RvA no. RA-22-13-LB

Ontwerplandsbesluit, houdende algemene maatregelen, houdende tijdelijke uitvoering van het Maritiem Arbeidsverdrag (Tijdelijke regeling zeearbeid) 
(zaaknummer 2013/031147)

Advies: Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 20 augustus 2013 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en naar de behandeling hiervan in de vergadering van de Raad van Advies d.d. 4 november 2013, bericht de Raad u als volgt.

Bestudering van het onderhavige ontwerp en de bijbehorende nota van toelichting alsmede de overige bij het adviesverzoek gevoegde stukken geeft de Raad aanleiding tot het maken van de volgende opmerkingen.

I. Algemeen

1. Zelfstandig landsbesluit, houdende algemene maatregel
Hoewel het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften bij zelfstandige landsbesluiten, houdende algemene maatregelen (lbham), wettelijk niet uitgesloten is, dient naar het oordeel van de Raad daarmee zeer terughoudend te worden omgegaan. De reden daarvoor is tweeledig.
In de eerste plaats beperkt de Staatsregeling van Curaçao (Staatsregeling) de ruimte voor zelfstandige lbham’s door in artikel 83, tweede lid, te bepalen dat daarin geen door straffen te handhaven voorschriften kunnen worden opgenomen. Onder straffen wordt op grond van de literatuur en de jurisprudentie (noot 1)  niet alleen straffen in strafrechtelijke of bestuursrechtelijke zin – zoals bestuursdwang en de bestuurlijke boete – verstaan, doch ook feitelijk ingrijpen of feitelijke verplichtingen opgelegd door de overheid.
 
In de tweede plaats is het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften bij zelfstandig lbham niet gewenst omdat daarmee voorbij wordt gegaan aan het primaat van de wetgever (regering en Staten).
Naar huidige rechtsopvatting is er daarom slechts in uitzonderlijke gevallen ruimte voor het vaststellen van regels bij een zelfstandig lbham.
Een dergelijk uitzonderlijk geval doet zich naar het oordeel van de Raad hier voor, niet zozeer gezien een spoedeisend belang (waarover meer in het volgend onderdeel van dit advies), maar wel gezien het belang van een goed internationaal imago van Curaçao in dit kader. Het uitgangspunt had weliswaar moeten zijn de invoering van een landsverordening waarin (met medewerking van de Staten) alle onderwerpen die in het Maritiem
Arbeidsverdrag, 2006 (het Verdrag) opgenomen zijn, uitputtend worden geregeld en met de nodige toezichts- en sanctiemechanismen zijn omgeven.
Het toezicht op de naleving van het Verdrag zal op grond van de op 22 februari 2006 aangenomen Resolutie no. XVII  (noot 2) gedurende een overgangsfase van één jaar niet strikt worden gecontroleerd. Dit biedt enige ruimte voor Curaçao om de meest belangrijke aspecten – weliswaar zonder strafrechtelijke en bestuurlijke sancties – alvast in een zelfstandig lbham op te nemen. Op deze wijze wordt het Verdrag op hoofdpunten geïmplementeerd en kunnen de betrokkenen zich vertrouwd maken met het Verdrag. Voorts krijgen de regering en de Staten alsnog de tijd om met de nodige spoed volledige naleving van het Verdrag te bewerkstelligen door het tot stand brengen van een landsverordening.
Naar het oordeel van de Raad moet evenwel gelet op het voorgaande ervoor worden gewaakt dat het niet verlenen van een certificaat zeearbeid en het vervallen of intrekken van een dergelijk certificaat, omdat niet (meer) voldaan wordt aan de voorschriften in het lbham, als een feitelijk ingrijpen van de overheid wordt aangemerkt dat niet in een zelfstandig lbham thuishoort.
De Raad adviseert de regering in de nota van toelichting te verwijzen naar de “Resolutions adopted by the International Labour Conference at its 94th (Maritime) Session, Geneva, February 2006, no. XVII” om daarmee de toelaatbaarheid van deze tijdelijke regeling te legitimeren.

In het ontwerp wordt voorts in verschillende artikelen vermeld dat het een en ander bij ministeriële regeling met algemene werking kan of zal worden vastgesteld.
De Raad adviseert de regering er rekening mee te houden dat bepaalde ministeriële regelingen met algemene werking op grond van het ontwerp moeten worden vastgesteld en op tijd gereed moeten zijn.

2. Het wetgevingstraject
Uit de nota van toelichting (pagina 1) behorende bij het onderhavige ontwerplandsbesluit (het ontwerp) leidt de Raad af dat gekozen is voor de regeling van de onderhavige materie in een lbham met een tijdelijk karakter – in afwachting van een regeling bij landsverordening – omdat het Verdrag op 20 augustus 2013 in werking zou treden en een ontwerplandsverordening regelende onder andere het verstrekken van certificaten zeearbeid nog niet gereed is.

De Raad merkt hierbij op dat genoemd verdrag weliswaar op 20 augustus 2013 in werking is getreden, maar nog geen medegelding heeft voor Curaçao vanwege een voorbehoud. De bedoeling zal dan wel zijn dat zulks zo snel mogelijk plaatsvindt, waardoor de regering van oordeel is dat een landsverordening niet kan worden afgewacht en om die reden een zelfstandig lbham thans gewenst is. De Raad merkt op dat ondanks de vereiste spoed de Raad het adviesverzoek pas op 20 augustus 2013 heeft ontvangen terwijl de Sectordirecteur Algemene Zaken reeds op 31 mei 2013 ter zake heeft geadviseerd en de Sectordirecteur Financieel beleid en Begrotingsbeer op 19 juli 2013. Overigens is het Verdrag op 13 december 2011 door het Koninkrijk geratificeerd en is reeds in 2007 door de Universiteit Leiden een rapport uitgebracht die de implicaties van het Verdrag voor de toenmalige Nederlandse Antillen en voor Aruba in kaart brengt (noot 3) .
De Raad vraagt de aandacht van de regering voor de voortgangsbewaking in wetgevingsprocessen en het zo snel mogelijk doorsturen van dossiers nadat betrokkenen daarover hebben geadviseerd en met hun advies rekening is gehouden.

3. De tijdelijkheid van de regeling
In het ontwerp is geen bepaling opgenomen die de werkingsduur van deze tijdelijke regeling aangeeft. Het betreft, zoals de regering zelf aangeeft, een onderwerp dat bij landsverordening dient te worden geregeld en dat vanwege het spoedeisend karakter in een zelfstandig lbham wordt ondergebracht. In de nota van toelichting staat voorts dat de voorbereiding van de ontwerplandsverordening zich in een vergevorderd stadium bevindt.
De Raad adviseert de regering in het ontwerp op te nemen wat de geldigheidsduur van het landsbesluit zal zijn. Aangezien het Verdrag per 20 augustus 2014 wel volledig moet zijn geïmplementeerd en de naleving daaraan dan wel strikt zal worden getoetst, adviseert de Raad de regering als uiterste datum op te nemen 19 augustus 2014.
De Raad adviseert de regering het ontwerp op bovengenoemd punt aan te passen.

4. Gevolg van een regeling bij landsbesluit
In een zelfstandig lbham kunnen geen sancties worden opgenomen voor de overtreding van de daarin opgenomen bepalingen. Artikel V, zesde lid, van het Verdrag bepaalt dat de lidstaat sancties stelt op overtredingen van het Verdrag of het nemen van, ingevolge zijn wetgeving, corrigerende maatregelen verlangt die afdoende zijn om schendingen van het Verdrag te ontmoedigen.
In het onderhavige geval kunnen in het ontwerp, gelet op artikel 83, tweede lid, van de Staatsregeling, geen sancties op voornoemde overtredingen worden gesteld. In dat geval moeten op grond van artikel V, zesde lid, van het Verdrag ten minste corrigerende maatregelen worden verlangd die afdoende zijn om schendingen van het Verdrag te ontmoedigen. Die maatregelen moeten in overeenstemming zijn met het recht van Curaçao.
De Raad vraagt de regering aan te geven welke corrigerende maatregelen reeds in dit stadium genomen zullen worden om schendingen van het Verdrag te ontmoedigen nu de Raad deze niet in het ontwerp terugziet.

II. Het ontwerp

1. Artikel 3
Op grond van de definitiebepaling in artikel II, eerste lid, onder f van het Verdrag is een zeevarende elke persoon die werkzaamheden verricht aan boord van een schip, ongeacht de leeftijd van deze persoon. In norm A1.1 bij het Verdrag worden de minimumleeftijden bepaald waarop een persoon op een schip tewerkgesteld mag worden.
Door het koppelen van de definitie van zeevarende in artikel 3, tweede lid, van het ontwerp aan de minimale leeftijd van 16 jaar, zal een persoon van bijvoorbeeld 15 jaar – die in feite in strijd met het Verdrag op een schip te werk wordt gesteld – geen bescherming genieten van bepalingen die van toepassing zijn op alle zeevarenden, zoals artikel IV van het Verdrag en de daarbij behorende voorschriften en normen.
De Raad adviseert de regering de definitie van zeevarende niet te koppelen aan enige minimale leeftijd. Dit geldt des te meer voor de nog vast te stellen landsverordening ter zake aangezien door een wijziging van de norm A1.1 bij het Verdrag die landsverordening ook gewijzigd zal moeten worden.

2. Artikel 5
In artikel 5, vierde lid, onder a, van het ontwerp wordt verwezen naar de “minimumleeftijd als bedoeld in artikel 13” van het ontwerp. In artikel 13 van het ontwerp wordt verwezen naar norm A1.1 en norm A3. 2, achtste lid, van de Code behorende bij het Verdrag. In norm A1.1 wordt een minimumleeftijd genoemd van 16 respectievelijk 18 jaar. In norm A3.2, achtste lid, is de minimumleeftijd 18 jaar.
De Raad adviseert de regering in artikel 5, vierde lid, onder a, van het ontwerp te verwijzen naar genoemde normen.

In artikel 5, vierde lid, onder h, van het ontwerp wordt verwezen naar “voeding en drinkwater als bedoeld in artikel 17 tot en met 19” van het ontwerp.
De artikelen 18 en 19 van het ontwerp hebben naar het oordeel van de Raad echter niet direct betrekking op voeding en drinkwater, maar op degene die betrokken is bij de bereiding van eet- en drinkwaren respectievelijk op de ontheffing van het bepaalde in artikel 18, tweede lid, van het ontwerp.
De Raad adviseert de regering artikel 5, vierde lid, onder h van het ontwerp met inachtneming van het bovenstaande aan te passen.

3. Artikel 6
Artikel 6, eerste lid, van het ontwerp bepaalt in de aanhef dat de minister een interim-certificaat zeearbeid kan verstrekken, indien naar zijn oordeel de scheepsbeheerder voldoet aan (onder andere) artikel 5, derde lid, van het ontwerp.
Voor de Raad is niet duidelijk of met het bepaalde in artikel 6, eerste lid, aanhef van het ontwerp bedoeld wordt dat de scheepsbeheerder een schriftelijke aanvraag moet hebben gedaan (overeenkomstig artikel 5, eerste lid, van het ontwerp) om een certificaat zeearbeid en een verklaring naleving zeearbeid te krijgen.
Indien dat het geval is adviseert de Raad de regering om dat met zoveel woorden in artikel 6 zelf op te nemen. In het andere geval adviseert de Raad om aan te geven wat anders bedoeld wordt.

4. Artikel 24
Artikel 24 van het ontwerp bepaalt dat de scheepsbeheerder ervoor moet zorgen dat aan boord van een schip maatregelen van preventieve aard worden genomen. Het artikel lijkt een uitvoering te zijn van voorschrift 4.3 bij het Verdrag. Echter daarin zijn niet alle elementen van voorschrift 4.3 opgenomen.
De Raad adviseert de regering artikel 24 van het ontwerp concreter te formuleren door in dat artikel op te nemen dat het de preventie betreft in het kader van de bescherming van de gezondheid en bedrijfsveiligheid alsook ongevallenpreventie (voorschrift 4.3 bij het Verdrag).

5. Artikel 30
Aangezien het Verdrag nog niet geldt voor Curaçao hoeft aan het onderhavige landsbesluit geen terugwerkende kracht verleend te worden. Overigens zijn in het ontwerp bepalingen opgenomen met een dwingend karakter die zich niet zomaar lenen voor terugwerking.
De Raad adviseert de regering artikel 30 aan te passen.

III. De nota van toelichting

1. Vermelding van rapport
Op 15 oktober 2007 heeft de Universiteit Leiden in opdracht van het Nederlandse Ministerie van Verkeer en Waterstaat een rapport uitgebracht over de implementatie van het Verdrag voor de Nederlandse Antillen en Aruba. De Raad constateert dat in de nota van toelichting niet wordt verwezen naar voornoemd rapport.
De Raad adviseert de regering in de nota van toelichting te verwijzen naar het rapport van de Universiteit Leiden.

2. Pagina 13
Artikel 8 van het ontwerp bepaalt dat de minister klassenbureaus kan aanwijzen die moeten onderzoeken of een schip aan het Verdrag voldoet. In samenhang met artikel 1 van het ontwerp moet onder minister worden verstaan de minister belast met scheepvaart.
Op pagina 13 van de nota van toelichting, voorlaatste tekstblok, staat dat de Minister van Infrastructuur en Milieu ter vereenvoudiging van het onderzoek klassenbureaus kan aanwijzen. De Landsverordening ambtelijk bestuurlijke organisatie kent echter geen minister met de portefeuille infrastructuur en milieu. De minister belast met scheepvaart is de Minister van Verkeer, Vervoer en Ruimtelijke Planning (zie artikel 12, onder a, van genoemde landsverordening).
De Raad adviseert de regering de nota van toelichting op bovengenoemd punt aan te passen.

IV. Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.

Concluderend geeft de Raad van Advies de regering in overweging conform de in het ontwerplandsbesluit, houdende algemene maatregelen, opgenomen voorstellen te besluiten, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

Willemstad, 6 november 2013

de Ondervoorzitter, de Secretaris,

___________________________ ____________________
mevr. mr. drs. B. J. Doran-Scoop mevr. mr. C. M. Raphaëla

(1)  Preadvies Prof. W.J.M. Voermans: Legaliteit als middel tot een doel; Handelingen Nederlandse Juristen Vereniging; Kluwer 2011.
Zie in het bijzonder de ontwikkelingen sinds het Meerenberg-arrest, HR 13 januari 1879, W 4330 en onder andere het Fluoridering-arrest, HR 22 juni 1973, NJ 1973, 386 en het Methadonbrief-arrest, HR 27 juni 1986, NJ 1987, 898.

(2) Resolutie XVII maakt deel uit van de “Resolutions adopted by the International Labour Conference at its 94th (Maritime) Session, Geneva, February 2006”.

(3) Heema van Voss, Prof. mr. G.J.J. (red.) en Spoelder, S.R., Universiteit Leiden (2007), “Rapport Medegelding Maritiem Arbeidsverdrag 2006 Nederlandse Antillen en Aruba”.

Zowel het ontwerp als de memorie van toelichting hebben wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

a. Het ontwerp

1. De aanhef
De Raad adviseert de regering om, conform het bepaalde in artikel 7 van de Bekendmakingsverordening en aanwijzing 86, de zinsnede “DE GOUVERNEUR van Curaçao” te vervangen door “De Gouverneur van Curaçao”.

2. Artikel I, onderdeel C
De Raad constateert dat artikel 26 van de Landsverordening toelating en uitzetting (LTU) per 10 oktober 2010 is komen te vervallen. Volgens de Raad wekt de formulering van de aanhef van het voorgestelde artikel I, onderdeel C van het ontwerp de indruk dat dat artikel 26 van de LTU nog steeds bestaat en dat het thans bij het voorgestelde artikel I, onderdeel C wordt gewijzigd. De Raad meent dat met het ontwerp een nieuw artikel 26 in de LTU wordt ingevoegd.
De Raad adviseert de regering om de aanhef van artikel I, onderdeel C als volgt te doen luiden: Na artikel 25 van de Landsverordening toelating en uitzetting wordt een nieuw artikel 26 ingevoegd luidende:.

3. Artikel II, onderdeel A
In artikel II, onderdeel A wordt gesproken van “per Uitvoeringsorganisatie”. Deze formulering wekt de indruk dat er meerdere uitvoeringsorganisaties zijn die belast zijn met de uitvoering van de in de LTU voorkomende bepalingen. Volgens de Raad is slechts de Toelatingsorganisatie van het Ministerie van Justitie belast met het heffen en innen van leges en retributies ter zake de LTU.
De Raad adviseert de regering om in artikel II, onderdeel A van het ontwerp, de zinsnede “per Uitvoeringsorganisatie” te schrappen.

Delegatie van regelgevende bevoegdheid wordt in de delegerende regeling zo concreet en nauwkeurig mogelijk begrensd . Dit is echter niet het geval in artikel II, onderdeel A. De Raad is van mening dat in genoemd artikel gespecificeerd moet worden welke tarieven van leges en retributies bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, kunnen worden gewijzigd.

4. Artikel II, onderdeel B
In artikel II, onderdeel B wordt voorgesteld om een nieuw paragraaf 6a in de Legesverordening op te nemen. De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het volgende:
– In het in deze paragraaf voorkomende artikel 32a, eerste lid, is het de Raad opgevallen dat tussen onderdelen d en e de woorden “eerste verzoek (doel Gezinshereniging) voorkomen. Het is niet duidelijk of dit een onderdeel van de opsomming is.
– In het in deze paragraaf voorkomende artikel 32a, eerste lid, onder d tot en met o, t en u, wordt steeds gebruik gemaakt van hoofdletters. Conform het bepaalde in het eerste lid van aanwijzing 70 wordt het gebruik van hoofdletters zoveel mogelijk beperkt.

5. Artikel III
De Raad adviseert de regering om, conform het bepaalde in aanwijzing 140, in artikel III tussen de woorden “de” en “datum” de zinsnede “dag na de” in te voegen.

6. Het slotformulier
De Raad adviseert de regering om het slotformulier in overeenstemming te brengen met artikel 7 van de Bekendmakingsverordening door de zin “Gegeven te Willemstad, de” te vervangen door “Gegeven te Willemstad,”.

b. De memorie van toelichting

1. Ontwerplandsverordening
In het eerste tekstblok, eerste volzin van de memorie van toelichting, onder “I. Algemene toelichting” dient “ontwerp-landsverordening” te worden vervangen door “ontwerplandsverordening”.

2. Toelatingsorganisatie
De Raad constateert dat in het ontwerp en in de memorie van toelichting gebruik wordt gemaakt van de benaming “Toelatingsorganisatie” en “Toelatingsorganisatie Curaçao”.
De Raad adviseert de regering om de juiste benaming te hanteren en het ontwerp en de memorie van toelichting met inachtneming hiervan aan te passen.

3. Schrijffout
In de tweede volzin van de memorie van toelichting, onder “II. De financiële consequenties van het onderhavige ontwerp” dient het woord “haljaar” te worden vervangen door “halfjaar”.

4. Vindplaats wettelijke regelingen
In het tweede tekstblok, laatste volzin van de memorie van toelichting, onder “II. De financiële consequenties van het onderhavige ontwerp” wordt de Landsverordening arbeid vreemdelingen genoemd.
De Raad adviseert de regering om in een voetnoot de vindplaats van deze landsverordening aan te geven.

5. De afkorting “LTU”
In de eerste alinea van onderdeel “I. Algemene toelichting” is vermeld waarvoor de afkorting “LTU” staat. Daarna dient overal in de memorie van toelichting “Landsverordening toelating en uitzetting” te worden vervangen door “LTU” Zie bijvoorbeeld de derde alinea op de eerste pagina van de memorie van toelichting en de eerste alinea in de toelichting op artikel 32a.

6. Woordgebruik
In de eerste volzin van het derde tekstblok op de derde pagina van de memorie van toelichting dient het woord “is” te worden vervangen door “zijn”. In de tweede volzin dient “(Core en IT Solutions)” te worden vervangen door (Core N.V. en IT Solutions N.V.)”.

7. Artikelsgewijze toelichting
De Raad constateert dat de toelichting op het voorgestelde artikel 32a uit twee gedeelten bestaat, namelijk “Tarief voor “niet van toepassing-verklaring”” en “Tarief voor afschrift van een vergunning”. De Raad adviseert de regering om deze indeling duidelijker te maken door de koppen “Tarief voor “niet van toepassing-verklaring”” en “Tarief voor afschrift van een vergunning” te onderstrepen of te cursiveren.

In het eerste tekstblok, vijfde volzin van de toelichting op artikel 32a dient de zinsnede “artikel 1 LTU” te worden vervangen door “artikel 1 van de LTU”. In de laatste volzin dient achter “artikel 1 onder a, b, c en d” de woorden “van de landsverordening” te worden ingevoegd.

In het tweede tekstblok, derde volzin van de toelichting op artikel 32a dient “Carácas” te worden vervangen door “Caracas”. In de vierde volzin dient de zinsnede “Derden, zoals zero tolerance of inklaringsambtenaren” te worden vervangen door “Opsporingsambtenaren en immigratieambtenaren”. In de zesde volzin dient “bij” te worden vervangen door “in”.

8. Woordgebruik
Op de laatste pagina van de memorie van toelichting, eerste tekstblok, tweede volzin dient “artikel 1, LTU” te worden vervangen door “artikel 1 van de LTU”.
In het laatste tekstblok, eerste volzin van de memorie van toelichting dient “een herprint” te worden vervangen door “het uitdraaien van een afschrift”.