RvA no. RA/22-18-LV

Initiatiefontwerplandsverordening houdende vaststelling van regels inzake het welzijn van dieren (Landsverordening dierenwelzijn) (Zittingsjaar 2017-2018-127)

Advies:  Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 28 mei 2018 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en naar aanleiding van de behandeling hiervan op  6 augustus 2018, bericht de Raad u als volgt.

Algemene opmerkingen

Inleiding
 
De Raad heeft op 7 februari 2018 advies uitgebracht over een initiatiefontwerplandsverordening houdende vaststelling van regels inzake het welzijn van dieren en de uitoefening van diergeneeskunde (Landsverordening dierenwelzijn) (Lei pa bienestar di animal) (Zittingsjaar 2017-2018-127)  (hierna: het oorspronkelijke ontwerp).[1] In dat advies heeft de Raad onder andere geadviseerd de regels betreffende de erkenning en regulering van het beroep van dierenartsen in een afzonderlijke landsverordening op te nemen en de regels betreffende de overige in dat initiatiefontwerp opgenomen onderwerpen gefaseerd in te voeren. Als reden voor een gefaseerde invoering heeft de Raad aangegeven, dat de eerstverantwoordelijke minister in staat gesteld wordt om te zorgen voor doelmatige en doeltreffende informatie aan burgers met het oogmerk om een duidelijke mentaliteitsverandering ter zake dit onderwerp teweeg te brengen. Daarnaast wordt ruimte geschapen om zorg te dragen voor een gedegen uitvoeringsapparaat en kan rekening gehouden worden met de mogelijkheid voor alle betrokkenen om zich tijdig op de regeling in te stellen.
De Raad heeft op 28 mei 2018 een nieuwe initiatiefontwerplandsverordening ter advisering voorgelegd gekregen houdende vaststelling van regels inzake het welzijn van dieren (hierna: het ontwerp). In dat ontwerp zijn in navolging van het advies van de Raad van 7 februari 2018 (hierna: het eerdere advies van de Raad) geen bepalingen opgenomen betreffende de erkenning en regulering van het beroep van dierenartsen. Artikel 44 van het ontwerp biedt – net als artikel 43 van het oorspronkelijke ontwerp – de mogelijkheid om de verschillende artikelen van het ontwerp gefaseerd in te voeren. In de toelichting op artikel 44 van het ontwerp wordt echter niet ingegaan op de reden waarom gekozen is om de verschillende artikelen niet gelijktijdig in werking te laten treden (zie pagina 2, eerste tekstblok, derde alinea, van het eerdere advies van de Raad). Om die reden kan de Raad niet beoordelen of de initiatiefnemer met de eerder door de Raad aangegeven motieven voor gefaseerde invoering rekening heeft gehouden.

Het eerdere advies van de Raad

Motivering niet overnemen eerder advies van de Raad
Op pagina 10 van de memorie van toelichting behorende bij het ontwerp staat onder “§7. Raad van Advies” dat waar het ontwerp het eerdere advies van de Raad niet volgt, dit specifiek in de memorie van toelichting is aangegeven. Echter, de Raad heeft daarvan weinig gemerkt in de memorie van toelichting. Daardoor kan de Raad niet met zekerheid stellen dat daar waar het eerdere advies van de Raad niet is opgevolgd dat bewust, gemotiveerd en terecht heeft plaatsgevonden of dat het niet overnemen van het advies van de Raad berust op het niet inzien van het belang van hetgeen de Raad eerder geadviseerd heeft. Om die reden zullen naast de nieuwe aandachtspunten ten aanzien van het ontwerp, ook de voor de Raad meest essentiële aandachtspunten uit het eerdere advies waaraan in het ontwerp noch in de memorie van toelichting op is ingegaan, in dit advies aan de orde komen.

Opnieuw advies vragen
Onder “§7. Raad van Advies” van de memorie van toelichting behorende bij het ontwerp staat in het tweede tekstblok dat het hernieuwd horen van de Raad op het gewijzigd ontwerp de initiatiefnemer als onnodig voorkomt. Dat zou te maken hebben met het feit dat het eerdere advies van de Raad volgens de initiatiefnemer alleen op zeer ondergeschikte punten niet is opgevolgd.
In het ontwerp zijn een nieuw artikel welke de zogenoemde “naming en shaming” (artikel 38 van het ontwerp) mogelijk maakt en – kennelijk in navolging van het eerdere advies van de Raad (pagina 4, onder “6. Sancties”, “a. De keuze tussen strafsanctie en bestuurlijke boete”) – een nieuw onderdeel over de bestuurlijke boete (artikelen 28 tot en met 39 van het ontwerp) opgenomen. Dat maakt dat het oorspronkelijke ontwerp dusdanig aangepast is, dat het inwinnen van advies van de Raad ter zake zeker op zijn plaats is.
De Raad adviseert de laatste volzin onder “§7. Raad van Advies” van de memorie van toelichting te schrappen.

Het gebruik van bestaande regelingen als model
Het komt regelmatig voor dat bij het opstellen van ontwerpen van wet- en regelgeving bestaande wettelijke regelingen van Curaçao (of Nederland) als uitgangspunt genomen worden voor het nieuw op te stellen ontwerp of delen daarvan. Bij het overnemen van onderdelen van bestaande wettelijke regelingen gaat het vaak om op het eerste gezicht standaard lijkende bepalingen die gekopieerd en ingevoegd worden in de tekst van het ontwerp van een nieuwe regeling. Dat het wiel niet steeds dient te worden uitgevonden bij het opstellen van nieuwe regelingen, staat niet ter discussie. De Raad wijst er in dit verband echter op dat wetten of onderdelen daarvan niet zonder meer overgenomen kunnen worden in nieuwe regelingen, omdat de context waarbinnen zij tot stand zijn gekomen niet per se één op één overeenkomt met de context waarbinnen de nieuw vast te stellen regeling tot stand zal komen. Daarnaast komt het resultaat van de belangenafweging in het ene geval niet per definitie overeen met dat van het nieuwe geval. Zo zullen handhavingsbepalingen die in de toezichtregelingen op geldtransactiekantoren voorkomen, niet zonder meer en zeker niet zonder enige toelichting overgenomen kunnen worden in een regeling betreffende bijvoorbeeld het dierenwelzijn. Daarnaast kan het overnemen van slechts onderdelen van een bestaande regeling, van een bestaand hoofdstuk uit een regeling of van een bestaand artikel met zich meebrengen dat het overgenomen onderdeel buiten de juridische context wordt gehaald waarvoor het bedacht is. Toetsing kan in dat geval strijdigheid van de ontwerpregeling met het recht opleveren, terwijl de regeling waaruit wordt overgenomen juridisch helemaal in orde is. Zie bijvoorbeeld “Hoofdstuk 11, Openbaarmaking van overtredingen” van de Landsverordening toezicht geldtransactiekantoren en de toelichting daarop ter vergelijking met artikel 38 van het ontwerp en de toelichting daarop. Bovendien wordt in bepaalde gevallen door tekstuele aanpassingen de betekenis van de oorspronkelijke tekst ongewild veranderd, waardoor het beoogde doel met de nieuwe regeling niet bereikt wordt. Tenslotte, door nieuwere en gewijzigde inzichten in wetgevingstechniek kan het zondermeer in een ontwerpregeling overnemen van regels uit bestaande regelingen vandaag de dag niet meer correct dan wel achterhaald zijn.
De Raad vraagt uw bijzondere aandacht voor het voorgaande.

Algemene regels van bestuursrecht in samenhang met de medewetgevende en controlerende taak van de Staten

Ontbreken van algemene regels voor bestuursrechtelijke handhaving
Op pagina 7 van de memorie van toelichting, onder “§5. Handhaving”, wordt het ontbreken van algemene regels voor bestuursrecht voor wat betreft handhaving aangehaald. Deze algemene regels voor bestuursrecht hadden op grond van additioneel artikel II van de Staatsregeling van Curaçao juncto artikel 89, tweede lid, van de Staatsregeling van Curaçao uiterlijk in oktober 2015 vastgesteld moeten zijn. Door het ontbreken van die algemene regels zijn volgens de memorie van toelichting behorende bij het ontwerp bepalingen opgenomen betreffende het bestuursrecht, zoals deze over de afgelopen periode steeds heeft plaatsgevonden, om de leemte op te vangen.
Dat steeds per regeling voorzien wordt in regels betreffende handhaving met gebruikmaking van het bestuursrecht is niet verkeerd. Evenmin dat daarbij delen van de Nederlandse Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) als uitgangspunt genomen worden. Echter, de Raad ziet geen duidelijke en consequente lijn daarin waar enig consistent beleid uit afgeleid kan worden. De ene keer vindt handhaving plaats langs de strafrechtelijke weg, de andere keer worden er regels opgenomen betreffende de last onder bestuursdwang, de last onder dwangsom of de administratieve boete en komt men er niet uit dan worden zowel de strafrechtelijke als de bestuursrechtelijke handhaving naast elkaar in een regeling opgenomen.
In Nederland heeft het bestuursrecht, met nadruk in dit geval op de bestuursrechtelijke handhaving, een ontwikkeling ondergaan. Die ontwikkeling duurt voort en valt toe te juichen. In het verleden werden over het algemeen standaard zowel de strafrechtelijke als de bestuursrechtelijke sancties naast elkaar in een regeling opgenomen. Thans worden aan de hand van richtlijnen, die na de nodige evaluatie van hun toepasbaarheid en effectiviteit weer worden aangepast, in beginsel een keuze gemaakt tussen de strafrechtelijke en de bestuursrechtelijke handhaving. Uitgangspunt daarbij is dat tussen die twee sanctiestelsels – strafrechtelijk en bestuursrechtelijk – aan de hand van bedoelde richtlijnen een keuze wordt gemaakt. In bepaalde gevallen kan niet voorkomen worden om zowel de strafrechtelijke als de bestuursrechtelijke handhaving naast elkaar in een regeling op te nemen. In de memorie van toelichting behoort steeds de gemaakte keuze tussen het straf- en het bestuursrecht of het naast elkaar gebruiken van beide sanctiestelsels gemotiveerd te worden.
Gezien het feit dat sinds kort in Curaçao steeds meer bepalingen en beginselen uit het Nederlandse handhavingsrecht worden overgenomen, acht de Raad het van belang dat ook de ontwikkelingen aldaar in de gaten worden gehouden voor eventuele toepasbaarheid hier te lande. 
 
In het oorspronkelijke ontwerp bijvoorbeeld wordt de overtreding van een aantal artikelen enerzijds met de last onder dwangsom, anderzijds met een strafsanctie gesanctioneerd.[2] De Raad heeft in zijn eerdere advies de vraag gesteld of wellicht het stellen van de bestuurlijke boete op de overtreding van die artikelen in plaats van de strafsanctie meer soelaas kan bieden. Bij de keuze tussen de bestuurlijke boete en/of een strafsanctie kunnen de ernst van het delict en de hoogte van de straf als criteria gebruikt worden. De afwegingen die gemaakt worden en het resultaat van die afwegingen dat tot de keuze voor de bestuursrechtelijke of strafrechtelijke weg leidt, dienen in de memorie van toelichting te worden opgenomen.
In het ontwerp is de bestuurlijke boete – kennelijk in navolging van het eerdere advies van de Raad – ingevoerd. Er is echter geen keuze gemaakt tussen de strafsanctie en de bestuurlijke boete, maar beide handhavingsmechanismen staan nu naast elkaar in het ontwerp. De afwegingen die daarbij een rol hebben gespeeld – zoals de ernst van het delict – komen niet tot uiting in de memorie van toelichting. Het argument dat er tekorten zijn in de strafrechtelijke sfeer alleen is naar het oordeel van de Raad niet voldoende.

Overnemen van regels uit de Awb
Een ander veel voorkomend verschijnsel is het overnemen van bepalingen of onderdelen van bepalingen uit de Awb zonder de totale context van de Awb daarbij in ogenschouw te nemen en zonder dat de overgenomen bepaling in de lokale context geplaatst en toegelicht wordt. Als voorbeeld kunnen bepalingen betreffende de zogenoemde functiescheiding genoemd worden. In het ontwerp wordt de functiescheiding geregeld in artikel 39. In de Awb vindt de functiescheiding regeling in artikel 10:3, vierde lid. Dat artikel is alleen van toepassing wanneer de “zware procedure” van artikel 5:53 van de Awb wordt doorlopen. In die gevallen is het opmaken van een rapport of een proces-verbaal verplicht, geldt altijd een hoorplicht en moet worden voldaan aan de eis van functiescheiding tussen degene die de overtreding constateert en degene die beslist omtrent het opleggen van een bestuurlijke boete.  In de memorie van toelichting bij de Vierde tranche Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29702, 3, p. 153-154) wordt opgemerkt dat bestuursorganen de nodige organisatorische maatregelen dienen te treffen om een onafhankelijke positie bij het opleggen van de bestuurlijke boete te waarborgen. Met andere woorden er zit een gedachte achter; het geldt alleen in nader aangeduide gevallen en de organisatie is daartoe uitgerust.

Geen samenhangend geheel van handhavingsmechanismen
Door steeds per geval regels voor handhaving in ontwerpregelingen te moeten opnemen en het ontbreken van beleid ter zake, loopt men bovendien het risico bepaalde aspecten over het hoofd te zien. De Raad geeft als voorbeeld het ontbreken van regels in het ontwerp betreffende de invordering van verbeurde dwangsommen en de opgelegde bestuurlijke boete. Dat die regels in het ontwerp ontbreken, betekent niet dat de overheid geldvorderingen die uit een opgelegde last onder dwangsom of een bestuurlijke boete voortvloeien, niet kan invorderen. Het betekent wel dat de overheid meer moet doen, in dit geval naar de rechter moet stappen, om een rechterlijke uitspraak te krijgen die vatbaar is voor gedwongen tenuitvoerlegging (een executoriale titel). Met een executoriale titel kan de overheid betrokkene tot betaling van bedoelde geldvorderingen dwingen, bijvoorbeeld door het leggen van beslag.
In het ontwerp had bijvoorbeeld een onderdeel opgenomen kunnen worden dat het invorderen bij het zogenoemde “dwangbevel” mogelijk maakt. Een dwangbevel levert een executoriale titel op, die met toepassing van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering tenuitvoergelegd kan worden.
De Raad kan uit de memorie van toelichting niet opmaken wat de beweegreden van de initiatiefnemer is geweest voor het achterwege laten van bedoelde regels over invordering.

Conclusie
Door het ontbreken van algemene regels als hiervoor bedoeld en een duidelijk beleid ter zake hier te lande heeft de Raad weinig tot geen houvast bij het toetsen van ontwerpregelingen waar het betreft handhavingsmechanismen. Het ontbreken van regels en beleid en het willekeurig overnemen van regels uit de Awb kunnen – meer dan nu al het geval is – leiden tot een onsamenhangend geheel van regels ter zake bestuurlijke handhaving. Dit kan in het bijzonder voor wetgevingsjuristen en uitvoerders van die regelingen uitmonden in een onoverzichtelijke en onwerkbare situatie.
In verband met het voorgaande wijst de Raad erop dat de in de Staatsregeling van Curaçao opgenomen bepaling om algemene regels voor bestuursrecht vast te stellen opgevat kan worden als een opdracht aan de wetgever; de regering en de Staten samen.
De Raad adviseert de regering aan te sporen tot het spoedig uitvoeren van artikel 89, tweede lid, van de Staatsregeling van Curaçao. In de tussentijd is het zaak dat ten minste duidelijk beleid ter zake voor de actoren in het wetgevingstraject voorhanden is.

Het ter openbare kennis brengen van sanctiebesluiten

“Naming and shaming”[3]
 
Artikel 38 van het ontwerp creëert een specifieke bevoegdheid voor het actief openbaar maken van sanctiebesluiten en toezichtgegevens die daarmee samenhangen. Volgens de toelichting op dat artikel kan hiervan een preventieve werking uitgaan naar andere potentiële overtreders. Leedtoevoeging lijkt – als alleen acht wordt geslagen op de memorie van toelichting – op het eerste gezicht niet het oogmerk te zijn van de openbaarmaking van de sanctiebesluiten en bedoelde gegevens. Daarnaast zou de toepassing van dit artikel – dat kort gezegd de zogenoemde “naming and shaming” inhoudt – volgens de toelichting daarop beschouwd moeten worden als een ultimum remedium (pagina’s 26, laatste tekstblok en 27, eerste tekstblok van de memorie van toelichting behorende bij het ontwerp).

Openbaarmaking van sanctiebesluiten
De keuze voor het in artikel 38 van het ontwerp opgenomen openbaarmakingsregime, waarbij geen rekening lijkt te zijn gehouden met persoonlijke gegevens of bedrijfsgegevens en waaruit niet blijkt van een afweging van belangen van “degenen die onder toezicht staan” en andere belangen, is zeer vergaand. Toch wordt in de memorie van toelichting op dat artikel niet inhoudelijk ingegaan.
Uit de woorden “teneinde de naleving van deze landsverordening te bevorderen” opgenomen in het eerste lid van artikel 38 van het ontwerp, blijkt dat van een handhavingsinstrument sprake is. Het sanctionerend karakter van de bevoegdheid tot openbaarmaking van de in dat artikel bedoelde sanctiebesluiten en toezichtgegevens wordt daarmee uitdrukkelijk in dat artikel verwoord. Met het oog op het sanctionerend karakter van het ter openbare kennis brengen van sanctiebesluiten en toezichtgegevens dient aan de bevoegdheid tot openbaarmaking van die besluiten en gegevens waarborgen in de wet te worden opgenomen ter bescherming van degene, wiens handelen of nalaten openbaar wordt gemaakt. Mede gelet op artikel 12 van de Staatsregeling van Curaçao en artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) (bescherming van de persoonlijke levenssfeer) merkt de Raad ten aanzien van het in artikel 38 van het ontwerp opgenomen openbaarmakingsregime het volgende op.
  
1o. Evenredigheid bij belangenafweging
Bij het openbaar maken van de hiervoor bedoelde sanctiebesluiten en toezichtgegevens dienen de belangen van betrokken houders van dieren (zowel natuurlijke personen als rechtspersonen) volledig te worden afgewogen tegen andere belangen. Immers, de openbaarmaking in de zin van artikel 38 van het ontwerp kan diep ingrijpen in de persoonlijke levenssfeer van betrokkene en voor economische schade en reputatieschade zorgen. [4] Weliswaar vereist artikel 8, tweede lid, van het EVRM voor beperking van het recht op persoonlijke levenssfeer een voorziening bij wet (zoals onderhavig ontwerp). Echter, in diezelfde bepaling van het EVRM zijn tevens de voorwaarden opgenomen waaronder die beperkingen mogen worden gemaakt. Het gaat erom dat er sprake is van een afweging die in juridische termen aangeduid wordt met “proportionaliteit”. Wat betreft het openbaar maken van sanctiebesluiten en handhavingsgegevens als hier bedoeld, is de Raad van oordeel dat in elk geval rekening dient te worden gehouden met de in artikel 11, tweede lid, onderdelen d en f, van de Landsverordening openbaarheid van bestuur Curaçao (hierna: LOB) opgenomen uitzonderingen.
 
2o. Belangenafweging per individueel geval
De Raad is voorts van oordeel dat het ingrijpende karakter van besluiten van punitieve aard (sanctiebesluiten) met zich meebrengt dat per individueel geval sprake moet zijn van een belangenafweging waar het proportionaliteitsbeginsel in acht genomen wordt. Dit betekent dat het belang dat met publicatie wordt gediend in een redelijke verhouding moet staan tot het belang van de betrokkene om geen onevenredig nadeel te ondervinden. Dat laatste in verband met de mogelijke toepassing van artikel 8 van het EVRM. Het ontwerp biedt enigszins ruimte daarvoor aangezien artikel 38 van het ontwerp geen gebonden karakter heeft, maar aan de minister slechts een bevoegdheid toekent. Echter, in de memorie van toelichting wordt daarop niet ingegaan.
 
De Raad adviseert in het licht van het voorgaande om ten aanzien van de openbaarmaking van sanctiebesluiten en toezichtgegevens de mogelijkheid in het ontwerp op te nemen voor toetsing aan de uitzonderingsgronden van artikel 11, tweede lid, onderdelen d en f van de LOB. Daarnaast adviseert de Raad in de memorie van toelichting in te gaan op het toepassen door de minister van zijn openbaarmakingsbevoegdheid in het licht van artikel 8 van het EVRM.

Bestuursrechtelijke rechtsbescherming
De last onder dwangsom (artikel 18, vijfde lid, van het ontwerp) en de bestuurlijke boete (artikel 37, eerste lid, aanhef, van het ontwerp) zijn beschikkingen vatbaar voor bezwaar en beroep in de zin van de Landsverordening administratieve rechtspraak.[5]
Ook het besluit op grond waarvan een sanctiebesluit ter openbare kennis wordt gebracht is een voor bezwaar en beroep vatbare beschikking van een bestuursorgaan. In het ontwerp wordt niet bepaald dat dat besluit vooraf en op schrift aan de betrokkene bekend gemaakt wordt. Betrokkene krijgt ook daardoor geen kans om te reageren op eventuele onjuistheden in de openbaar te maken gegevens.
Voorts is in artikel 38 van het ontwerp geen periode opgenomen waarbinnen de minister niet bevoegd is tot openbaarmaking (een zogenaamde “standstill” periode). Dat betekent dat betrokkene openbaarmaking niet kan tegenhouden; ook niet als hij tegen het sanctiebesluit bezwaar heeft aangetekend of in beroep is gegaan. Immers, zonder een bepaling daarover in het ontwerp wordt aan het instellen van bezwaar of beroep geen schorsende werking toegekend.
Op grond van het ontwerp kan openbaarmaking van een sanctiebesluit plaatsvinden voordat op het sanctiebesluit in bezwaar of beroep onherroepelijk is geoordeeld of nog hangende een verzoek om een voorlopige voorziening op grond van artikel 85 van de Landsverordening administratieve rechtspraak. Het is dan ook niet ondenkbaar dat het Land aansprakelijk gesteld kan worden voor geleden reputatieschade, bijvoorbeeld indien achteraf blijkt dat het sanctiebesluit geen stand kan houden.
De Raad adviseert in het ontwerp expliciet te bepalen dan wel door de formulering tot uitdrukking te doen komen dat het besluit om een sanctiebesluit ter openbare kennis te brengen een beschikking (waartegen in bezwaar en beroep kan worden gegaan) is die vóór de tenuitvoerlegging daarvan aan betrokkene ter kennis wordt gebracht. De Raad adviseert voorts rekening te houden met een “standstill” periode waarbij de verschillende belangen (het belang om niet onevenredig te worden benadeeld en het belang van snelle informatieverschaffing aan het publiek) tegen elkaar worden afgewogen. De Raad adviseert bovendien de wijze van bekendmaking van het sanctiebesluit in het ontwerp op te nemen en tevens te bepalen dat bij het openbaar maken van toezichtgegevens de zienswijze van de betrokkene op die gegevens bekendgemaakt zal worden.

Informatieoverdracht en de naleving van normen
De Raad heeft in zijn eerdere advies (pagina’s 2 en 3, onder “b. Informatieoverdracht en de naleving van normen”) aangegeven van oordeel te zijn dat burgers bij de al dan niet gefaseerde invoering van de onderhavige landsverordening, niet vanzelfsprekend geneigd zullen zijn om zich aan bepaalde daarin voorkomende bepalingen te houden.
In dat verband heeft de Raad opgemerkt dat het bepaalde in het ontwerp – nog daargelaten een al dan niet gefaseerde invoering – slechts het beoogde doel zal kunnen bereiken (effectiviteit van het ontwerp) bij het proactief toezicht houden om in een vroeg stadium mogelijke misstanden te kunnen signaleren, het daadwerkelijk sanctioneren van overtredingen, en niet op de laatste plaats door het kweken van het besef dat een dier meer is dan een “zaak”.
De Raad juicht toe dat inmiddels gestart is met een educatieprogramma voor kinderen van groep 1 tot en met groep 8 waarin aandacht besteed wordt aan het verzorgen van dieren en adviseert de voorlichtingscampagne ter zake te intensiveren om ook anderen dan kinderen te bereiken. Met name het wijzen op het belang van sterilisatie van honden en katten acht de Raad in dit kader van belang.
De Raad adviseert voorts wederom in overweging te nemen in een informatieparagraaf in de memorie van toelichting aan te geven hoe de initiatiefnemer meent verder onder de bevolking van Curaçao het besef te kunnen doen leven dat dieren intrinsieke waarde hebben, zoals in artikel 2 van het ontwerp verwoord en de naleving van de in het ontwerp opgenomen bepalingen te kunnen stimuleren. De Raad adviseert bovendien rekening te houden met de doelgroep van het ontwerp. Belangrijk daarbij is hoe deze doelgroep denkt en zal handelen. Aspecten die daarbij een rol spelen zijn de gepercipieerde detectiekans, de gepercipieerde verhoogde kans op controle en detectie door selectiviteit, de gepercipieerde sanctiekans en de gepercipieerde sanctie-ernst. Met andere woorden, daadwerkelijk handhaven is heel belangrijk.

De reikwijdte van het ontwerp
De Raad heeft op pagina 3, onder “2. De reikwijdte van het ontwerp” van zijn eerdere advies geadviseerd de reikwijdte van het oorspronkelijke ontwerp te beperken door definiëring (afbakening) van het begrip “dier” voor de toepassing van (bepaalde artikelen van) het ontwerp.
In het aangepaste ontwerp is geen definitie van het begrip “dier” opgenomen. In plaats daarvan wordt artikel 4, derde en vierde lid, van het ontwerp beperkt tot “dier van een doorgaans niet in het wild levend soort” waar het de zorgplicht van eenieder betreft. 
Het begrip “dier” komt naast in artikel 4, derde en vierde lid, ook voor in andere artikelen van het ontwerp of onderdelen daarvan. Bijvoorbeeld in artikel 4, eerste en tweede lid (zorgplicht van houders), en in artikel 2 (intrinsieke waarde van dieren). De Raad begrijpt dat wat de zorgplicht van houders van dieren betreft, die zorg onder omstandigheden ook betrekking zou kunnen hebben op dieren die de persoon houdt en die doorgaans in het wild plegen te leven. De Raad wijst er evenwel op dat zonder nadere afbakening het begrip “dier” elk dier (ook dieren waarvan de Raad meent dat het ontwerp niet in eerste instantie ter hun bescherming is opgesteld[6]) kan betreffen. In dat verband vraagt de Raad aandacht voor het feit dat bij overtreding van artikel 2 van het ontwerp (de intrinsieke waarde van alle dieren onbegrensd) betrokkene strafbaar gesteld kan worden op grond van artikel 42, onderdeel A, van het ontwerp (het voorgestelde artikel 2:335 derde lid, onderdeel c, van het Wetboek van Strafrecht (hierna: het WvSr)).
De Raad adviseert met het voorgaande rekening te houden.

Toezicht, handhaving en capaciteitstekort
Op pagina 27, derde tekstblok, van de bij het ontwerp behorende memorie van toelichting wordt melding gemaakt van een tekort aan capaciteit om strafrechtelijk op te treden tegen dierenmishandeling. Met het invoeren van de bestuursrechtelijke sancties van een “last onder dwangsom” en de “bestuurlijke boete” en de mogelijkheid voor een ieder om een rechtsvordering bij de burgerlijke rechter in te stellen om nakoming van de bepalingen van het ontwerp af te dwingen, beoogt de initiatiefnemer bedoeld strafprocesrechtelijk tekort op te vangen.
De Raad heeft in zijn eerdere advies (pagina 4, onder “4. Toezicht, handhaving en capaciteitstekort”) gevraagd of de initiatiefnemer bij het opstellen van het ontwerp heeft nagegaan of voor bestuursrechtelijk toezicht en handhaving wel voldoende capaciteit aanwezig is. Daarbij is gewezen op het risico dat handhaving vanwege capaciteitsbeperkingen in de bestuursrechtelijke kolom tot willekeurig optreden door handhavers verwordt. Ook de vraag naar het aantal verwachte procedures bij de burgerlijke rechter naar aanleiding van het bepaalde in het ontwerp is in dat eerdere advies aan de orde gekomen.
In de memorie van toelichting wordt echter niet ingegaan op het hiervoor bedoelde risico. Wel is in de memorie van toelichting blijven staan dat gelet op de bij de overheid aanwezige capaciteitsbeperkingen het inschakelen van de burgerlijke rechter gewenst is (de laatste volzin die begint op pagina 27 van de memorie van toelichting). Over de gang naar de burgerlijke rechter staat in de memorie van toelichting echter juist dat nu een dergelijke rechtsvordering op kosten van de burger plaatsvindt, de verwachting gerechtvaardigd is dat dit niet zal leiden tot een grote toestroom van zaken bij de burgerlijke rechter (pagina 28 van de memorie van toelichting, eerste alinea, laatste volzin). Dat houdt naar het oordeel van de Raad in dat de gang naar de burgerlijke rechter de door initiatiefnemer zelf aangegeven bestuursrechtelijke capaciteitsbeperkingen wellicht niet volledig zal kunnen opvangen.
De Raad dringt erop aan ervoor te waken dat het capaciteitsprobleem in de strafrechtelijke kolom niet verplaatst wordt naar het bestuursrecht of wellicht in mindere mate naar de burgerlijke rechter. Immers, daarmee zal het doel van het ontwerp, dat is primair het bevorderen van het welzijn van dieren, niet gediend zijn.

Nadruk ontwerp alleen op honden en katten
In het ontwerp wordt slechts nadruk gelegd op het welzijn van honden en katten. Andere gedomesticeerde dieren, zoals paarden en ezels, maar ook kleine dieren als hamsters, vogels en schildpadden krijgen geen aparte aandacht in het ontwerp. Wel is de initiatiefnemer zich bewust van het feit dat ook andere dieren niet goed verzorgd worden (pagina 5, derde alinea, van de memorie van toelichting behorende bij het ontwerp). Voor die dieren geldt de algemene zorgplicht opgenomen in artikel 4 van het ontwerp. Nadere regels voor wat betreft die dieren zullen op grond van artikel 2, vierde lid, van het ontwerp bij of krachtens landsbesluit, houdende algemene maatregelen, worden gesteld. Ook het stellen van regels betreffende de koop, verkoop en verhandeling van dieren is aan de lagere regelgever gedelegeerd.
De Raad begrijpt dat de initiatiefnemer met dit ontwerp in elk geval een algemeen beschermend kader wil instellen waarna later meer specifieke regels voor andere dieren dan honden en katten tot stand gebracht zullen worden (pagina 6, eerste tekstblok, voorlaatste alinea, van de memorie van toelichting). Gezien het belang dat de initiatiefnemer met het ontwerp wilt dienen en de even grote intrinsieke waarde van dieren die geen hond of kat zijn, adviseert de Raad de totstandkoming van nadere regels als hiervoor bedoeld aan te sporen door de regering steeds op genoemd belang te blijven wijzen.
 
II. Inhoudelijke opmerkingen

Het ontwerp

Artikel 1
De Stichting Dierenbescherming
De Stichting Dierenbescherming (hierna: de Dierenbescherming) heeft in het ontwerp een belangrijke uitvoerende rol (zie artikelen 10, 11 en 15 van het ontwerp).
Volgens de bij het ontwerp behorende memorie van toelichting (pagina 6, tweede alinea na de derde gedachtestreep) is het ontwerp in overleg met de Dierenbescherming tot stand gekomen. In een recentelijk door het bestuur van de Dierenbescherming naar de media verstuurd bericht staat dat de bodem van de kas in zicht gekomen is en dat op termijn het asiel niet meer bekostigd kan worden. Het bestuur van de Dierenbescherming geeft aan alles in het werk gesteld te hebben om dit te voorkomen, maar zegt dat als gevolg van een drastische daling van de inkomsten over alle linies het niet langer verantwoord is op de oude voet door te gaan.
De Raad vraagt of in de tussentijd met name in verband met de in het ontwerp opgenomen taken voor de Dierenbescherming overeenstemming is bereikt over de financiering van die taken en adviseert in de memorie van toelichting op het voorgaande in te gaan.

Artikel 2
1o. Zelfstandige norm
Uit de memorie van toelichting behorende bij het ontwerp (pagina 12, eerste tekstblok) kan worden afgeleid dat artikel 2 van het ontwerp zich tot houders van dieren richt. Echter,  in de tekst van artikel 2 van het ontwerp wordt geen koppeling gemaakt met houders van dieren.  Dat wil zeggen dat volgens de tekst van het ontwerp het niet ter zake doet of een houder van een dier of een ander persoon (die geen houder is) die norm overtreedt.
De Raad vraagt uw bijzondere aandacht voor het voorgaande en adviseert in het licht daarvan het ontwerp en de memorie van toelichting met elkaar in overeenstemming te brengen en het ontwerp indien daarna nog nodig aan te passen.
 
2o. Vrijwaren
Onderdelen a tot en met d, en f van artikel 2, derde lid, van het ontwerp zijn absoluut geformuleerd.[7] Onderdeel e van genoemd artikellid is door de zinsnede “voor zover zulks redelijkerwijs kan worden verlangd” enigszins gerelativeerd.
In het eerdere advies van de Raad is voorgesteld de aangehaalde zinsnede op alle onderdelen van genoemd derde lid betrekking te doen hebben door deze aan het slot van artikel 2, derde lid, van het ontwerp (na een puntkomma en op een nieuwe regel) op te nemen. In navolging van het voorgaande is tevens voorgesteld in artikel 2, derde lid, onderdeel f, “onnodige of disproportionele” te schrappen (pagina 22, onder “Artikel 2” van het eerdere advies van de Raad). Het voorstel van de Raad is in het ontwerp niet overgenomen.
Het woord “vrijwaren” kan in de context van artikel 2, derde lid, van het ontwerp betekenen dat betrokkene slechts een inspanningsverplichting heeft om al het nodige te doen om aan genoemd artikelonderdeel te voldoen. Daarbij is niet relevant of het gewenste resultaat ook daadwerkelijk intreedt. Het gewenste resultaat is bijvoorbeeld dat het dier daadwerkelijk geen pijn, verwondingen, ziektes angst en chronische stress heeft.
“Vrijwaren” kan echter ook betekenen dat de persoon dient te verzekeren, garanderen of ervoor dient te zorgen dat het dier absoluut niet met het bepaalde in artikel 2, derde lid, van het ontwerp te maken krijgt. In dat geval is het intreden van het gewenste resultaat verplicht. Om die reden kan de ongeclausuleerde bepaling in artikel 2, derde lid, van het ontwerp tot gevolg hebben dat een persoon die wel zorg aan een dier biedt – maar die niet heeft kunnen beletten dat het dier angstig is of pijn lijdt – toch niet aan het bepaalde in genoemd artikelonderdeel voldoet, omdat hij ondanks zijn inspanning niet het gewenste resultaat heeft kunnen bereiken; namelijk dat het dier niet angstig is of geen pijn lijdt.
De Raad adviseert artikel 2, derde lid, van het ontwerp met inachtneming van het voorgaande aan te passen.
 
3o. Vierde lid
Volgens het vierde lid van artikel 2 van het ontwerp dient dat artikellid ter uitvoering van het eerste, tweede en derde lid van artikel 2. Volgens de toelichting op artikel 2 van het ontwerp (pagina 11 van de memorie van toelichting, onder “Artikel 2”, derde alinea) dient het vierde lid ter uitvoering van het tweede lid van artikel 2 van het ontwerp.
Het vierde lid van artikel 2 van het ontwerp lijkt in de huidige formulering meer op een zelfstandig artikellid (op zichzelf staand) althans op een uitvoering van of een aanvulling op alleen het tweede lid van genoemd artikel 2.
Daarnaast lijkt het erop dat de bepaling vooral (of ook) ziet op andere dan particuliere houders van dieren, terwijl de rest van het ontwerp op particuliere houders lijkt te zien. Een indicatie daarvoor geven de onderdelen f tot en met i van genoemd vierde lid versus bijvoorbeeld artikel 6, eerste lid, en artikel 8 van het ontwerp.
De Raad adviseert in het ontwerp en in de memorie van toelichting met het voorgaande rekening te houden. In dat verband wordt geadviseerd om in de aanhef van het vierde lid na de tweede komma woorden van de volgende strekking op te nemen: “voor de bij dat landsbesluit aangewezen categorieën houders”. In de memorie van toelichting kan meer duidelijkheid omtrent het voorgaande verschaft worden door bijvoorbeeld expliciet op te nemen dat het artikellid op houders van dieren in het algemeen betrekking heeft.
 
4o. Het begrip “dierenarts”
Aangezien regels over “de uitoefening van de diergeneeskunde” in navolging van het eerdere advies van de Raad uit het oorspronkelijke ontwerp zijn gehaald, komt in het onderhavige ontwerp geen definitie voor van het begrip “dierenarts”. Het beroep van dierenartsen is vooralsnog niet gereguleerd. In artikel 2, vierde lid, onderdeel f, en artikel 5 van het ontwerp komt de term “dierenarts” voor.
De Raad adviseert in het ontwerp op te nemen wie als dierenarts in de zin van het ontwerp beschouwd wordt. Bij de algehele regulering van het beroep van dierenarts zal hiermee rekening moeten worden gehouden en zal dit eventueel moeten worden aangepast.

Artikel 6
 1o. Aanlijnplicht gevaarlijke honden
Artikel 6, eerste lid, van het ontwerp verplicht de houder van een hond om zijn hond aan te lijnen indien deze zich buiten zijn erf bevindt. Op grond van het derde lid van genoemd artikel 6 geldt de aanlijnplicht niet in industriegebied, agrarisch gebied, conserveringsgebied, parkgebied, open land en bij de stranden der zee, mits derden daarvan redelijkerwijs geen hinder kunnen ondervinden.
In de Hondenverordening zijn ook regels opgenomen over het al dan niet aangelijnd buiten het erf brengen van honden. De bepalingen opgenomen in het ontwerp (nieuwe regeling) treden bij hun inwerkingtreding in de plaats van die bepalingen (oude regeling) waar deze niet met elkaar overeenkomen.
Bepalingen betreffende de aanlijnplicht van honden die als gevaarlijk in de zin van de Eilandsverordening gevaarlijke honden (artikel 7 bijzondere regeling) worden aangemerkt en de verplichting tot het dragen van een muilkorf door die honden, zullen ook na de inwerkingtreding van het ontwerp (algemene regeling) van kracht blijven.
De Raad adviseert in het licht van de rechtszekerheid en het algemene beginsel dat de burger het recht behoort te kennen, bestaande bepalingen in andere regelingen – zie bijvoorbeeld de Hondenverordening en artikel 68 (honden) en 69, tweede lid (katten) van de Landsverordening openbare orde – die bij de inwerkingtreding van het ontwerp automatisch zullen vervallen omdat ze hetzelfde onderwerp regelen, in het ontwerp uitdrukkelijk te doen vervallen. Ook bepalingen die niet automatisch bij het inwerkingtreden van het ontwerp vervallen, maar waarvan het wenselijk is dat dit gebeurt, dienen op grond van een bepaling in het ontwerp uitdrukkelijk te vervallen.
De Raad adviseert bovendien in de memorie van toelichting voor de volledigheid op de bijzondere bepalingen van de Eilandsverordening gevaarlijke honden die ook na de inwerkingtreding van het bepaalde in het ontwerp van kracht zullen blijven, in te gaan.
 
2o. Geen hinder van loslopende honden
Honden mogen in de in artikel 6, derde lid, van het ontwerp aangegeven gebieden los lopen indien derden daar redelijkerwijs geen hinder van ondervinden. De Raad vraagt hoe aan het “redelijkerwijs geen hinder ondervinden”, voor zowel houders van honden die hun hond willen uitlaten als voor derden, op een voor beide partijen aanvaardbare wijze invulling gegeven zal worden. Immers, de een ondervindt hinder door het louter zien van een hond omdat die persoon bang is voor honden of voor wat de hond zou kunnen doen, terwijl de ander daar geen last van heeft. Dat het om een kleine op het eerste gezicht niet agressieve hond gaat, doet daaraan niet af.
Los daarvan kan het los laten lopen van honden voor hinder zorgen in gebieden waar kinderen plegen te recreëren. In ieder geval moet bedacht worden dat een kind met zijn speelse en onschuldige handelingen vaak niet bedacht is op het onberekenbare gedrag van een hond (al dan niet in reactie op zijn handelingen).
Om alle partijen tegemoet te komen kan het een optie zijn om het bepaalde in artikel 6, derde lid, van het ontwerp te beperken tot die plaatsen bedoeld in dat artikellid die specifiek met waarschuwingsborden door de overheid worden aangewezen als plekken waar honden los kunnen lopen. Daarbij dient er rekening mee te worden gehouden dat voldoende van dergelijke plekken verspreid over het eiland zijn.
De Raad adviseert met het voorgaande rekening te houden. De Raad adviseert tevens in het derde lid te verwijzen naar het Eilandelijk Ontwikkelingsplan Curaçao (zie pagina 15, derde alinea van de memorie van toelichting) en na “beheerders” in te voegen “van bedoelde gebieden”.
 
3o. Hulphonden
In artikel 6, vierde lid, van het ontwerp worden zogenoemde hulphonden uitgezonderd van de in het eerste lid van dat artikel opgenomen aanlijnplicht. Volgens de memorie van toelichting (pagina 15, vierde alinea) gaat het om honden die gebruikt worden om de activiteiten van het dagelijks leven van mensen met een motorische handicap te vergemakkelijken of ten behoeve van mensen met een auditieve beperking.
De Raad merkt op dat “assistentie hond” de algemene overkoepelende term van alle honden is die personen met een handicap, beperking of aandoening van dienst zijn. Volgens “Assistance Dogs International” zijn er drie soorten assistentiehonden. De “geleidehonden” (voor blinden en visueel beperkten),  de “signaal honden” (voor doven en slechthorenden) en de “ADL-honden of hulphonden” (voor mensen voor andere beperkingen: bijvoorbeeld motorisch gehandicapten).
De Raad adviseert het ontwerp en de memorie van toelichting met inachtneming van het voorgaande met elkaar in overeenstemming te brengen.

Artikel 10
Iedereen kan op grond van het eerste lid van artikel 10 zwervende of loslopende honden vangen die op de openbare weg of op een andere voor de betrokkene rechtmatig toegankelijke plaats worden aangetroffen.
Iemand die rechtmatige toegang heeft tot een plaats, zal die rechtmatige toegang doorgaans ontleend hebben aan de wet of aan de toestemming van degene die over de betreffende plaats zeggenschap heeft. Het kan voorkomen dat een hond zich op een erf bevindt van een woning waarvan de bewoners (lange tijd) niet thuis zijn of van een woning die onbewoond is (leegstaand). De betrokkene heeft op grond van het eerste lid van artikel 10 van het ontwerp geen rechtmatige toegang tot dat erf. Met name in het geval er kennelijk geen sprake is van bewoning (bouwval) of er sprake is van een onbebouwd omheind terrein of een verlaten bedrijfsterrein kan het hebben van toegang tot een dergelijke plaats om een hulpbehoevende hond te vangen van belang zijn. In het andere geval (bewoning) zal indien niet kan worden gewacht op terugkomst van de bewoners, diens toestemming wellicht telefonisch kunnen worden gevraagd of zal op grond van de wet aan betrokkene toestemming moeten worden verleend.
De Raad adviseert het ontwerp indien de initiatiefnemer een verdergaande bescherming van de zwervende of loslopende hond voorstaat met inachtneming van het voorgaande en rekening houdende met de (internationale) rechten van derden (eigendomsrechten onder andere) aan te passen. Bij de beperking van die rechten dienen uiteraard onder andere de beginselen van zorgvuldigheid, proportionaliteit en subsidiariteit een rol te spelen en in de memorie van toelichting te worden uitgewerkt.

Artikel 11
De Raad adviseert het tarief, bedoeld in het tweede en derde lid, van artikel 11 van het ontwerp bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, aan te passen (zie aanwijzing 19 van de Aanwijzingen voor de regelgeving).

Artikel 12
Vrijheid katten
Op grond van artikel 12 van het ontwerp dient de houder van een kat de kat vrij te laten lopen binnen de grenzen van zijn erf. Wat honden betreft staat in artikel 7 van het ontwerp dat de houder van een hond verplicht is de hond vrij te laten lopen binnen de grenzen van diens erf of binnen een gedeelte van bedoeld erf. De Raad begrijpt de noodzaak voor het verschil in formulering van genoemde artikelen – bij katten het hele erf en bij honden met de toevoeging “of binnen een gedeelte van bedoeld erf” – niet.
Indien er geen reden is voor het verschil in formulering van de artikelen 12 en 7 van het ontwerp – dit is als er geen verschillende gevolgen worden beoogd – adviseert de Raad de artikelen conform te formuleren. In het andere geval adviseert de Raad in de memorie van toelichting in te gaan op het geconstateerde verschil.

Artikel 14
Volgens de memorie van toelichting (pagina 19, eerste tekstblok) zal het chippen van honden bijdragen om het probleem van verwaarlozing, mishandeling en zwerfhonden beter aan te kunnen pakken.  Daarnaast zal middels registratie te achterhalen zijn wie de houder van het dier is, waardoor het (weggelopen) dier op een makkelijke manier met zijn houder herenigd kan worden. Overtreding van de artikelen 14 en15 van het ontwerp worden in het ontwerp niet gesanctioneerd.
De Raad vraagt in de memorie van toelichting op te nemen hoe in de praktijk door toezichthouders gecontroleerd gaat worden of honden, met name loslopende honden, van een ISO-chip voorzien en geregistreerd zijn. Het is voor de Raad niet duidelijk of op gezette tijden toezichthouders de straat worden opgestuurd om steekproefsgewijs honden te “scannen” op een chip of dat alleen gevangen honden gescand worden.
Aangezien overtreding van de chip- en registratieplicht niet gesanctioneerd wordt, adviseert de Raad in de memorie van toelichting aan te geven op welke wijze houders van honden aangemoedigd zullen worden om hun hond te chippen en te registreren.
De Raad adviseert voorts het aanwijzen van dieren, bedoeld in het tweede lid, van artikel 14 van het ontwerp bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, te doen plaatsvinden (zie aanwijzing 19 van de Aanwijzingen voor de regelgeving).

Artikel 15
 1o. Blijvende vermissing
Op grond van artikel 15, vierde lid, van het ontwerp dient een houder het overlijden of de blijvende vermissing van een hond te melden in de databank, bedoeld in het eerste lid van genoemd artikel.
De Raad adviseert in het ontwerp de termijn van vermissing aan te geven waarna geconcludeerd kan worden dat van een blijvende vermissing sprake is.
 
2o. Vrijstelling en ontheffing registratieplicht (vijfde lid)
In reactie op de formulering van de mogelijkheid om vrijstelling of ontheffing te verlenen in het oorspronkelijke ontwerp[8] heeft de Raad in zijn eerdere advies (pagina 13, onder “p. Artikel 25”, “2o. Vrijstelling en ontheffing registratieplicht (vijfde lid)”) geadviseerd de gronden voor het verlenen van vrijstelling en ontheffing van de in het ontwerp opgenomen registratieplicht in het ontwerp (of bij of krachtens lagere regeling) op te nemen.
Het oorspronkelijke ontwerp is zodanig aangepast dat in artikel 15, vijfde lid, van het ontwerp is opgenomen dat de minister bij of krachtens ministeriële regeling met algemene werking, vrijstelling of ontheffing kan verlenen van de plicht om op grond van het eerste lid van genoemd artikel, een hond in een databank te registreren. Met die aanpassing is nog niet voldaan aan het advies van de Raad. Immers, in genoemd vijfde lid zijn de gronden voor het verlenen van vrijstelling en ontheffing (wanneer is vrijstelling en ontheffing mogelijk) van de in het ontwerp opgenomen registratieplicht niet opgenomen, terwijl dat artikellid ook niet bepaalt dat deze gronden bij of krachtens landsbesluit, houdende algemene maatregelen zullen worden gesteld.
De Raad adviseert het ontwerp met inachtneming van het voorgaande aan te passen.
 
3o. Bij of krachtens (vijfde lid)
Het bepaalde in artikel 15, vijfde lid, van het ontwerp dat het een en ander bij of krachtens ministeriële regeling met algemene werking kan gebeuren, is juridisch onjuist. De ministeriële regeling met algemene werking is in dit kader gezien artikel 2 van de Staatsregeling van Curaçao, de laagst mogelijke regeling waardoor alleen delegatie (bij ministeriële regeling met algemene werking) en geen subdelegatie van regelgevende bevoegdheid (krachtens ministeriële regeling met algemene werking) mogelijk is.
De Raad adviseert bij het aanpassen van artikel 15, vijfde lid, van het ontwerp met het voorgaande en aanwijzing 100, eerste en tweede lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving rekening te houden.
 
4o. Inzage in databank door belanghebbende (zesde lid)
Uit het zesde lid van artikel 15 van het ontwerp volgt dat iedereen  die daarbij een redelijk belang heeft inzage in de databank kan vragen. In de databank worden niet alleen de gegevens van het dier opgenomen, maar ook gegevens van de houder van het dier; de zogenoemde persoonsgegevens. In het licht daarvan zijn de artikelen 7 en 13 van de Landsverordening bescherming persoonsgegevens van belang.
Aangezien uit het ontwerp en uit de memorie van toelichting voorts niet blijkt dat inzage aan een belanghebbende geweigerd kan worden, is het beter om in dat artikellid op te nemen dat een ieder die daarbij een redelijk belang heeft op verzoek inzage krijgt.
De Raad adviseert in de memorie van toelichting kort in te gaan op de Landsverordening bescherming persoonsgegevens zodat daaruit blijkt dat met de hiervoor aangehaalde bepalingen rekening is gehouden en adviseert voorts het ontwerp met inachtneming van het voorgaande aan te passen.
 
5o. Vergoeding ter dekking van kosten (zesde lid)
Op grond van artikel 15, zesde lid, van het ontwerp kan de Dierenbescherming voor iedere inzage in de databank een vergoeding rekenen ter dekking van de kosten.
Uit de formulering van voornoemd artikellid lijkt het erop dat de kosten waarvoor een vergoeding gevraagd kan worden, slechts betrekking hebben op de kosten verbonden aan een inzage.
De Raad adviseert in overweging te nemen alle kosten (of een deel daarvan) die betrekking hebben op de databank in rekening te brengen. Een mogelijke oplossing zou kunnen zijn om reeds bij het inbrengen van de ISO-chip rekening te houden met (een deel van) de kosten van de databank. Dat laatste zal alleen het gewenste resultaat opleveren indien in de praktijk daadwerkelijk uitvoering wordt gegeven aan artikel 14 van het ontwerp.
 
6o. In rekening brengen vergoeding door Dierenbescherming (zesde lid)
De in rekening te brengen vergoeding ter dekking van de kosten bedoeld in artikel 15, zesde lid, van het ontwerp worden door de Dierenbescherming in rekening gebracht.
De Raad adviseert in het ontwerp te bepalen dat de hoogte van de vergoeding bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, wordt vastgesteld.
De Raad adviseert voorts in de memorie van toelichting te motiveren waarom het in rekening brengen van een vergoeding facultatief (een vergoeding kan worden gerekend) is.

Artikel 39
Op grond van artikel 39 van het ontwerp worden de werkzaamheden in verband met het opleggen van een dwangsom of een bestuurlijke boete of die in verband met het ter openbare kennis brengen van een sanctiebesluit verricht door personen die niet betrokken zijn geweest bij het vaststellen van de overtreding of het daaraan voorafgegane onderzoek.
In de memorie van toelichting wordt op pagina 27, tweede tekstblok, laatste volzin, in verband met het voorgaande gewezen op het zorgvuldigheidsbeginsel.
Functiescheiding is erop gericht dat de functionaris die een overtreding constateert niet tevens beoordeelt of de overtreding in dit geval ter openbare kennis gebracht moet worden. In zeer complexe zaken, bijvoorbeeld die waarin grote financiële en economische belangen een rol spelen of die waarin overtredingen moeilijk met zekerheid zijn vast te stellen, of waar de boete een bepaald nader aangeduid bedrag te boven gaat, is het hebben van een dergelijke functiescheiding als extra waarborg voor een zorgvuldige voorbereiding en de bescherming van de belangen van betrokkenen zeker op zijn plaats.
De Raad vraagt in het licht daarvan en gezien de capaciteitsbeperkingen binnen de overheid om af te wegen of een dergelijke functiescheiding ook in dit geval noodzakelijk is. Met andere woorden of het niet scheiden van functies in dit geval per definitie zal leiden tot een onzorgvuldige voorbereiding van een sanctiebesluit of het besluit tot het ter openbare kennis brengen van een sanctiebesluit en tot onvoldoende bescherming van de belangen van betrokkenen. De Raad adviseert daarbij de huidige praktijk bij het voorbereiden van sanctiebesluiten en waarbij geen sprake is van een wettelijke functiescheiding, te doen toetsen aan de eisen van zorgvuldigheid zoals hiervoor bedoeld.
Door het opnemen van voldoende waarborgen in de voorbereidingsfase en te zorgen voor voldoende rechtsbeschermingsmomenten (zie hiervoor pagina’s 5 tot en met 7, onder “5. Het ter openbare kennis brengen van sanctiebesluiten” van dit advies), kan naar het oordeel van de Raad wellicht ook zonder dat sprake is van functiescheiding in bovenbedoelde zin bereikt worden dat betrokkene voldoende in zijn belangen beschermd wordt. Capaciteitsbeperkingen binnen de overheid alleen dienen echter niet tot deze conclusie te leiden.
De Raad adviseert de bovenbedoelde belangen tegen elkaar af te wegen en aan de hand daarvan de zogenoemde “functiescheiding” opgenomen in artikel 39 van het ontwerp al dan niet in het ontwerp te behouden. De afwegingen die gemaakt worden en het resultaat van die afwegingen dat tot de keuze voor het al dan niet opnemen van een bepaling inhoudende de zogenoemde functiescheiding bij het voorbereiden van sanctiebesluiten of het besluit tot het ter openbare kennis brengen van een sanctiebesluit, dienen in de memorie van toelichting te worden opgenomen.

Artikel 42, onderdeel A
Verhogen strafmaxima en kwalificatie misdrijf
Het voorgestelde artikel 42 van het ontwerp beoogt volgens de toelichting daarop een aantal in het WvSr als overtreding gekwalificeerde strafbare feiten (artikelen 3:10 en 3:54 WvSr) tot misdrijven te verheffen en tevens een aantal overtredingen van het bepaalde in het ontwerp strafbaar te stellen.
Volgens de toelichting op artikel 42 van het ontwerp hebben de voorgestelde aanpassingen van het WvSr tot doel beter aansluiting te zoeken bij de hedendaagse opvattingen omtrent de ernst van het onthouden van zorg, het toebrengen van pijn of letsel en het mishandelen of doden van dieren (pagina 30, laatste tekstblok, tweede alinea, van de memorie van toelichting).
In het eerdere advies van de Raad (pagina’s 15 en 16, onder “v. Artikel 41, onderdeel II, onder A”, “1o. Verhogen strafmaxima en kwalificatie misdrijf”) is opgemerkt dat in de memorie van toelichting geen woorden gewijd worden aan het feit dat bij de voorgestelde wijzigingen tevens de strafmaxima aanzienlijk verhoogd zijn. Ook op het feit dat met de voorgestelde wijzigingen geen onderscheid meer wordt gemaakt tussen de zwaardere misdrijven (opzettelijk) en de lichtere overtredingen (nodeloos) werd in de oorspronkelijke memorie van toelichting niet ingegaan. In de thans voorliggende aangepaste memorie van toelichting is dat evenmin het geval.
De Raad heeft in verband met het voorgaande gewezen op het op 15 november 2011 voor Curaçao in werking getreden nieuw WvSr waarin de op strafbare feiten gestelde strafmaxima te herzien zijn rekening houdende met de ernst van die feiten en de gedachte om de straffen binnen het Koninkrijk en met inachtneming van specifieke lokale omstandigheden zo concordant mogelijk te maken. De Raad heeft geadviseerd in de memorie van toelichting uitvoerig in te gaan op de in het ontwerp voorgenomen wijzigingen voor wat betreft het verhogen van de strafmaxima in artikel 2:335 WvSr.
In de memorie van toelichting behorende bij het ontwerp is opgenomen dat de initiatiefnemer over voornoemde aanpassingen overleg heeft gevoerd met medewerkers van het Openbaar Ministerie in Curaçao (pagina 30, laatste volzin). Daaruit kan de Raad echter niet afleiden of uit genoemd overleg ook overeenstemming is bereikt namens het Openbaar Ministerie danwel of getoetst is of de voorgestelde wijzigingen van het WvSr binnen het nieuwe stelsel van herziene strafmaxima passen.
De Raad adviseert in de memorie van toelichting op het voorgaande in te gaan.

Artikel 42, onderdeel B
Verval artikel recidive
Door het vervallen verklaren van artikel 3:10 WvSr vervalt – zoals reeds aangegeven in het eerdere advies van de Raad op pagina 16, onder “w. Artikel 41, onderdeel II, onder B” – ook het vierde lid van dat artikel ter zake strafverhoging bij recidivisten.
De Raad adviseert met het voorgaande rekening te houden.

De memorie van toelichting

Algemeen
De memorie van toelichting dient een verantwoording van een landsverordening te bevatten. Naast doelstelling van de landsverordening, noodzaak tot overheidsinterventie en uitvoerings- en handhavingsaspecten worden in de memorie van toelichting – indien nodig – ook artikelen van een toelichting voorzien. Die toelichting dient voor een beter begrip van de in de landsverordening opgenomen bepalingen. Indien een artikel in de landsverordening reeds duidelijk genoeg geformuleerd is en de kans op misinterpretatie minimaal is, hoeft dat artikel niet toegelicht te worden. In elk geval is het niet de bedoeling dat in een memorie van toelichting de wetstekst min of meer letterlijk wordt herhaald (zie bijvoorbeeld pagina’s 24, laatste alinea tot en met 27, tweede tekstblok, van de memorie van toelichting). Belangrijk is in elk geval wel dat daar waar grondrechten beperkt worden, daar in de memorie van toelichting uitvoerig op wordt ingegaan (ontbrekende toelichting bij artikel 38 van het ontwerp).
De Raad adviseert met het voorgaande rekening te houden.

Het instellen van beroep tegen beschikkingen
De Raad adviseert in navolging van aanwijzing 121 van de Aanwijzingen voor de regelgeving in het algemeen deel van de memorie van toelichting te verwijzen naar de werking van de Landsverordening administratieve rechtspraak met betrekking tot door bestuursorganen genomen beschikkingen op grond van het ontwerp.

Voorlichting door overheid
In paragraaf 3 “De totstandkoming van een dierenlandsverordening voor Curaçao” wordt op pagina 5, in de derde alinea aangegeven dat de initiatiefnemer het belangrijk acht dat de overheid optreedt om een einde te maken aan het dierenleed in ons land. Hiervoor moet volgens de initiatiefnemer door de overheid en indien wenselijk en mogelijk ondersteund door particuliere organisaties meer voorlichting worden verstrekt.
De Raad vraagt de initiatiefnemer nader te concretiseren welke afdeling binnen de overheid met de bedoelde informatieverstrekking belast zou kunnen worden, voorts de kosten die hiermee voor de overheid gemoeid kunnen zijn in “§ 6. Financiële paragraaf” van de memorie van toelichting te vermelden en de dekking hiervoor aan te geven.

Aantal meldingen van dierenmishandeling
In paragraaf 4 “Ontwikkelingen ter bestrijding van dierenleed” op pagina 7, in de eerste alinea meldt de initiatiefnemer dat de Korps Politie Curaçao in 2015 in totaal 30 zaken met betrekking tot dierenmishandeling had geregistreerd, terwijl in 2016 het aantal meldingen tot augustus gestegen waren naar 393. Gelet op het feit dat inwerkingtreding van de onderhavige landsverordening, gepaard met gedegen voorlichting volgens de Raad meer bewustwording onder de bevolking teweeg zal brengen, is het te verwachten dat het aantal meldingen in de eerste jaren verder zullen toenemen, waardoor de werkdruk bij de in dat geval betrokken actoren zal toenemen. In dit verband wordt de initiatiefnemer gevraagd aan te geven of de betrokken actoren over voldoende capaciteiten beschikken om een eventuele verdere toename van de meldingen afdoende te kunnen afhandelen.

Actualisering van gegevens
Geadviseerd wordt de gegevens in de tweede alinea van “§4. Ontwikkelingen ter bestrijding van dierenleed”(pagina 7 eerste tekstblok), van de memorie van toelichting te actualiseren.

Kengetal van straat te halen honden
In paragraaf 6 “Financiële paragraaf” wordt op pagina 8, in het tweede tekstblok aangegeven dat de Dierenbescherming ernaar streeft om per jaar 2080 loslopende of verwaarloosde dieren op te vangen. Voorts wordt op dezelfde pagina bij de kengetallen uitgegaan van 1600 per jaar van straat te halen honden. Vervolgens wordt op pagina 9 in de tabel “Specificatie begroting vang- en schutkosten en sterilisatie” uitgegaan van 2080 van straat te halen dieren per jaar.
De Raad vraagt de initiatiefnemer in de memorie van toelichting consistentie aan te brengen bij de kwantificering van het beoogde doel, namelijk het per jaar van straat te halen aantal honden.  

Schutkosten
In de reeds bij het bovenstaande onderdeel genoemde tabel “Specificatie begroting vang- en schutkosten en sterilisatie”, wordt bij de bij punt 3 genoemde kostenpost uitgegaan van een totaalbedrag van NAf 19.136. Volgens de tabel is dit bedrag gebaseerd op: schutkosten van NAf 9,20 per dag, 4 dagen per dier en 2080 dieren per jaar. Uitgaande van de hiervoor genoemde gegevens komt het totaalbedrag volgens de Raad uit op NAf 76.544 (zijnde NAf 9,20 x 4 x 2028).
De initiatiefnemer wordt gevraagd het totaal bedrag bij begrotingspost 3 te corrigeren.

Het over een in bewaring genomen hond beschikken
Op grond van het laatste  lid van artikel 11 van het ontwerp kan de beheerder de in bewaring genomen hond ter adoptie aanbieden of over de hond beschikken.
In de memorie van toelichting behorende bij het ontwerp (pagina 18, tweede tekstblok) staat dat onder het “over de hond beschikken” bedoeld wordt dat de hond naar een zogenoemde “sanctuary” wordt overgebracht of in een geval van uiterste noodzaak, het laten inslapen van de hond.
De Raad adviseert regels te stellen ten aanzien de wijze waarop gevangen honden worden ingeslapen en toe te zien op de naleving van deze regels. Met name doelt de Raad op het toepassen van het “laten inslapen” als uiterste middel en daarbij de “intrinsieke waarde” van het dier, bedoeld in dit ontwerp in acht te nemen (zie artikel 3 van het ontwerp).

Toezichtbevoegdheden
Ten aanzien van het toekennen van toezichtbevoegdheden wordt in de memorie van toelichting op pagina 20 (in de eerste alinea) vermeld dat in dit verband volgens de initiatiefnemer gedacht kan worden aan ambtenaren van de Inspectiedienst binnen het Ministerie van Gezondheid, Milieu en Natuur (hierna: de Inspectiedienst) dan wel de klachtinspecteur van het dierenasiel. De Raad sluit niet uit dat het belasten van de Inspectiedienst met toezicht zoals bedoeld in het onderhavige ontwerp capaciteitsuitbreiding zal vergen bij deze dienst welke financiële gevolgen met zich zal brengen voor de overheid.
De Raad adviseert om met inachtneming van het bovenstaande de financiële paragraaf aan te passen.
  
III. Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard
 
Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.
 
 Willemstad, 8 augustus 2018
  
de Ondervoorzitter,                                                                de Secretaris,
 
 ___________________________                                          _____________________
mevr. mr. L. M. Dindial                                                           mevr. mr. C. M. Raphaëla
 
 
Bijlage behorende bij het advies van de Raad van Advies, RvA no. RA/22-18-LV

Zowel het initiatiefontwerp als de memorie van toelichting heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

1.  Het ontwerp

Indeling
Voor de toegankelijkheid van een regeling kan deze in hoofdstukken of paragrafen (of een nadere onderverdeling op meerder niveaus) onderverdeeld worden. De onderdelen worden voorzien van een opschrift waarin de inhoud van het onderdeel beknopt wordt aangeduid. Artikelen worden slechts van een opschrift voorzien, indien dit voor de toegankelijkheid van de regeling noodzakelijk is (zie aanwijzingen 74 en 75 van de Aanwijzingen voor de regelgeving).
Het ontwerp is in hoofdstukken onderverdeeld, maar niet alle hoofdstukken zijn van een opschrift voorzien (zie hoofdstuk 4 van het ontwerp). Daarnaast worden enkele (en niet alle artikelen) van een opschrift voorzien. Artikel 17 van het ontwerp is voorzien van het opschrift “Last onder dwangsom” en de daarop volgende artikelen tot en met artikel 27 van het ontwerp niet, terwijl ook die artikelen de last onder dwangsom betreffen (zie ook de artikelen betreffende de bestuurlijke boete).
Hoofdstuk 5 (Toezicht en handhaving) is het laatste hoofdstuk van het ontwerp en daarin komen ook artikelen voor betreffende wijziging van andere regelingen (artikelen 41 en 42 van het ontwerp), een overgangsbepaling (artikel 43 van het ontwerp) en de slotartikelen (artikelen 44 en 45 van het ontwerp).
De Raad stelt voor het ontwerp met inachtneming van het voorgaande aan te passen.

Artikel 1
Dierenbescherming
Voorgesteld wordt in artikel 1, onderdeel b “naar het recht van de toenmalige Nederlandse Antillen opgerichte en” te schrappen. Indien gevreesd wordt dat in de toekomst een andere stichting wordt opgericht met een vergelijkbare naam, dan kan in de memorie van toelichting onder vermelding van de oprichtingsdatum van de stichting Dierenbescherming worden opgenomen om welke specifieke stichting het gaat.

Artikel 7
Voorgesteld wordt “, eerste lid” te schrappen.

Artikel 9
Voorgesteld wordt het tweede tweede lid tot en met het vierde lid te vernummeren tot leden 3 tot en met 5.
 
Voorgesteld wordt in het nieuwe derde lid “genoemd” te vervangen door “bedoeld”.

Artikel 11
Voorgesteld wordt de artikelleden na het eerste vierde lid te vernummeren tot vijfde en zesde lid.

Artikel 14
Identificatieplicht
De houder van een hond die uit het buitenland wordt ingevoerd, dient de hond op grond van artikel 14, eerste lid, van het ontwerp binnen zeven weken met een ISO-chip te identificeren. In de laatste zinsnede van genoemd eerste lid staat de toevoeging “tenzij de hond daar reeds over beschikt”. Die toevoeging is naar het oordeel van de Raad overbodig, omdat de houder van een hond die bij invoer reeds over een ISO-chip beschikt aan de verplichting van het eerste lid voldoet ook zonder de toevoeging in de laatste zinsnede. Zonder die zinsnede dient betrokkene de hond die reeds over een ISO-chip beschikt, niet nog een keer te laten chippen.
Voorgesteld wordt de laatste zinsnede van het eerste lid te schrappen.

Artikel 25
Voorgesteld wordt in het tweede lid na “nieuwe” in te voegen “beschikking tot”.

Artikel 43
Voorgesteld wordt na “de artikelen 14 en 15” een komma te plaatsen.
 
2.  De memorie van toelichting

Pagina 3
Voorgesteld wordt in het vierde tekstblok, tweede volzin, “regeling” te vervangen door “regelingen”.

Pagina 5
Voorgesteld wordt bij het tweede gedachtestreep “moet” te vervangen door “moeten”.

Pagina 7
Voorgesteld wordt in onderdeel “§5. Handhaving”, eerste alinea, de laatste volzin te schrappen.

Pagina 11
Voorgesteld wordt in het derde tekstblok, eerste volzin, “verzorgen” te vervangen door “verzorger” en in de tweede volzin na “gaat” in te voegen “er” en na “(rechts)persoon” het woord “aan”. Voorgesteld wordt voorts in de derde volzin “betreffend” te vervangen door “betreffende”.
 
Voorgesteld wordt in het laatste tekstblok, derde alinea, “landbesluit” te vervangen door “landsbesluit”.

Pagina 12
Voorgesteld wordt in het eerste tekstblok, de tweede volzin na “punt i.” “in grote getallen” te vervangen door “in groten getale[9]”, “in grote aantallen” of “massaal”.
 
Voorgesteld wordt voorts in het tweede tekstblok “geldt ook” te vervangen door “ook geldt”.
 
Voorgesteld wordt in het laatste tekstblok, eerste regel, de volzin na “Zorgplicht” op een nieuwe regel te beginnen. Voorgesteld wordt voorts in de tweede volzin van onderaan “het hoofd” te vervangen door “de kop” en in de laatste volzin “het dier” door “die dieren”.

Pagina 13
Eerste tekstblok
Voorgesteld wordt in de derde alinea, “in grote getallen” te vervangen door “in groten getale”, “in grote aantallen” of “massaal” en “op Curaçao” door “in Curaçao”.
 
Voorgesteld wordt in de vierde alinea, derde volzin, “dier” te vervangen door “soort”.
 
Voorgesteld wordt in de voorlaatste alinea, “zelf zorgvoorziening kunnen zijn” te vervangen door “zelfvoorzienend kunnen zijn” of “voor zichzelf kunnen zorgen”.
 
Voorgesteld wordt in de laatste volzin “dierenambulance” te vervangen door “Dierenbescherming”.

Pagina 15
Voorgesteld wordt in de vijfde alinea, de tweede volzin “de broedseizoen” te vervangen door “het broedseizoen”.

Pagina 19
Voorgesteld wordt in het tweede tekstblok, tweede alinea, “in het land aanwezige” te schrappen.
 
Voorgesteld wordt in het laatste tekstblok “artikel 27” te vervangen door “artikel 16” en “en recentelijk (…) (P.B. 2015, no. 31)” te schrappen.

Pagina 20
Voorgesteld wordt in het eerste tekstblok de laatste volzin te schrappen.
 

Pagina 26
Voorgesteld wordt in het derde tekstblok, eerste volzin, “report” te vervangen door “rapport”.
 
Voorgesteld wordt in het vijfde tekstblok “stellen” te vervangen door “stelt”.

Pagina 30
Voorgesteld wordt in het tweede tekstblok, tweede alinea, eerste volzin, “onhouden” te vervangen door “onthouden”.

Pagina 31
Voorgesteld wordt de toelichting op artikel 45 te schrappen.
 

[1] Advies met nummer RvA no. RA/27-17-LV.

[2] Artikel 29 respectievelijk artikel 41, onder II, onder A, van het ontwerp (wijziging van artikel 2:335, derde lid, onder c, van het Wetboek van Strafrecht).

[3] Zie ook pagina 5, onder “c. Naming and Shaming” van het advies van de Raad van 24 juli 2018 (RvA no. RA/17-18-LV).

[4] Onder omstandigheden kunnen ook rechtspersonen een beroep doen op artikel 8 van het EVRM (zie o.m. EHRM 16 december 1992, NJ 1993, 400 en EHRM 16 april 2002, nr. 37971/97).

[5] Zie voor opmerkingen van de Raad over de Landsverordening administratieve rechtspraak pagina 17 van dit advies onder “b. het instellen van beroep tegen beschikkingen”.

[6] Bijvoorbeeld ongedierte.

[7] Artikel 2, derde lid, van het ontwerp bepaalt dat tot de zorg die dieren behoeven in elk geval gerekend wordt dat dieren gevrijwaard zijn van het bepaalde in de onderdelen a tot en met d en onderdeel f, van dat artikelonderdeel.

[8] Artikel 25, vijfde lid, van het oorspronkelijke ontwerp: “De minister kan van het bepaalde in het eerste lid geheel of gedeeltelijk vrijstelling of ontheffing verlenen. Aan een vrijstelling of ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden. Zij kunnen onder beperkingen worden verleend.”

[9] Staande uitdrukking.