RvA no. RA/22-16-LV

1. Verhouding met de Staatsregeling van Curaçao

Bij de juridische toetsing van de onderhavige ontwerplandsverordening (hierna: het ontwerp) heeft de Raad kunnen constateren dat het ontwerp niet helemaal in overeenstemming is met  de Staatsregeling van Curaçao (hierna: de Staatsregeling). Het valt op dat in het ontwerp in meerdere artikelen voorgeschreven wordt dat de besluitname van de Staten met een gekwalificeerde meerderheid dient te geschieden. Het gaat om bepalingen zoals het benoemen van de leden van de begrotingskamer, het geven van een aanwijzing aan de regering en het wijzigen van de Landsverordening begrotingskamer zelf. De Raad onderkent het belang van het vereiste van een gekwalificeerde meerderheid voor de effectiviteit van de onderhavige landsverordening. De regering wordt echter in dit verband attent gemaakt op artikel 56, tweede lid, van de Staatsregeling waarin wordt bepaald dat besluiten van de Staten aangenomen worden bij meerderheid van stemmen. De Staatsregeling laat met andere woorden geen gekwalificeerde meerderheid toe. Indien de regering van mening is dat besluitname door de Staten bij gekwalificeerde meerderheid wenselijk is, dan dient de Staatsregeling conform gewijzigd te worden. Ingeval mede om deze reden wordt afgezien van handhaving van het vereiste van een gekwalificeerde meerderheid in het ontwerp beveelt de Raad aan de regering om een passende voorziening in het ontwerp op te nemen waardoor gewaarborgd kan worden dat de effectiviteit van de Landsverordening begrotingskamer niet in het gedrang komt.

2.  De rechtsvorm van de begrotingskamer

In de memorie van toelichting behorende bij het ontwerp (pagina 23) wordt aangegeven dat de Staten in een motie van 29 september 2011 heeft vastgelegd dat het begrotingsproces verbeterd dient te worden en dat deze rol weggelegd is voor een nieuw college, te weten, de begrotingskamer. In artikel 2 van het ontwerp wordt deze begrotingskamer ook ingesteld. Volgens de memorie van toelichting (pagina 32) is de begrotingskamer een vast adviescollege in de zin van artikel 72 van de Staatsregeling. In de toelichting op de artikelen 2, 3, 4 en 5 van het ontwerp wordt aangegeven dat in eerste instantie aansluiting is gezocht bij de algemene regels van de Landsverordening adviescolleges maar dat toch hiervan is afgeweken in verband met de onafhankelijkheid en om de bestendigheid tegen politieke invloed te waarborgen.

De Raad is  er niet van overtuigd dat met de instelling van de begrotingskamer als een vast adviescollege in de zin van artikel 72 van de Staatsregeling voldoende rekening is gehouden met wat met de begrotingskamer beoogd wordt. Immers, het doel en de ingrijpende taken van de begrotingskamer en het gezag dat deze kamer behoort te hebben, wijzen erop dat deze kamer een onafhankelijke organisatie moet zijn die los van enig politieke invloed moet kunnen functioneren.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande.

3. De aanwijzingsbevoegdheid van de Staten

Het ontwerp heeft volgens de memorie van toelichting (pagina 1) als doel om de instituties en de bestuurlijke werkwijze van het door de Raad van Ministers van het Koninkrijk opgelegde financieel toezicht, dat geregeld wordt in de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten (hierna: de Rft), op termijn overbodig te maken.

Door het voorgestelde in het ontwerp wordt een extra waarborg geschapen naast de reeds in de Staatsregeling en in landsverordeningen opgenomen waarborgen, zoals het budgetrecht van de Staten dat vastgelegd is in artikel 74 van de Staatsregeling.

Het is de Raad opgevallen dat in het ontwerp een aantal artikelen zijn opgenomen waarin aan de Staten een aanwijzingsbevoegdheid wordt gegeven. Deze aanwijzingsbevoegdheid strekt zich echter ook uit tot de Staten zelf. De Staten zou, met andere woorden, kunnen beslissen om een aanwijzing aan zichzelf te geven. Vanwege het feit dat de Staten zelf medewetgever is, is het staatsrechtelijk gezien onmogelijk dat de Staten een aanwijzing aan (mede) zichzelf zou moeten geven. Hierna zal de Raad nader ingaan op deze artikelen waarbij geconcludeerd zal worden dat deze artikelen of onderdelen daarvan geen stand kunnen houden in het ontwerp.

a.   De artikelen 16 en 29
Op grond van de artikelen 16, zesde lid, en 29, tweede lid van het ontwerp kunnen de Staten een aanwijzing aan de raad van ministers geven om de begroting aan te passen indien de vastgestelde begroting of landsverordening tot wijziging van de begroting volgens de begrotingskamer niet voldoet aan de normen, genoemd in artikel 18 van het ontwerp. In voornoemde artikelleden is geen rekening gehouden met de omstandigheid dat de regering (lees: de raad van ministers) alleen samen met de Staten als medewetgever voor de totstandkoming van een wijziging van een begroting kan zorgdragen.

De Raad is van oordeel dat de artikelen 16 en 29 van het ontwerp geen stand kunnen houden.

b. Artikel 20, tweede, derde en vierde lid
In artikel 20, tweede en derde lid, van het ontwerp wordt, voor zover relevant, bepaald dat de begrotingskamer de Staten kan adviseren om een aanwijzing te geven indien de Staten niet met een voorgestelde voorziening instemmen of daarmee op een zodanig tijdstip instemt dat de haalbaarheid van de uitgaven- en ontvangstenramingen in gevaar komt. Genoemde artikelleden komen in beeld ingeval een door de begrotingskamer voorgestelde voorziening opgenomen is in een ontwerplandsverordening. In een dergelijk geval moeten de Staten als toezichthouder zich buigen over het al dan niet opleggen van een aanwijzing die tegen zichzelf is gericht.
De Raad is van oordeel dat het tweede, derde en vierde lid van artikel 20 van het ontwerp om bovengenoemde reden geen stand kan houden.

c. Artikel 23, achtste lid
Op grond van het achtste lid van artikel 23 van het ontwerp kan ten aanzien van financiële verplichtingen en privaatrechtelijke rechtshandelingen waarvoor de Staten goedkeuring heeft gegeven door de begrotingskamer, een advies inhoudende een voorstel tot het geven van een aanwijzing worden uitgebracht. In voornoemd artikel is de mogelijkheid geschapen dat de Staten in feite een aanwijzing geven die zich keert tegen handelingen van de raad van ministers die met goedkeuring van de Staten zelf zijn verricht.
De Raad is van oordeel dat het achtste lid van artikel 23 van het ontwerp geen stand kan houden.
 

4. De ondermijning van de aanwijzingsbevoegdheid van de Staten

Als uitgangspunt kan worden aangenomen dat één van de middelen om het doel van de onderhavige landsverordening te bereiken betreft het geven aan de Staten van een exclusieve bevoegdheid tot het geven van aanwijzingen. In het zevende en achtste lid van artikel 23 van het ontwerp wordt, kortgezegd, bepaald dat zolang de Staten geen aanwijzing geven in verband met het aangaan van financiële verplichtingen en het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen door de regering of als de Staten aan de raad van ministers geen toestemming hebben gegeven om af te wijken van het advies van de begrotingskamer, het advies van de begrotingskamer bedoeld in het derde lid van het betreffende artikel als een aanwijzing zal gelden. Het voorgestelde in voornoemd artikel brengt met zich mee dat feitelijk ook de begrotingskamer zelf aanwijzingen aan de raad van ministers (en wellicht ook aan de Staten zelf) kan geven. Dit komt niet overeen met de bedoeling van de onderhavige landsverordening en past naar het oordeel van de Raad niet in het staatsrechtelijk systeem van ons land. Immers, door het (indirect) toekennen van een aanwijzingsbevoegdheid aan de begrotingskamer die hiërarchisch ondergeschikt is aan de Staten, zal getornd worden aan de geest van het budgetrecht van de Staten. Door in het ontwerp het betreffende artikel in stand te houden wordt in elk geval de (exclusieve) bevoegdheid van de Staten tot het geven van aanwijzingen aan de raad van ministers ondermijnd.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande.

5. De risico’s bij het vervallen van de Rft en de inwerkingtreding van de Landsverordening begrotingskamer

Het ontwerp heeft, zoals reeds naar voren is gebracht, als doel om de instituties en de bestuurlijke werkwijze van het door de Raad van Ministers van het Koninkrijk opgelegde financieel toezicht dat geregeld wordt in de Rft op termijn overbodig te maken. Het vervallen van de Rft en de inwerkingtreding van de Landsverordening begrotingskamer zullen van invloed zijn op de afspraken die in het kader van de Rft zijn gemaakt. De Raad mist in de memorie van toelichting een uiteenzetting over bijvoorbeeld de gevolgen ten aanzien van staande inschrijvingen van leningen. Het is niet duidelijk of Nederland staande inschrijvingen zal blijven doen.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande.

6.   De aanbevelingen van de evaluatiecommissie Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten

De evaluatiecommissie Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten (hierna: de evaluatiecommissie) heeft overeenkomstig artikel 33, eerste lid, van de Rft advies aan de Raad van Ministers van het Koninkrijk uitgebracht. Op basis van dit advies is door de Raad van Ministers van het Koninkrijk besloten dat het in de Rft geregelde toezicht niet beëindigd zal worden.

De evaluatiecommissie heeft in zijn advies enkele aanbevelingen gedaan die van belang zijn voor de financiën van de landen en waarvan de Raad de regering adviseert om in het ontwerp hiermee rekening te houden. Deze aanbevelingen zullen hierna besproken worden.

a.   De schuldquote gerelateerde norm

De evaluatiecommissie heeft de introductie in de lokale wetgeving van een schuldquotenorm voor het bepalen van de leningenruimte van de landen aanbevolen. Ook het College financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten (hierna: het Cft) pleit in zijn Jaarverslag 2015 voor de introductie van deze schuldquotenorm[1]. De Raad is van oordeel dat de rentelastnorm in artikel 7 van de Landsverordening comptabiliteit 2010 in samenhang met artikel 18 van het ontwerp aangevuld zou kunnen worden met een bepaling betreffende de schuldquotenorm. Met name voor de collectieve sector zal deze schuldquotenorm in aanvulling op de huidige rentelastnorm een extra begrenzing zijn voor de leningenruimte. Dit is noodzakelijk aangezien de schuldquote aanzienlijk kan oplopen indien de totale schuld als gevolg van de huidige lage rente waardoor deze sneller zal toenemen dan het Bruto Binnenlandse Product. Houdbare overheidsfinanciën op lange termijn was immers een doelstelling van de in het jaar 2010 doorgevoerde schuldsanering. Deze doelstelling komt ook tot uitdrukking in de memorie van toelichting bij de Rft.

b.   Criteria ten aanzien van de kapitaaldienst

De evaluatiecommissie heeft aanbevolen om criteria vast te stellen waar de kapitaaldienst van de begroting aan dient te voldoen. In het verleden had het Cft aangegeven dat de toelichting op de kapitaaluitgaven onvoldoende inzicht bood om te beoordelen of wordt voldaan aan de in de Rft gestelde normen. Ook het totaal aan begrote kapitaaluitgaven wordt volgens het Cft niet  realistisch geacht gezien de uitvoeringscapaciteit van met name Curaçao. Hierdoor kan door het Cft niet geconcludeerd worden of voldaan is aan de vereisten in de Rft. Bij de beoordeling of een begroting of wijziging daarvan aan de normen voldoet speelt het aspect van ordelijkheid en controleerbaarheid van de begroting een grote rol. De Raad is van oordeel dat de criteria ten aanzien van de kapitaaldienst in de Landsverordening comptabiliteit 2010 aangescherpt zouden kunnen worden.

c.   De rol van het Cft en de begrotingskamer bij het beoordelen van de financiële positie van overheidsvennootschappen en -stichtingen

Tussen het Cft en de landen is een discussie ontstaan over het risico van overheidsvennootschappen en –stichtingen voor de begroting. De discussie betreft de vraag of het Cft rechtstreekse bevoegdheden heeft richting deze overheidsvennootschappen en –stichtingen. De regering heeft de Raad in het recente verleden gevraagd om advies over onder meer de vraag of de jaarrekeningen van rechtspersonen die al dan niet tot de collectieve sector behoren door de regering aan het Cft verstrekt dienen te worden[2]. Met de evaluatiecommissie is de Raad het eens dat helderheid verschaft dient te worden omtrent de rol die het Cft en later de begrotingskamer bij de beoordeling van de financiële positie van de overheidsvennootschappen en -stichtingen moet spelen. In onderdeel II van het onderhavige advies zal de Raad een aanbeveling doen tot aanpassing van artikel 11 van het ontwerp in het licht van het bovenstaande.

7.   Financiële paragraaf

In de financiële paragraaf van de memorie van toelichting (pagina’s 30 en 31) wordt onder meer de personeelsbezetting van het secretariaat van de begrotingskamer besproken. Uit deze paragraaf kan worden opgemaakt dat de formatie van het secretariaat van de begrotingskamer uit elf adviseurs zal bestaan. In de brief van de Beleidsdirecteur van het Ministerie van Financiën d.d. 22 april 2016 met zaaknummer 2016/016608, wordt naar voren gebracht dat de voorgestelde formatie van het secretariaat van de begrotingskamer niet in verhouding staat met de formatie van de afdeling Toezicht Financiën van het Ministerie van Financiën die negen adviseurs en het Cft dat twee adviseurs hebben. In de memorie van toelichting ontbreekt een duidelijke uiteenzetting om welke reden uitgegaan wordt van een personeelsbezetting van elf adviseurs.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande.        

8.   Evaluatiemoment

Het wordt wenselijk geacht dat de Landsverordening begrotingskamer in de toekomst wordt geëvalueerd. In het ontwerp ontbreekt een bepaling waarin een evaluatiemoment wordt bepaald. Hierbij kan het bepaalde in aanwijzing 123 van de Aanwijzingen voor de regelgeving tot model dienen.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande.

9.   Het advies van Wetgeving en Juridische Zaken

Wetgeving en Juridische Zaken van het Ministerie van Algemene Zaken (hierna: WJZ) geeft in haar advies van 20 februari 2014 (met kenmerk DWJ’12/676 en DWJ’14/0020) aan gestuit

te zijn op in het ontwerp voorkomende oneffenheden van wetstechnische- en redactionele aard welke eerst verbetering behoeven alvorens de formele adviesorganen worden betrokken. Ook vraagstukken van meer principiële aard die bij de toetsing om de hoek komen kijken behoefden volgens WJZ en gezien het vorenstaande eerst beantwoording vanuit vooral de beleidstechnische en beleidspolitieke invalshoek. Geconstateerd wordt dat de meeste door WJZ gedane suggesties niet in het ontwerp en de memorie van toelichting zijn verwerkt. De Raad vraagt opnieuw de nodige zorgvuldigheid te betrachten bij het tot stand brengen van (ontwerp)regelingen. Verderop in het inhoudelijk gedeelte van het onderhavige advies zal waar relevant nader ingegaan worden op aspecten, genoemd in het advies van WJZ van 20 februari 2014 waarmee naar het oordeel van de Raad ten onrechte geen of onvoldoende rekening is gehouden.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande en adviseert om bij het aanhangig maken van een adviesverzoek bij de Raad hiermee rekening te houden.

10. De kwaliteit van de memorie van toelichting

De Raad is van oordeel dat de memorie van toelichting de lading van het ontwerp niet voldoende dekt. De memorie van toelichting is summier en meer een parafrase van hetgeen reeds in het ontwerp is opgenomen. Om deze reden zijn de beweegredenen van de regering om bepalingen in het ontwerp op te nemen onduidelijk.

De Raad adviseert de regering om met inachtneming van het bovenstaande de memorie van toelichting aan te passen en hieraan meer substantie te geven.

11. Adviezen van derden

In het advies van WJZ van 20 februari 2014 wordt voorgesteld om advies in te winnen bij Constitutionele Zaken en Koninkrijksrelaties van het Ministerie van Algemene Zaken.

De Raad heeft het betreffende advies niet in de bij het adviesverzoek gevoegde stukken aangetroffen en stelt aan de regering voor om dit advies op te vragen, voor zover dat nog niet is gedaan.

2. Inhoudelijke opmerkingen

1. Het ontwerp

1. 1. Het doel van de begrotingskamer

In de eerste overweging van het ontwerp wordt aangegeven dat de Staten op 29 september 2011 een motie hebben aangenomen tot het instellen van een begrotingskamer ter verbetering van het begrotingsproces. In het algemeen gedeelte van de memorie van toelichting (pagina 23, eerste tekstblok) wordt aangegeven dat de begrotingskamer belast zal worden met het financieel toezicht en het in brede zin adviseren van de regering en de Staten over de overheidsfinanciën. Volgens de Raad bestaat er een discrepantie tussen het ontwerp en de memorie van toelichting voor wat betreft het doel van het instellen van een begrotingskamer en de taken die deze kamer daadwerkelijk in de dagelijkse praktijk dient uit te voeren.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande.

1. 2. Het instellen van de begrotingskamer

Volgens de laatste overweging is het wenselijk om reeds in dit stadium een begrotingskamer in te stellen. In de in artikel 32 van het ontwerp opgenomen inwerkingtredingsbepaling, wordt uitgegaan van een uitgestelde werking van het bepaalde in de Landsverordening begrotingskamer. Volgens de Raad bestaat er een discrepantie voor wat betreft het moment voor het instellen van de begrotingskamer.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande.

1. 3. Het begrip “bestuur” (artikel 1)

In onderdeel d van artikel 1 van het ontwerp wordt het begrip “bestuur” gedefinieerd als de raad van ministers bedoeld in het eerste lid van artikel 33 van de Staatsregeling. Uit het ontwerp blijkt dat het begrip “bestuur” in diverse artikelen wordt gebruikt maar echter niet altijd in de juiste betekenis ervan. Ter illustratie wordt verwezen naar het tweede lid van artikel 16 van het ontwerp waarin, kortgezegd, wordt bepaald dat de begrotingskamer een advies tot wijziging van de begroting aan het bestuur en de Staten uitbrengt indien deze begroting niet (geheel) aan de normen genoemd in artikel 18 van het ontwerp voldoet. De regering wordt attent gemaakt op artikel 85 van de Staatsregeling waarin wordt bepaald dat de begroting bij landsverordening wordt vastgesteld. Op grond van artikel 74 van de Staatsregeling geschiedt de vaststelling van landsverordeningen door de regering en de Staten gezamenlijk. Het gebruik van het begrip “bestuur” in het tweede lid van artikel 16 van het ontwerp is uit constitutioneel oogpunt foutief en strijdig met de bepalingen van de Staatsregeling.

De Raad adviseert de regering om zorg te dragen voor een zorgvuldig gebruik van het betreffende begrip in het ontwerp.

1. 4. De voordracht tot het benoemen van de leden van de begrotingskamer (artikel 2)

Volgens het vierde lid van artikel 2 van het ontwerp geschiedt de voordracht voor de benoeming van de leden van de begrotingskamer, na ontvangst van de in dat artikellid genoemde aanbeveling, door de Minister van Financiën. De Raad acht het aanbevelenswaardig dat de voordracht voor de benoeming van de leden van de begrotingskamer door de voorzitter van de Algemene Rekenkamer, de ondervoorzitter van de Raad van Advies en de president van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba rechtstreeks aan de Staten geschiedt. Hiermee wordt rekening gehouden met de omstandigheid dat de bevoegdheid tot het instellen van een begrotingskamer op grond van het vijfde lid van artikel 2 van het ontwerp aan de Staten toekomt, de onafhankelijkheid van de begrotingskamer gewaarborgd moet worden en deze kamer beschermd moet worden tegen politieke invloeden.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande.

1. 5. Het profiel van de leden van de begrotingskamer (artikel 3)

Om als lid van de begrotingskamer te worden benoemd dient een kandidaat op grond van artikel 3 van het ontwerp te voldoen aan een bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, vastgesteld profiel. De Raad verwijst naar artikel 4 van de Landsverordening Raad van Advies (hierna: de LvRvA) en stelt voor om de basisbenoembaarheidsvereisten in het ontwerp zelf op te nemen en de verdere regeling aan een landsbesluit, houdende algemene maatregelen over te laten.

De Raad adviseert de regering om met inachtneming van het bovenstaande artikel 3 van het ontwerp aan te passen.

1. 6. De toelating, de werkvergunning en de reis- en verblijfskosten (artikelen 3 en 5)

1°. Reizen vanuit het buitenland naar Curaçao

Aangezien een lid van de begrotingskamer op grond van artikel 3 van het ontwerp een persoon kan zijn die Curaçao niet als vaste woonplaats heeft, dient in het ontwerp een bepaling opgenomen te worden waarbij de reis- en verblijfkosten van dit lid voor het reizen vanuit het buitenland naar Curaçao geregeld worden. Ook dient eventueel de toelating tot Curaçao zoals opgenomen in de Landsverordening toelating en uitzetting en een werkvergunning als bedoeld in de Landsverordening arbeid vreemdelingen te worden geregeld. Gemakshalve wordt als voorbeeld verwezen naar de artikelen 2, tiende lid en 7 van de Rft.

De Raad adviseert de regering het ontwerp met inachtneming van het bovenstaande aan te passen.

2°. Reizen vanuit Curaçao naar het buitenland

In artikel 5 van het ontwerp wordt de rechtspositie van de leden van de begrotingskamer geregeld. In het ontwerp ontbreekt een bepaling waarin de reis- en verblijfkosten van de voorzitter en leden van de begrotingskamer voor een reis vanuit Curaçao naar het buitenland worden geregeld.

De Raad adviseert de regering het ontwerp met inachtneming van het bovenstaande aan te passen.

1. 7. Benoeming en vervanging of waarneming van de voorzitter (artikel 4)

1°. De vervanging of waarneming van de voorzitter

Op grond van het eerste lid van artikel 4 van het ontwerp kiezen de benoemde leden van de begrotingskamer uit hun midden een voorzitter. De voorzitter heeft volgens het vijfde lid van artikel 10 van het ontwerp een prominente rol bij de besluitvorming aangezien hij een doorslaggevende stem heeft bij het staken van de stemmen. De Raad mist gezien het bovenstaande een bepaling in het ontwerp waarin de vervanging of waarneming bij verhindering of ontstentenis van de voorzitter wordt geregeld. Gemakshalve wordt als voorbeeld verwezen naar artikel 14 van de LvRvA.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande.

2°. Benoeming van de voorzitter door de leden van de begrotingskamer

In het eerste lid van artikel 4 van het ontwerp wordt bepaald dat de leden van de begrotingskamer uit hun midden een voorzitter kiezen. Gezien de prominente rol van de voorzitter en de noodzaak van waarborging van de onafhankelijkheid van de begrotingskamer en de bescherming ervan tegen politieke invloed, acht de Raad het wenselijk dat zijn benoeming op voordracht van de voorzitter van de Algemene Rekenkamer, de ondervoorzitter van de Raad van Advies en de president van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba door de Staten geschiedt. Bedoelde voordracht wordt rechtstreeks aan de Staten gedaan.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande.

1. 8. Schorsing- en ontslaggronden (artikel 5)

In artikel 5 van het ontwerp worden de schorsing en ontslag van de leden van de begrotingskamer geregeld. Hierna zullen een aantal aspecten in relatie hiermee besproken worden.

De Raad vraagt de aandacht van de regering hiervoor.

1°. Gronden voor schorsing

In het derde lid van artikel 5 van het ontwerp worden de gronden aangegeven waarop een lid van de begrotingskamer kan worden geschorst of ontslagen. Voor wat betreft de gronden van ongeschiktheid voor de vervulde functie en andere zwaarwegende in zijn persoon gelegen redenen dient volgens de Raad uit het ontwerp te blijken dat een lid vooruitlopend op het ontslag, geschorst zou kunnen worden. Gemakshalve verwijst de Raad naar het eerste lid van artikel 7 van de LvRvA.

2°. Ontslaggrond “andere zwaarwegende in zijn persoon gelegen redenen”

Een lid van de begrotingskamer kan volgens het derde lid van artikel 5 van het ontwerp ontslagen worden op grond van andere zwaarwegende in zijn persoon gelegen redenen. De Raad is van oordeel dat de betreffende ontslaggrond vaag is en vermeden moet worden, te meer daar de toelichting op dit artikel laat doorschemeren dat de onafhankelijkheid en de bestendigheid tegen politieke invloed heel belangrijk zijn.

3°. Schorsingstermijn en de beslissing tot het opheffen van de schorsing

Het vierde lid van artikel 5 van het ontwerp betreft de wijze waarop schorsing en ontslag worden verleend. Het is niet duidelijk hoe lang een schorsing zal duren.

Voorts volgt uit het ontwerp niet op welke wijze de schorsing kan worden opgeheven.

4°. De voordracht tot schorsing of ontslag van de voorzitter

Volgens het vierde lid van artikel 5 van het ontwerp geschieden de schorsing en het ontslag op voordracht van de voorzitter van de begrotingskamer. Het is niet duidelijk op welke wijze de voordracht tot het schorsen of ontslaan van de voorzitter van de begrotingskamer dient te geschieden. Gemakshalve verwijst de Raad naar het eerste lid van de artikelen 6 en 7 van de LvRvA. Ten overvloede is de Raad van oordeel dat niet alleen de voorzitter de voordracht moet doen maar de begrotingskamer, dus een voordracht van de overige leden gezamenlijk. Dit zal tot gevolg hebben dat het vijfde lid van artikel 5 van het ontwerp overbodig zal zijn.

5°. Overige ontslaggronden

Het valt op dat in het ontwerp de ontslaggronden zoals opgenomen in de onderdelen b en c van het eerste lid van artikel 6 van de LvRvA ontbreken. In onderdeel b van het betreffende artikel gaat het om het bij onherroepelijk geworden rechterlijke uitspraak veroordeeld worden wegens het begaan van een misdrijf of wanneer bij deze uitspraak de vrijheidsbeneming wordt uitgesproken. In onderdeel c gaat het om het bij onherroepelijk geworden rechterlijke uitspraak onder curatele worden gesteld, in faillissement worden verklaard, surséance van betaling hebben gekregen, onder bewind worden gesteld of wegens schulden worden veroordeeld.

1. 1. Nevenfuncties (artikel 6)

1°. Incompatibiliteiten

In het eerste lid van artikel 6 van het ontwerp worden de incompatibiliteiten met het lidmaatschap van de begrotingskamer bepaald. De Raad mist in dit artikel de functies van waarnemend Gouverneur, gevolmachtigde minister, de substituut- of plaatsvervangende leden van de Algemene Rekenkamer en van de vaste colleges van advies zoals de Sociaal Economische Raad. Teneinde de onafhankelijkheid te waarborgen is het aanbevelenswaardig om tevens consultants van de overheid van het lidmaatschap van de begrotingskamer uit te sluiten. Onder consultant verstaat de Raad in dit geval in elk geval een persoon die de overheid van advies dient op financieel gebied en met wie de overheid hiertoe een contract heeft gesloten.

Om de begrotingskamer tegen politieke invloed te beschermen zou overwogen kunnen worden om een soortgelijke bepaling als artikel 3, eerste lid, onderdeel C, derde gedachtepunt, van het Landsbesluit profielschets ondervoorzitter en leden Raad van Advies in het ontwerp op te nemen.

Aangezien het ambt van staatssecretaris wettelijk niet meer voorkomt, dient de vermelding daarvan in onderdeel b van het eerste lid van artikel 6 van het ontwerp geschrapt te worden.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande.

2°. Bloed- en aanverwantschap

Naast het regelen van de incompatibiliteiten met het lidmaatschap van de begrotingskamer is de Raad van oordeel dat ook het bloed- en aanverwantschap tussen de leden van belang is. In het ontwerp ontbreekt een bepaling hierover. Gemakshalve wordt als voorbeeld verwezen naar artikel 9 van de LvRvA.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande. 

1. 10. De eed of belofte en trouw aan het Statuut (artikel 7)

In artikel 7 van het ontwerp wordt het afleggen van de eed of belofte door de leden en de secretaris van de begrotingskamer geregeld. In vergelijking met andere wettelijke regelingen van ons land komt in de bepaling omtrent het afleggen van de eed of belofte over het algemeen ook de belofte of verklaring van trouw aan het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (hierna: het Statuut) voor. Uit de memorie van toelichting is niet gebleken om welke reden de leden en secretaris van de begrotingskamer bij het afleggen van de eed of belofte geen trouw aan het Statuut dienen te beloven of te verklaren.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande.

1. 11. Toezicht op het betalingsverkeer (artikel 8)

De begrotingskamer heeft op grond van onderdeel a van het eerste lid van artikel 8 van het ontwerp onder meer tot taak het houden van toezicht op het betalingsverkeer. Het is niet duidelijk op welk soort betalingsverkeer de begrotingskamer toezicht zal uitoefenen. Indien het de bedoeling is om aan de begrotingskamer de bevoegdheid te verlenen om toezicht te houden op betalingen die door de overheid worden verricht dan is de Raad van oordeel dat dit teveel in de uitvoeringsfeer ligt en een ondermijning kan vormen van de bevoegdheden van andere toezichthoudende organen zoals de Algemene Rekenkamer. Mocht de regering van mening zijn dat het betalingsverkeer in onderdeel a van het eerste lid van artikel 8 van het ontwerp gehandhaafd dient te blijven dan is het aanbevelenswaardig om in artikel 1 van het ontwerp deze term te definiëren.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande.

1. 50. Schriftelijk verslag en inlichtingen (artikel 8)

Zowel in het tweede als in het derde lid van artikel 8 van het ontwerp wordt bepaald dat respectievelijk het schriftelijk verslag en de inlichtingen door tussenkomst van de Minister van Financiën door de begrotingskamer aan het bestuur en de Staten verstrekt zal worden. De Raad is van oordeel dat het schriftelijk verslag en de inlichtingen bestemd voor de Staten rechtstreeks naar de Staten dienen te worden gestuurd.

De Raad adviseert de regering om met inachtneming van het bovenstaande het tweede en derde lid van artikel 8 van het ontwerp aan te passen.

1. 1000. De secretaris en medewerkers van de begrotingskamer (artikel 9)

1°. Profielschets en de vervanging van de secretaris

Uit het eerste lid van artikel 9 van het ontwerp volgt dat de begrotingskamer door een secretaris ondersteund wordt. Het is niet duidelijk of de secretaris aan een bepaald profielschets dient te voldoen. Verder valt het op dat in het ontwerp niet is voorzien in de vervanging van de secretaris. Voor het gemak wordt verwezen naar de artikelen 15 en 16 van de LvRvA.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande.

2°. De benoeming, schorsing en ontslag van de secretaris en de medewerkers

In het derde lid van artikel 9 van het ontwerp wordt bepaald dat de secretaris en de medewerkers van het secretariaat op voordracht van de begrotingskamer vanwege de Minister van Financiën aan de begrotingskamer ter beschikking zullen worden gesteld. In de toelichting op artikel 9 wordt aangegeven dat de begrotingskamer dient te beschikken over een permanente bezetting van ondersteunend personeel. De term “ter beschikking stellen” duidt op tijdelijkheid. Dit valt niet goed te rijmen met de bedoeling van de regering om een permanente bezetting van het secretariaat te hebben en met het waarborgen van de onafhankelijkheid van de begrotingskamer.

Voorts ontbreekt in het ontwerp een bepaling ter zake de benoeming, schorsing en ontslag van de secretaris en de medewerkers van het secretariaat.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande.

3°. Arbeidsvoorwaarden, geheimhoudingsplicht, taken en organisatiestructuur van het secretariaat

De Raad mist in het ontwerp bepalingen waarin de arbeidsvoorwaarden, het geheimhoudingsplicht, de taken en organisatiestructuur van het secretariaat worden geregeld. Als voorbeeld hiervan wordt verwezen naar het derde en vijfde lid van artikel 15 van de LvRvA en naar artikel 46 van de Landsverordening Algemene Rekenkamer Curaçao.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande.

1. 14. Werkwijze van de begrotingskamer (artikel 10)

In het derde lid van artikel 10 van het ontwerp wordt bepaald dat de voorzitter en de secretaris van de begrotingskamer op een doelmatige en voorspoedige uitvoering van de taken van de begrotingskamer moeten toezien. De Raad is van oordeel dat de voorzitter niet alleen moet toezien op de doelmatige en voorspoedige uitvoering van de taken van de begrotingskamer maar ook moet toezien op een rechtmatige uitvoering ervan.

De Raad adviseert de regering om met inachtneming van het bovenstaande artikel 10 van het ontwerp aan te passen.

• • Vertegenwoordiging (artikel 10)

Een lid van de begrotingskamer kan zich op grond van het vierde lid van artikel 10 van het ontwerp, door middel van het geven van een schriftelijke volmacht aan een ander lid, doen vertegenwoordigen. In de memorie van toelichting ontbreekt een onderbouwing om welke reden vertegenwoordiging toegestaan zou moeten zijn. Immers, de regering zou ook kunnen kiezen voor een systeem van plaatsvervangende leden zoals dat het geval is bij de Algemene Rekenkamer en de Sociaal Economische Raad. Tevens is niet duidelijk of deze vertegenwoordiging zich ook tot de besluitvorming mag uitstrekken.

Voorts is de Raad van oordeel dat teneinde misbruik te voorkomen, de periode waarover en het aantal keren dat een lid zich per benoemingsjaar kan laten vertegenwoordigen zoveel mogelijk beperkt dienen te zijn.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande.

1. 16. Besluitname door de begrotingskamer (artikel 10)

In het vijfde lid van artikel 10 van het ontwerp wordt bepaald dat de begrotingskamer bij het nemen van besluiten naar consensus streeft en dat indien de stemmen staken de voorzitter de doorslaggevende stem heeft. In het ontwerp ontbreekt een bepaling vergelijkbaar met de artikelen 24 en 26, tweede lid, van de LvRvA waarin regels worden gesteld ten aanzien van de vereiste aanwezigheid van leden voor het nemen van beslissingen, het nemen van beslissingen al dan niet bij gewone meerderheid, de vermelding in het advies van het staken van stemmen en de doorslaggevende stem van de voorzitter en het in het advies opnemen van de afwijkende mening van een lid van de begrotingskamer.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande.

1. 17. Informatieplicht (artikel 11)

Volgens het eerste lid van artikel 11 van het ontwerp is het bestuur verplicht om alle inlichtingen aan de begrotingskamer te verstrekken die de begrotingskamer voor zijn taken nodig acht. In de toelichting op dit artikel wordt aangegeven dat tot de informatieplicht van het bestuur ook gerekend wordt de verstrekking van informatie van de rechtspersonen die tot de collectieve sector behoren. Deze bepaling is van vrijwel gelijke inhoud als artikel 8, eerste lid, van de Rft. Teneinde verwarring te voorkomen zou de regering met betrekking tot de formulering van het eerste lid van artikel 11 van het ontwerp het voorbeeld kunnen volgen van Aruba zoals uitgedrukt in het tweede lid, onderdeel a, van artikel 8 van de Landsverordening Aruba Financieel Toezicht. Hierin wordt bepaald dat de minister wie het zulks aangaat en de rechtspersonen die tot de collectieve sector behoren aan het College Aruba financieel toezicht (hierna: de CAft) onverwijld en zonder voorbehoud alle gegevens en inlichtingen zullen verstrekken die het CAft voor de uitoefening van zijn taken nodig acht. Hieruit volgt dat de rechtspersonen behorende tot de collectieve sector zelf verplicht zullen zijn om de noodzakelijke informatie aan de begrotingskamer te verstrekken. Voor wat betreft de rechtspersonen die een financiële relatie hebben met de overheid maar die niet tot de collectieve sector behoren en waarvan de financiën een begrotingsrisico zou kunnen vormen, bestaat dan de verplichting aan de zijde van de regering om de noodzakelijke informatie aan de begrotingskamer te doen toekomen.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande.

1. 18. Toezichtbevoegdheden (artikel 11)

In het tweede lid van artikel 11 van het ontwerp wordt bepaald dat de leden van de begrotingskamer of een door hen aangewezen vertegenwoordiger, bevoegd zijn om alle plaatsen, niet zijnde woningen, te doen betreden en ten allen tijde toegang of inzage hebben in alle goederen, administraties, documenten en andere informatiedragers. De Raad is van oordeel dat deze bevoegdheid in verband met de bescherming van het recht op privacy in artikel 12 van de Staatsregeling en artikel 8 van het Europees Verdrag tot de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden, te ruim geformuleerd is en in elk geval beperkt dient te worden tot toegang en inzage voor zover dit voor de uitoefening van de in artikel 8 van het ontwerp bedoelde taken van de begrotingskamer nodig is. Daarnaast dient het ontwerp voldoende adequate en effectieve waarborgen tegen misbruik te bevatten. Het één en ander wordt bereikt door in het ontwerp regels op te nemen met betrekking tot de vereiste van een machtiging vooraf tot het binnentreden, toezicht door een onafhankelijk en onpartijdige functionaris tijdens het binnentreden en een beklagprocedure achteraf na het binnentreden[3]. Bovendien dienen ook regels met betrekking tot, onder meer, de (publicatie van de) benoeming van toezichthouders, de wijze waarop deze toezichthouders zich moeten legitimeren en regels met betrekking tot het maken van een proces-verbaal te worden opgenomen. Voor de volledigheid wordt verwezen naar aanwijzing 109 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande.

19. De begroting van de begrotingskamer (artikel 12)

Uit het tweede lid van artikel 12 van het ontwerp volgt, voor zover relevant, dat de Minister van Financiën commentaar kan leveren op de begroting van de begrotingskamer. Volgens het derde lid van artikel 12 van het ontwerp wordt de begroting van de begrotingskamer nadat deze door de Staten is goedgekeurd, echter ongewijzigd door de minister in de begroting van de overheid overgenomen. Het is niet duidelijk of en op welke wijze rekening zal worden gehouden met het commentaar van voornoemde minister.

De Raad adviseert de regering om in de memorie van toelichting nader in te gaan op het bovenstaande.

20. De bezoldiging van de secretaris en medewerkers (artikel 12)

In het vierde lid van artikel 12 van het ontwerp wordt bepaald dat de bezoldiging van de secretaris en de medewerkers van de begrotingskamer door de begrotingskamer wordt vastgesteld. Er ontbreekt een toelichting op dit artikelonderdeel waardoor het niet duidelijk is of voor de vaststelling van de bezoldiging aansluiting gezocht zal worden bij het Bezoldigingslandsbesluit 1998.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande.

21. Noodzakelijke voorzieningen treffen (artikel 13)

1°. De term “noodzakelijke voorzieningen”

De Staten kunnen indien de begrotingskamer bij de uitoefening van zijn taak ernstig in gebreke is, noodzakelijke voorzieningen treffen. Het is niet duidelijk om welke soort voorzieningen het hierbij zal gaan en op welke wijze de constatering van het in gebreke zijn van de begrotingskamer bij de uitoefening van zijn taken zal geschieden. Voorts ontbreekt in het ontwerp een omschrijving van de procedure die doorlopen moet worden indien de begrotingskamer in gebreke is bij de uitoefening van zijn taak.

De Raad adviseert de regering om in de memorie van toelichting nader in te gaan op het bovenstaande.

2°. Het tijdelijke karakter van de voorzieningen

Volgens de toelichting op artikel 13 van het ontwerp hebben de voorzieningen, bedoeld in dat

artikel een tijdelijk karakter. Geconstateerd wordt dat het tijdelijke karakter niet uit de tekst van artikel 13 van het ontwerp blijkt.

De Raad adviseert de regering om met inachtneming van het bovenstaande artikel 13 van het ontwerp aan te passen.

3°. Noodzakelijke voorzieningen ten aanzien van leden

In de toelichting op artikel 13 wordt aangegeven dat de voorzieningen zowel een lid als de gehele begrotingskamer kunnen betreffen. Het is niet duidelijk hoe dit zich verhoudt tot artikel 5 van het ontwerp waarin de schorsing en het ontslag van de leden van de begrotingskamer wordt geregeld.

De Raad adviseert de regering om in de memorie van toelichting nader in te gaan op het bovenstaande.

5. Gevraagd en ongevraagd advies (artikel 14)

In het zevende lid van artikel 14 van het ontwerp wordt bepaald dat de begrotingskamer bij de begrotingsvoorbereiding gevraagd of ongevraagd advies mag geven. In onderdeel d van het eerste lid van artikel 8 van het ontwerp wordt bepaald dat de begrotingskamer als taak heeft het rapporteren aan en adviseren van het bestuur, de Minister van Financiën en de Staten. Het is niet duidelijk hoe de genoemde bepalingen zich tot elkaar verhouden.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande.

23. De advisering over de begroting door de begrotingskamer en door de Raad van Advies (artikelen 14 en 15)

1°. Reactie van de regering op de advisering door de begrotingskamer

In de artikelen 14 en 15 van het ontwerp worden verschillende momenten in tijd bepaald waarop de begrotingskamer adviezen of berichten moet of kan uitbrengen ten aanzien van een nog niet vastgestelde begroting. Indien bedoelde momenten in een tijdslijn uitgezet zouden worden, dan volgt hieruit dat de begrotingskamer op grond van artikel 15, eerste lid, van het ontwerp tot na de indiening van de ontwerpbegroting aan de Staten op de tweede dinsdag in september, nog een bericht aan de Staten kan doen toekomen waarin, kortgezegd, wordt aangegeven dat de ontwerpbegroting niet aan de normen van artikel 18 van het ontwerp voldoet. Geconcludeerd kan worden dat het bericht bedoeld in het eerste lid van artikel 15 van het ontwerp niet verwerkt kan worden in (de memorie van toelichting behorende bij) de ontwerpbegroting zoals voorgeschreven in het zesde lid van artikel 14 van het ontwerp. Uit het ontwerp is niet gebleken of het bestuur in de gelegenheid zal worden gesteld om op het bericht bedoeld in artikel 15, eerste lid, van het ontwerp te reageren.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande.

2°. De advisering over de ontwerpbegroting door de Raad van Advies

Op grond van het eerste lid van artikel 8 van de Landsverordening comptabiliteit 2010 worden alle ontwerpen tot vaststelling en wijziging van de begroting aangeboden aan de Raad van Advies die hierover binnen een maand dient te adviseren. Voor de Raad als hoogste en laatste adviesorgaan op het gebied van wetgeving is het van belang om onder meer over de adviezen van vaste adviescolleges in de zin van artikel 72 van de Staatsregeling, waaronder ook die van de begrotingskamer, te kunnen beschikken om tot een gedegen oordeelsvorming over een ontwerp tot vaststelling of wijziging van de begroting te komen. Het is niet duidelijk hoe de advisering door de Raad op grond van het eerste lid van artikel 8 van de Landsverordening comptabiliteit 2010 past in het geheel van de data of momenten genoemd in de artikelen 14 en 15 van het ontwerp. Vooral gezien het feit dat de begrotingskamer op grond van het eerste lid van artikel 15 van het ontwerp zelfs na de indiening van een ontwerpbegroting bij de Staten nog steeds een advies of bericht daarover kan uitbrengen.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande.

10. Aanwijzingsbevoegdheid (artikel 16 en 17)

1°. De termen “bestuur” en “regering”

In het tweede lid van artikel 16 van het ontwerp wordt, kortgezegd, bepaald dat de begrotingskamer aan het bestuur en de Staten een advies uitbrengt indien de reeds vastgestelde begroting of landverordening tot wijziging van de begroting niet in overeenstemming is met de normen in artikel 18 van het ontwerp. Het bestuur wordt volgens onderdeel a van artikel 1 van het ontwerp gevormd door de raad van ministers bedoeld in het eerste lid van artikel 33 van de Staatsregeling. In artikel 85, eerste lid van de Staatsregeling wordt bepaald dat de begroting bij landsverordening wordt vastgesteld. Een landsverordening wordt volgens artikel 74 van de Staatsregeling vastgesteld door de regering en de Staten gezamenlijk. De regering wordt op grond van het eerste en tweede lid van artikel 28 van de Staatsregeling gevormd door de Gouverneur en de ministers.

In artikel 16 van het ontwerp gaat het om een landsverordening tot vaststelling van de begroting of een landsverordening tot wijziging van de begroting die reeds door de regering en de Staten gezamenlijk zijn vastgesteld. Om deze reden, is de Raad van oordeel dat in laatstgenoemd artikel steeds de term “regering” in plaats van “bestuur” dient te worden gebruikt.

Ten overvloede wordt opgemerkt dat het vervangen van de term “bestuur” door “regering” tot gevolg zal hebben dat het derde lid van artikel 16 van het ontwerp, voor wat betreft het sturen van een afschrift aan het bestuur, geschrapt kan worden aangezien het bedoelde advies reeds door de regering op grond van het tweede lid van het ontwerp wordt ontvangen.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande.

2°. De aanwijzing en het Reglement van Orde van de Staten

Zoals hierboven reeds naar voren is gebracht kan de Staten op grond van het zesde lid van artikel 16 van het ontwerp een aanwijzing geven aan het bestuur (de regering). De Raad acht het van belang dat, indien door de regering besloten wordt om de betreffende bepaling in het ontwerp in stand te houden, in het Reglement van Orde van de Staten van Curaçao regels moeten worden opgenomen waarin de wijze van het geven van en de vormgeving van deze aanwijzing worden bepaald. Het één en ander geldt ook voor de andere soorten aanwijzingen bedoeld in de overige artikelen van het ontwerp.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande.

3°. Het reageren door de regering op de aanwijzing

In de tweede volzin van het zesde lid van artikel 16 van het ontwerp wordt bepaald dat het bestuur (de regering) door de Staten in de gelegenheid wordt gesteld om alvorens een aanwijzing wordt gegeven, zijn visie hierover te geven. Het is niet duidelijk binnen hoeveel dagen dit dient te geschieden.

De Raad adviseert de regering om, indien door de regering besloten wordt om artikel 16 van het ontwerp in stand te houden, daarin en in de overige relevante artikelen van het ontwerp een termijn op te nemen waarbinnen het bestuur zijn visie kan geven.

25. De opschorting van de begroting en de efficiency (artikel 16)

In het vijfde lid van artikel 16 van het ontwerp wordt bepaald dat de begroting van het voorgaande jaar in de plaats zal treden van (het gedeelte van) de begroting die opgeschort wordt. Deze ‘nieuwe’ begroting zal onmiddellijk aan de begrotingskamer moeten worden voorgelegd. De Raad is van oordeel dat deze werkwijze niet efficiënt maar omslachtig is en vereenvoudigd dient te worden.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande.

26. De beoordeling van financiële normen (artikel 18)

In onderdeel a van het tweede lid van artikel 18 van het ontwerp wordt bepaald dat bij de beoordeling of een begroting of wijziging van een begroting voldoet aan de normen bedoeld in het eerste lid van dit artikel, rekening gehouden dient te worden met het aspect dat alle verwachte uitgaven en verwachte ontvangsten opgenomen moeten zijn in de begroting. De normen die door de begrotingskamer gehanteerd worden zijn opgenomen in het eerste tot en met het derde lid van artikel 7 van de Landsverordening comptabiliteit 2010. Het valt op dat deze normen zowel ten aanzien van een begroting als ten aanzien van een meerjarenbegroting gelden. Ook uit artikel 15, eerste lid, van de Rft volgt dat de normen voor de begroting en de meerjarenbegroting gelden. De Raad mist echter in onderdeel a van het tweede lid van artikel 18 van het ontwerp een verwijzing naar de meerjarenbegroting.

De Raad adviseert de regering om met inachtneming van het bovenstaande onderdeel a van het tweede lid van artikel 18 van het ontwerp aan te passen.

1. De indiening van de jaarrekening (artikel 21)

In het vijfde lid van artikel 21 van het ontwerp wordt bepaald dat indien de jaarrekening per 31 augustus van een jaar nog niet is vastgesteld, de jaarrekening die nog in voorbereiding is in de stand waarin het verkeert aan de begrotingskamer zal worden aangeboden. Aangezien de kwartaalcijfers in de uitvoeringsrapportages volgens het derde lid van artikel 21 per 31 augustus al bekend zijn, rijst de vraag wat de toegevoegde waarde zal zijn om een onafgemaakte jaarrekening bij de begrotingskamer in te dienen. Naar het oordeel van de Raad is deze werkwijze inefficiënt aangezien het werk dubbelop gedaan zal moeten worden.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande.

ab. Het vijfjarenplan (artikel 22)

Op grond van het eerste lid van artikel 22 van het ontwerp stelt het bestuur vijfjarenplannen op ter waarborging en zo nodig ter verbetering van het financieel beheer. De Raad mist in het ontwerp een overgangsbepaling waarin de datum van de vaststelling van het eerste vijfjarenplan wordt geregeld. Voorgesteld wordt om de datum voor de vaststelling van dit plan gelijk te laten lopen met de inwerkingtreding van het ontwerp.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande.

ac. Het aangaan van financiële verplichtingen (artikel 23)

Op grond van het derde lid van artikel 23 van het ontwerp kan de begrotingskamer de Minister van Financiën adviseren om een beslissing of nadere beslissing te nemen indien het bestuur financiële verplichtingen aangaat zonder of in afwijking van een advies van de Sector Financieel Beleid en Begrotingsbeheer en geen voorafgaand toezicht door de minister is ingesteld of dit niet toereikend is geweest. De Raad mist in de memorie van toelichting een uiteenzetting over de bijzondere positie die in het ontwerp aan de Minister van Financiën wordt toegekend, waarbij deze minister een andere beslissing zou kunnen nemen ten aanzien van een beslissing van de raad van ministers.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande.

ad. Het verrichten van rechtshandelingen (artikel 24)

In artikel 24 van het ontwerp worden regels gegeven met betrekking tot het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen namens de regering. Het valt op dat dit artikel van vrijwel identieke inhoud is als artikel 40, tweede tot en met zevende lid van de Landsverordening comptabiliteit 2010. Om deze reden en gezien aanwijzing 35 van de Aanwijzingen voor de regelgeving is de Raad van oordeel dat in het ontwerp volstaan kan worden met het van toepassing verklaren van artikel 40, tweede tot en met het zevende lid van de Landsverordening comptabiliteit 2010. Daarnaast kunnen aanvullende regels opgenomen worden ten aanzien van de aantekening bedoeld in het tweede lid, de afschriften voor de begrotingskamer bedoeld in het vijfde lid en aanbevelingen ten aanzien van het register bedoeld in het zesde lid van artikel 24 van het ontwerp.

De Raad adviseert de regering om met inachtneming van het bovenstaande artikel 24 van het ontwerp aan te passen.

ae. Bankrekeningen (artikel 25)

Artikel 25 van het ontwerp betreft het hebben van een bankrekening door de rechtspersonen die tot de collectieve sector behoren. In onderdeel a van het eerste lid van dit artikel wordt bepaald dat de begrotingskamer afschriften ontvangt van alle bankrekeningen van deze rechtspersonen. De Raad vraagt of de bevoegdheden van andere organen zoals de Algemene Rekenkamer en de Stichting overheidsaccountantsbureau niet ondermijnd zullen worden aangezien deze bepaling meer in de uitvoeringssfeer ligt.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande.

af. Schade door buitengewone gebeurtenissen (artikel 28)

Artikel 28 van het ontwerp maakt het mogelijk om bij schade door buitengewone gebeurtenissen, af te wijken van de normen, genoemd in artikel 18 van het ontwerp. De Staten dienen volgens de laatste volzin van het eerste lid van artikel 28 van het ontwerp bij gekwalificeerde meerderheid toestemming hiervoor te verlenen. In artikel 47 van de Landsverordening comptabiliteit 2010 worden de gronden bepaald waarbij afgeweken kan worden van de begroting. Hierbij dient volgens het tweede lid van het betreffende artikel de Staten slechts geïnformeerd te worden over de afwijking. Het is niet duidelijk hoe deze twee artikelen zich tot elkaar verhouden.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande.

2. De memorie van toelichting

1. Beleidsmatige toets

In paragraaf 2.3.1 “De financiële normen voor de begroting” (pagina 27)  is aangegeven dat de begrotingskamer een begrotingstechnische toets uitvoert en beoordeelt of de begroting binnen de afgesproken grenzen in evenwicht is en aan de basisaspecten van een volledige, ordelijke en controleerbare begroting voldoet. Volgens de voorlaatste volzin van voornoemde paragraaf voert de begrotingskamer een beleidsmatige toets uit. De Raad is van oordeel dat het uitvoeren van een beleidsmatige toets niet in verhouding staat tot de in het ontwerp aan de begrotingskamer toebedeelde taken en de door het Ministerie van Financiën bij de begrotingsvoorbereiding uit te voeren beleidsmatige toets.

De Raad adviseert de regering om in de memorie van toelichting de door de regering gemaakte keuzes nader te motiveren.

2. Bindend advies

In de toelichting op artikel 19 van het ontwerp is er sprake van een discrepantie tussen de laatste twee volzinnen van deze toelichting. In de voorlaatste volzin wordt aangegeven dat het bestuur (zonder meer) het advies van de begrotingskamer opvolgt. Vervolgens wordt aangegeven dat het advies van de begrotingskamer geen bindend karakter heeft maar dat afwijking hiervan voorafgaande instemming van een gekwalificeerde meerderheid van de Staten behoeft. Uit artikel 19 van het ontwerp zelf volgt overigens niet dat de begrotingskamer een bindend advies uitbrengt.

De Raad adviseert de regering om de contradictie in de toelichting op artikel 19 van het ontwerp op te heffen.

3. Nietigheid

In de toelichting op artikel 24 van het ontwerp (pagina 40, tweede tekstblok, zesde volzin) wordt aangegeven dat bewust niet gekozen is voor een systeem waarbij achteraf door bekrachtiging, de overheid alsnog gebonden zou zijn aan een overeenkomst gesloten door een persoon die daartoe niet door de regering gemachtigd is. Indien de regering van mening is dat bekrachtiging niet gewenst zou zijn dan dient de regering tevens de partiële nietigheid en de conversie geregeld in de artikelen 3:41 en 3:42 van het Burgerlijk Wetboek uit te sluiten.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande.

4. Overeenstemming met de voorzitter van de Staten

In het tweede lid van artikel 28 van het ontwerp wordt bepaald dat de regering verplichtingen buiten de begroting om kan aangaan bij spoedeisende gevallen en wanneer een beslissing van de Staten niet kan worden afgewacht doch overeenstemming wordt bereikt met de voorzitter van de Staten. De voorzitter van de Staten heeft in onze rechtsorde echter geen zelfstandige taak, ook niet voor wat betreft het budgetrecht van de Staten.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande.

3. Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.

Concluderend heeft de Raad van Advies bezwaar tegen de ontwerplandsverordening en geeft de regering in overweging deze niet aldus bij de Staten in te dienen.

Willemstad, 24 augustus 2016

De fungerend Ondervoorzitter,                                               de Secretaris,

___________________________                                          ____________________

mevr. mr. L.M. Dindial                                                             mevr. mr. C.M. Raphaëla

[1] Jaarverslag 2015 van het College Aruba financieel toezicht, het College financieel toezicht Bonaire, Sint Eustatius en Saba en het College financieel toezicht Curacao en Sint Maarten, p. 16 e.v.

[2] Advies RvA no. RA/41-15-DIV, “Verzoek aan de Raad van Advies met betrekking tot de vraag in hoeverre het College financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten op grond van de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten bevoegd is om informatie te verzoeken over overheidsentiteiten met een financiële relatie met de overheid en die niet tot de collectieve sector behoren en de vraag of bij de selectie van deze overheidsentiteiten andere risico’s dan die ter zake de voldoening aan de financiële normen een rol mogen spelen” (zaaknummer 2015/018252) en advies RvA no. RA/11-16-DIV, “Verzoek aan de Raad van Advies om nader advies over de reikwijdte van de informatieplicht van de regering aan het College financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten, opgenomen in artikel 8 van de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten” (zaaknummers 2015/062502 en 2015/046896).

[3] Zie hiervoor onder meer EHRM 16 april 2002, Société Colas Est and others v. France, appl. No. 37971/97, NJ 2003/452,  LJN: AE4682, ECLI:NL:XX:2002:AE4682 en het Constitutioneel Hof van Sint Maarten 7 juli 2016, zaak 2015/1, Ombudsman v. regering van Sint Maarten ter zake van de Landsverordening Integriteitskamer (AB 2015, no. 18).

Bijlage behorende bij het advies van de Raad van Advies, RvA no. RA/22-16-LV

Zowel het ontwerp als de memorie van toelichting heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

1. Het ontwerp

1. Terminologie

Voorgesteld wordt om in het ontwerp telkens waar “met een meerderheid van ten minste twee derde van het aantal zitting hebbende leden” voorkomt te vervangen door “met tenminste twee derde meerderheid van het aantal zitting hebbende leden” of door “met een gekwalificeerde meerderheid”. Ten overvloede wordt ook verwezen naar opmerking 23 in de brief van WJZ van 20 februari 2014.

2. Indeling in hoofdstukken

Het is de Raad opgevallen dat het ontwerp geen Hoofdstuk 3 bevat.

3. Het opschrift

Het valt op dat tussen het opschrift en onderdeel c van artikel 1 en artikel 33 van het ontwerp een discrepantie bestaat tussen de schrijfwijze van de “begrotingskamer” met kleine of grote letter. Voorgesteld wordt om het ontwerp en de memorie van toelichting in het licht hiervan te corrigeren.

4. De considerans

Voorgesteld wordt om in de tweede en vierde overweging van het ontwerp “Rijkswet financieel toezicht” te vervangen door “Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten”. In de vierde overweging dient tevens “College financieel toezicht” te worden vervangen door “College financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten” en de punt aan het slot van deze overweging te worden vervangen door een puntkomma.

5. Artikel 1

Aangezien in Hoofdstuk 1 van het ontwerp slechts één definitiebepaling (artikel 1) wordt gegeven, wordt voorgesteld om “Definitiebepalingen” te vervangen door “Definitiebepaling”.

Ook wordt voorgesteld de aanhef in overeenstemming te brengen met aanwijzing 96, eerste lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

Voorts dient onderdeel g in overeenstemming gebracht te worden met aanwijzing 58 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

6. Artikel 2

Voorgesteld wordt om in het vierde lid van artikel 2 van het ontwerp:

• “Ondervoorzitter” op grond van artikel 1 van de LvRvA te vervangen door “ondervoorzitter”;
• “President” op grond van artikel 40 van de Rijkswet Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao en Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba te vervangen door “president”;
• “Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en Bonaire, Saba en Sint Eustatius” op grond van artikel 1, onderdeel e van de Rijkswet Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao en Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba te vervangen door “Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao en Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba”.

Voor de volledigheid wordt voorgesteld om de bovenstaande correcties ook in de toelichting op artikel 2 van het ontwerp aan te brengen.

7. Artikel 6

De nummering van de onderdelen van het eerste lid van artikel 6 van het ontwerp dient gecorrigeerd te worden vanwege het ontbreken van onderdeel c.

Voorts wordt voorgesteld om in het huidige onderdeel f van het eerste lid van artikel 6 van het ontwerp “substituut-ombudsman”, op grond van artikel 9 van de Landsverordening ombudsman te vervangen door “plaatsvervangend ombudsman”.

Tevens wordt voorgesteld om in het vierde lid van artikel 6 van het ontwerp “Curacaosche Courant” niet schuingedrukt op te nemen. Voor de volledigheid wordt ook verwezen naar het tweede lid van artikel 10 van het ontwerp.

8. Artikel 7

Voorgesteld wordt om in de tweede volzin van artikel 7 van het ontwerp ten behoeve van de leesbaarheid achter “onmiddellijk” een komma op te nemen. Voorts dient in de derde volzin de zinsnede “van niemand enig geschenk of enige belofte of zal aannemen” vervangen te worden door “van niemand enig geschenk zal aannemen of enige belofte zal doen”.

9. Artikel 8

In onder a van het eerste lid van artikel 8 van het ontwerp dient “bij het betalingsverkeer” te worden vervangen door “op het betalingsverkeer”.

In onderdeel c van het eerste lid van artikel 8 dient voorts “het toezicht op de kwaliteit van het financieel beheer” vervangen te worden door “het houden van toezicht op de kwaliteit van het financieel beheer”.

10. Artikel 9

Voorgesteld wordt om de tweede volzin van het tweede lid van artikel 9 van het ontwerp te vervangen door “Het maximum aantal formatieplaatsen voor het secretariaat van de begrotingskamer bedraagt 15 fte’s”.

11. Artikel 12

Voorgesteld wordt om artikel 12 van het ontwerp als volgt aan te passen:

• in het tweede lid dient “de Minister” vervangen te worden door “De Minister”;
• in het derde lid dient “overheidsbegroting” in navolging van onderdeel a van artikel 1 van het ontwerp en opmerking 18 in de brief van WJZ van 20 februari 2014 vervangen te worden door “begroting” en “vastgesteld” door “goedgekeurd”;
• in het vierde lid dient “worden” vervangen te worden door “wordt”.

12. Artikel 13

In het eerste lid van artikel 13 van het ontwerp dient “blijft” vervangen te worden door “is”.

13. Artikel 16

In het vijfde lid van artikel 16 van het ontwerp dient in de eerste volzin “derde lid” vervangen te worden door “vierde lid”. In het zesde lid dient “derde lid” vervangen te worden door “tweede lid”.

14. Artikel 18

Voorgesteld wordt om het opschrift van artikel 18 van het ontwerp te corrigeren.

15. Artikelen 21 en 22

In de artikelen 21 en 22 wordt “Algemene Rekenkamer” en “Algemene Rekenkamer Curaçao” gebruikt. Voorgesteld wordt om in het ontwerp en in de memorie van toelichting aan te sluiten bij de aanduiding van genoemd orgaan in de Lv ARC.

16. Artikel 23

Voorgesteld wordt om in het derde lid van artikel 23 van het ontwerp telkens “onze” te vervangen door “de”. Voorts wordt voorgesteld om in het tweede en derde lid van artikel 23 “Sector Directie Financieel Beleid en Begrotingsbeheer” in samenspraak met artikel 14, eerste lid van de Landsverordening ambtelijk bestuurlijke organisatie te brengen door “Directie” weg te laten.

17. Artikel 26

Voorgesteld wordt om in navolging van onderdeel g van artikel 1 van het ontwerp, in het derde en vierde lid van artikel 26 van het ontwerp “minister” te vervangen door “Minister”.

2. De memorie van toelichting

1. Nummering van paragrafen

De Raad merkt op dat de nummering van de paragrafen van het algemeen gedeelte van de memorie van toelichting niet klopt aangezien er twee paragrafen 2.3 en 2.3.1 bestaan.

2. Pagina 22

Voorgesteld wordt om de vindplaats van de op pagina 22 van de memorie van toelichting genoemde Besluit tijdelijk financieel toezicht Nederlandse Antillen, Curaçao en Sint Maarten en Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten in voetnoten aan te geven. In de laatste volzin dient “Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten” vervangen te worden door “Rft”.

3. Pagina’s 23, 24 en 26

Het valt op dat in de memorie van toelichting naar het ontwerp wordt verwezen door de woorden “ontwerp”, “landsverordening” of “voorstel” te gebruiken. Als voorbeeld wordt verwezen naar de laatste volzin op pagina 23, de tweede volzin van het derde tekstblok op pagina 24 en onderdeel a van paragraaf “2.3 Wijze van toezicht” op pagina 26 van de memorie van toelichting. Voorgesteld wordt om steeds consequent in de memorie van toelichting de juiste term te gebruiken en het woord “landsverordening” op grond van aanwijzing 161 van de Aanwijzingen voor de regelgeving niet te gebruiken.

In de tweede volzin van het vierde tekstblok op pagina 24 van de memorie van toelichting dient “mede verantwoordelijkheid” vervangen te worden door “medeverantwoordelijkheid”.

4. Pagina 27

Voorgesteld wordt om “(A.B. 2010, no.87)” in de eerste volzin van het laatste tekstblok op pagina 27 van de memorie van toelichting te vervangen door “(A.B. 2010, no. 87, bijlage b)”. Voorts dient in de vijfde volzin van het laatste tekstblok “zijn neergelegd” vervangen te worden door “is neergelegd”.

5. Pagina 28

Voorgesteld wordt om in de vijfde volzin van het derde tekstblok “leningen kredietovereenkomsten” te vervangen door “leningen en kredietovereenkomsten”. In de zesde volzin van het betreffende tekstblok dient “schuld” vervangen te worden door “geconsolideerde schuld”.

6. Pagina 30

Voorgesteld wordt om op pagina 30 van de memorie van toelichting:

• in het eerste tekstblok “het International Monetair Fonds” te vervangen door “het Internationaal Monetair Fonds”;
• de vindplaats van het in het tweede tekstblok genoemde rapport in een voetnoot aan te geven;
• in de derde volzin van het vierde tekstblok vóór “accountant” het lidwoord “de” te plaatsen.

7. Toelichting op de artikelen 2 ,3, 4 en 5

Voorgesteld wordt om in de tweede volzin van de toelichting op de artikelen 2, 3, 4 en 5 van het ontwerp “(A.B. 2010, 87)” te vervangen door “(A.B. 2010, no. 87, bijlage g)”. In de zevende volzin dient “College financieel toezicht” vervangen te worden door “College financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten”.

8. Toelichting op de artikelen 14 en 15

Voorgesteld wordt om in de eerste volzin van het tweede tekstblok van de toelichting op de artikelen 14 en 15 van het ontwerp “paragraaf 2.3” te vervangen door het juiste paragraafnummer.

9. Toelichting op artikel 16

Voorgesteld wordt om in de tweede volzin van de toelichting op artikel 16 van het ontwerp achter “Staten” het woord “om” in te voegen.

10. Toelichting op artikel 18

Voorgesteld wordt om in de eerste volzin van de toelichting op artikel 18 van het ontwerp “onderdeel 2.3” te vervangen door het juiste paragraafnummer.

11. Toelichting op artikel 20

In de tweede volzin van de toelichting op artikel 20 van het ontwerp dient “landsbesluit” te worden vervangen door “landsbesluit, houdende algemene maatregelen,” en dient “ministeriële beschikking” te worden vervangen door “ministeriële regeling met algemene werking”. In de laatste volzin van de toelichting op artikel 20 dient “artikel 14” te worden vervangen door “artikel 18”.

12. Toelichting op artikel 21

Voorgesteld wordt om in de toelichting op artikel 21 van het ontwerp:

• in de vierde volzin “artikel 14” te vervangen door “artikel 18”;
• in de vijfde volzin “de artikelen 11 en 12” te vervangen door “de artikelen 14 en 15”.

13. Toelichting op artikel 23

Voorgesteld wordt om in de toelichting op artikel 23 van het ontwerp:

• in de derde volzin van het derde tekstblok op pagina 39 “artikel 17” te vervangen door “artikel 21”;
• in de laatste volzin van het derde tekstblok op pagina 39 “artikel 19” te vervangen door “artikel 23”.

14. Toelichting op artikel 26

Voorgesteld wordt om in de eerste volzin van het tweede tekstblok van de toelichting op artikel 26 van het ontwerp “wat” te vervangen door “welke rechtspersonen”.

15. Toelichting op artikel 31

In de tweede volzin van de toelichting op artikel 31 van het ontwerp dient achter “begroting” het woord “aan” te worden ingevoegd en dient “verzwaarde” te worden vervangen door “gekwalificeerde”.

16. Toelichting op de artikelen 32 en 33

De toelichting op de artikelen 32 en 33 van het ontwerp kan als zijnde overbodig worden geschrapt.