RvA no. RA/22-14-RW

Voorstel van rijkswet, houdende bepalingen omtrent de toepassing in Aruba, Curaçao en Sint Maarten van beperkende maatregelen met het oog op de handhaving of het herstel van de internationale vrede en veiligheid of de bevordering van de internationale rechtsorde dan wel de bestrijding van terrorisme, vastgesteld in het kader van het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid van de Europese Unie (Rijkssanctiewet)
(zaaknummer 2014/30558)

Advies:  Met verwijzing naar uw spoedadviesverzoek d.d. 7 juli 2014 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en de behandeling hiervan in de vergadering van de Raad van Advies d.d. 25 augustus 2014, bericht de Raad u als volgt.

Bestudering van het onderhavige voorstel van rijkswet en de bijbehorende memorie van toelichting alsmede de overige bij het adviesverzoek gevoegde stukken geeft de Raad aanleiding tot het maken van de volgende opmerkingen.

Algemeen

Inleiding

De Raad van Ministers heeft op 3 juli 2014 besloten het onderhavige voorstel van rijkswet aan de Raad aan te bieden ter advisering, het een en ander conform het advies d.d. 1 juli 2014 van de Sectordirecteur van het Ministerie van Algemene Zaken. In dit advies van voornoemde sectordirecteur wordt de Raad verzocht om een spoedadvies uit te brengen over het voorstel van rijkswet, met name voor wat betreft de verenigbaarheid van de doorwerking van verordeningen van de Europese Unie in de rechtsorde van de landen (Aruba, Curaçao en Sint Maarten) met het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (het Statuut), terwijl de verdragen waarop deze verordeningen zijn gebaseerd niet gelden voor Curaçao (Aruba en Sint Maarten).

Thans is aan de orde het aangepaste voorstel van rijkswet dat in de vergadering d.d. 11 juli 2014 van de Raad van Ministers van het Koninkrijk (rijksministerraad) is behandeld, waarbij besloten is om het voorstel naar de Tweede Kamer der Staten-Generaal (Tweede Kamer) en naar de vertegenwoordigende lichamen van Aruba, van Curaçao en van Sint Maarten te zenden.

De Raad zal hierna ingaan op de door de Raad van Ministers gestelde vraag en zal tevens uitweiden over andere belangrijke aandachtspunten met betrekking tot het voorstel van  rijkswet.

Doorwerking van verordeningen en besluiten van de Europese Unie in de rechtsorde van Curaçao en de verenigbaarheid hiervan met het Statuut

Nederland is van mening dat met het oog op de handhaving of het herstel van de internationale vrede en veiligheid of de bevordering van de internationale rechtsorde dan wel de bestrijding van terrorisme, verordeningen en besluiten vastgesteld in het kader van het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid van de Europese Unie, waarvan  Nederland integraal deel uitmaakt, ook van toepassing dienen te worden verklaard op Curaçao, Aruba en Sint Maarten. Het een en ander is gebaseerd op de gedachte dat het Koninkrijk op internationaal niveau als één geheel moet optreden bij het opleggen van sanctiemaatregelen. Omdat deze maatregelen vallen onder buitenlands beleid het gehele Koninkrijk betreffende, worden op grond van artikel 3, eerste lid, onder b van het Statuut deze buitenlandse betrekkingen als een aangelegenheid van het Koninkrijk aangemerkt.

Curaçao, Aruba en Sint Maarten worden op grond van het tweede lid van artikel 355 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, aangemerkt als behorende tot de landen en gebieden overzee ofwel LGO-landen. Een belangrijk kenmerk van het hebben van een LGO-status is dat een groot deel van het Europese recht niet van toepassing is, maar slechts beperkt is tot een specifiek onderdeel van het Europees Gemeenschapsrecht. Van belang is dat een deel van de onderwerpen in het verdrag van de Europese Unie, met name  het buitenlands en veiligheidsbeleid, op het terrein van de Koninkrijksaangelegenheden liggen.

De Raad is van oordeel dat de in artikel 1 van het voorstel van rijkswet bedoelde sanctiemaatregelen in de sfeer van buitenlandse betrekkingen liggen. Alhoewel artikel 3, eerste lid, onder b, van het Statuut in beginsel als grondslag kan dienen voor het bepaalde in het voorstel van rijkswet impliceert dit niet dat het gebruik van een rijkswet als instrument in het onderhavige geval gerechtvaardigd is. Immers hoewel buitenlandse betrekkingen een Koninkrijksaangelegenheid zijn, betekent dit nog niet dat een uniforme toepassing in alle gevallen wenselijk of noodzakelijk is.

De Raad is gelet op de geopolitieke verschillen tussen de Europese en de Caribische delen van het Koninkrijk van oordeel dat eenvormige toepassing van de financiële en economische sanctiemaatregelen, zoals voorgesteld in artikel 1 van het voorstel van rijkswet, niet wenselijk is.

De geografische ligging van Curaçao, Aruba en Sint Maarten leidt tot een andere internationale gerichtheid dan Nederland en is belangrijk bij de beoordeling of een verordening of besluit van de Europese Unie relevant en haalbaar is en overgenomen dient te worden. Met deze verschillen moet gedegen rekening worden gehouden. Onderwerpen die voor Nederland relevant en haalbaar kunnen zijn, hoeven dat niet automatisch en zonder voorbehoud voor Curaçao, Aruba en Sint Maarten te zijn.

Het middel (sub)delegatie van regelgevende bevoegdheid

De Raad is om de redenen, genoemd in onderdeel 2, van oordeel dat een verordening of een besluit van de Europese Unie niet zonder meer overgenomen hoeft of moet worden en dat een rijkswet ook niet het middel is om dit te bereiken. Het middel om economische en financiële sanctiemaatregelen op Curaçao, Aruba en Sint Maarten uit te kunnen voeren, dient volgens de Raad gezocht te worden in het vaststellen van een landelijke regeling. In dit geval kan gebruik worden gemaakt van de mogelijkheid, opgenomen in artikel 14, eerste lid, van het Statuut, van (sub)delegatie van regelgevende bevoegdheid aan landsorganen. Hierdoor kunnen de sanctiemaatregelen, bedoeld in artikel 1 van het voorstel van rijkswet, bij of krachtens landsverordening worden vastgesteld.

In dit kader wenst de Raad nog het volgende op te merken. Aan de Raad is op 8 november 2013 een ontwerplandsverordening tot wijziging van de Sanctielandsverordening aangeboden waarin, naast de sanctiemaatregelen van de Verenigde Naties, ervoor gekozen zou kunnen worden om ook die van de Europese Unie op Curaçao te laten doorwerken[2]. De Raad heeft op 3 december 2013 een advies uitgebracht over voornoemde ontwerplandsverordening[3]. Het is de Raad gebleken dat in de aan de Staten aangeboden ontwerplandsverordening het ontwerp waarover de Raad advies heeft uitgebracht zodanig gewijzigd is dat Curaçao niet meer kan kiezen om sanctiemaatregelen te laten doorwerken maar dat er sprake zou zijn van een automatische overname van de sanctiemaatregelen van de Europese Unie. De Raad is niet in de gelegenheid gesteld om een advies uit te brengen over deze ingrijpende wijziging alvorens voornoemde ontwerplandsverordening aan de Staten is aangeboden. De openbare behandeling van voornoemde ontwerplandsverordening in de Staten van Curaçao heeft op 12 augustus 2014 plaatsgevonden. Deze ontwerplandsverordening is door de Staten verworpen vanwege bezwaren tegen de automatische rechtstreekse doorwerking van de Europese sanctiemaatregelen. In wezen beoogt het onderhavige voorstel van rijkswet op dezelfde wijze een automatische overname van de sanctiemaatregelen van de Europese Unie.

Totstandkomingsprocedure van rijkswetgeving

Om een rijkswet vast te kunnen stellen dient de daarvoor vastgestelde procedure gevolgd te worden. Deze procedure wordt in de bepalingen van het Statuut en de Grondwet van Nederland omschreven. Een van de belangrijke aspecten van de voorbereidingsfase is het plegen van overleg met Curaçao, Aruba en Sint Maarten. Hoofdregel is dat, alvorens het voorstel van een rijkswet naar de rijksministerraad gaat, de Gevolmachtigde Ministers namens hun regeringen ermee moeten hebben ingestemd. Indien er geen overeenstemming is dan moet het geschilpunt bij het aanhangig maken van het voorstel voor een rijkswet bij de rijksministerraad worden omschreven[4]. Indien voornoemd overleg niet heeft plaatsgevonden constateert de Raad bij de voorbereiding van het voorstel dan ook strijd met procedurele regels zoals vervat in het Statuut en in de Grondwet.

De Raad heeft vernomen dat de rijksministerraad op 11 juli 2014 heeft besloten om conform artikel 15 van het Statuut, het onderhavige voorstel van rijkswet aan de Staten-Generaal en aan de vertegenwoordigende lichamen van Curaçao, Aruba en Sint Maarten toe te zenden. Voor Curaçao, Aruba en Sint Maarten staan mogelijkheden open om zich uit te spreken over het niet volgen van de juiste procedure ten aanzien van het voorstel van rijkswet. Ten eerste zijn de parlementen van Curaçao, Aruba en Sint Maarten bevoegd om op grond van artikel 16 van het Statuut, de Tweede Kamer te verzoeken om vóór de openbare behandeling van het ontwerp, dit te onderzoeken en zo nodig binnen een daarvoor te bepalen termijn daaromtrent schriftelijk verslag uit te brengen. Bovendien zouden de Gevolmachtigde Ministers van Curaçao, Aruba en Sint Maarten, op grond van artikel 18, eerste lid van het Statuut, vóór de eindstemming over het voorstel van rijkswet in de kamers van de Staten-Generaal in de gelegenheid moeten worden gesteld om zich namens hun regeringen over het voorstel van rijkswet uit te spreken.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande.

II. Inhoudelijke opmerking ten aanzien van het voorstel van rijkswet

Afstemmingsplicht

In artikel 3 van het voorstel van rijkswet wordt bepaald dat Aruba, Curaçao en Sint Maarten bij de standpuntbepaling van Nederland worden betrokken met het oog op de totstandkoming van besluiten als bedoeld in het eerste lid van artikel 1 die hen raken. De Raad merkt ten eerste op dat niet Nederland doch alleen het Koninkrijk volkenrechtelijk rechtssubject is en de verdragsluitende bevoegdheid bezit.

Aangezien een verplichting tot inschakeling van landen bij de voorbereiding en uitvoering van overeenkomsten reeds in artikel 27 van het Statuut voorkomt, is het voor de Raad niet duidelijk om welke redenen de in artikel 3 van het voorstel van rijkswet opgenomen verbijzondering van artikel 27 noodzakelijk is. Bovendien wordt in de toelichting op artikel 3 van het voorstel van rijkswet aangegeven dat de wijze waarop uitvoering zal worden gegeven aan de afstemmingsplicht verankerd zal worden in een protocol.

De Raad adviseert de regering het daartoe te doen leiden dat in het voorstel van rijkswet rekening wordt gehouden met het voorgaande.

Concluderend geeft de Raad van Advies de regering in overweging om niet in te stemmen met het voorstel van rijkswet en met inachtneming van de bepalingen van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden bezwaar daartegen te maken.

Willemstad, 3 september 2014

de Ondervoorzitter,                                                                 de Secretaris,

___________________________                                          ____________________

mevr. mr. drs. B. J. Doran-Scoop                                          mevr. mr. C. M. Raphaëla

[1] Het Statuut voor het Koninkrijk, mr. C. Borman, 2e druk, Kluwer – Deventer 2005, p. 162.

[2] Ontwerplandsverordening houdende wijziging van de Sanctielandsverordening (uitbreiding grondslag sanctie) (Zitting 2013-2014-046).

De Raad kan uit de overgelegde stukken opmaken dat Aruba en Sint Maarten reeds een voorziening in hun landelijke wetgeving hebben getroffen voor een automatische overname van economische en financiële sanctiemaatregelen die de Europese Unie met het oog op de handhaving of het herstel van de internationale vrede en veiligheid of de bevordering van de internationale rechtsorde dan wel de bestrijding van terrorisme, heeft genomen.

[3] RvA no. RA/38-13-LV (zaaknummer 2013/058428).

[4] Het Statuut voor het Koninkrijk, mr. C. Borman, 2e druk, Kluwer – Deventer 2005, p. 120-121.