedrijvenplatform Milieu.[9]

De Raad adviseert om met inachtneming van het bovenstaande adviezen van derden in te winnen.

De sociale en financieel-economische gevolgen van het initiatiefontwerp

Inleiding

In artikel 11 van de Landsverordening comptabiliteit 2010 is bepaald dat in de toelichting op ontwerpen van wet- en regelgeving een afzonderlijk onderdeel moet worden opgenomen waarin onder meer de negatieve financiële gevolgen voor en de dekking door het Land worden vermeld. Hoewel de toelichting op genoemd artikel niets daarover zegt, maakt de Raad naar aanleiding van de laatste volzin daarvan op, dat het artikel alleen ministers bindt. Toch kan er naar het oordeel van de Raad een invloed hiervan naar de Staten uitgaan. Immers, indien  lasten  voortvloeien uit een initiatiefontwerp, zullen die op de begroting van het Land gaan drukken. Derhalve is de Raad van oordeel dat indien een ontwerp van een landsverordening tot financiële gevolgen voor het Land zal leiden, in de memorie van toelichting aangegeven dient te worden in welke omvang daaraan meer of minder uitgaven of ontvangsten zullen zijn verbonden en hoe de eventuele meeruitgaven of inkomstendervingen zullen worden gedekt of gecompenseerd.

Een initiatiefontwerp kan naast lasten voor de overheid ook lasten met zich meebrengen voor burgers, bedrijven en instellingen. In het kader van het bepaalde in aanwijzing 157, onderdeel e, van de Aanwijzingen voor de regelgeving is de Raad voorts van oordeel dat in de memorie van toelichting een verantwoording voor deze lasten opgenomen dient te worden.

Gezien het bovenstaande adviseert de Raad in de financiële paragraaf van de memorie van toelichting de verwachte kosten voor het Land alsmede voor burgers, bedrijven en instellingen verbonden aan de uitvoering van het initiatiefontwerp inzichtelijk te maken en aan te geven hoe met name de kosten voor het Land gedekt zullen worden.

Financieel-economische gevolgen voor het Land, burgers en bedrijven

1°. Inkomstenderving bij het verbod op plastic producten

In de eerste volzin van paragraaf “5. Financiële paragraaf” van de memorie van toelichting wordt aangegeven dat de invoer van plastic draagtassen bestemd voor eenmalig gebruik, in 2016 NAf 300.000 aan invoerrechten opleverde. Indien het bedrag van NAf 300.000 aan invoerrechten niet alleen betrekking heeft op plastic draagtassen maar ook op plastic bekers en plastic rietjes, wordt in dat geval geadviseerd deze zin conform aan te passen, anders te vermelden hoeveel de import van plastic bekers en plastic rietjes aan invoerrechten opbrachten in 2016.

2°. Inkomstenderving versus extra inkomsten

In paragraaf “5. Financiële paragraaf” van de memorie van toelichting wordt vermeld dat naar verwachting de opbrengsten uit invoerrechten afkomstig van alternatieve draagtassen, bekers, rietjes en foambekers en -bakken gelijkmatig moeten stijgen. Met het voornoemde wordt volgens de Raad de indruk gewekt alsof de inkomstenderving gecompenseerd zal worden door een toename van de opbrengsten uit invoerrechten uit hoofde van de invoer van alternatieve producten. Ten aanzien hiervan merkt de Raad op dat het niet op voorhand vaststaat wat het effect op de invoerrechten zal zijn.

Ook de Raad verwacht dat de opbrengsten uit invoerrechten op alternatieve producten zullen stijgen. Aangezien de Raad er vanuit gaat dat de toename van de import van alternatieve producten geleidelijk aan zal verlopen, is echter te verwachten dat gedurende een bepaalde periode de overheid te kampen zal krijgen met per saldo verminderde opbrengsten uit invoerrechten. Voorts bestaat volgens de Raad de kans dat in geval (bepaalde van) de alternatieve producten duurzaam zijn, het importvolume eerst zal stijgen en vervolgens zal afnemen en uiteindelijk op een lager niveau kan gaan stabiliseren, waardoor afhankelijk van de prijs van de alternatieve producten, op termijn de opbrengsten uit invoerrechten weer kunnen afnemen. Anderzijds acht de Raad het niet uitgesloten dat vanwege de mogelijk duurdere alternatieve producten de opbrengsten uit invoerrechten per saldo structureel op een hoger niveau zullen komen te liggen. Kortom, volgens de Raad is het vooraf niet aan te geven hoe een eventuele implementatie van dit initiatief en de overschakeling naar alternatieve producten per saldo kan uitpakken voor de opbrengsten uit invoerrechten.

Geadviseerd wordt om, vooral met betrekking tot de uitvoering van de begroting van het Land, de opbrengsten uit invoerrechten op de betreffende producten en alternatieven te (laten) monitoren opdat eventuele risico’s voor de begroting uit deze hoek op tijd kunnen worden opgevangen.

3°. Gevolgen voor lokale bedrijven

Producenten

Een aantal van de in artikel I, onderdeel A, van het initiatiefontwerp genoemde plastic en polystyreen producten wordt lokaal geproduceerd. Gelet op de strekking van het onderhavige initiatiefontwerp concludeert de Raad dat de lokale bedrijven de desbetreffende producten minder dan wel helemaal niet kunnen gaan produceren.

De Raad adviseert in de memorie van toelichting aan te geven welke de verwachte sociaal-economische en financiële gevolgen in dit verband zullen zijn en hoe hiermee zal worden omgegaan. Te denken valt aan het verlies aan werkgelegenheid bij deze bedrijven en inkomstenderving voor de overheid via invoerrechten, winstbelasting, inkomstenbelasting, loonbelasting en omzetbelasting.

Grote gebruikers

Een sector die als gevolg van het onderhavige initiatiefontwerp sterk getroffen kan worden, is volgens de Raad de horecasector, aangezien bij deze sector dienstverlening de in het initiatiefontwerp bedoelde producten in hoge mate worden gebruikt. In geval de alternatieve producten duurder zullen uitpakken, kan dit gevolgen hebben voor de bedrijfswinsten in deze sector. Derhalve wordt voorgesteld om in de memorie van toelichting de gevolgen voor de grote gebruikers, waaronder in ieder geval de horecasector, in kaart te brengen en aan te geven hoe daarmee zal worden omgegaan.

De Raad adviseert om met inachtneming van het bovenstaande de financiële paragraaf van de memorie van toelichting aan te vullen.

4°. Kosten bewustwordingscampagne

In de laatste volzin in paragraaf “6. Transitie” van het algemeen gedeelte van de memorie van toelichting wordt aangegeven dat door bedrijven en de overheid op proactieve wijze marketing- en bewustwordingscampagnes gevoerd moeten worden om het gewenste gedrag bij de consument op te wekken. De Raad mist in de memorie van toelichting een uiteenzetting over de kosten die voor de overheid gemoeid zullen zijn in verband met deze marketing- en bewustwordingscampagnes. Tevens dient de dekking voor de voor de overheid te verwachten kosten in de financiële paragraaf van de memorie van toelichting te worden aangegeven.

De Raad adviseert om met inachtneming van het bovenstaande de financiële paragraaf van de memorie van toelichting aan te vullen.

5°. Kosten als gevolg van toezicht en handhaving

In de laatste volzin van de financiële paragraaf van de memorie van toelichting wordt het volgende aangegeven “Het onderhavige ontwerp zal geen extra beslag leggen op ’s Lands kas, omdat zowel toezicht en handhaving onderdeel zullen blijven uitmaken van de reguliere toezicht- en opsporingstaken van bestaande team(s)”. Geconstateerd wordt dat in de memorie van toelichting van het initiatiefontwerp niet wordt ingegaan op de thans beschikbare capaciteiten bij de Inspectie voor de Volksgezondheid die belast zal worden met toezicht en handhaving bij de implementatie van het onderhavige initiatiefontwerp. Volgens de Raad is het mogelijk dat de implementatie van het onderhavige initiatiefontwerp wel beslag kan leggen op ’s Lands kas, indien bij de Inspectie voor de Volksgezondheid capaciteitsuitbreiding noodzakelijk is voor de extra uit te voeren taken.

Geadviseerd wordt in te gaan op het vorenstaande. Aangezien er vanuit kan worden gegaan dat sprake zal zijn van extra beslag op ’s Lands kas in geval capaciteitsuitbreiding bij de Inspectie voor de Volksgezondheid noodzakelijk is en de marketing- en bewustwordingscampagnes, genoemd in het voorgaande onderdeel van dit advies, uitgevoerd wordt, wordt geadviseerd de laatste volzin van de financiële paragraaf van de memorie van toelichting te herformuleren.

II. Inhoudelijke opmerkingen

Het initiatiefontwerp

De termen “plastic”, “polystyreen” en “foam”
Het is de Raad opgevallen dat in de considerans, artikel I, onderdeel A, van het initiatiefontwerp en de memorie van toelichting de termen “plastic” en “polystyreen” en “foam” worden gebruikt. De Raad is van oordeel dat deze termen in de begripsbepaling van de te wijzigen landsverordening gedefinieerd moeten worden. Bij de formulering van deze begripsbepaling dient in ieder geval rekening te worden gehouden met aanwijzing 44, eerste lid, van de Aanwijzingen voor regelgeving waarin is bepaald dat hetzelfde begrip niet met verschillende termen aangeduid dient te worden.

De Raad adviseert om met inachtneming van het bovenstaande het initiatiefontwerp aan te passen.

De term “draagtas” (artikel I, onderdeel A)

In het voorgestelde artikel 16a van de Warenlandsverordening wordt, voor zover relevant, bepaald dat het bij verhandelen van goederen verboden is om uit plastic vervaardigde draagtassen te verstrekken. In de toelichting op het voorgestelde artikel 16a van genoemde landsverordening wordt aangegeven dat draagtassen meestal herkenbaar zijn aan een hengsel. De Raad is van oordeel dat de term “plastic draagtas” een nadere definiëring in de begripsbepaling behoeft om te voorkomen dat hieronder vuilniszakken en verpakkingsmateriaal, zoals plastic broodzakken wordt begrepen.

De Raad adviseert om met inachtneming van het bovenstaande het initiatiefontwerp aan te passen.

De term “naar hun aard bestemd voor eenmalig gebruik” (artikel I, onderdeel A)

In het voorgestelde artikel 16a van de Warenlandsverordening wordt het verstrekken van plastic draagtassen en ander plastic en polystyreen materiaal die naar hun aard bestemd zijn voor eenmalig gebruik verboden. Het is niet duidelijk op welke wijze beoordeeld moet worden of een product naar haar aard bestemd is voor eenmalig gebruik.

De Raad adviseert om met inachtneming van het bovenstaande de memorie van toelichting aan te passen.

Het verstrekken van plastic draagtassen en ander plastic en polystyreen materiaal (artikel I, onderdeel A)

Het voorgestelde artikel 16a van de Warenlandsverordening zal het verstrekken van plastic draagtassen en ander plastic en polystyreen materiaal verbieden. In Nederland wordt met de term “aanbieden” het gratis weggeven van het product aan een consument bedoeld. Bij de term “verstrekken” wordt gedoeld op het in de handel brengen van het product. De Raad is van oordeel dat niet alleen het verstrekken maar ook het aanbieden van de in het initiatiefontwerp genoemde producten verboden gesteld moet worden.

De Raad adviseert om met inachtneming van het bovenstaande het initiatiefontwerp aan te passen.

De memorie van toelichting

Marketing- en bewustwordingscampagnes

In de laatste volzin van paragraaf “6. Transitie” van het algemeen gedeelte van de memorie van toelichting wordt aangegeven dat er proactieve marketing- en bewustwordingscampagnes door bedrijven en de overheid gevoerd moeten worden om het gewenste gedrag bij de consument op te wekken. De Raad is van oordeel dat van bedrijven niet verwacht mag worden c.q. zij mogen niet verplicht worden om ten aanzien van regelgeving door de wetgever marketings- en bewustwordingscampagnes gericht naar de consument toe te moeten voeren en bekostigen. De bewustwording met betrekking tot het tegengaan van milieuvervuiling berust primair bij de overheid. Van het bedrijfsleven kan slechts medewerking worden gevraagd voor het informeren van de consument.

De Raad adviseert om met inachtneming van het bovenstaande de memorie van toelichting aan te passen.

III. Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.

 

Willemstad, 25 juli 2018

de Ondervoorzitter,                                                     de Secretaris,

 

____________________                                             _____________________

mevr. mr. L. M. Dindial                                                mevr. mr. C. M. Raphaëla

 

Bijlage behorende bij het advies van de Raad van Advies, RvA no. RA/17-18-LV

Zowel het initiatiefontwerp als de memorie van toelichting heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

Algemeen

Het opschrift

Voorgesteld wordt om in het opschrift van het initiatiefontwerp en van de memorie van toelichting “(PB 1997 no. 334)” te vervangen door “(P.B. 1997, no. 334)”.

Paginanummering

Voorgesteld wordt om ten behoeve van de leesbaarheid de pagina’s van het initiatiefontwerp en de memorie van toelichting van een nummer te voorzien.

Het initiatiefontwerp

De considerans

Voorgesteld wordt om ten behoeve van de leesbaarheid tussen de twee overwegingen een blanco regel op te nemen.

Voorgesteld wordt in de eerste overweging “warenlandsverordening” te vervangen door “Warenlandsverordening” en “foambekers” te vervangen door “polystyreen bekers”.

Ook wordt voorgesteld in de tweede overweging vóór “wenselijk” het woord “voorts” in te voegen en de punt aan het slot van deze overweging te vervangen door een puntkomma.

Artikel I, aanhef

Voorgesteld wordt om in de aanhef van artikel I van het initiatiefontwerp “(PB 1997 no. 334)” te vervangen door “(P.B. 1997, no. 334)”.

Artikel I, onderdeel A

Voorgesteld wordt om in de aanhef van onderdeel A van artikel I de zinsnede “het volgende” te vervangen door “een nieuw”.

Tevens dient in het tweede lid van het in artikel I, onderdeel A voorgestelde artikel 16a van de Warenlandsverordening de zinsnede “op een luchthaven of luchtvaartuig” vervangen te worden door “op de luchthaven en in een luchtvaartuig”. Voorts dient “taxfree” vervangen te worden door “belastingvrij”.

Artikel I, onderdeel B

Voorgesteld wordt om de volzin in onderdeel B van artikel I met een punt af te sluiten.

Ondertekening

In het initiatiefontwerp wordt voorgesteld om de ondertekening ervan te laten plaatsvinden door de Minister van Gezondheid, Milieu en Natuur en door de Minister van Justitie. De Warenlandsverordening valt onder de portefeuille van de Minister van Gezondheid, Milieu en Natuur op grond van artikel 9 van de Landsverordening ambtelijk bestuurlijke organisatie. Het is niet duidelijk om welke reden ook de Minister van Justitie als medefirmant dient op te treden.

De Raad adviseert om met inachtneming van het bovenstaande het initiatiefontwerp aan te passen.

De memorie van toelichting

Paragraaf “1. Problematiek”

Voorgesteld wordt in de eerste volzin van het eerste tekstblok “Op Curaçao” te vervangen door “In Curaçao”.

In de eerste volzin van het derde tekstblok wordt gesproken van een onderzoek naar de afbraak van plastic draagtassen. Voorgesteld wordt om de bron van dit onderzoek in een voetnoot te vermelden.

Paragraaf “2. Internationale ontwikkelingen en ontwikkelingen in Nederland en Aruba

Voorgesteld wordt om in de eerste volzin van het tweede tekstblok het woord “Environmental” te vervangen door “Environment”.

Voorts wordt voorgesteld om de tweede en derde volzin van het vierde tekstblok te herformuleren aangezien deze inhoudelijk gelijkluidend zijn met als verschil het jaartal.

Tevens wordt voorgesteld om in de eerste volzin van het vijfde tekstblok “Op Aruba” te vervangen door “In Aruba”.

Paragraaf “3. Ontwikkelingen op Curaçao”

Voorgesteld wordt om “op Curaçao” in de titel van paragraaf 3 te vervangen door “in Curaçao”. Ook wordt voorgesteld dezelfde correctie aan te brengen in de eerste volzin van het eerste tekstblok.

Tevens wordt voorgesteld om in de eerste volzin van het laatste tekstblok “initiatiefnemer” te vervangen door “initiatiefnemers”.

Paragraaf “4. Aanpak problematiek”

Voorgesteld wordt om in de eerste volzin van het tweede tekstblok “recyclet” te vervangen door “recycled”.

Paragraaf “6. Transitie”

Voorgesteld wordt om in de eerste volzin van het eerste tekstblok het woord ”scope” te vervangen door “reikwijdte”.

In de tweede volzin van het tweede tekstblok dient “heet” vervangen te worden door “het”.

Paragraaf “7. Bewustwordingscampagne”

Voorgesteld wordt om de zinsnede “zichtbaar resultaat” te vervangen door “zichtbare resultaten”.

Paragraaf “8. Bekendmaking van verkregen gegevens”

Voorgesteld wordt om in de eerste volzin “eind” te vervangen door “einde”. In de tweede volzin dient “geheimhoudingsplicht” te worden vervangen door “geheimhoudingsplichten”.

Toelichting op artikel I van het initiatiefontwerp

In de tweede volzin van het tweede tekstblok dient de zinsnede “en rietjes ook” vervangen te worden door “en rietjes en ook”.

Tevens wordt voorgesteld in de voorlaatste volzin van het tweede tekstblok de zinsnede “Hieraan doet niet of dat” te vervangen door “Hieraan doet niet af of dat”.

__________________________

 

[1] Zie paragraaf “1. Problematiek” en paragraaf “3. Ontwikkelingen op Curaçao” van de memorie van toelichting.

[2] Zie mr. M.A. Heldeweg, mr. J. Sybesma en prof. mr. L.J.J. Rogier, “Handboek Nederlands-Antilliaans omgevingsrecht, Inleiding tot het recht inzake milieu, natuur en ruimtelijke ontwikkeling op de Nederlandse Antillen”, Boom Juridische uitgevers, Den Haag 2002, p. 140.

[3] Zie pagina’s 13 en 15.

[4] Voor het gemak zal in dit advies voor de producten genoemd in het initiatiefontwerp zoveel mogelijk de zinsnede “plastic draagtassen en ander plastic en polystyreen materiaal” gebruikt worden.

[5] Zie de algemene beschouwingen en pagina 11, laatste tekstblok van de memorie van toelichting van de Warenlandsverordening.

[6] Zie onder meer ECLI:NL:RBROT:2015:3381, ECLI:NL:CBB:2016:169, ECLI:NL:RBROT:2016:2338 en ECLI:NL:CBB:2016:435.

[7] Zie bovendien de aanwijzingen 12 en 121 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

[8] Uit jurisprudentie van het Europese Hof voor de rechten van de mens blijkt dat niet alleen natuurlijke personen maar onder omstandigheden ook rechtspersonen een beroep kunnen doen op artikel 8 van het EVRM. Zie in dit verband onder meer EHRM 16 april 2002, nr. 37971/97 Société Colas Est vs. Frankrijk, EHRM 16 december 1992, NJ 1993, 400 en EHRM 16 februari 2000, nr. 27798/95 Amann vs. Zwitserland.

[9] Zie voor het Bedrijvenplatform Milieu onder meer de website www.bpmcuracao.com en de Maduro & Curiel’s Bank Annual Report 2017, p. 19.