RvA no. RA/19-12-LB

Ontwerplandsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van artikel 43, tiende lid, van de Algemene landsverordening Landsbelastingen (Besluit kasregistratiesysteem)
(zaaknummer 2012/016405)

Advies: Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 28 mei 2012 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en de behandeling hiervan in de vergadering van de Raad van Advies d.d. 9 juli 2012, bericht de Raad u als volgt.

Bestudering van het onderhavige ontwerp en de bijbehorende nota van toelichting alsmede de overige bij het adviesverzoek gevoegde stukken geeft de Raad aanleiding tot het maken van de volgende opmerkingen

I. De kwaliteit van het ontwerp

De Raad wijst de regering er nogmaals op dat de kwaliteit van het onderhavige ontwerplandsbesluit (het ontwerp) veel te wensen overlaat. Het ontwerp bevat naar het oordeel van de Raad op inhoudelijke, wetstechnische en redactioneel gebied te veel onvolkomenheden.

II. Inhoudelijke opmerkingen

1. Criteria voor aanwijzing
In artikel 3, eerste lid, van het ontwerp wordt aan de Minister van Financiën (de Minister) de bevoegdheid toegekend om administratieplichtigen aan te wijzen die verplicht zijn het door de controle-autoriteit ter beschikking gesteld kasregistratiesysteem te gebruiken. Het ter beschikking stellen van genoemd kasregistratiesysteem aan voornoemde administratieplichtigen geschiedt volgens de toelichting op genoemd artikel kosteloos. Deze administratieplichtigen hebben daarom belang bij een dergelijke aanwijzing door de Minister. Immers aanwijzing door de Minister op grond van het voorgestelde artikel 3, eerste lid, betekent dat voor hen geen kosten verbonden zijn aan de in het ontwerp voorgestelde administratieve verplichting.

De Raad kan uit de redactie van het voorgestelde artikel 3, eerste lid, en uit de toelichting op dat artikel opmaken dat de Minister een grote beoordelingsruimte heeft bij bovengenoemde aanwijzing.
Naar de mening van de Raad zal het kosteloos beschikbaar stellen van een kasregistratiesysteem aan een administratieplichtige niet altijd betekenen dat de lasten voor deze administratieplichtige nihil zullen zijn vanwege de noodzakelijk door hem aan te brengen aanpassingen in zijn geautomatiseerde administratiesysteem. Bovendien komen de onderhoudskosten van het kasregistratiesysteem voor rekening van de administratieplichtigen. De Raad is daarom van oordeel dat de criteria voor de aanwijzing door de Minister van administratieplichtigen tot het verplicht gebruik van een door de controle-autoriteit ter beschikking gesteld kasregistratiesysteem als bedoeld in het voorgestelde artikel 1, eerste lid, onderdeel a, in het ontwerp moet worden opgenomen. De Raad vindt dat het opnemen van genoemde criteria in het ontwerp niet alleen van belang is uit een oogpunt van het begrenzen van de beoordelingsruimte van de Minister, maar ook voor de toets door de rechter van een door de Minister gedane aanwijzing.
De Raad adviseert de regering de criteria voor bovengenoemde aanwijzing in het ontwerp op te nemen.

2. Eis van schriftelijkheid
Zowel in het advies van Wetgeving en Juridische Zaken van 16 april 2012 (kenmerk. 2012/016405) als in het schrijven van de Sector Fiscale Zaken van 20 april 2012 (kenmerk. 2012/101-02/fs) staat dat een aanwijzing op grond van het voorgestelde artikel 3, eerste lid, een beschikking is in de zin van artikel 3, eerste lid, van de Landsverordening administratieve rechtspraak (LAR) waartegen de administratieplichtige op grond van de LAR bezwaar bij het betreffende bestuursorgaan kan indienen of beroep bij het Gerecht in Eerste Aanleg kan instellen. Naar het oordeel van de Raad dient echter om van een beschikking in de zin van artikel 3, eerste lid, van de LAR te kunnen spreken onder meer voldaan te zijn aan de eis van schriftelijkheid. De Raad merkt op dat in artikel 3, eerste lid, van het ontwerp niet is opgenomen dat bovengenoemde aanwijzing op schrift moet zijn gesteld.
De Raad adviseert de regering in artikel 3 van het ontwerp op te nemen dat de aanwijzing van de Minister op schrift moet zijn gesteld.

Ingevolge het voorgestelde artikel 1, derde lid, worden kasregistratiesystemen door de controle-autoriteit toegelaten die voldoen aan de eisen die bij ministeriele regeling met algemene werking zijn vastgesteld. De Raad is van oordeel dat een beslissing tot het al dan niet toelaten van een kasregistratiesysteem ook een beslissing dient te zijn waartegen de leverancier bezwaar of beroep in de zin van de LAR moet kunnen indienen respectievelijk instellen.
De Raad adviseert het voorgestelde artikel 1, derde lid, zodanig aan te passen dat voornoemde bezwaar- en beroepsmogelijkheid voor de leverancier mogelijk is.

3. Aanvullende normen in de nota van toelichting
In de nota van toelichting (pagina 5, derde alinea) staat dat de toelating van een kasregistratiesysteem schriftelijk wordt vastgelegd. Ook staat in de toelichting op artikel 1 (pagina 8, laatste alinea) dat de controle-autoriteit ter bewijs van genoemde toelating een schriftelijke verklaring aan de leverancier verstrekt.
De Raad wijst erop dat een toelichting een motivering en uitleg geeft van de regeling. Het mag geen aanvullende normen bevatten. De te stellen normen worden in de regeling zelf vastgesteld. De vereisten dat de toelating van een kasregistratiesysteem op schrift moet worden gesteld en dat de controle-autoriteit ter bewijs van die toelating een schriftelijke verklaring aan de leverancier verstrekt zijn naar het oordeel van de Raad aanvullende normen die niet in de nota van toelichting maar in het ontwerp moeten worden opgenomen.
De Raad adviseert op grond van het vorenstaande het ontwerp aan te passen.

Verder leidt de Raad uit de nota van de toelichting (pagina 9, tweede alinea) af dat de controle-autoriteit met de aangewezen administratieplichtige aan wie kosteloos een kasregistratiesysteem wordt verstrekt een contract zal sluiten. De Raad is van oordeel dat ook het vorenstaande in het ontwerp moet worden opgenomen.
De Raad adviseert de regering in het ontwerp op te nemen dat de controle-autoriteit met de aangewezen administratieplichtige een contract sluit.

4. De aanduiding en aanwijzing van administratieplichtigen
De Raad merkt op dat in het ontwerp verschillende begrippen worden gebruikt voor de aanduiding van de doelgroep waarop het ontwerp betrekking heeft. Genoemde doelgroep wordt in het ontwerp aangeduid met de begrippen “administratieplichtige” (zie artikel 4 van het ontwerp), “administratieplichtige die behoort tot de groep administratieplichtigen, bedoeld in artikel 44, zesde lid, van de Algemene landsverordening Landsbelastingen (ALL)” (zie artikel 2, eerste lid van het ontwerp)” en “de administratieplichtige, bedoeld in artikel 44, zesde lid, van de ALL” (zie artikel 3, eerste lid van het ontwerp).
Omwille van de toegankelijkheid van het ontwerp dient naar de mening van de Raad hetzelfde begrip op een uniforme wijze in het ontwerp te worden aangeduid. De Raad stelt voor het begrip “administratieplichtige” in artikel 1 van het ontwerp te omschrijven als een ondernemer als bedoeld in artikel 44, zesde lid, van de ALL. De Raad stelt voorts voor om de definitie van het begrip “aangewezen administratieplichtige” in artikel 1 te schrappen en in het ontwerp te bepalen dat door of namens de Minister administratieplichtigen kunnen worden aangewezen die verplicht zijn het door de controle-autoriteit ter beschikking gesteld kasregistratiesysteem te gebruiken. Artikel 2, tweede lid, is dan niet van toepassing op deze administratieplichtigen.

Indien gekozen wordt om de definitie van het begrip “aangewezen administratieplichtige” te handhaven vraagt de Raad de aandacht van de regering voor het volgende. Uit de in het voorgestelde artikel 1, eerste lid, onderdeel d, opgenomen definitie van de aangewezen administratieplichtige en de toelichting daarop blijken dat de administratieplichtige die in aanmerking komt voor een door de controle-autoriteit ter beschikking gesteld kasregistratiesysteem door genoemde autoriteit wordt aangewezen. Uit het voorgestelde artikel 3, eerste lid, blijkt echter dat genoemde administratieplichtige door of namens de Minister wordt aangewezen.
De Raad adviseert in de omschrijving van de betekenis van het begrip “aangewezen administratieplichtige” te verwijzen naar het voorgestelde artikel 3, eerste lid.

5. Het begrip “deugdelijk”
In de nota van toelichting op artikel 4 (pagina 9) wordt toegelicht wat onder het begrip “deugdelijk” moet worden verstaan. Genoemd begrip houdt tevens in dat het kasregistratiesysteem onafgebroken verzegeld blijft. Bij verbreking van de verzegeling is het kasregistratiesysteem volgens genoemde toelichting niet langer deugdelijk. De Raad is van oordeel dat termen die een van het spraakgebruik afwijkende betekenis hebben, in het ontwerp gedefinieerd moeten worden.
De Raad adviseert de regering in artikel 4 te bepalen wat onder het begrip “deugdelijk” mede moet worden verstaan.

6. De financiële paragraaf
Uit de nota van toelichting blijkt dat voor de kosten verbonden aan de uitvoering van het onderhavige landsbesluit een totaal bedrag van NAf. 11,5 miljoen is begroot. De Raad kan uit de nota van toelichting echter niet opmaken of de kosten verbonden aan de uitvoering van het onderhavige landsbesluit budgetneutraal op de begroting worden opgevangen.
De Raad adviseert de regering om in het onderdeel “Financiële paragraaf” van de nota van toelichting op het bovenstaande in te gaan.

In het advies van de Sector Directeur Financieel Beleid & Begrotingsbeheer d.d. 11 mei 2012 staat dat in de Begroting voor het dienstjaar 2011 op de post 199104.4611 “Bijdragen & Subsidies aan Overheidsbedrijven” ten behoeve van de Stichting Overheids Belastingaccountantsbureau rekening is gehouden met voornoemde kosten. De Raad merkt op dat het vorenstaande ook niet in het onderdeel “Financiële paragraaf” van de nota van toelichting (pagina 11) is verwerkt. Voorts kan de Raad uit de nota van toelichting niet opmaken of op genoemde post van de Begroting voor het dienstjaar 2012 gelden zijn gereserveerd ter dekking van de kosten verbonden aan het onderhavige landsbesluit.
De Raad adviseert de regering om het onderdeel “Financiële paragraaf” van de nota van toelichting op bovengenoemde punten aan te vullen.

III.  Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.

Concluderend geeft de Raad van Advies de regering in overweging conform de in het ontwerplandsbesluit, houdende algemene maatregelen, opgenomen voorstellen te besluiten, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

Willemstad, 11 juli 2012

de Ondervoorzitter,    de Secretaris,
                                namens deze,

________________   ___________________

mr. C. M. Grüning      mevr. mr. I. Hiemcke

Zowel het ontwerp als de nota van toelichting heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

Het ontwerp
Algemeen
Naar de mening van de Raad moeten artikelen slechts van een opschrift worden voorzien indien dit voor de toegankelijkheid van de regeling noodzakelijk is. Aangezien het ontwerp een beperkt aantal bepalingen omvat, vraagt de Raad zich af of in dit geval het noodzakelijk is de artikelen van een opschrift te voorzien.
De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande.

De aanhef
De Raad adviseert de aanhef in overeenstemming te brengen met artikel 8 van de Bekendmakingsverordening, met dien verstande dat:
– “DE GOUVERNEUR VAN CURAÇAO” wordt vervangen door “De Gouverneur van Curaçao”;
– Het woord “overwegende” wordt vervangen door de woorden “in overweging genomen hebbende”;
– de aanhef die begint met “Gelet op” en eindigt met “Landsbelastingen;” geschrapt wordt en,
– de woorden “HEEFT BESLOTEN” worden vervangen door de woorden “ Heeft, de Raad van Advies gehoord, besloten”.

Artikel 1
Het voorgestelde artikel 1 heeft als opschrift “definities”. De Raad constateert echter dat genoemd opschrift de lading van het bepaalde in het voorgestelde artikel 1 niet helemaal dekt. Immers het voorgestelde tweede en derde lid van artikel 1 bevatten geen definities, maar bevoegdheidsnormen.
De Raad adviseert omwille van de toegankelijkheid van het ontwerp het voorgestelde in artikel 1, tweede en derde lid, in een apart artikel op te nemen.

Artikel 2
De verplichting voor de administratieplichtige, bedoeld in artikel 44, zesde lid, van de ALL tot gebruik van een kasregistratiesysteem is in het voorgestelde artikel 2, eerste lid reeds opgenomen. Het is niet nodig die verplichting in het voorgestelde artikel 2, tweede lid, eerste volzin, te herhalen.
De Raad stelt voor in het voorgestelde artikel 2, tweede lid, eerste volzin de woorden “die verplicht is een kasregistratiesysteem te gebruiken” te schrappen.

Artikel 7
Voorgesteld wordt het opschrift “(naamgeving)” in artikel 7 te vervangen door “citeertitel”.

In het slotformulier dient, gelet op artikel 8 van de Bekendmakingsverordening, “Willemstad” te worden vervangen door “Gegeven te Willemstad”.

De verantwoordelijke ministers
Het aantal ondertekenaars van een regeling wordt zoveel mogelijk beperkt. De Raad constateert dat in het ontwerp wordt voorgesteld om de Minister van Economische Zaken het ontwerp te laten medeondertekenen. De Raad vraagt wat de reden is om de Minister van Economische Zaken medeverantwoordelijk te laten zijn voor dit landsbesluit.

De nota van toelichting
Pagina 1
Zoals reeds in deze bijlage is gesteld, geeft een toelichting een motivering en uitleg van de regeling. De Raad constateert dat de toelichting op het voorgestelde artikel 1 (de definitiebepaling) geen uitleg geeft van bepaalde begrippen die daarin zijn opgenomen. De Raad noemt als voorbeeld de begrippen “leverancier” en “gekwalificeerde installateur”. De toelichting  bevat als het ware slechts een herhaling van hetgeen in de definitiebepaling staat.
De Raad adviseert de herhalingen in de toelichting op het voorgestelde artikel 1 van hetgeen reeds in genoemd artikel van het ontwerp is opgenomen te schrappen.

Pagina 6
In de tweede alinea kan de derde en vierde volzin worden geschrapt daar het om een herhaling gaat van wat reeds op pagina 4 onder “Algemeen” naar voren is gebracht. 

Pagina 7
In de derde alinea dient in de laatste volzin na “artikel 4” de woorden “eerste lid” te worden ingevoegd.

In de vierde alinea dient in de voorlaatste volzin de woorden “dit begrip” te worden vervangen door: het begrip “administratieplichtige”.

Pagina 9
In het laatste tekstblok dient in de tweede volzin na “artikel 52” de woorden “eerste lid” te worden ingevoegd.

Pagina 10
De toelichting op de artikelen 6 en 7 geeft geen uitleg op genoemde artikelen maar is een herhaling van wat daarin is bepaald. De Raad stelt voor de toelichting op genoemde artikelen te schrappen.