RvA no. RA/18-22-LB

Ontwerplandsbesluit, houdende algemene maatregelen, strekkende tot wijziging van het Landsbesluit SPAW-gebied I (zaaknummer 2021/043749)

Advies: Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 20 juni 2022 om het oordeel van de Raad van Advies[1] inzake bovengenoemd onderwerp, bericht de Raad u als volgt.

                      Algemeen

1. Inleiding

Met het onderhavige ontwerplandsbesluit, houdende algemene maatregelen, (hierna: het ontwerp) heeft de regering het voornemen het Landsbesluit SPAW-gebied I te wijzigen. Aan de hand van de nota van toelichting behorende bij het Landsbesluit SPAW-gebied I[2] (hierna: de nota van toelichting SPAW-gebied I) wordt in dit onderdeel de motivering voor het vaststellen van het Landsbesluit SPAW-gebied I gegeven. Daarin komen ook aan de orde het al of niet opnemen van een bufferzone en de eventuele rol van een gebiedsbeheerder.

2. De motivering voor het vaststellen van het Landsbesluit SPAW-gebied I

In de nota van toelichting SPAW-gebied I is vermeld dat artikel 192 van het VN-Zeerechtverdrag[3] een algemene verplichting oplegt aan de lidstaten tot bescherming en behoud van het mariene milieu (pagina 5, tweede tekstblok onder ‘I. Algemeen deel’). Niet alleen de bescherming van soorten is daar een integraal onderdeel van, maar ook de bescherming van het ecosysteem waarin de soorten leven en waarvan zij deel uitmaken. De bescherming van het ecosysteem is nodig voor de bescherming van al deze soorten. In de verschillende internationale verdragen is om die reden een ecosysteembenadering alsuitgangspunt gekozen, zo ook in het Verdrag van Cartagena[4] en het

Biodiversiteitsverdrag [5]. In de overwegingen bij het Specially Protected Areas and Wildlife-protocol (hierna: SPAW-protocol)[6] wordt gewezen op de noodzaak, om bij de bescherming van natuurwaarden in het Caribisch gebied, uit te gaan van het verband tussen ecosystemen die met elkaar verbonden zijn. De Raad merkt hierbij op dat de bescherming van deze natuurwaarden in Curaçao is vastgelegd in de Landsverordening grondslagen natuurbeheer en -bescherming (hierna: LvGNat)[7].

In de nota van toelichting SPAW-gebied I, is aangegeven dat het Verdrag van Cartagena een regionaal marien milieu- en natuurverdrag is voor het wijdere Caribisch gebied dat nader is uitgewerkt in het SPAW-protocol (pagina 5, derde en vierde tekstblok onder ‘I. Algemeen deel’).

Het instellen van beschermde gebieden voor het behoud van de natuurwaarden van het Caribisch gebied is een plicht voor de lidstaten die partij zijn bij het Verdrag van Cartagena en het SPAW-protocol. Omdat Curaçao partij is bij voornoemd verdrag en het SPAW-protocol heeft de regering een internationale verplichting om de mariene natuurwaarden van Curaçao te beschermen.

Artikel 29, eerste lid, van de Landsverordening maritiem beheer (hierna: LvMarBeh)[8] en artikel 8A, derde lid, van de LvGNat vormen de grondslag voor het instellen van het beschermde gebied (als bedoeld in artikel 4 van het SPAW-protocol) en de bufferzones (als bedoeld in artikel 8 van het SPAW-Protocol) in het Landsbesluit SPAW-gebied I. Met het aanwijzen van het SPAW-gebied I als beschermd gebied wordt niet alleen voldaan aan het SPAW-protocol, maar is Curaçao toegetreden tot een groeiend netwerk van partners in het Caribisch gebied dat de bescherming en het behoud van dit unieke gebied actief voorstaat. Dit is van cultureel en economisch belang (nota van toelichting SPAW-gebied I, pagina 6, derde tekstblok).

Ten overvloede brengt de Raad onder de aandacht dat de LvMarBeh een uitvloeisel is van het VN-Zeerechtverdrag. Het instellen van mariene parken op grond van dit verdrag geschiedt vanuit een andere doelstelling, namelijk het beschermen van kwetsbare maritieme gebieden, zoals koraalrifecosystemen, tegen de gevolgen van maritiem scheepvaartverkeer. Hoewel de LvGNat en de LvMarBeh uitgaan van de bescherming van ecosystemen, kan gesteld worden dat als het gaat om de daadwerkelijke bescherming van ecosystemen en alle daarin voorkomende soorten, de instelling van een beschermd marien park, op grond van het SPAW-protocol in samenhang met de LvGNat, de LvGNat aangemerkt kan worden als een lex specialis ten opzichte van de LvMarBeh die aangemerkt moet worden als een lex generalis.

3. De redenen voor het instellen van het betreffende gebied tot SPAW-I gebied

In artikel 2, eerste lid, van het Landsbesluit SPAW-gebied I, is het beschermde gebied in de zin van artikel 4 van het SPAW-protocol, aangewezen. Dit gebied loopt vanaf het westelijke punt van de Caracasbaai langs de kust naar het oosten van het land en gaat daarna de hoek om bij Oostpunt en loopt door naar het noordwesten. Het gebied heeft een breedte van 100 meter, gemeten vanaf de laagwaterlijn[9]. De koraalriffen liggen binnen deze 100 meter regio (nota van toelichting SPAW-gebied I, pagina 6, laatste tekstblok).

De keuze voor het als eerste in Curaçao aanwijzen van voornoemd gebied tot beschermd gebied heeft te maken met de uitstekende conditie van de koraalriffen die er liggen. Zulke gebieden hebben een belangrijke functie als ‘broedkamer’ voor soorten die elders op de koraalriffen van Curaçao terecht komen. Wetenschappelijk onderzoek heeft tevens aangetoond dat dit koraalrif-ecosysteem tot de beste van het Caribisch gebied behoort en zelfs in kwaliteit toeneemt. In de nota van toelichting SPAW-gebied I (pagina 7, eerste tekstblok) wordt verwezen naar verschillende studies, waaronder een meer recente studie ‘Jackson et al. 2014’[10], waarin de riffen in het SPAW-gebied I gerekend worden tot de laatst overgebleven gezonde riffen in de regio.

Een andere reden voor het aanwijzen van voornoemd gebied als beschermd gebied is dat het dient als compensatie voor het beschadigen van beschermde koralen bij de ontwikkeling van de tweede megapier. In het gebied waar de tweede megapier is opgericht, kwamen koralen voor die door het SPAW-protocol worden beschermd. Op het beschadigen van deze koralen staat een verbod, maar voor het oprichten van de tweede megapier is daar vrijstelling van verleend. De vrijstelling is eerst voorgelegd aan een commissie vanwege het SPAW-protocol en wel op 18 juli 2016.[11] In deze vrijstelling is vermeld dat het in te stellen SPAW-gebied I kan worden aangemerkt als een compenserende maatregel als bedoeld in het SPAW-protocol. Dus de aanwijzing tot SPAW-gebied I dient ook ter compensatie voor het verlenen van de vrijstelling op het verbod om koralen te beschadigen (nota van toelichting SPAW-gebied I, pagina 8, tweede tekstblok).

4. De instelling van een bufferzone in het Landsbesluit SPAW-gebied I

Met artikel 2, derde lid, van het Landsbesluit SPAW-gebied I is een bufferzone ingesteld als bedoeld in artikel 8 van het SPAW-protocol. Deze bufferzone grenst aan het SPAW-gebied I en bestaat uit de baaien en inhammen die direct grenzen aan of in open verbinding staan met het SPAW-gebied I, zoals aangegeven op de kaart in de bijlage die behoort bij dit landsbesluit. Ook de stranden der zee, bedoeld in artikel 5:26, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek en de getijdenzone behoren tot de bufferzone (nota van toelichting SPAW-gebied I, pagina 7, laatste tekstblok).

De motivering voor het instellen van een bufferzone is dat de kuststroken die het grensgebied tussen de zee en het land vormen, bescherming bieden tegen activiteiten die een doorwerking hebben in het beschermd gebied. De directe kustlijn waaraan het SPAW-gebied I grenst, is dan ook van belang voor het behoud van de kwaliteit van het koraalrif. De getijdenzone wordt als bufferzone aangewezen over de hele lengte van het SPAW-gebied I. Langs de kustlijn en in de binnenwateren bevinden zich ook mangroves en zeegras en de binnenwateren fungeren tevens als broedkamers voor vissen. De aanwijzing van de binnenwateren en de wateren die grenzen aan het SPAW-gebied I als bufferzone, is om die reden tevens van belang voor het behoud van het ecosysteem rondom de koraalriffen. Ze leveren een bijdrage aan het behouden van de natuurwaarden in het SPAW-gebied I (nota van toelichting SPAW-gebied I, pagina 7, laatste tekstblok en pagina 8, eerste tekstblok).

Voorts staat in de nota van toelichting SPAW-gebied I (pagina 9, laatste tekstblok) dat voor activiteiten op het land die gevolgen kunnen hebben voor het SPAW-gebied I, als enige nader uitgewerkte maatregel, het ankerverbod geldt. Van dit verbod kan ontheffing worden verleend.

5. De gebiedsbeheerder

In ‘§ 3. Beheerplan’ van het Landsbesluit SPAW-gebied I is de gebiedsbeheerder geïntroduceerd. De gebiedsbeheerder heeft diverse taken gekregen, waaronder het voorbereiden van een beheersplan (artikel 4, eerste lid) en het de ministers doen toekomen van een verslag over de uitvoering van het in het voorgaande jaar geldende beheerplan (artikel 6, eerste lid). Een van de kerntaken van de gebiedsbeheerder is het geven van informatie over de natuurwaarden in het SPAW-gebied I en het stimuleren van de actieve betrokkenheid van de jeugd bij het beheer daarvan (nota van toelichting SPAW-gebied I, pagina 9, voorlaatste tekstblok).

6. Voorgenomen wijziging van het Landsbesluit SPAW-gebied I

In het ontwerp wordt voorgesteld om diverse artikelen van het Landsbesluit SPAW-gebied I te wijzigen dan wel te doen vervallen. Belangrijke artikelen die zouden moeten vervallen zijn de artikelen 1, onderdeel c, 3, 4 en 6 (de gebiedsbeheerder) en 2, derde lid (de bufferzone) van genoemd landsbesluit.

2. Inhoudelijke opmerkingen met betrekking tot het ontwerp

1. Het schrappen van de gebiedsbeheerder uit het Landsbesluit SPAW-gebied I (artikelen 1, 3, 4, 6 en 8, tweede lid, zoals voorgesteld in artikel I, onderdelen A, C, E en F van het ontwerp)

In artikel I, onderdelen A, C, E en F, van het ontwerp wordt de ‘gebiedsbeheerder’ uit het Landsbesluit SPAW-gebied I geschrapt. De gebiedsbeheerder is gedefinieerd in artikel 1, onderdeel c, van het Landsbesluit SPAW-gebied I. De motivering voor het schrappen van de gebiedsbeheerder is dat de taken die de feitelijke beheerder thans uitvoert namens de betrokken minister, feitelijke handelingen betreffen, dus geen bestuursrechtelijke rechtshandelingen, zoals het verlenen van een vergunning namens de minister (pagina 5, eerste tot en met vierde tekstblok van de bij het ontwerp behorende nota van toelichting (hierna: de nota van toelichting)). Voorts staat in de nota van toelichting dat Carmabi geen toezichthoudende taken zal uitvoeren en dat deze organisatie dan ook geen aanwijzingen zal kunnen geven aan de gebruikers van het SPAW-gebied I (pagina 5, laatste tekstblok). Ten aanzien hiervan staat in de nota van toelichting SPAW-gebied I (pagina 7, tweede tekstblok) echter dat bij het geven van duidelijke aanwijzingen aan toeristische en recreatieve gebruikers van en vissers in het SPAW-gebied, niet alleen gedacht kan worden aan aanwijzingen, maar ook aan het geven van informatie aan duikers en andere watersporters en vissers.

De Raad merkt op dat het geven van aanwijzingen in beginsel niet van feitelijke aard is. Overigens dienen er wel handelingen van bestuurlijk-toezichthoudende aard te worden verricht op grond van het Landsbesluit SPAW-gebied I, bijvoorbeeld om een overtreding van het ankerverbod te kunnen vaststellen. Artikel 51 van de LvMarBeh regelt het toezicht op de naleving van de bij of krachtens die landsverordening gestelde regels en biedt de mogelijkheid om een gebiedsbeheerder met bestuurlijk toezichthoudende bevoegdheden aan te wijzen. Daarbij wordt opgemerkt dat Carmabi, voor wat betreft het speervisverbod, al geruime tijd toezichthoudende taken uitoefent op grond van de Rifbeheerverordening[12]. Daartoe is personeel van Carmabi benoemd tot buitengewoon agent van Politie. Dit personeel zal de toezichthoudende taken ook in het SPAW-gebied I blijven uitoefenen, wat verwarring kan veroorzaken bij vissers en bezoekers.

Uit het dossier behorende bij het adviesverzoek blijkt niet dat Carmabi, die dus de feitelijke beheerder is van het SPAW-gebied I, gehoord is over de voorgestelde aanpassingen in het ontwerp. Volgens de Raad dient de regering Carmabi te horen, voorzover dat nog niet is geschied.

De Raad adviseert de regering Carmabi te horen over de in het ontwerp voorgestelde wijzigingen van het Landsbesluit SPAW-gebied I, voor zover dat nog niet is geschied.

2. Het schrappen van de bufferzone uit het Landsbesluit SPAW-gebied I (artikel 2, derde lid, zoals voorgesteld in artikel I, onderdeel B, van het ontwerp)

Artikel I, onderdeel B van het ontwerp stelt voor om de in artikel 2, derde lid, van het Landsbesluit SPAW-gebied I ingestelde bufferzone, te doen vervallen. De reden voor het schrappen van deze bufferzone is opgenomen in de nota van toelichting (pagina 4, eerste tekstblok). Daarin staat dat de regering vindt dat de bufferzone pas toegevoegde waarde heeft wanneer wettelijk is geregeld welke activiteiten wel of niet zijn toegestaan. Omdat de regering (nog) niet het voornemen heeft gedragsnormen voor de bufferzone vast te stellen, dient artikel 2, derde lid, van het Landsbesluit SPAW-gebied I te worden geschrapt.

In het onderdeel ‘I. Algemeen’ van dit advies is de motivering van de regering voor het introduceren van de bufferzone, samengevat. Daaruit blijkt het belang van het instellen van een bufferzone voor het behoud van de kwaliteit van het koraalrif en het leveren van een bijdrage aan de bescherming van natuurwaarden in het Caribisch gebied. De Raad merkt hierbij op dat er op dit moment al – nadere – normen bestaan in de bufferzone, mede gezien het feit dat de Rifbeheerverordening is uitgebreid met de bescherming van alle zeeschildpadden en hun nesten, welke zich juist in de bufferzone bevinden. In de nota van toelichting SPAW-gebied I staat ten aanzien hiervan dat er voor activiteiten op het land, vooral in de bufferzones, die gevolgen kunnen hebben voor het SPAW-gebied I, verder de regels gelden op grond van het Eilandelijk Ontwikkelingsplan Curaçao, de Bouw- en Woningverordening 1935, de Hinderverordening 1994, etc. (pagina 9, laatste tekstblok).

Vastgesteld wordt dat met het schrappen van artikel 2, derde lid, van het Landsbesluit SPAW-gebied I waarin de bufferzone is ingesteld een kernonderdeel van dit landsbesluit  teniet wordt gedaan. De bescherming van het koraalrif omvat een samenhangend geheel van maatregelen die met elkaar verweven zijn en die elkaar ondersteunen. Om welke reden er (nog) geen gedragsnormen voor de bufferzone worden geformuleerd, is niet aangegeven in de nota van toelichting. Dit zou juist noodzakelijk zijn ter nadere bescherming van onder meer de bedreigde zeeschildpadden. De Raad is van mening dat de door de regering gegeven motivering voor het schrappen van de bufferzone onvoldoende draagkrachtig is. Voor zover er (nog) geen (gedrags)normen zijn vastgesteld voor de bufferzone dan is dit het juiste moment om ze alsnog te formuleren en vast te stellen.

De Raad geeft de regering in overweging de bufferzone niet uit het Landsbesluit SPAW-gebied I te schrappen, maar daar substantie aan te geven door er (gedrags)normen voor vast te stellen.

3. Het beheerplan (artikel 5, zoals voorgesteld in artikel I, onderdeel D, van het ontwerp)

Met het voorstel om artikel 4 van het Landsbesluit SPAW-gebied I te doen vervallen, wordt in het nieuw voorgestelde artikel 5 de opstelling van een jaarlijks beheerplan verplicht gesteld. De motivering voor het doen vervallen van artikel 4 is dat de termijnen voor het indienen van het beheerplan niet haalbaar zijn geweest. Er wordt om de flexibiliteit te behouden voor gekozen om dit artikel te schrappen (nota van toelichting, pagina 5, vijfde tekstblok). Ondanks deze motivering, die de Raad op zich onvoldoende acht voor het laten vervallen van artikel 4, is de Raad van mening dat uit artikel 5 moet blijken welke (rechts)persoon of instantie wordt belast met het jaarlijks opstellen van het beheerplan, wanneer en waar het beheerplan moet worden ingediend ter vaststelling daarvan, alsook de termijn waarbinnen deze vaststelling moet plaatsvinden.

Voorts is het niet duidelijk of en zo ja, welke minister daar verantwoordelijk voor is aangezien de Minister van Verkeer, Vervoer en Ruimtelijke Planning (hierna: Minister VVRP) de verantwoordelijke minister is op grond van de LvMarBeh en de Minister van Gezondheid, Milieu en Natuur (hierna: Minister GMN) op grond van de LvGNat. Naar aanleiding van deze aanpassing zou artikel 9, eerste lid, van het Landsbesluit SPAW-gebied I gewijzigd moeten worden.

De Raad adviseert de regering artikel 5, in artikel I onderdeel D van het ontwerp, aan te passen met inachtneming van het bovenstaande en zo nodig de nota van toelichting te wijzigen.

3. Overige opmerkingen

1. Het bevoegde bestuursorgaan voor het verlenen van een ontheffing van het ankerverbod (artikel 8, eerste lid, van het Landsbesluit SPAW-gebied I)

Artikel 8, eerste lid, van het Landsbesluit SPAW-gebied I, bepaalt dat de Minister VVRP, in overeenstemming met de Minister GMN, ontheffing kan verlenen van het ankerverbod. De Raad maakt erop attent dat de Minister GMN, het bevoegde bestuursorgaan is dat op grond van artikel 5, eerste lid, van de Rifbeheerverordening ontheffing kan verlenen van het verbod om koralen af te breken, af te zagen, of op andere wijze los te maken (artikel 2, eerste lid, van de Rifbeheerverordening). Een ontheffing kan alleen verleend worden voor wetenschappelijke en opvoedkundige doeleinden en op gronden aan het algemeen belang ontleend.

De Raad geeft de regering in overweging na te gaan of de bevoegdheidsverdeling in artikel 8, eerste lid, van het Landsbesluit SPAW-gebied I, wijziging behoeft.

2. De beheerder van artikel 9, tweede lid, van het Landsbesluit SPAW-gebied I

In artikel 9, tweede lid, van het Landsbesluit SPAW-gebied I staat dat de beheerder zo spoedig mogelijk met de uitvoering begint na de schriftelijke vaststelling van het beheerplan. Het is niet duidelijk of hiermee de ‘gebiedsbeheerder’ die thans uit dit landsbesluit wordt geschrapt, wordt bedoeld. In de begripsbepalingen van artikel 1 of elders in het Landsbesluit SPAW-gebied I, dan wel in de hogere regelingen waar dit landsbesluit op is gebaseerd, is er geen definitie opgenomen van het begrip ‘beheerder’.

De Raad adviseert de regering in het ontwerp aan te geven welk bestuursorgaan, (rechts)persoon dan wel instantie, met ‘beheerder’ wordt bedoeld en indien nodig de nota van toelichting aan te passen.

4. Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.

De Raad van Advies heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerplandsbesluit, houdende algemene maatregelen, en adviseert de regering daarmee rekening te houden voordat een besluit genomen wordt.

Willemstad, 8 augustus 2022

de Ondervoorzitter,                                                     de Secretaris,

____________________                                             _____________________

mevr. mr. L. M. Dindial                                                mevr. mr. C. M. Raphaëla

Bijlage behorende bij het advies van de Raad van Advies, RvA no. RA/18-22-LB

Zowel het ontwerp als de nota van toelichting heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

1. Het ontwerp

1. De overweging

Voorgesteld wordt in de overweging van het ontwerp tussen de woorden ‘en’ en ‘mandaat’ het lidwoord ‘het’ in te voegen.

2. Artikel I, onderdeel D

Voorgesteld wordt in het nieuw voorgestelde artikel 5, tweede lid, onderdeel a, het zinsdeel ‘de geldende matregelen op grond van de wet- en regelgeving in het SPAW-gebied I’ te vervangen door ‘de geldende maatregelen op grond van de wet- en regelgeving betreffende het SPAW-gebied I’.

3. Artikel I, onderdeel F

Voorgesteld wordt het zinsdeel ‘de leden 3 en 4 tot 2 en 3’ te vervangen door ‘het derde en vierde lid tot onderscheidenlijk tweede en derde lid.’

4. Artikel II

Voorgesteld wordt het lidwoord ‘de’ in te voegen tussen de woorden ‘na’ en ‘datum’.

2. De nota van toelichting

Pagina 5

Voorgesteld wordt in het tweede tekstblok, laatste volzin, ‘die’ te vervangen door ‘dat’.

[1] Lid mevr. drs. Ch. Alberto heeft zich met inachtneming van de ‘Gedragsregels van de Raad van Advies ter zake omgaan met tegenstrijdige belangen’ verschoond van deelname aan de beraadslaging en besluitvorming over de behandeling van het (concept)advies over dit ontwerplandsbesluit.

[2] P.B. 2018, no. 74.

[3] Trb. 1983, no. 83.

[4] Trb. 1983, no. 152.

[5] Trb. 1992, no. 164.

[6] Trb. 1990, no. 115.

[7] P.B. 2018, no. 66.

[8] P.B. 2007, no. 18.

[9] Het betreft de laagwaterlijn als bedoeld in het Besluit uitbreiding territoriale zee van het Caribisch deel van het Koninkrijk (nota van toelichting SPAW-gebied I, pagina 11, tweede tekstblok).

[10] http://www.icriforum.org.

[11] De Wetenschappelijke en Technische Raadgevende Commissie van het SPAW-protocol.

[12] A.B. 1976, no. 48.