RvA no.RA/22-22-LV

Initiatiefontwerplandsverordening tot wijziging van de Landsverordening van de 27ste juni 1996 tot vaststelling van beginselen van het gevangeniswezen (Landsverordening beginselen gevangeniswezen) (Zittingsjaar 2021-2022-150)

 

Advies:    Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 17 augustus 2022 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en naar aanleiding van de behandeling hiervan op 12 december 2022, bericht de Raad u als volgt.

1. Algemeen

 

1. De gevolgde procedure en kwaliteit van het initiatiefontwerp

1°. De gevolgde procedure

De Raad heeft op 4 december 2019 advies uitgebracht (hierna: het eerdere advies[1]) over een initiatiefontwerplandsverordening tot wijziging van de Landsverordening van de 27ste juni 1996 tot vaststelling van beginselen van het gevangeniswezen (Landsverordening beginselen gevangeniswezen) (Zittingsjaar 2018-2019-150) (hierna: het oorspronkelijke initiatiefontwerp). De initiatiefnemers hebben na ontvangst van het eerdere advies het oorspronkelijke initiatiefontwerp ingrijpend gewijzigd. Hierdoor hebben de initiatiefnemers de gewijzigde initiatiefontwerplandsverordening tot wijziging van de Landsverordening van de 27ste juni 1996 tot vaststelling van beginselen van het gevangeniswezen (Landsverordening beginselen gevangeniswezen) (Zittingsjaar 2021-2022-150) (hierna: het initiatiefontwerp) opnieuw aan de Raad voor advies voorgelegd alvorens tot behandeling daarvan in de Staten over te gaan.

 

De Raad heeft het adviesverzoek over het initiatiefontwerp op 18 augustus 2022 ontvangen.  Na een eerste lezing van het initiatiefontwerp en de daarbij behorende memorie van toelichting (hierna: de memorie van toelichting) is geconstateerd dat in de memorie van toelichting verwezen wordt naar een groot aantal rapporten, zonder dat die rapporten bij het adviesverzoek waren gevoegd.

Het gaat hierbij om de volgende rapporten:

–     het rapport van de Raad voor de Rechtshandhaving vestiging Curaçao (hierna: RvR) dat in het jaar 2014 is uitgebracht (pagina 1 van de memorie van toelichting);

–     14 rapporten van het Comité ter Voorkoming van Foltering (‘Committee for the Prevention of Torture’) (hierna: CPT) over de problemen in onder andere

de ‘Sentro di Detenshon i Korekshon Kòrsou’ (hierna: SDKK) (pagina’s 1 en 5 van de memorie van toelichting);

–     meerdere rapportages uitgebracht door de Raad voor de Rechtspraak[2] (pagina 5, laatste tekstblok) en;

–     een ongedateerd rapport van de werkgroep ‘Review Wet- en regelgeving gevangeniswezen’, dat door SDKK is opgesteld naar aanleiding van een voorstel tot wijziging van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen (hierna: de Lbg) (pagina 8, voorlaatste tekstblok van de memorie van toelichting).

 

Bedoelde rapporten bevatten naar het oordeel van de Raad essentiële informatie om tot een deugdelijk en verantwoord inhoudelijk advies over het initiatiefontwerp te kunnen komen. In verband hiermee heeft de Ondervoorzitter van de Raad van Advies op 3 oktober 2022[3] de Voorzitter van de Staten verzocht het daarheen te doen leiden dat de Raad de beschikking krijgt over de in de memorie van toelichting aangehaalde rapporten van bovengenoemde instanties.

Bij schrijven van 13 oktober 2022[4] heeft de Voorzitter van de Staten een kopie van het rapport van de werkgroep ‘Review Wet- en regelgeving gevangeniswezen’, dat door de SDKK is opgesteld, aan de Raad overgelegd. Voor wat de overige rapporten betreft, is door de initiatiefnemers in genoemde brief volstaan met een verwijzing naar twee links[5] waar de rapporten op de betreffende webpagina’s geraadpleegd kunnen worden.

De Raad heeft het rapport van de RvR op de door de initiatiefnemers aangegeven link van de betrokken website kunnen raadplegen, maar de 14 door de initiatiefnemers aangehaalde rapporten van de CPT en de rapportages van de Raad voor de Rechtspraak waren op de andere link waar in die brief naar wordt verwezen niet te raadplegen. Door te klikken op de link kwam de Raad op een webpagina van de CPT terecht waarin alleen informatie wordt verstrekt over het laatste bezoek dat de CPT in mei van dit jaar aan de SDKK heeft gebracht. De rapporten waren evenwel niet op die webpagina na te slaan. Hoewel het verstrekken van alle relevante informatie over het initiatiefontwerp aan de Raad van Advies een verantwoordelijkheid is van de initiatiefnemers, heeft de Raad tevergeefs op de website van de CPT gezocht naar de genoemde rapporten om het dossier ten behoeve van een gedegen beoordeling aan te vullen.

 

De Raad wijst de initiatiefnemers nogmaals op het belang om bij de aanbieding van een initiatiefontwerplandsverordening door de Staten aan de Raad van Advies alle relevante informatie te verstrekken, opdat de Raad een inhoudelijk oordeel hierover kan geven. De Raad begrijpt dat de digitale wereld waarin wij leven met zich meebrengt dat steeds meer informatie op  elektronische wijze wordt verstrekt. Bij het verstrekken van informatie langs digitale weg aan de Raad is het wel van belang dat de juiste informatie wordt verstrekt.

 

De Raad vraagt opnieuw uw aandacht voor de eerder verzonden beleidsregels van de Raad met betrekking tot advisering over initiatiefontwerpen. De Raad heeft deze beleidsregels bij brief d.d. 30 oktober 2017[6] [7] aan de Voorzitter van de Staten toegestuurd.

2°. De kwaliteit van het initiatiefontwerp

De kwaliteit van het initiatiefontwerp en de memorie van toelichting is zowel inhoudelijk als wetstechnisch voor verbetering vatbaar. Volgens bovengenoemde beleidsregels behoren de Staten slechts voldragen initiatiefontwerpen aan de Raad ter advisering voor te leggen.

De Raad constateert dat het initiatiefontwerp geen blijk geeft van een grondige analyse van het vraagstuk op penitentiair gebied dat aanleiding gaf tot het aanhangig maken van het initiatiefontwerp bij de Raad van Advies en de raadpleging van relevante juridische literatuur en jurisprudentie. Ook constateert de Raad dat in dit geval de memorie van toelichting niet voldoet aan alle inhoudelijke eisen waaraan een toelichting in ieder geval moet voldoen. In dit verband wordt naar onder meer onderdeel I. ‘2. De probleembeschrijving in het initiatiefontwerp’ van dit advies verwezen. Gezien de gebrekkige kwaliteit van het initiatiefontwerp en de memorie van toelichting kunnen de zwaarwegende bezwaren die de Raad hiertegen heeft alleen door ingrijpende aanpassing daarvan worden ondervangen.  De opmerkingen die de Raad over het initiatiefontwerp en de memorie van toelichting maakt zijn om die reden niet uitputtend.

De Raad is van oordeel dat de initiatiefnemers de nodige zorgvuldigheid moeten betrachten bij het opstellen van initiatiefontwerplandsverordeningen. 

2.  De probleembeschrijving in het initiatiefontwerp

a.  Inleiding

Het initiatiefontwerp strekt ertoe de omstandigheden van de gedetineerden in de betrokken inrichtingen te verbeteren. Meer specifiek gaat het om:

• het verbeteren van de voeding;
• het volgen van onderwijs en de ontwikkeling van morele kwaliteiten;
• het deelnemen aan georganiseerde arbeidsprocessen;
• het volgen van trainingen met betrekking tot woedebeheersing;
• de uitbreiding van de mogelijkheden tot contact met de samenleving buiten de inrichtingen en;
• de regeling van de mogelijkheden voor het volgen van een penitentiair programma dat gericht is op de terugkeer in de samenleving voorafgaand aan de datum van invrijheidstelling.

Op de opmerking van de Raad in het eerdere advies [8]dat niet uit de memorie van toelichting van het oorspronkelijke initiatiefontwerp kon worden opgemaakt waarom het nodig is de omstandigheden in de penitentiaire inrichtingen te verbeteren verwijzen de initiatiefnemers in de memorie van toelichting naar een rapport van de RvR, veertien rapporten van de CPT en meerdere rapportages van de Raad voor de Rechtspraak. Uit de memorie van toelichting  kan worden opgemaakt dat door te verwijzen naar eerder genoemde rapporten, zonder verder specifiek in te gaan op de inhoud daarvan en de daarin behandelde problematiek, de noodzaak tot herziening van de Lbg geacht wordt voldoende te zijn onderbouwd (zie pagina’s 5, laatste tekstblok, en 6, eerste tekstblok van de memorie van toelichting). 

b.  Basis voor een motiveringsplicht van de wetgever

Door slechts te volstaan met een verwijzing naar eerdergenoemde rapporten wordt volgens de Raad miskend dat een landsverordening een naar buiten werkende algemene regeling is die door de regering en de Staten gezamenlijk wordt vastgesteld. Dit betekent dat een landsverordening voor eenieder geldt en dat eenieder deze behoort te kennen.

Voorop dient te worden gesteld dat elke overheidsinterventie op een weloverwogen en zorgvuldig voorbereide en gemotiveerde besluitvorming dient te berusten. Deze eisen gelden in het bijzonder voor het optreden van de overheid door wetgeving. Dat heeft te maken met een aantal factoren: wetgeving kan niet eenvoudig of snel worden gewijzigd, de praktijk gaat zich richten naar de wet met als gevolg dat er gevestigde belangen ontstaan en (al dan niet gerechtvaardigde) verwachtingen over de continuïteit in het overheidsbeleid dat in de wetgeving is neergelegd.  Dit stelt hoge eisen aan het gebruik van wetgeving voor de oplossing van maatschappelijke problemen. Dit gebruik betreft onder andere de vraag of overheidsinterventie (het optreden door de overheid in dit geval door de Staten (initiatiefnemers) als medewetgever) door middel van regelgeving noodzakelijk is[9]. Duidelijkheid moet bestaan over onder meer het maatschappelijke probleem dat de initiatiefnemers met het initiatiefontwerp proberen op te lossen (het beoogde doel), hoe zij dat willen doen, welke afwegingen daarbij gemaakt zijn en of de beoogde regeling uitvoerbaar is. Al die aspecten moeten in de memorie van toelichting duidelijk en overtuigend inzichtelijk worden gemaakt voor eenieder.

c.  De rol van de Raad van Advies in het wetgevingsproces

De Raad van Advies heeft een belangrijke rol in het wetgevingsproces. Hij bevordert met zijn adviezen een goed functionerende democratische rechtstaat. Dat doet hij door de bij hem aanhangig gemaakte ontwerpen van wettelijke regelingen (zowel regeringsontwerpen als initiatiefontwerpen) te toetsen aan een vast toetsingskader, waaronder de beleidsanalytische toets. Bij het verrichten van de beleidsanalytische toets komt onder andere het gebruik van wet- en regelgeving (de noodzaak voor overheidsinterventie door middel van wetgeving) voor de oplossing van maatschappelijke problemen door de wetgever (dus ook de Staten als medewetgever) aan de orde. Ter uitvoering van de beleidsanalytische toets is van belang dat de memorie van toelichting voldoet aan zijn motiveringsfunctie. Deze toelichting behoort in elk geval de gronden of motieven voor het initiatiefontwerp weer te geven.

De Raad waakt ervoor dat wetgeving relevant en effectief is. Irrelevante en ineffectieve wetgeving die niet in voldoende mate beantwoordt aan haar doel ondergraaft het gezag van de wet en daarmee het bestaan van de rechtstaat.

d.  Invulling geven aan motiveringsfunctie van de toelichting

Uit het bovenstaande volgt dat het enkel verwijzen naar rapporten van nationale en internationale instanties in de memorie van toelichting niet voldoende is om aan de motiveringsplicht te voldoen. De Raad meent dat in de memorie van toelichting uitgebreider c.q. diepgaander op de rapporten waarnaar verwezen wordt, moet worden ingegaan. Door in de memorie van toelichting hoofdzakelijk te volstaan met een verwijzing naar de rapporten van bovengenoemde instanties kan uit (het algemeen deel van) de memorie van toelichting bijvoorbeeld niet worden opgemaakt welke cruciale aanbevelingen van de CPT, de RvR en de Raad voor de Rechtspraak volgens de initiatiefnemers met het initiatiefontwerp worden geïmplementeerd.  Ook als niet alle aanbevelingen (of deze aanbevelingen in aangepaste vorm) worden geïmplementeerd moet volgens de Raad uit de memorie van toelichting kunnen blijken waarom dat het geval is.  

 

Uit het rapport van de RvR [10] maakt de Raad op dat er bij de SDKK verschillende processen die gericht zijn op een adequate bejegening van gedetineerden worden uitgevoerd. Ook loopt er een aantal trajecten om de rechtspositie van gedetineerden conform de normen van de CPT te verbeteren. De RvR concludeert dat de SDKK nog lang niet volledig aan de normen voldoet. De aspecten die volgens de RvR verbeterd moeten worden, hebben betrekking op de insluiting (registratie van de insluitingstitel), de huisregels (mededeling van de inhoud van de huisregels aan de gedetineerden), het opstellen van activiteitenprogramma’s, accommodatie (hygiëne, verbouwingen/ventilatie), maatschappelijk contact (beperking van bezoek, telefoneren en toegang tot de media en bibliotheek), toegang tot zorg, sancties en klachten. Uit de memorie van toelichting volgt niet welke van die aanbevelingen van de RvR via het initiatiefontwerp worden geïmplementeerd en welke niet en waarom niet.

Door uitgebreider c.q. diepgaander op de rapporten in de memorie van toelichting in te gaan wordt volgens de Raad ook bijgedragen aan de zelfstandige leesbaarheid van de memorie van toelichting (de burger hoeft, naast de toelichting, niet de betrokken rapporten te lezen om de regeling te kunnen begrijpen) en daarmee aan de kwaliteit van de beoogde regeling. Ook voor de rechtsontwikkeling is van belang dat uitgebreider c.q. diepgaander op de rapporten van de CPT in de memorie van toelichting wordt ingegaan. 

e.  Conclusie

De Raad adviseert om de memorie van toelichting aan te vullen ten einde aan de motiveringsplicht van de wetgever te voldoen. Bij het aanvullen van de memorie van toelichting wordt ook geadviseerd om rekening te houden met het gestelde in onderdelen a, b, d en e.

3.  De noodzaak voor nieuwe overheidsinterventie.

a.  Het primaat van de wetgever

De Raad heeft in het eerdere advies[11] opgemerkt dat een aantal van de door de initiatiefnemers in het initiatiefontwerp voorgestelde wijzigingen gericht op het nader bepalen van de rechten van en voorzieningen voor de gedetineerden, reeds geregeld is in de Gevangenismaatregel 1999 (een landsbesluit, houdende algemene maatregel) en in het Huishoudelijk reglement penitentiaire inrichtingen 1999 (een ministeriële regeling met algemene werking). Hierdoor heeft de Raad de initiatiefnemers geadviseerd om in de memorie van toelichting uit te leggen waarom deze bepalingen die nu bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, of bij ministeriële regeling met algemene werking al geregeld zijn, ondergebracht dienen te worden in een hogere regeling (een landsverordening).

In de memorie van toelichting (pagina 6) staat dat de initiatiefnemers met de regeling van een aantal onderwerpen in de onderhavige (initiatief)landsverordening, die voorheen in lagere regelingen (een landsbesluit, houdende algemene maatregelen, een ministeriele regeling met algemene werking of interne regels van de inrichtingen) geregeld waren, recht willen doen aan het primaat van de wetgever. Met het onderbrengen van regels over een aantal onderwerpen in een hogere regeling beogen zij een grotere betrokkenheid van de wetgever en in voorkomend geval van een onafhankelijke rechter. Volgens de initiatiefnemers heeft het overlaten van de regeling van de gang van zaken in de inrichtingen aan de leiding van de betrokken inrichtingen en de verantwoordelijke minister gedurende geruime tijd naar algemene opvatting niet geleid tot verbetering van de omstandigheden in die inrichtingen zoals die algemeen aanvaardbaar worden geacht.

Zoals de Raad hierboven reeds op basis van de verschillende rapporten naar voren heeft gebracht, is het feit dat de omstandigheden van de gedetineerden in de betrokken inrichtingen gedurende de loop der jaren niet zijn verbeterd hoofdzakelijk te wijten aan een tekort aan financiële middelen en onvoldoende (opgeleid) personeel. Uit bijvoorbeeld de rapporten van de RvR is niet gebleken dat het uitblijven van de verbeteringen te wijten is aan het feit dat de regelgevende bevoegdheid met betrekking tot zaken die van belang zijn voor de gedetineerden gedelegeerd is aan de regering of de minister. Integendeel in het rapport van de RVR van 2014 wordt zelfs gesproken van onvoldoende beheersbevoegdheid van de directie van de SDKK.

De Raad wijst erop dat het primaat van de wetgever niet aldus dient te worden verstaan dat het parlement bij alle onderdelen van een regeling rechtstreeks moet worden betrokken (zie aanwijzing 15 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (hierna: Awr)). Lang niet alle onderdelen van een regeling zijn van die betekenis dat directe parlementaire invloed op de vaststelling daarvan in de rede ligt. De mogelijkheid die het parlement heeft het regeringsbeleid achteraf te controleren, wordt dan voldoende geacht. Het is aan het parlement om van deze mogelijkheid optimaal gebruik te maken.

b.  (Grond)rechten en beperkingen daarop

Artikel 17, vierde lid, van de Staatsregeling van Curaçao (hierna: de Staatsregeling) bepaalt dat hij aan wie rechtmatig zijn vrijheid is ontnomen beperkt kan worden in de uitoefening van grondrechten voor zover deze zich met de vrijheidsontneming verdraagt.   Daar het criterium van artikel 17, vierde lid, van de Staatsregeling weinig houvast biedt om te kunnen vaststellen welke beperkingen op grondrechten precies zijn toegestaan, is een uitdrukkelijke opneming van (grond)rechten en de gronden waarop die rechten kunnen worden beperkt in een formele wet (dus in een landsverordening) raadzaam.

De Raad constateert dat (de uitwerking van) de (grond)rechten van de gedetineerden op een inconsistente wijze verdeeld zijn over de Lbg, de Gevangenismaatregel 1999 en het Huishoudelijk reglement penitentiaire inrichtingen 1999. Zo is het recht van de gedetineerde om bezoek te ontvangen en van briefwisseling[12] nu geregeld in de Gevangenismaatregel 1999 (artikelen 24 e.v. van de Gevangenismaatregel 1999). Volgens de huidige opvattingen dienen grondrechten en inbreuken daarop zoveel mogelijk een grondslag te vinden in een landsverordening. De Raad spreekt zijn waardering uit voor het feit dat de initiatiefnemers getracht hebben om de grond(rechten) van de gedetineerden in een formele wet op te nemen. Toch zijn bepaalde grondrechten die nu in lagere regelingen opgenomen zijn niet in het initiatiefontwerp opgenomen. Als voorbeeld noemt de Raad het recht op medische zorg[13] (artikelen 7 e.v. van de Gevangenismaatregel 1999).

De Raad adviseert de Gevangenismaatregel 1999 en het Huishoudelijk reglement penitentiaire inrichtingen 1999 nader te screenen om alle (grond)rechten en mogelijke beperkingen daarop in het initiatiefontwerp op te nemen.

c.  De minder gewichtige onderwerpen

1°. De beoordeling van het gewenste niveau van de regelgevende bevoegdheid

Het is naar het oordeel van de Raad niet voldoende gebleken dat er bij bovengenoemde keuze van het gewenste niveau van regelgeving consistent gekeken is naar de gewichtigheid van het te regelen onderwerp.

Als voorbeeld noemt de Raad de regeling van de instelling, samenstelling en taken van de gedetineerdencommissies. Dit onderwerp leent zich naar zijn aard niet voor een uitputtende regeling in een landsverordening.

Bij het aanpassen van het initiatiefontwerp moet met inachtneming van de Awr opnieuw worden bezien op welk niveau de regels over de in het initiatiefontwerp geregelde onderwerpen opgenomen moeten worden. In het initiatiefontwerp moet zoveel mogelijk rekening worden gehouden met de bestaande grondslagen voor delegatie van regelgevende bevoegdheid in de Lbg. Het alsnog regelen van onderwerpen op het niveau van de landsverordening moet alleen gebeuren indien de delegatie in de Lbg niet correct is gebeurd.

Bij de beoordeling of delegatie van regelgevende bevoegdheid correct is gebeurd, dient in ieder geval rekening te worden gehouden met de volgende aanwijzingen in de Awr:

–     aanwijzing 15: bij de verdeling van elementen van een regeling over de landsverordening en lagere regelgeving moet de landsverordening ten minste de hoofdelementen bevatten. Nagegaan moet worden welke elementen van een regeling zo gewichtig zijn dat het parlement rechtstreeks bij de vaststelling moet worden betrokken;

–     aanwijzing 17: de hoofdelementen betreffen in ieder geval de reikwijdte en de structurele elementen van een regeling;

–     aanwijzing 18: elke delegatie van regelgevende bevoegdheid moet zo concreet en nauwkeurig mogelijk worden begrensd in de delegerende regeling;

Concluderend kan worden gesteld dat voor de keuze welke elementen van een regeling in een landsverordening moeten worden geregeld en ter zake van welke elementen delegatie aan de lagere regelgever toelaatbaar is, steeds dient te worden onderzocht welke elementen van een regeling zo gewichtig zijn dat de volksvertegenwoordiging rechtstreeks bij de vaststelling moet worden betrokken.

2°. De mogelijke gevolgen van een onjuist niveau van regelgeving

Naar het oordeel van de Raad komt het regelen van allerlei onderwerpen in een landsverordening die eigenlijk in lagere regelgeving (en in pseudo regelingen (bijvoorbeeld bij reglement)) geregeld moeten worden de duurzaamheid van de regeling niet ten goede. Regels over bepaalde onderwerpen moeten snel aangepast kunnen worden aan de veranderde maatschappelijke ontwikkelingen. Het regelen van deze onderwerpen in een landsverordening maakt dat de regeling weinig flexibel is voor wat betreft het aanbrengen van wijzigingen.  Immers met het bewandelen van de weg van het wijzigen van een landsverordening is de nodige tijd  gemoeid.

3°. Advies

De Raad adviseert de initiatiefnemers nogmaals bij de keuze van het niveau van regelgeving met het bovenstaande rekening te houden. 

4. Een evenwichtige balans tussen de rechtspositie van de gedetineerden en een gedegen bedrijfsvoering van de inrichtingen

Artikel 17 van de Lbg is de spil waar die gehele landsverordening om draait. Dat artikel schrijft voor dat de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf of de maatregel van terbeschikkingstelling van de Regering met handhaving van het karakter daarvan mede dienstbaar wordt gemaakt aan de voorbereiding van de terugkeer van gedetineerden in de maatschappij. Tijdens de vrijheidsbeneming dient er gewerkt te worden aan de resocialisatie van de gedetineerden. Het komt de Raad evenwel voor dat de initiatiefnemers in hun streven om de rechtspositie van de gedetineerden te verbeteren en te werken aan de resocialisatie van de gedetineerden uit het oog verliezen dat de leiding van de inrichtingen verplicht is de orde en veiligheid in de inrichtingen te waarborgen. In verband daarmee dient de leiding van de inrichtingen de bevoegdheid te hebben om aan bepaalde rechten van gedetineerden beperkingen te stellen.

De Raad verwijst in dit verband bij wijze van voorbeeld naar het recht van gedetineerden om minimaal gedurende 8 uren per dag te luchten (het voorgestelde artikel 19a, vijfde lid, van de Lbg in artikel I, onderdeel F, van het initiatiefontwerp). Ook het recht om tijdens hun verblijf buiten de cel om onbeperkt gebruik te maken van de publieke telefoons om telefoongesprekken te voeren is een ander voorbeeld (het voorgestelde artikel 33i, eerste lid, van de Lbg in artikel I, onderdeel K, van het initiatiefontwerp). Er dient naar de mening van de Raad ervoor te worden gewaakt dat er tussen de verplichtingen van de leiding van de inrichtingen en de rechtspositie van de gedetineerden geen scheve balans ontstaat. De leiding van de inrichtingen moet voldoende ruimte hebben voor het voeren van een gedegen bedrijfsvoering en om de orde en veiligheid in de inrichtingen te waarborgen. 

In het licht van het bovenstaande adviseert de Raad kritisch naar de in het initiatiefontwerp voorgestelde nieuwe of ruimere rechten van gedetineerden te kijken en waar nodig het initiatiefontwerp aan te passen. 

5. De financiële gevolgen voor het Land

a.   Het ontbreken van een gedegen financiële verantwoording

In het eerdere advies[14] heeft de Raad geadviseerd om in de memorie van toelichting de verwachte kosten verbonden aan de uitvoering van deze (initiatief)landsverordening inzichtelijk te maken en aan te geven hoe deze kosten gedekt zullen worden. De Raad constateert dat dit advies niet door de initiatiefnemers is opgevolgd. Als reden geven zij hiervoor aan dat vragen over de financiële gevolgen verbonden aan de uitvoering van een (initiatief)landsverordening aan de betrokken minister niet worden beantwoord. Ze geven aan dat daarover wellicht eerst bij de behandeling van het ontwerp in de Staten meer duidelijkheid kan ontstaan door de beschikbaarheid van de noodzakelijke informatie van met name de Minister van Financiën (pagina 8, derde tekstblok, van de memorie van toelichting).

In de memorie van toelichting geven de initiatiefnemers aan dat de uitgaven voor de uitvoering van de voorgestelde wijzigingen gerealiseerd kunnen worden uit de begrotingspost ‘Onvoorzien’ in de Begroting voor het dienstjaar 2022 en uit het Criminaliteitsfonds. Zij menen dat die investeringen terugverdiend zullen worden door de besparingen die als gevolg van de uitvoering van de voorgestelde wijzigingen zullen worden gerealiseerd. (Zie onderdeel ‘4. Financiën’ op pagina 20 van de memorie van toelichting en pagina 8, derde tekstblok). Echter wordt in de memorie van toelichting geen indicatie gegeven van de verwachte besparingen.

b.   Uitvoeringsfactoren in samenhang met financiële middelen van het Land

Naar het oordeel van de Raad dient over de verwachte kosten en besparingen verbonden aan de uitvoering van deze (initiatief)landsverordening meer duidelijkheid te bestaan. Dit in het licht van enkele belemmerende factoren voor de uitvoering van een resocialisatieprogramma voor gedetineerden in de SDKK die de RvR in zijn rapporten noemt. Die factoren zijn onder meer de onveiligheid in de SDKK, het tekort aan (opgeleid) personeel, de onvoldoende beschikbaarheid van faciliteiten en gebrek aan financiële middelen. Met name het gebrek aan capaciteit (voldoende opgeleid personeel) en financiële middelen zijn de factoren die stelselmatig in bovengenoemde rapporten van de RvR worden genoemd. Overigens maken de initiatiefnemers zelf, bijvoorbeeld bij de verwijzing naar de brief van de vertrekkende directeur van de SDKK in de memorie van toelichting (pagina 6 van de memorie van toelichting), melding van het probleem van achterblijvende financiering en onvoldoende (opgeleid) personeel. Indien er onvoldoende financiering en (opgeleid) menskracht voor een gedegen uitvoering van de in het initiatiefontwerp opgenomen regels tot verbetering van de rechtspositie van de gedetineerden zijn, is naar het oordeel van de Raad de kans groot dat genoemde regels niet het beoogde resultaat zullen hebben. De nieuwe bepalingen inzake de verbetering van de rechtspositie van gedetineerden zullen in een dergelijk geval tot dode letter verworden of door middel van rechtszaken worden afgedwongen.

c.   Financiële verantwoording in samenhang met de Landsverordening comptabiliteit 2010 en de Awr

De Raad is – mede gelet op artikel 11 van de Landsverordening comptabiliteit 2010,  de aanwijzingen 157 en 159 van de Awr en de precaire overheidsfinanciën- nog steeds van oordeel dat de financiële gevolgen van de (initiatief)landsverordening in de memorie van toelichting inzichtelijk moeten worden gemaakt. Hij meent dat de Staten daarover overleg moeten voeren met het Ministerie van Financiën. De Raad verwijst in dit verband naar de brief van de Voorzitter van de Staten d.d. 17 januari 2022 (met kenmerk 21-22/00351-0) over de aanbieding van een afsprakenlijst ter gelegenheid van het formele kennismakingsbezoek van de Voorzitter van de Staten aan de Ondervoorzitter van de Raad van Advies van 2 november 2021. Op die lijst staat dat de Staten zullen trachten om met de overheid tot een werkwijze te komen waarbij de Statenleden op assistentie kunnen rekenen vanuit de ministeries bij het opstellen van initiatiefontwerpen. Het voornemen bestaat om een dergelijke werkwijze in een protocol vast te stellen. 

d.  Conclusie

De Raad adviseert met voortvarendheid het nodige te doen om tot een werkwijze tussen de Staten en de overheid te komen zodat de Statenleden op assistentie kunnen rekenen vanuit de ministeries bij het opstellen van initiatiefontwerpen en de daarbij behorende memorie van toelichting.

Ook wordt geadviseerd om in de memorie van toelichting een gedegen gekwantificeerd inzicht te geven in de financiële gevolgen van deze (initiatief)landsverordening en aan te geven op welke wijze de kosten kunnen worden opgevangen.

6.  De uitvoering van de onderhavige (initiatief)landsverordening

De Raad heeft in het eerdere advies[15] geadviseerd om de diverse stakeholders op het penitentiaire gebied, zoals de directeur, bedoeld in de Lbg, de Stichting Reclassering en de Commissie van Toezicht, te horen over de uitvoering van de onderhavige (initiatief)landsverordening. Aan genoemde opsomming van stakeholders acht de Raad- mede in verband met de additionele en gewijzigde bepalingen die opgenomen zijn in het initiatiefontwerp, zoals de rechten van gedetineerden om vervroegd de inrichting te verlaten en het beroep op de rechter (de voorgestelde artikelen 39a, eerste lid, en 44, zevende lid, van de Lbg)-, gewenst dat ook het Openbaar Ministerie (hierna: het OM), het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao en Sint Maarten en van Bonaire, Saba en Sint Eustatius (hierna: het Hof) en organisaties die opkomen voor de belangen van slachtoffers en nabestaanden worden toegevoegd.

Uit de memorie van toelichting kan de Raad opmaken dat de initiatiefnemers slechts kennis hebben genomen van een ongedateerd rapport van de werkgroep ‘Review Wet- en regelgeving gevangeniswezen’(pagina 8, voorlaatste tekstblok van de memorie van toelichting). Echter, staat in de memorie van toelichting niet in hoeverre zij in het initiatiefontwerp met laatstgenoemd rapport rekening hebben gehouden en in geval zij niet daarmee rekening hebben gehouden waarom niet.

In laatstgenoemd rapport worden naar de mening van de Raad enkele goede suggesties gedaan tot wijziging van de Lbg die samenhangen met de door de CPT gedane aanbevelingen ter verbetering van de omstandigheden in de inrichtingen. Zo stelt de werkgroep voor om in de Lbg op te nemen dat regels over het verblijf van minderjarige kinderen in de gevangenis bij lagere regelgeving kunnen worden vastgesteld. Dit voorstel hebben de initiatiefnemers niet overgenomen. De reden daarvoor staat niet in de memorie van toelichting. 

De Raad adviseert in de memorie van toelichting op het rapport van bovengenoemde werkgroep in te gaan. Tevens wordt geadviseerd om bovengenoemde stakeholders, inclusief het OM, het Hof en organisaties die opkomen voor de belangen van slachtoffers en nabestaanden, die nog niet over de uitvoering van de onderhavige (initiatief)landsverordening gehoord zijn alsnog te horen en het resultaat daarvan in de memorie van toelichting op te nemen.

7. De inwerkingtredingsdatum

Omdat deze (initiatief)landsverordening aanleiding geeft tot aanpassing van de Gevangenismaatregel 1999 en het Huishoudelijk reglement penitentiaire inrichtingen 1999, heeft de Raad in het eerdere advies[16] geadviseerd om in artikel II van het initiatiefontwerp op te nemen dat de onderhavige (initiatief)landsverordening op een bij landsbesluit te bepalen tijdstip in werking treedt.

De Raad constateert dat de initiatiefnemers het eerdere advies niet hebben opgevolgd. In artikel II van het initiatiefontwerp wordt opnieuw voorgesteld om de onderhavige (initiatief)landsverordening in werking te laten treden met ingang van de dag na de datum van bekendmaking. Naar het oordeel van de Raad zijn de overzichtelijkheid van de penitentiaire regelingen en de rechtszekerheid ermee gediend als de onderhavige (initiatief)landsverordening en de wijzigingen die in verband met de implementatie van die landsverordening in de lagere regelingen moeten worden aangebracht op hetzelfde tijdstip in werking treden.

De Raad adviseert artikel II van het initiatiefontwerp zodanig aan te passen dat daarin wordt bepaald dat de onderhavige (initiatief)landsverordening op een bij landsbesluit te bepalen tijdstip in werking treedt.

II.   Inhoudelijke opmerkingen

1. Het initiatiefontwerp

a.   Wijzigingen in verband met de inwerkingtreding van het nieuwe Wetboek van Strafrecht

In de voorgestelde artikelen 4, eerste lid en 6, onderdeel a, van de Lbg (artikel I, onderdeel D, van het initiatiefontwerp) worden de verwijzingen naar bepalingen van het Wetboek van Strafrecht van de Nederlandse Antillen in de Lbg vervangen door de overeenkomstige bepalingen van het nieuwe Wetboek van Strafrecht.

De Raad merkt op dat genoemde verwijzingen, in verband met de inwerkingtreding van het nieuwe Wetboek van Strafrecht, in artikel CXIX van de Invoeringslandverordening Wetboek van Strafrecht (P.B. 2011, no. 49) al zijn vervangen door de daarmee corresponderende artikelen in het nieuwe Wetboek van Strafrecht. 

De Raad adviseert de voorgestelde wijzigingen in de voorgestelde artikelen 4, eerste lid en 6, onderdeel a, van de Lbg te schrappen en de memorie van toelichting als gevolg daarvan aan te passen.

b.   Het opperbeheer en het beheer van de inrichtingen

In het voorgestelde artikel 14 van de Lbg (artikel I, onderdeel E, van het initiatiefontwerp) staat dat het beheer van iedere inrichting berust onder het opperbeheer van de minister, bij de directeur of een hoofd op wie het in deze landsverordening omtrent de directeur bepaalde van toepassing is. De Raad heeft in het eerdere advies[17] geadviseerd om die formulering te herzien. Uit genoemde formulering blijkt niet duidelijk op wie het opperbeheer en het beheer van de inrichtingen berust. Volgens de Raad moet dat duidelijk uit de formulering blijken.  De Raad heeft de initiatiefnemers erop gewezen dat uit de huidige artikelen 13 en 14 van de Lbg wel duidelijker blijkt op wie het opperbeheer en het beheer van iedere inrichting rust. Bovengenoemd advies van de Raad is niet opgevolgd.

De Raad adviseert de initiatiefnemers nogmaals de formulering van het voorgestelde artikel 14 van de Lbg met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

 

c.   Aanwijzingsbevoegdheid van de minister

Ingevolge het voorgestelde artikel 14, laatste zin, van de Lbg is niet expliciet bepaald dat de minister algemene aanwijzingen kan geven aan de directeur. De Raad heeft in het eerdere advies[18] aangegeven dat de minister hierdoor zowel algemene aanwijzingen als bijzondere aanwijzingen kan geven.  Ook heeft de Raad opgemerkt dat er een motivering voor de gemaakte keuze in de memorie van toelichting ontbreekt. De Raad constateert dat de initiatiefnemers dit advies van de Raad niet hebben opgevolgd. De reden hiervoor wordt ook niet in de memorie van toelichting aangegeven.

De Raad adviseert nogmaals het voorgestelde artikel 14, laatste zin, van de Lbg aan te passen en zoniet in de memorie van toelichting de gemaakte keuze te motiveren.

d.  Het penitentiaire programma

1°. Onderzoek naar de noodzaak van een penitentiair programma

De voorgestelde artikelen 17a en 17b van de Lbg (artikel I, onderdeel F, van het initiatiefontwerp) gaan over het penitentiaire programma. In het eerdere advies[19] heeft de Raad over deze vorm van alternatieve tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel gesteld dat hij van oordeel is dat een hier te lande verricht onderzoek moet uitwijzen of een dergelijke vorm van alternatieve tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf of een vrijheidsbenemende maatregel hier kan worden toegepast. Als uit dat onderzoek blijkt dat regeling daarvan gewenst is, moet volgens de Raad opnieuw worden bezien of het voorgestelde penitentiaire programma uitvoerbaar is. De initiatiefnemers gaan  in de memorie van toelichting niet in op de opmerking van de Raad.

De Raad is nog steeds van oordeel dat een dergelijk onderzoek hier te lande nodig is. Dit in verband met het feit dat uit de rapporten van de RvR volgt dat het verrichten van extramurale activiteiten niet goed mogelijk is wegens de daarvoor benodigde veiligheidsmaatregelen[20].  Een penitentiair programma wordt in beginsel doorlopen buiten de betrokken inrichting en onder elektronisch toezicht, tenzij zwaarwegende belangen zich daartegen verzetten (het voorgestelde artikel 17b, vijfde lid, van de Lbg). Op de veiligheidsaspecten die thans een belemmering vormen voor de SDKK om extramurale activiteiten te verrichten wordt in de memorie van toelichting niet ingegaan.

De Raad adviseert opnieuw in de memorie van toelichting op het bovenstaande in te gaan.

2°. Het verlenen van vrijheden aan gedetineerden

Het voorgestelde artikel 17a, tweede lid, van de Lbg (artikel I, onderdeel F, van het initiatiefontwerp) schrijft voor dat bij het verlenen van vrijheden aan gedetineerden rekening wordt gehouden met de veiligheid van de samenleving. De Raad merkt op dat het voorgestelde artikel 17a, tweede lid, van de Lbg afwijkt van artikel 13a van het oorspronkelijke initiatiefontwerp. In laatstgenoemd artikel wordt het resocialisatieproces waarmee zoveel mogelijk bij de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel rekening moet worden gehouden afhankelijk gesteld van het gedrag van de betrokken gedetineerde. In het voorgestelde artikel 17a, tweede lid, van de Lbg wordt niks daarover geregeld.

Voorts is in artikel 13a van het oorspronkelijke initiatiefontwerp bepaald dat bij het verlenen van vrijheden aan gedetineerden naast de veiligheid van de samenleving ook rekening dient te worden gehouden met de belangen van slachtoffers en nabestaanden. Het valt de Raad op dat bij het redigeren van artikel 13a van het oorspronkelijke initiatiefontwerp aansluiting is gezocht bij artikel 2, tweede lid, van de Penitentiaire beginselenwet van Nederland (hierna: de PBW). In de toelichting op het voorgestelde artikel 13 van de Lbg (dus niet op het juiste voorgestelde artikel 17 van de Lbg) geven de initiatiefnemers aan dat die belangen niet als reden mede kunnen gelden voor de beperking van de rechten van de gedetineerden. De Raad vindt het -rekening houden met de belangen van de verschillende actoren in het strafproces- wel belangrijk. Bij het verlenen van vrijheden aan gedetineerden moet niet alleen met de veiligheid van de samenleving in zijn geheel maar ook met de individuele belangen van slachtoffers en nabestaanden rekening worden gehouden. Ook is het afhankelijk stellen van het resocialisatieproces van het gedrag van de betrokken gedetineerde van belang. Daarom is de Raad van oordeel dat volledige aansluiting van het voorgestelde artikel 17a, tweede lid, van de Lbg aan artikel 2, tweede lid van de PBW gewenst is.

De Raad adviseert het voorgestelde artikel 17a, tweede lid, van de Lbg en de memorie van toelichting dienovereenkomstig aan te passen.  

3°. Informatie aan de gedetineerden over hun rechten

In het voorgestelde artikel 17a, vierde lid, van de Lbg (artikel I, onderdeel F, van het initiatiefontwerp) is de informatieplicht van de directeur aan de gedetineerde over zijn rechten geregeld. De gedetineerde dient onder meer over zijn rechten zoals geregeld in de voor Curaçao geldende internationale verdragen geïnformeerd te worden. In dat artikellid staat dat hij daarbij eveneens gewezen wordt op zijn klachtrecht volgens de bepalingen van Hoofdstuk XII van de Lbg. De Raad vindt die toevoeging overbodig want onder de rechten van de gedetineerde valt automatisch ook zijn klachtrecht.

Voorts merkt de Raad op dat de informatieplicht aan de gedetineerde een aandachtspunt is in de rapporten van de RvR waarmee de SDKK in de praktijk rekening moet houden. De gedetineerden zijn vaak niet bekend met hun rechten. De Raad vindt het opnemen van deze verplichting in de Lbg een goed initiatief. Wel merkt de Raad op dat hij uit de memorie van toelichting niet kan opmaken wanneer die verplichting geldt. De Raad vindt dat die informatie niet alleen bij de opneming in een inrichting moet gelden maar dat die informatie altijd voor gedetineerden toegankelijk moet zijn.

De Raad adviseert het voorgestelde artikel 17a, vierde lid, van de Lbg en de memorie van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te passen. 

4°. Het penitentiaire programma als recht van de gedetineerde

Het voorgestelde artikel 17b, tweede lid, van de Lbg (artikel I, onderdeel F, van het initiatiefontwerp) omschrijft de deelname door de gedetineerde aan een penitentiair programma als een recht van de gedetineerde, mits er voldaan wordt aan een drietal voorwaarden.

In de PBW is het volgen van een penitentiair programma echter geen recht van een gedetineerde. Het al dan niet in de gelegenheid stellen van een gedetineerde om aan een penitentiair programma deel te nemen is afhankelijk van de beslissing van het gevangeniswezen.  Het gevangeniswezen houdt bij de beoordeling of een gedetineerde daarvoor in aanmerking komt rekening met een aantal factoren. De mate waarin en de wijze waarop is gebleken van goed gedrag, de mogelijkheden om eventuele aan de grotere vrijheden verbonden risico’s te beperken en beheersen, en de belangen van slachtoffers, nabestaanden en andere relevante personen, waaronder de door de veroordeelde geleverde inspanningen om de door het strafbare feit veroorzaakte schade te vergoeden zijn factoren waarmee in ieder geval rekening dient te worden gehouden bij het nemen van een dergelijke beslissing (zie artikel 4, derde lid, van de PBW).

Het penitentiaire programma is een vorm van tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel.  Daarom meent de Raad dat de beslissing over de juiste vorm van die tenuitvoerlegging aan het gevangeniswezen toekomt. De deelname aan ’een penitentiair programma kan volgens de Raad niet losgekoppeld worden van onder andere het gedrag van een gedetineerde. Daarom vindt de Raad dat het al dan niet in de gelegenheid stellen van een gedetineerde om aan een penitentiair programma deel te nemen een bevoegdheid moet zijn van de directeur van de inrichting. De (hoofd)aspecten waarmee hij in ieder geval rekening moet houden bij het nemen van die beslissing moeten in het initiatiefontwerp worden opgenomen. 

De Raad adviseert het initiatiefontwerp en de memorie van toelichting met inachtneming van het bovenstaande aan te passen.

5°. Deelname aan het penitentiaire programma kan onder elektronisch toezicht

In het voorgestelde artikel 17b, eerste lid, laatste zin, van de Lbg (artikel I, onderdeel F, van het initiatiefontwerp) is het stellen van een deelnemer aan een penitentiair programma onder elektronisch toezicht facultatief opgenomen. Dat impliceert dat de bevoegde autoriteit (ervan uitgaande dat deze de directeur is) een zekere mate van beoordelingsvrijheid heeft bij het nemen van die beslissing. Daartegenover bepaalt het voorgestelde artikel 17b, tweede en vijfde lid, van de Lbg dat een gedetineerde recht heeft op deelname aan een penitentiair programma en dat dit programma in beginsel buiten de betrokken inrichting (dus extramuraal) en onder elektronisch toezicht doorlopen wordt tenzij zwaarwegende belangen zich daartegen verzetten. In laatstgenoemd artikellid wordt de ruimte van de bevoegde autoriteit om de deelnemer al dan niet onder elektronisch toezicht te stellen door het gebruik van de woorden ‘in beginsel’ enigszins ingeperkt. Volgens de Raad bestaat tussen genoemde artikelleden van het initiatiefontwerp een tegenstrijdigheid die weggenomen moet worden.

De Raad adviseert het initiatiefontwerp en de memorie van toelichting dienovereenkomstig aan te passen.   

e. Het concordantiebeginsel bij de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel

In het voorgestelde artikel 17e, tweede lid, van de Lbg (artikel I, onderdeel F, van het initiatiefontwerp) is de plicht van de directeur opgenomen om, in het verlengde van het in artikel 39, eerste lid, van het Statuut van het Koninkrijk der Nederlanden (hierna: het Statuut) opgenomen concordantiebeginsel, bij de tenuitvoerlegging van de straf aansluiting te zoeken bij en waar mogelijk te handelen, dan wel te streven naar de mogelijkheid om te handelen in overeenstemming met wat binnen de landen van het Koninkrijk geldt als de beste wijze om gestalte te geven aan het respect voor de menselijke waardigheid van gedetineerden en aan hen toekomende rechten.

De Raad merkt op dat het in artikel 39, eerste lid, van het Statuut opgenomen concordantiebeginsel beoogt te bevorderen dat bepaalde delen van de wetgeving in de vier landen van het Koninkrijk der Nederlanden zo veel mogelijk met elkaar overeenstemmen. Ondanks het concordantiebeginsel ten aanzien van wetgeving kunnen er valide redenen zijn (zoals uiteenlopende maatschappelijke opvattingen of afwijkende feitelijke omstandigheden) om bepaalde onderwerpen in de landen niet op dezelfde wijze te regelen[21]. Zo geldt op grond van vaste jurisprudentie van het Hof dat de maatstaven die de laatste decennia in Nederland ten aanzien van het overheidsgedrag tot ontwikkeling zijn gebracht niet zonder meer hier te lande behoren te worden aangelegd[22]. Artikel 39, eerste lid, van het Statuut richt zich dus niet tot degenen die met de uitvoering van een wettelijke regeling zijn belast, maar tot de wetgever. De directeur van een inrichting is gebonden aan de hier te lande geldende regels (nationaal recht en eenieder verbindende voorschriften van internationaal recht).

Op grond van het vorenstaande adviseert de Raad het voorgestelde artikel 17e, tweede lid, van de Lbg te schrappen.

f.   Het beginsel van minimale beperking

Het beginsel van minimale beperking in het huidige artikel 18 van de Lbg is alleen toegesneden op onveroordeelden. In dat artikel staat dat de onveroordeelden aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die welke voor het doel van hun opsluiting of in het belang van de handhaving van de orde of de veiligheid in het gesticht noodzakelijk zijn.  In Nederland heeft de evolutionaire ontwikkeling van grondrechten het besef gebracht dat het maken van inbreuken op grondrechten van alle ingeslotenen ongeacht hun juridische status slechts geoorloofd is voor zover het noodzakelijk is voor het doel van de vrijheidsbeneming. In Curaçao vormt artikel 17, vierde lid, van de Staatsregeling de basis voor deze opvatting. Grondrechten gelden in principe ook voor hen aan wie de vrijheid is ontnomen. Alleen als de uitoefening van de grondrechten zich niet verdraagt met de vrijheidsbeneming is een beperking daarop mogelijk. De Raad meent dat genoemd beginsel op grond van artikel 17, vierde lid, van de Staatsregeling voor alle ingeslotenen moet gelden.

De Raad adviseert de reikwijdte van het huidige artikel 18 van de Lbg uit te breiden tot alle gedetineerden, dus ook de veroordeelden.

g.   Onderdelen van het dagprogramma voor gedetineerden

Het voorgestelde artikel 19a, eerste lid van de Lbg (artikel I, onderdeel F, van het initiatiefontwerp) schrijft verplicht (imperatief) voor uit welke onderdelen het dagprogramma voor gedetineerden naast het penitentiaire basisprogramma dient te bestaan. Dit betekent dat het dagprogramma voor gedetineerden uit de in het voorgestelde artikel 19a, eerste lid, van de Lbg genoemde onderdelen moet bestaan. Voor de directeur van de inrichting bestaat er dus geen beoordelingsvrijheid.

Over een soortgelijk artikel in het oorspronkelijke initiatiefontwerp heeft de Raad in zijn eerder advies [23] al gezegd dat het in de praktijk niet werkbaar is om het dagprogramma van elke gedetineerde uit alle onderdelen van het dagprogramma te laten bestaan. Denkbaar is dat een gedetineerde wegens de aard van zijn detentie of wegens gezondheidsredenen bijvoorbeeld niet in staat is om deel te nemen aan het onderdeel van het dagprogramma dat gericht is op zijn voorbereiding op deelname aan het arbeidsproces na beëindiging van zijn detentie.  Ook heeft een kerngezonde gedetineerde niet elke dag  medische verzorging nodig. Volgens de Raad moet het mogelijk zijn dat de onderdelen van het dagprogramma voor gedetineerden per gedetineerde kunnen verschillen. De directeur moet dus de ruimte hebben om het dagprogramma per geval in te vullen.  Ook dit advies is zonder onderbouwing van de initiatiefnemers in de memorie van toelichting niet overgenomen.

De Raad adviseert de initiatiefnemers nogmaals om de aanhef van het voorgestelde artikel 19a, eerste lid, van de Lbg zodanig aan te passen dat de onderdelen waaruit het dagprogramma voor gedetineerden kan bestaan facultatief zijn. 

h.   Luchttijden

In het voorgestelde artikel 19a, vijfde lid, van de Lbg (artikel I, onderdeel F, van het initiatiefontwerp) wordt aan de gedetineerde het recht toegekend om gedurende minimaal acht uren en dertig minuten per dag te luchten, tenzij het dagprogramma verblijf in een bepaalde ruimte noodzakelijk maakt. Volgens de memorie van toelichting voorziet die bepaling in een uitweg bij veelvuldig onverdraaglijk hoge temperaturen in de cellen van gedetineerden. Temperaturen van boven de dertig graden Celsius zijn in de cellen niet uitzonderlijk. Deze bepaling codificeert volgens de initiatiefnemers een al sinds jaren in de SDKK bestaande praktijk (pagina 12 van de memorie van toelichting).

De Raad merkt op dat voornoemde praktijk volgens de memorie van toelichting alleen betrekking heeft op periodes waarin sprake is van hoge temperaturen. Het voorgestelde artikellid bepaalt dat de gedetineerden elke dag ongeacht de periode een minimale luchttijd hebben van acht uren en dertig minuten per dag. Dit betekent dat de gedetineerden niet minder dan acht uren en dertig minuten per dag kunnen luchten. Op grond van het huidige artikel 30 van het Huishoudelijk reglement penitentiaire inrichtingen 1999 hebben de gedetineerden het recht om wanneer het weer het toelaat twee keer per dag gedurende minimaal twee uren te luchten. Een uur voor ‘s middags en een uur na ‘s middags.

De Raad merkt op dat gedetineerden volgens internationaal recht, recht hebben op minimaal een uur luchttijd per dag. De minimale luchttijd van acht uren en dertig minuten per dag overschrijdt ver uit het internationaalrechtelijke toegestane minimum. Het is dan aan de directeur om de luchttijd uit te breiden. Daarbij houdt hij rekening met de omstandigheden, zoals de weeromstandigheden. De initiatiefnemers onderbouwen niet waarom gekozen is voor bovengenoemde grote afwijking en geven ook niet aan of de SDKK de capaciteit heeft om die bepaling uit te voeren. Hierbij kan gedacht worden aan het voorzien in beveiliging gedurende de luchttijden.

De Raad adviseert de nieuwe minimale dagelijkse luchttijd voor de gedetineerden in artikel 19a, vijfde lid, van de Lbg te verlagen. 

i.   Vereisten waaraan een cel dient te voldoen

Het voorgestelde artikel 30c, tweede lid, van de Lbg (artikel I, onderdeel H, van het initiatiefontwerp) schrijft de eisen voor waaraan een cel dient te voldoen. Deze moet een minimale vloeroppervlakte hebben van tien vierkante meter en dient te beschikken over een sanitaire cel die volledig is afgesloten van het leefgedeelte. Uit het rapport van de RvR blijkt dat niet alle cellen hieraan voldoen. Niet alle cellen hebben een eigen sanitaire cel die afgesloten is van het leefgedeelte[24]. In de memorie van toelichting kan niet worden opgemaakt in hoeverre het nieuwe artikel 30c, tweede lid, van de Lbg in de praktijk uitvoerbaar zal zijn.

De Raad adviseert in de memorie van toelichting in te gaan op de uitvoerbaarheid van deze bepaling. 

j.  Algemene voorzieningen

Het voorgestelde artikel 30c, vierde lid, van de Lbg (artikel I, onderdeel H, van het initiatiefontwerp) voorziet in de ter beschikking stelling van algemene (noodzakelijke) voorzieningen aan de gedetineerden door de inrichting. Als voorbeelden van die voorzieningen worden een koelkast, een magnetron, een televisietoestel, een koffiezetapparaat en voldoende verlichting genoemd.

Het valt de Raad op dat de toelichting op genoemd artikel (pagina 13) niet goed aansluit op genoemd artikellid. Het artikellid suggereert dat de inrichting zorg moet dragen voor algemene voorzieningen voor het algemene gebruik door de gedetineerden. Volgens bedoelde toelichting beoogt dat artikellid evenwel de mogelijkheid te scheppen voor de gedetineerden zelf om zaken aan te schaffen (kopen) die een meer humaan verblijf in hun cel mogelijk maken. Het gaat daarbij om de inrichting van een hen toegewezen cel door de aanschaf van onder meer genoemde artikelen. Het kan volgens de Raad niet de bedoeling zijn dat de inrichting genoemde artikelen voor elke gedetineerde afzonderlijk aanschaft.

De Raad adviseert het voorgestelde artikel 30c, vierde lid, van de Lbg met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

k.  Het begrip ‘Besluit’

Zowel in het vijfde lid als het zesde lid van het voorgestelde artikel 30c van de Lbg (artikel I, onderdeel H, van het initiatiefontwerp) wordt telkens over besluit gesproken bij de aanduiding van een beslissing van de directeur in een concreet geval. Een besluit daarentegen is een beslissing van algemene strekking die niet van regelende aard is. Zo plegen beslissingen tot instelling van een commissie als besluiten te worden aangeduid. 

De Raad adviseert de term ‘besluit’ in genoemde artikelleden met inachtneming van aanwijzing 54 van de Awr en in aansluiting op de in de in de Lbg gehanteerde terminologie te vervangen door ‘beslissing’.

l.  Klacht

Het huidige artikel 40 van de Lbg regelt de beslissingen waarover een gedetineerde beklag kan doen. Die beslissingen zijn limitatief opgesomd. In het voorgestelde artikel 30c, zesde lid, van de Lbg (artikel I, onderdeel H, van het initiatiefontwerp) staat dat een in het derde lid bedoeld besluit (lees: beslissing) vatbaar is voor beklag. Naar het oordeel van de Raad dient voor de leesbaarheid en overzichtelijkheid van de Lbg de mogelijkheid om over een beslissing van de directeur tot weigering van instemming om bijzondere voorzieningen te gebruiken beklag te doen in het huidige artikel 40 te worden opgenomen en niet in een apart artikel.

De Raad adviseert het initiatiefontwerp met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

m. Toezicht op de inhoud van correspondentie

In het voorgestelde artikel 33d, derde lid, van de Lbg (artikel I, onderdeel K, van het initiatiefontwerp) is de bevoegdheid opgenomen van de directeur om op de inhoud van brieven en andere poststukken afkomstig van of bestemd voor gedetineerden toezicht uit te oefenen. De tweede zin van genoemd artikellid bevat een verbod voor de directeur om van de inhoud van brieven en andere poststukken een afschrift te maken. Dat is volgens de Raad een beperking van de bevoegdheid van de directeur tot het uitoefenen van toezicht. Het valt de Raad op dat de memorie van toelichting niet ingaat op de redenen voor deze beperking. De Raad vindt evenwel dat de directeur in het licht van het bepaalde in het vierde lid van bovengenoemd artikel niet in zijn bevoegdheid om toezicht uit te oefenen op de inhoud van brieven en poststukken beperkt moet worden.

Op grond van het voorgestelde vierde lid kan de directeur de verzending of uitreiking van bepaalde brieven of andere poststukken alsmede bijgesloten voorwerpen weigeren, indien zich een van de genoemde beperkingsgronden voordoet. Een dergelijke weigering kan dus alleen plaatsvinden nadat van de inhoud van de brief of het poststuk is kennisgenomen. Pas dan kan immers worden beoordeeld of de weigering noodzakelijk is met het oog op een van de hiervoor genoemde belangen. In verband met een van de in het vierde lid genoemde belangen kan het nodig zijn van de inhoud van brieven en poststukken afschrift te maken. Bijvoorbeeld ter voorkoming van of het opsporen van strafbare feiten.

De Raad adviseert in het licht van de belangen genoemd in het vierde lid van het voorgestelde artikel 33d, in het derde lid van het voorgestelde artikel 33d, van de Lbg de bevoegdheid van de directeur tot het uitoefenen van toezicht niet te beperken.

n. De afwikkeling van brieven en andere poststukken alsmede bijgesloten voorwerpen die de directeur niet laat uitreiken of verzenden

Het voorgestelde artikel 33d, vijfde lid, van de Lbg (artikel I, onderdeel K, van het initiatiefontwerp) geeft de directeur een aantal mogelijkheden voor de afwikkeling van brieven en andere poststukken alsmede bijgesloten voorwerpen die hij niet laat uitreiken. De Raad merkt op dat die afwikkelingsmogelijkheden niet alleen bij het niet uitreiken, maar ook bij het niet verzenden van brieven en andere poststukken alsmede bijgesloten voorwerpen moeten kunnen worden gebruikt. Voorts is de Raad van oordeel dat die afwikkelingsmogelijkheden gebruikt moeten kunnen worden indien zich één van de in het vierde lid van het voorgestelde artikel 33d van de Lbg opgenomen beperkingsgronden voordoet. Nu blijkt uit de formulering van het voorgestelde artikel 33d, vijfde lid, van de Lbg dat die afwikkelingsmogelijkheden alleen met het oog op de voorkoming of opsporing van strafbare feiten gebruikt kunnen worden.

De Raad adviseert het voorgestelde artikel 33d, vijfde lid, van de Lbg met inachtneming van het bovenstaande aan te passen.

In het derde lid van het voorgestelde artikel 33d van de Lbg, voorlaatste zin, is de bevoegdheid opgenomen van de directeur om brieven en poststukken aan de afzender daarvan terug te zenden. Een van de in het voorgestelde artikel 33d, vijfde lid, van de Lbg opgenomen afwikkelingsmogelijkheden is de mogelijkheid van de directeur om niet uitgereikte brieven en andere poststukken dan wel bijgesloten voorwerpen terug te zenden aan de verzender of een door de gedetineerde op te geven adres.  De Raad vindt het bepaalde in de voorlaatste zin van het voorgestelde artikel 33d, derde lid, van de Lbg dan ook overbodig.

De Raad adviseert het voorgestelde artikel 33d, derde lid, van de Lbg met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

o.  Weigering aan de gedetineerde van het ontvangen van bezoek van een bepaalde persoon

In het voorgestelde artikel 33f, derde lid, van de Lbg (artikel I, onderdeel K, van het initiatiefontwerp) is de bevoegdheid van de directeur opgenomen om bezoek van een bepaalde persoon of personen aan de gedetineerde te weigeren, indien dit noodzakelijk is met het oog op een belang als bedoeld in artikel 33d, vierde lid. Die weigering geldt voor ten hoogste drie maanden. De Raad merkt op dat de mogelijkheid van de directeur in verband met die belangen om die weigering  telkens te verlengen tot maximaal een bepaalde periode ontbreekt. Die belangen wegen naar het oordeel van de Raad zo zwaar dat deze mogelijkheid in het initiatiefontwerp moet worden opgenomen.

De Raad adviseert artikel 33f, derde lid, van de Lbg met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.   

p.  Bezoek zonder toezicht door minderjarigen

In het voorgestelde artikel 33f, vijfde lid, van de Lbg (artikel I, onderdeel K, van het initiatiefontwerp) is de plicht van de directeur opgenomen om ervoor te zorgen dat minderjarige kinderen bezoek kunnen afleggen aan hun gedetineerde ouder of degene tot wie zij in een nauwe persoonlijke betrekking staan. Volgens de memorie van toelichting beoogt bovengenoemd artikellid het omgangsrecht van minderjarige kinderen met een in detentie zittende ouder of een persoon tot wie zij in een zodanig nauwe persoonlijke betrekking staan dat gesproken kan worden van familieleven in de zin van artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (hierna: EVRM) te verzekeren. De initiatiefnemers menen dat detentie van een ouder geen grond is voor ontzegging van de omgang. Daarbij verwijzen ze in de memorie van toelichting naar artikel 1:377a, derde lid, van het Burgerlijk Wetboek waarin de vier limitatief opgesomde ontzeggingsgronden voor omgang door de rechter zijn neergelegd.  Ingevolge artikel 3 van het Internationaal Verdrag inzake Rechten van het Kind (hierna: IVRK) dient bij alle maatregelen en beslissingen die over het kind worden genomen het belang van het kind voorop te staan.  Artikel 9 van het IVRK legt vast dat het kind het recht heeft om niet afgezonderd te worden van zijn ouders, tenzij dat in zijn belang is en die afzondering door een gerechtelijke procedure gebeurt. 

De betrokken artikelen van de IVRK bepalen dat met de belangen van het kind rekening wordt gehouden.    In verband daarmee dient volgens het voorgestelde artikel 33f, vijfde lid, van de Lbg in de betrokken inrichting een afzonderlijke familiekamer te zijn ingericht en is aanwezigheid van gevangenispersoneel en het afluisteren van gesprekken bij het bezoek niet toegestaan. Daardoor zou immers de mogelijkheid van het minderjarige kind om zich vrijelijk te uiten onaanvaardbaar kunnen worden beperkt, aldus de memorie van toelichting. Dus een dergelijk bezoek geschiedt volgens de Raad in beginsel zonder toezicht.

De Raad staat positief tegenover goed contact tussen een gedetineerde ouder en zijn minderjarig kind. Als er goed contact is, kan de ouder zijn rol als ouder vervullen en de band met het kind onderhouden. Uit onderzoek gedaan in Nederland is echter gebleken dat als een ouder gedetineerd wordt, er vaak vóór de detentie al problemen speelden in een gezin. Dit kunnen onder andere verwaarlozing en mishandeling zijn. Indien vóór de detentie al problemen in het gezin bestonden met de gedetineerde ouder is het niet uitgesloten dat detentie van die ouder een positief effect kan hebben op de rest van het gezin. In dat geval kan het verminderde contact met de gedetineerde ouder in het belang zijn van het kind. Het is voor de Raad niet duidelijk hoe het gevangeniswezen de belangen van dergelijke kinderen zou kunnen waarborgen. Ook vindt de Raad dat het belang van het kind juist gewaarborgd is als het bezoek van een minderjarig kind aan zijn gedetineerde ouder onder toezicht (dus in aanwezigheid van het gevangenispersoneel) plaatsvindt en als gesprekken kunnen worden afgeluisterd. Het personeel van de inrichting kan ingrijpen als zich tijdens dat bezoek situaties voordoen die naar zijn oordeel niet in het belang van het kind zijn. Volgens de Raad dient een gedetineerde wel de mogelijkheid te hebben om aan de directeur een bezoek zonder toezicht te verzoeken Bij de beoordeling van dat verzoek dient met het belang van het kind rekening te worden gehouden.  

Rekening houdend met het bovenstaande adviseert de Raad in het voorgestelde artikel 33f, vijfde lid, van de Lbg de zin ‘In beginsel is daarbij de aanwezigheid van gevangenispersoneel of het afluisteren van gesprekken niet toegestaan’ te schrappen.

q.   Bezoek aan gedetineerden die als statutair directeur van een onderneming kunnen worden aangemerkt.

1°. Noodzaak voor een bijzondere bepaling

In het voorgestelde artikel 33f, tiende lid, van de Lbg (artikel I, onderdeel K, van het initiatiefontwerp) wordt volgens de memorie van toelichting een bezoekrecht geschapen voor bestuurders van ondernemingen, waarvan de statutair directeur gedetineerd is. De bestuurders hebben volgens genoemd artikellid het recht wekelijks gedurende twee uren een bezoek aan de gedetineerde statutaire directeur van de onderneming af te leggen.

De Raad merkt op dat op grond van het voorgestelde artikel 33f, eerste lid, van de Lbg voor eenieder een wekelijks bezoekrecht geldt van tenminste twee uren. De Raad ziet daarom niet in waarom voor deze groep een bijzondere bepaling in de Lbg moet worden opgenomen. Immers hun bezoekrecht verschilt niet van het bezoekrecht dat voor iedereen geldt. Het voorgestelde artikel 33f, tiende lid, van de Lbg heeft geen meerwaarde. Overigens meent de Raad dat het vaststellen van nadere gunstigere regels over de bezoektijd en bezoekuren ook een onderwerp is dat gezien het gewicht daarvan volgens aanwijzing 15 van de Awr bij lagere regelgeving geregeld dient te worden.  Zo bepaalt het huidige artikel 25, onderdeel b, van het Huishoudelijk reglement penitentiaire inrichtingen 1999 al dat de directeur met betrekking tot de bezoektijd en bezoekuren voor zover dat redelijkerwijs nodig is een gunstigere regeling treft over het bezoek aan een gedetineerde, die aannemelijk maakt dat een afwijkende bezoekregeling uit hoofde van beroepsbezigheden dringend noodzakelijk is. De Raad is van oordeel dat het huidige artikel 25, onderdeel b, van het Huishoudelijk reglement penitentiaire inrichtingen 1999 moet worden gehandhaafd. Een delegatiegrondslag daartoe dient in het initiatiefontwerp te worden opgenomen.

De Raad adviseert het voorgestelde artikel 33f, tiende lid, van de Lbg met inachtneming van het vorenstaande te schrappen. Ook wordt geadviseerd een delegatiegrondslag in het initiatiefontwerp op te nemen.

2°. Het begrip ‘onderneming’

Verder dient het volgens het voorgestelde artikel 33f, tiende lid, van de Lbg te gaan om een onderneming waarvan de rechtspersoon en de gedetineerde als statutair directeur is ingeschreven in de registers van de Kamer van Koophandel en Nijverheid. De Raad merkt op dat een onderneming niet per se een rechtspersoon hoeft te zijn. Het begrip ‘onderneming’ is ruimer. Onder onderneming valt bijvoorbeeld ook een eenmanszaak.

De Raad adviseert het voorgestelde artikel 33f, tiende lid, van de Lbg in het licht van het bovenstaande te schrappen.

r.   Bezoek zonder toezicht

1° Bezoek zonder toezicht in relatie tot artikel 8 van het EVRM en artikel 12 van de Staatsregeling

De initiatiefnemers menen dat de in het eerdere advies [25]opgenomen opmerkingen van de Raad over bezoek zonder toezicht in het licht van ontwikkelingen over dit onderwerp in de overige landen van het Koninkrijk en in internationaal verband geen nader commentaar behoeven (pagina’s 7 en 8 van de memorie van toelichting).

De Raad wijst de initiatiefnemers erop dat in Nederland de gedetineerden geen recht op bezoek zonder toezicht hebben. Wel is het zo dat de directeuren van de inrichtingen in Nederland verplicht zijn op een verzoek voor bezoek zonder toezicht een beslissing te nemen. Niet alle inrichtingen in Nederland bieden de mogelijkheid tot bezoek zonder toezicht  (zie artikel 3.8.1 van de Regeling model huisregels penitentiaire inrichtingen). De Raad is nog steeds van mening dat het recht op eerbiediging van familie- en gezinsleven, geregeld in artikel 8 EVRM en artikel 12 van de Staatsregeling, bij of krachtens landsverordening kan worden beperkt. Dit recht is reeds beperkt met onder andere de vrijheidsstraffen en vrijheidsbenemende maatregelen vastgelegd in het Wetboek van Strafrecht. Straatsburgse jurisprudentie erkent dat het seksuele leven tussen echtgenoten, levenspartners en partners een belangrijk onderdeel van iemands privéleven (artikel 8 van het EVRM) vormt. Echter, op het terrein van seksualiteit in detentie ontbreekt Straatsburgse jurisprudentie[26].

Uitgangspunt van het detentierecht is dat met de handhaving van het karakter van de vrijheidsstraf of de vrijheidsbenemende maatregel de tenuitvoerlegging hiervan zoveel mogelijk dienstbaar wordt gemaakt aan de voorbereiding van de terugkeer in de maatschappij. In dit verband wordt verwezen naar artikel 17 van de Lbg en de memorie van toelichting op de Lbg (pagina 4). Daarbij geldt het beginsel van minimale beperkingen opgenomen in artikel 18, eerste lid, van de Lbg. Op grond van dat beginsel dient de gedetineerde alleen aan die beperkingen te worden onderworpen die voor het doel van de vrijheidsbeneming of in het belang van de handhaving van de orde of de veiligheid in de inrichting noodzakelijk zijn.

Voor de beoordeling door de Raad of er voldoende (rechts)gronden aanwezig zijn voor toekenning van het recht van gedetineerden voor bezoek zonder toezicht dient in ieder geval de volgende tweetal vragen in de memorie van toelichting beantwoord te worden. Ten eerste of de beperking van het recht van gedetineerden om bezoek zonder toezicht te ontvangen in de regel in het belang van de handhaving van de orde en veiligheid in de inrichting noodzakelijk is.

Ten tweede of de mogelijkheid om bezoek zonder toezicht te ontvangen in het licht van artikel 8 van het EVRM bijdraagt aan het resocialisatieproces van een gedetineerde.

De Raad adviseert de initiatiefnemers nogmaals de memorie van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te vullen en indien nodig het initiatiefontwerp aan te passen.

2° De periode na welke een gedetineerde in aanmerking komt voor bezoek zonder toezicht en de frequentie van dat bezoek

Op grond van het voorgestelde artikel 33g, tweede lid, van de Lbg (artikel I, onderdeel K, van het initiatiefontwerp) is een van de voorwaarden voor de gedetineerde, om in aanmerking te kunnen komen voor bezoek zonder toezicht, dat hij gedurende een aaneengesloten periode van drie maanden in een normaal beveiligde inrichting of afdeling van een inrichting verblijft. Verder kan een gedetineerde ten hoogste eenmaal per week bezoek zonder toezicht ontvangen.

Het valt de Raad op dat de periode na welke een gedetineerde in aanmerking komt voor bezoek zonder toezicht en de frequentie van dat bezoek gunstiger zijn dan die in Nederland, Volgens artikel 3.8.1 van de Regeling model huisregels penitentiaire inrichtingen komt een gedetineerde pas voor het ontvangen van bezoek zonder toezicht in aanmerking nadat hij na een aaneengesloten periode van zes maanden in een of meerdere normaal beveiligde penitentiaire inrichting, zijnde een gevangenis of een huis van bewaring vastzit. Bovendien kan een gedetineerde die aan alle voorwaarden daarvoor voldoet slechts één keer per maand bezoek zonder toezicht ontvangen. In de memorie van toelichting staat dat de inrichting inzicht moet hebben in het gedrag van de gedetineerde en de wijze waarop zijn contacten met de buitenwereld verlopen teneinde een reële inschatting te kunnen maken van het veiligheidsrisico dat aan het bezoek zonder toezicht verbonden is. Daarom dient de gedetineerde gedurende een aaneengesloten periode van drie maanden in een normaal beveiligde inrichting te verblijven voordat hij in aanmerking komt voor bezoek zonder toezicht.  Over de frequentie van het bezoek zonder toezicht, die gunstiger is dan die in de regeling van Nederland zwijgt de memorie van toelichting.

De Raad vindt dat het gedrag van de gedetineerde en de relatie die de gedetineerde heeft met de bezoeker in drie maanden niet goed beoordeeld kunnen worden. Dit mede gelet op een eventuele noodzaak om de psychosociale dienst te raadplegen die dan zelfstandig onderzoek daartoe zal moeten verrichten.

De Raad adviseert bij de formulering van het voorgestelde artikel 33g, tweede lid, van de Lbg geheel aansluiting te zoeken bij het bepaalde in artikel 3.8.1 van de Regeling model huisregels penitentiaire inrichtingen.

s.  Telefoneren en gebruik van persoonlijke computers

1°. Het recht van telefoneren van gedetineerden

In het voorgestelde artikel 33i, eerste lid, van de Lbg (artikel I, onderdeel K, van het initiatiefontwerp) is het recht van de gedetineerde om telefonisch contact te hebben met de buitenwereld opgenomen. Aan de gedetineerde wordt het recht toegekend om tijdens zijn verblijf buiten de cel zonder verdere beperkingen gebruik te maken van daartoe aangewezen publieke toestellen om telefoongesprekken te voeren met personen buiten de inrichting. Dit betekent dat de gedetineerde dagelijks gedurende de tijd dat hij zich in de open lucht bevindt met de buitenwereld kan bellen. Op grond van het voorgestelde artikel 19a, vijfde lid, van de Lbg is die tijd minimaal acht uren en dertig minuten.

In de geldende penitentiaire regelingen ontbreekt een bepaling waarin een algemeen recht van gedetineerden om telefonisch contact te hebben met de buitenwereld is vastgelegd.  In artikel 28 van het Huishoudelijk reglement penitentiaire inrichtingen 1999 is alleen voor gedetineerden voor wie aannemelijk is dat hun gezinsbetrekkingen buiten het eiland verblijven een voorziening getroffen voor telefonisch contact met deze gezinsbetrekkingen. Zij kunnen om de twee weken gedurende één uur telefonisch contact hebben met deze gezinsbetrekkingen. Toch volgt uit het rapport van de RvR dat een algemene mogelijkheid voor de gedetineerden om personen buiten de inrichting te bellen in de praktijk bestaat. In de huisblokken zijn er telefooncellen geplaatst[27]. Over de frequentie en de duur van dit recht dat de gedetineerde in de praktijk hebben zwijgt dat rapport.

In Nederland is het zo dat de gedetineerden wekelijks op in de huisregels vastgestelde tijden en plaatsen met behulp van een daartoe aangewezen toestel gedurende maximaal tien minuten een of meer gesprekken kunnen voeren met personen buiten de inrichting (artikel 39, eerste lid, van de PBW). De door de initiatiefnemers voorgestelde frequentie en duur van het recht om telefonisch contact te houden met personen buiten de inrichting is volgens de Raad een aanzienlijke verbetering als dat recht vergeleken wordt met het recht dat de gedetineerden in Nederland nu hebben. Overigens meent de Raad dat de frequentie en duur van het recht om telefonisch contact te houden met personen buiten de inrichting onderwerpen zijn, die gezien het gewicht daarvan, volgens aanwijzing 15 van de Awr bij lagere regelgeving geregeld dienen te worden. Een delegatiegrondslag daartoe dient in het initiatiefontwerp te worden opgenomen.

De Raad adviseert een delegatiegrondslag in het initiatiefontwerp op te nemen voor het regelen van de frequentie en duur van het recht dat de gedetineerden hebben om te telefoneren met personen buiten de inrichting.

2°. De beschikbaarheid van persoonlijke mobiele telefoons en computers

Het tweede lid van artikel 33i van de Lbg bepaalt tevens dat het de gedetineerde, naast het gebruik van de in de inrichting beschikbare publieke telefoons, toegestaan is om volgens door de minister te stellen regels, waaronder regels met betrekking tot de aansluiting op het internet, te beschikken over en gebruik te maken van een persoonlijke computer en een mobiele telefoon. Volgens de toelichting op genoemd artikellid betreft deze bepaling de codificatie van de reeds geruime tijd bestaande praktijk binnen de SDKK ten aanzien van de beschikbaarheid van mobiele telefoons.

Volgens de Raad betreft de betrokken bepaling echter de codificatie van de reeds geruime tijd bestaande illegale praktijk wat de aanwezigheid van mobiele telefoons in de inrichting betreft. Het is volgens de Raad algemeen bekend dat het toelaten van mobiele telefoons vanwege veiligheidsredenen binnen de SDKK verboden is. Zolang het verbod van toelating van mobiele telefoons binnen de SDKK in het belang is van de veiligheid en de orde binnen de inrichting, dient voor de gedetineerden de beschikbaarheid en gebruik van mobiele telefoons daarbinnen te worden voorkomen. Volgens de rapporten van de RvR is de veiligheid binnen de SDKK nog niet wat het zou moeten zijn. Daarom dient naar het oordeel van de Raad niet te worden overgegaan tot legalisatie van genoemde illegale praktijk. 

Het vorenstaande geldt eveneens voor de toelating van persoonlijke computers binnen de SDKK. De Raad begrijpt dat de technologische ontwikkelingen op het gebied van elektronische communicatie snel gaan en niet meer weg te denken zijn. De Raad is van oordeel dat het gevangeniswezen (de overheid) alert op deze ontwikkelingen moet zijn. In Nederland is internetgebruik niet geregeld wel wordt in het kader van re- integratie of onderwijs het gebruik van internet toegestaan.

De Raad adviseert de mogelijkheid van internetgebruik voor uitsluitend re- integratie of onderwijstrajecten in het initiatiefontwerp op te nemen en te bepalen dat deze na een bepaalde periode geëvalueerd zal worden. Ook wordt geadviseerd het tweede lid van artikel 33i van de Lbg zodanig aan te passen dat de beschikbaarheid en het gebruik van mobiele telefoons door gedetineerden in dat artikellid worden geschrapt.

t.  Toezicht op telefoongesprekken

Het valt de Raad op dat in het voorgestelde artikel 33i van de Lbg geen voorziening is getroffen voor de directeur om op de door of met de gedetineerde gevoerde telefoongesprekken toezicht uit te oefenen. Dit kan noodzakelijk zijn om de identiteit van de persoon met wie de gedetineerde een gesprek voert vast te stellen dan wel met het oog op een belang als bedoeld in het voorgestelde artikel 33d, vierde lid, van de Lbg.

De Raad is van oordeel dat de directeur met het oog op een van de in het vierde lid van het voorgestelde artikel 33d van de Lbg genoemde belangen in het voorgestelde artikel 33i van de Lbg de bevoegdheid dient te hebben om toezicht uit te oefenen op de door of met de gedetineerde gevoerde telefoongesprekken. Voorts moet – rekening houdende met het recht op privacy dat vastgelegd is in artikel 8 van het EVRM en artikel 17 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (het BuPo-verdrag) – de reikwijdte van dat toezicht in het initiatiefontwerp  worden vastgesteld (bij wijze van voorbeeld verwijst de Raad naar het bepaalde in artikel 39, tweede lid, van de PBW). Bepaald moet bijvoorbeeld worden dat het toezicht kan omvatten het beluisteren van een telefoongesprek of het uitluisteren van een opgenomen telefoongesprek. Aan de betrokken gedetineerde wordt mededeling gedaan van de aard en de reden van het toezicht. Ook moet een grondslag in het initiatiefontwerp worden opgenomen voor het bij landsbesluit, houdende algemene regelen, vaststellen van nadere regels over het opnemen van telefoongesprekken en het bewaren (in verband met bovengenoemd recht op privacy) en verstrekken van opgenomen telefoongesprekken.

De Raad adviseert het voorgestelde artikel 33i van de Lbg en de memorie van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

u.  Weigering en beëindiging van telefoongesprekken

De Raad mist in het voorgestelde artikel 33i van de Lbg de mogelijkheid van de directeur om het voeren van een bepaald telefoongesprek of bepaalde telefoongesprekken te weigeren of een telefoongesprek binnen de daarvoor bestemde tijd te beëindigen, indien dit noodzakelijk is met het oog op een van de in het voorgestelde artikel 33d, vierde lid, van de Lbg genoemde belangen. De maximale periode waarbinnen een beslissing tot het weigeren van een bepaald telefoongesprek of bepaalde telefoongesprekken geldt, dient tevens in het initiatiefontwerp te worden opgenomen. Verder dient in het initiatiefontwerp een grondslag te worden geschapen om nadere regels door de minister vast te stellen over het weigeren van een bepaald telefoongesprek of bepaalde telefoongesprekken.

De Raad adviseert het voorgestelde artikel 33i van de Lbg en de memorie van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

v.  Telefoongesprekken met geprivilegieerde personen

Het valt de Raad op dat er voor het voeren van telefoongesprekken met de in het voorgestelde artikel 33e, eerste lid, van de Lbg genoemde personen en instanties niks is geregeld. Naar het oordeel van de Raad dienen in het initiatiefontwerp nadere regels hierover en over de op deze gesprekken uit te oefenen toezicht te worden vastgesteld.

De Raad adviseert het initiatiefontwerp met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

w.  Weigering, intrekking of beperking van het eerstvolgende verlof

In de memorie van toelichting (pagina 19) staat dat de bepalingen van de voorgestelde artikelen 36 en volgende voor zover toepasselijk gelijkluidend zijn aan de betreffende bepalingen in de PBW.

Het valt de Raad op dat er tussen de voorgestelde artikelen 36, 36a, en 36c van de Lbg en de soortgelijke bepalingen in de PBW (de artikelen 51, 53, 54 en 55 van de PBW) een aantal belangrijke verschillen bestaat waarover in de memorie van toelichting geen uitleg wordt gegeven. Zo is in de limitatieve opsomming van de op te leggen disciplinaire straffen in artikel 51, eerste lid, onderdeel d, van de PBW opgenomen dat de straf van weigering, intrekking of beperking van het eerstvolgende verlof kan worden opgelegd. Deze disciplinaire straf is niet opgenomen in het voorgestelde artikel 36, eerste lid, van de Lbg, dat een limitatieve opsomming bevat van de op te leggen disciplinaire straffen. De reden waarom de initiatiefnemers deze straf hier te lande niet toepasselijk vinden, wordt in de memorie van toelichting niet vermeld. De Raad is van oordeel dat in de memorie van toelichting moet worden uitgelegd waarom bepaalde artikelen van de PBW niet in het initiatiefontwerp zijn overgenomen. Overigens is de Raad van oordeel dat in ieder geval de mogelijkheid om de straf van weigering, intrekking of beperking van het eerstvolgende verlof op te leggen in het voorgestelde artikel 36, eerste lid, van de Lbg moet worden opgenomen.

De Raad adviseert het voorgestelde artikel 36, eerste lid, van de Lbg, met inachtneming van het bovenstaande aan te passen.

x.  De beperking op de oplegging van een disciplinaire straf die niet in het voorgestelde artikel 36, eerste lid, van de Lbg is opgenomen

In het voorgestelde artikel 36a, vijfde lid, eerste zin, van de Lbg wordt een beperking opgelegd aan het opleggen van de straf van intrekking of schorsing van de uitoefening van het recht op voorwaardelijke invrijheidsstelling, verlof onder elektronisch toezicht of deelname aan een penitentiair programma, zonder dat de mogelijkheid om die disciplinaire straf op te leggen opgenomen is in het voorgestelde artikel 36, eerste lid, van de Lbg. Artikel 36, eerste lid, bevat een limitatieve opsomming van de disciplinaire straffen die de directeur bij het begaan van een in dat artikellid omschreven delictsomschrijving kan opleggen. De directeur heeft op grond van het voorgestelde artikel 36, eerste lid, van de Lbg niet de bevoegdheid tot intrekking of schorsing van de uitoefening van het recht op voorwaardelijke invrijheidsstelling, verlof onder elektronisch toezicht of deelname aan een penitentiair programma. Als hij die bevoegdheid niet heeft dan is de in het vijfde lid van artikel 36a van de Lbg opgenomen beperking van die bevoegdheid niet juist.

Op grond van het bovenstaande adviseert de Raad het voorgestelde artikel 36a, vijfde lid, van de Lbg te schrappen of anders het voorgestelde artikel 36 van de Lbg aan te vullen.

y.  Het voorwaardelijk opleggen van een disciplinaire straf

Ingevolge het voorgestelde artikel 36c, eerste lid, van de Lbg kan een disciplinaire straf geheel of ten dele voorwaardelijk worden opgelegd. De proeftijd bedraagt ten hoogste drie maanden. De voorwaarden die bij een geheel of gedeeltelijk voorwaardelijke straf kunnen worden gesteld, zijn in het vergelijkbare artikel 53, tweede lid, van de PBW onderverdeeld in algemene voorwaarden (die altijd moeten worden gesteld bij het opleggen van een voorwaardelijke straf) en bijzondere voorwaarden. Als algemene voorwaarde dient de directeur in elk geval te stellen dat de gedetineerde zich onthoudt van het plegen van feiten die onverenigbaar zijn met de orde of de veiligheid in de inrichting dan wel met de ongestoorde tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming. De bijzondere voorwaarden dienen het gedrag van de gedetineerde te betreffen en mogen niet neerkomen op een nieuwe straf[28]. Het voorgestelde artikel 36c van de Lbg bevat geen regeling over de voorwaarden die bij een geheel of gedeeltelijk voorwaardelijke straf kunnen worden gesteld. Het is volgens de Raad aan te bevelen een bepaling daarover in het voorgestelde artikel 36c van de Lbg op te nemen.

Voorts mist de Raad in het voorgestelde artikel 36c van de Lbg een bepaling waarin geregeld wordt dat bij het overtreden van een voorwaarde binnen de proeftijd de directeur kan bepalen dat de opgelegde voorwaardelijke straf geheel of ten dele ten uitvoer wordt gelegd.

De Raad adviseert het voorgestelde artikel 36c van de Lbg met inachtneming van het bovenstaande aan te passen.  

z.  Het recht op “voorwaardelijke” invrijheidsstelling

1º. Inleiding

Het voorgestelde artikel 39a van de Lbg (artikel I, onderdeel N, van het initiatiefontwerp) regelt volgens de memorie van toelichting het recht van de gedetineerde op het vervroegd verlaten van de inrichting na het verstrijken van een bepaald deel van de opgelegde vrijheidsstraf. Het eerste lid van het voorgestelde artikel 39a van de Lbg bepaalt dat de gedetineerde die is veroordeeld tot een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf, niet zijnde vervangende hechtenis, onverminderd het bepaalde in artikel 39, na ommekomst van twee derde deel van de opgelegde gevangenisstraf het recht heeft op voorwaardelijke invrijheidsstelling en bijgevolg op het zonder beperkingen verlaten van de inrichting. Gezien het gestelde in de toelichting op het voorgestelde artikel 39a van de Lbg wordt in dat artikel het recht van de gedetineerde op voorwaardelijke invrijheidsstelling geregeld. Na bestudering van dit artikellid is de Raad van oordeel dat rekening gehouden moet worden met het volgende.

2°.  De verhouding met het Wetboek van Strafrecht

De Raad merkt op dat de voorwaardelijke invrijheidsstelling al uitgebreid geregeld is in de artikelen 1:30 e.v. van het Wetboek van Strafrecht. Het Wetboek van Strafrecht is een algemene landsverordening waarin algemene regels op het gebied van het strafrecht worden gesteld. Van algemene landsverordeningen wordt alleen afgeweken indien de noodzaak hiervan is komen vast te staan. In de Lbg kan met andere woorden alleen van het Wetboek van Strafrecht worden afgeweken indien dit noodzakelijk is en volgens aanwijzing 37 van de Awr, in de memorie van toelichting wordt gemotiveerd waarom.

In de onderdelen d en e van aanwijzing 5 van de Awr wordt bepaald dat tot het treffen van een regeling (lees: een nieuwe regeling of een wijziging van een regeling) pas wordt besloten indien overheidsinterventie noodzakelijk is en waarbij onderzocht is of de gekozen doelstellingen kunnen worden bereikt door aanpassing of beter gebruik van bestaande instrumenten. Indien dit niet mogelijk is, dan moet onderzocht worden welke andere mogelijkheden bestaan. De diverse mogelijkheden moeten zorgvuldig tegen elkaar worden afgewogen. Uit het ontwerp, de memorie van toelichting of de overige bij het adviesverzoek aangetroffen stukken is niet gebleken of enig onderzoek is gedaan naar de voorziening van de voorwaardelijke invrijheidsstelling. Het is niet gebleken dat dit middel, zoals dat vastgesteld is in het Wetboek van Strafrecht, niet meer toereikend zou zijn waardoor in de Lbg een nieuwe verbeterde voorziening getroffen moet worden. De Raad is van oordeel dat indien na verricht onderzoek en na overleg met de justitiële keten (waaronder het OM en de Centraal College voor de Reclassering) vast is komen te staan dat de huidige regeling van de voorwaardelijke invrijheidstelling in het Wetboek van Strafrecht aanpassing behoeft, dan dient dit wetboek te worden aangepast [29]. Van een zorgvuldige afweging van in welke wettelijke regeling de voorwaardelijke invrijheidsstelling opgenomen zou moeten worden is niet gebleken aangezien het één en ander niet uit de memorie van toelichting blijkt. 

De Raad adviseert om een vergelijkend onderzoek uit te voeren tussen de Lbg en het Wetboek van Strafrecht voor wat betreft de voorwaardelijke invrijheidsstelling. Indien de regeling van de voorwaardelijke invrijheidsstelling in de Lbg noodzakelijk zou blijken te zijn, dan adviseert de Raad om dit in de memorie van toelichting te onderbouwen.

3º. Duidelijke en bestendige wetgeving

In aanwijzing 7 van de Awr wordt bepaald dat gestreefd moet worden naar duidelijkheid en eenvoud van regelingen en naar een bestendig karakter daarvan. Volgens de Raad moeten doublures in wetgeving worden voorkomen. Indien in twee wettelijke regelingen een voorziening zoals de voorwaardelijke invrijheidsstelling geregeld wordt, dan moet worden voorkomen  dat door de burger, de justitiabele of Justitie gegist moet worden welke rechtsregel van toepassing is. In de toelichting op aanwijzing 7 wordt aangegeven dat een regeling zodanig moet worden opgesteld dat de burger zijn rechten en verplichtingen eenvoudig kan begrijpen. Ook de bestendigheid van die regeling is wenselijk zodat die regeling voor langere tijd meekan. Voorkomen moet in elk geval worden dat beide wettelijke regelingen elkaar bijvoorbeeld tegenspreken of dat de ene regeling meer waarborgen biedt dan de andere. Ter illustratie zal de Raad een aantal voorbeelden aangeven:

• uit de formulering van het eerste en tweede lid van artikel 1:31 van het Wetboek van Strafrecht volgt dat een voorwaardelijke invrijheidsstelling plaats kan vinden van het onvoorwaardelijke deel van de straf indien door de rechter ook een voorwaardelijk gedeelte is vastgesteld[30]. Dit is anders in het eerste lid van het voorgestelde artikel 39a van de Lbg. Alleen de tot onvoorwaardelijke vrijheidsstraf veroordeelde zal recht hebben op voorwaardelijke invrijheidsstelling.
• In artikel 1:37 van het Wetboek van Strafrecht wordt de zogenaamde ‘trein’ geregeld. Dit houdt kortgezegd in dat als er een cellentekort is in de gevangenis, de Minister van Justitie kan beslissen om een veroordeelde eerder vrij te laten dan op grond van de huidige regeling gerechtvaardigd is. Het is niet gebleken of deze ‘trein-regeling’ nog toegepast mag worden in het voorgestelde regime van artikel 39a, eerste lid, van de Lbg.
• Volgens artikel 1:38 van het Wetboek van Strafrecht dient de beslissing tot invrijheidsstelling betekend te worden aan de veroordeelde. Uit het voorgestelde artikel 39a, eerste lid, van de Lbg volgt niet welke procedure moet worden gevolgd om de veroordeelde in vrijheid te kunnen stellen.
• Tegen de beslissingen genomen ten aanzien van de voorwaarden voor de invrijheidsstelling, de herroeping ervan, uitstel of afstel en de ‘trein’ kan de veroordeelde op grond van artikel 1:39 van het Wetboek van Strafrecht een bezwaarschrift indienen bij de strafrechter. Volgens de memorie van toelichting op dit artikel is dit een bewuste keuze geweest van de wetgever want anders zou de procedure opgenomen in de Landsverordening administratieve rechtspraak (hierna: LAR) toegepast moeten worden. Het is niet duidelijk welk rechtsmiddel de veroordeelde heeft indien hij volgens het voorgestelde artikel 39a, eerste lid, van de Lbg wel recht heeft op voorwaardelijke invrijheidsstelling, maar dit recht niet krijgt (lees: vergeten wordt). Hoe verhoudt het vorenstaande zich in samenhang gezien met het grondrecht opgenomen in artikel 19 van de Staatsregeling waarin wordt bepaald dat niemand tegen zijn wil afgehouden kan worden van de rechter die bij landsverordening aan hem is toegekend.

Op grond van het vorenstaande adviseert de Raad het voorgestelde artikel 39a, eerste lid, van de Lbg te schrappen. 

4°. De verhouding met de bedoeling van de wetgever

Het voorgestelde artikel 39a, eerste lid, van de Lbg gaat uit van het in vrijheid stellen van tot gevangenisstraf veroordeelden zonder daaraan voorwaarden te verbinden en zonder dat de eenmaal toegekende “voorwaardelijke” invrijheidsstelling kan worden herroepen. Ook is de toepasselijkheid van de “voorwaardelijke” invrijheidsstelling in het voorgestelde artikel 39a, eerste lid, van de Lbg niet gekoppeld aan een bepaalde strafhoogte. Dit betekent dat de “voorwaardelijke” invrijheidsstelling zowel op veroordeelden tot een korte gevangenisstraf als op veroordeelden tot een lange gevangenisstraf van toepassing is.  Naar het oordeel van de Raad is inherent aan de voorwaardelijke invrijheidsstelling dat daarbij algemene en bijzondere voorwaarden worden gesteld. De gedetineerde kan na het uitzitten van een deel van de gevangenisstraf onder bepaalde voorwaarden, die gelden gedurende een bepaalde proeftijd, in vrijheid worden gesteld. Het doel van de voorwaardelijke invrijheidsstelling is het vergroten van de maatschappelijke veiligheid onder andere door het verkleinen van de kans op recidive doordat de veroordeelde onder toezicht van justitie staat[31]. Dit betekent dat het niet mogelijk is voor een gedetineerde die voorwaardelijk in vrijheid wordt gesteld om de inrichting zonder beperkingen te verlaten. Het voorgestelde eerste lid van artikel 39a van de Lbg druist naar de mening van de Raad in tegen de bedoeling van de wetgever met de voorwaardelijke invrijheidsstelling. De formulering ‘recht op voorwaardelijke invrijheidsstelling en bijgevolg op het zonder beperkingen verlaten van de inrichting’ in het voorgestelde artikel 39a, eerste lid, van de Lbg is dus tegenstrijdig.

De Raad is voorts van mening dat hetgeen in het voorgestelde artikel 39a van de Lbg wordt voorgeschreven geen invrijheidsstelling gebonden aan voorwaarden is maar een vervroegde invrijheidsstelling. Bij de introductie van het nieuwe Wetboek van Strafrecht is bewust ervoor gekozen om geen vervroegde invrijheidsstelling meer aan te bieden waarbij de veroordeelde strafkorting krijgt. Gekozen is om, net als in Nederland, de vervroegde invrijheidsstelling te vervangen door de thans geldende voorwaardelijke invrijheidsstelling. Het kan voorkomen dat de wetgever om belangrijke redenen besluit om het strafstelsel te wijzigen. Rekening moet echter worden gehouden  met het bepaalde in artikel 89, eerste lid, van de Staatregeling, in samenhang gelezen met artikel 39 van het Statuut. In genoemde artikelen wordt bepaald dat de landen Nederland, Aruba, Curaçao en Sint-Maarten onder meer het strafrecht en het strafprocesrecht zoveel mogelijk op overeenkomstige wijze moeten regelen. Indien één van deze landen voornemens is om een ingrijpende wijziging in het strafrecht aan te brengen, dan kan deze wetgeving niet eerder aan de Staten worden aangeboden  dan nadat de regeringen van de andere landen in de gelegenheid zijn gesteld om hun zienswijze hierover kenbaar te maken. 

Op grond van het vorenstaande adviseert de Raad het voorgestelde artikel 39a, eerste lid, van de Lbg te schrappen.

aa. Verlof tot het tijdelijk verlaten van de inrichting al dan niet onder elektronisch toezicht

In het huidige artikel 39, eerste lid, van de Lbg staat dat een gedetineerde kan worden vergund naar door de minister te stellen nadere regels, de inrichting tijdelijk te verlaten. Dit artikellid vormt het kader voor diverse modaliteiten op grond waarvan het een gedetineerde kan worden toegestaan de inrichting te verlaten. Het tweede lid van het voorgestelde artikel 39a van de Lbg (artikel I, onderdeel N, van het initiatiefontwerp) regelt het geheel of gedeeltelijke verblijf van de gedetineerde buiten de inrichting al dan niet geheel of gedeeltelijk met elektronisch toezicht. Het gaat dus over het verlaten van de inrichting bij wijze van verlof. Het verlof van de gedetineerde tot het geheel of gedeeltelijk verlaten van de inrichting onder de voorwaarde van elektronisch toezicht is nu geregeld in de Beschikking elektronisch toezicht[32]. Op grond van het huidige artikel 3, eerste lid, van de Beschikking elektronisch toezicht kan een gedetineerde op zijn verzoek, op verzoek van de directeur of op verzoek van een reclasseringsinstelling die dit verzoek mede in het algemeen belang en in het belang van de gedetineerde doet, door de minister worden vergund om bij wijze van verlof, voorafgaand aan de ommekomst van de straf dan wel van twee derde, of vier vijfde deel van de gevangenisstraf, tijdelijk het gesticht te verlaten onder de voorwaarde dat de gedetineerde onder elektronisch toezicht wordt gesteld.

Uit de memorie van toelichting, leidt de Raad af dat het in het voorgestelde artikel 39a, tweede lid, van de Lbg geheel of gedeeltelijke verblijf van de gedetineerde buiten de inrichting, een recht is van de gedetineerde (zie ook het voorgestelde artikel 36a, vijfde lid, van de Lbg). Het is niet afhankelijk van de beslissing van de minister en kan volgens de memorie van toelichting alleen worden ontzegd ingeval van een gepleegd misdrijf (binnen de inrichting of tijdens het verlof). Verlof van gedetineerden past volgens de Raad in de wettelijke opdracht – opgenomen in het huidige artikel 17 van de Lbg – van de voorbereiding van de terugkeer van de betrokkene in de maatschappij, maar is in tegenstelling tot hetgeen de initiatiefnemers stellen geen recht van een gedetineerde, maar ook geen gunst[33].  Bij het verlenen van verlof aan de gedetineerde wordt de vrijheid die hij heeft om te bewegen verruimd. De Raad vindt dat met het verlenen van verlof aan een gedetineerde zorgvuldig dient te worden omgegaan. Ook bij verlofverlening aan een gedetineerde dient rekening te worden gehouden met de veiligheid van de samenleving en de belangen van slachtoffers en nabestaanden (zie het voorgestelde artikel 17a, tweede lid van de Lbg en artikel 2, tweede lid, van de PBW waarin dit uitgangspunt is verwoord). Daarnaast dient ook het gedrag van de gedetineerde een rol te spelen. Zo kunnen gevaar voor vlucht, recidive, ernstige verstoring van de rechtsorde, het ontbreken van een aanvaardbaar verlofadres en onwenselijk geachte confrontaties met slachtoffers, problematisch zijn voor verlofverlening.

Op grond van het bovenstaande adviseert de Raad het tweede lid van het voorgestelde artikel 39a van de Lbg te schrappen.

ab. Uitbreiding beklag

Uit het huidige artikel 40, eerste lid, van de Lbg volgt dat een gedetineerde beklag kan doen over de op hem toegepaste beslissing tot plaatsing in afzondering, tegen een beslissing tot oplegging aan hem van een disciplinaire straf en over een hem betreffende beslissing tot weigering van een verzoek tot plaatsing in afzondering. De voorgestelde nieuwe onderdelen d en e van artikel 40, eerste lid, van de Lbg (artikel I, onderdeel O, van het initiatiefontwerp) strekken ertoe de mogelijkheden voor het doen van beklag door de gedetineerden uit te breiden. Ingevolge artikel I, onderdeel O, van het initiatiefontwerp kan een gedetineerde niet alleen beklag doen tegen bovengenoemde beslissingen maar ook tegen het jegens hem niet nakomen van andere in de Lbg toegekende rechten en tegen gebreken met betrekking tot de in zijn cel bestaande omstandigheden. Bij dit laatste gaat het om bijvoorbeeld niet behoorlijk werkende verlichting, lekkages of de aanwezigheid van ongedierte in de cel.

De Raad heeft in het eerdere advies[34] ten aanzien van een soortgelijke bepaling in het oorspronkelijke initiatiefontwerp opgemerkt dat genoemde wijziging tot gevolg zal hebben dat een gedetineerde ook tegen feitelijke gebeurtenissen die niet – direct – op een onderliggende beslissing berusten beklag kan doen. Volgens de Raad dienen de onderwerpen waarover beklag kan worden gedaan niet te worden beperkt. Wel moet worden voorkomen dat over futiele kwesties of incidenten wordt geklaagd. Naar het oordeel van de Raad dient een dergelijke benadering de doelmatige aanwending van het beklagrecht. De Raad heeft daarom geadviseerd om de omvang van het beklagrecht zodanig te verruimen dat het mogelijk wordt tegen elk onderwerp beklag te doen mits het gaat om een beslissing of een weigering om te beslissen die de klagende gedetineerde betreft. De Raad heeft voorgesteld een algemene beklaggrond tegen de beslissing die wordt genomen door of namens de directeur die de klagende gedetineerde betreft in het initiatiefontwerp op te nemen. Aan de initiatiefnemers is daarbij meegegeven om de termen “beslissing” en “weigering” in de formulering van de bepaling te gebruiken om beklag over feitelijk handelen dat niet direct is terug te voeren op een beslissing uit te sluiten. Het advies van de Raad is ongemotiveerd niet opgevolgd. De Raad volhardt in hetgeen hij in het eerdere advies over het beklagrecht van een gedetineerde naar voren heeft gebracht. Voor de formulering van een dergelijke bepaling kan aansluiting worden gezocht bij artikel 60 van de PBW dat over het beklagrecht handelt.

De Raad adviseert nogmaals artikel 40, eerste lid, van de Lbg met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

ac. Beroep tegen de uitspraak van de beklagcommissie over de toekenning van een

tegemoetkoming aan een gedetineerde

Beroep bij de civiele rechter

Op grond van het huidige artikel 44, eerste lid, van de Lbg doet de beklagcommissie over een klaagschrift van een gedetineerde uitspraak in eerste en laatste instantie. Tegen de uitspraak van de beklagcommissie bestaat dus op grond van het geldende recht geen beroepsmogelijkheid. Het voorgestelde artikel 44, zevende lid, van de Lbg (artikel I, onderdeel O, van het initiatiefontwerp) strekt ertoe het mogelijk te maken dat tegen de uitspraak van de beklagcommissie over de toekenning van een tegemoetkoming als bedoeld in het voorgestelde artikel 44, zesde lid, van de Lbg beroep kan worden ingesteld bij het Gerecht in eerste aanleg.

In het eerdere advies[35] heeft de Raad over een soortgelijke bepaling in het oorspronkelijke initiatiefontwerp uitgebreid geadviseerd. Die bepaling strekte evenwel ertoe beroep tegen alle uitspraken van de beklagcommissie bij het Gerecht in eerste aanleg overeenkomstig de bepalingen van de LAR mogelijk te maken. Die bepaling was dus niet beperkt tot de uitspraak van de beklagcommissie over de toekenning van een tegemoetkoming. In het eerdere advies heeft de Raad uitgelegd dat vanwege het bijzondere karakter van een beschikking die is gegeven op grond van bepalingen van strafrechtelijke aard daartegen geen beroep openstaat bij de bestuursrechter (artikel 7, tweede lid, onder i, van de LAR). De Raad ging in het eerdere advies ervan uit dat de achterliggende gedachte van de wetgever voor de uitsluiting van dergelijke beschikkingen van beroep bij de bestuursrechter is dat – gezien het bijzondere karakter van die beschikkingen – het een overspanning zal vormen van de mogelijkheden die de LAR biedt.  De Raad heeft daarbij opgemerkt dat de gedetineerde over een geschil tussen hem en de overheid zich in beginsel – door een vordering in te stellen op grond van onrechtmatige daad – tot de civiele rechter kan wenden. De Raad heeft de initiatiefnemers aanbevolen om een onderzoek te verrichten naar andere manieren waarop het beklagrecht van de gedetineerde zou kunnen worden versterkt. De Raad maakt uit de memorie van toelichting op dat zij een dergelijk onderzoek niet hebben verricht.

Naast bovengenoemde mogelijkheid om in geval van een geschil tussen de overheid en een gedetineerde zich te wenden tot de civiele rechter, kan een gedetineerde op grond van artikel 43, eerste lid, van het Wetboek van Strafvordering (hierna: WvSv) zich wenden tot de strafrechter. Op grond van artikel 43, eerste lid, van het WvSv kan in alle gevallen, waarin het belang van een goede strafrechtsbedeling een voorziening dringend noodzakelijk maakt en het wetboek zelf daaromtrent geen regeling bevat, een verzoek om zodanige voorziening worden gedaan door de verdachte of degene die daarbij een rechtstreeks hem bepaaldelijk aangaand belang heeft. Volgens vaste jurisprudentie van het Hof[36] strekt artikel 43 van het WvSv zich mede uit over de fase van tenuitvoerlegging van een opgelegde straf. Het is dus niet zo dat een gedetineerde helemaal geen toegang tot een onafhankelijke rechter heeft.

De Raad leidt uit het voorgestelde artikel 44, zevende lid, van de Lbg en de toelichting (pagina 20) daarop af dat de initiatiefnemers nu tegen de uitspraak van de beklagcommissie over de toekenning van een tegemoetkoming als bedoeld in het voorgestelde artikel 44, zesde lid, van de Lbg beroep open willen stellen bij de civiele rechter met overeenkomstige toepassing van de bepalingen van de LAR. Het lijkt volgens de Raad er sterk op dat de initiatiefnemers een verkapte soort LAR-procedure tegen de uitspraak van de beklagcommissie over de toekenning van een tegemoetkoming als bedoeld in het voorgestelde artikel 44, zesde lid, van de Lbg ten overstaan van de civiele rechter willen introduceren, zonder een onderzoek te verrichten of dit mogelijk en wenselijk is, door onder andere het Hof hierover te horen en ook zonder de implicaties hiervan in kaart te brengen.  Dat een dergelijk onderzoek wordt verricht alvorens wordt besloten tot het opnemen van een voorstel daartoe in het initiatiefontwerp acht de Raad van eminent belang.

Hoewel een gedetineerde bij aantasting van aan hem toekomende rechten in principe al toegang heeft tot een onafhankelijke en onpartijdige rechter, ziet de Raad in de Lbg ruimte voor versterking van het beklagrecht van de gedetineerde. Zo kan in aansluiting op het bepaalde in de artikelen 69 e.v. van de PBW de mogelijkheid worden geopend om tegen de uitspraken van de beklagcommissie beroep in te stellen bij een beroepscommissie die onafhankelijk en onpartijdig is. In Nederland is de afdeling rechtspraak van de Raad voor de strafrechttoepassing en jeugdbescherming (hierna: de Rsj) belast met de behandeling van het tegen de uitspraak van de beklagcommissie ingestelde beroep. Onder anderen de met rechtspraak belaste leden van de rechterlijke macht maken deel uit van die afdeling van de Rsj die met rechtspraak is belast. 

De Raad adviseert de initiatiefnemers nogmaals het voorgestelde artikel 44, zevende lid, van de Lbg te schrappen en onderzoek te verrichten naar andere manieren waarop het beklagrecht van een gedetineerde kan worden versterkt.

ad. Verruiming gronden voor gegrondverklaring beklag en (geheel of gedeeltelijke) vernietiging van de beslissing waarover is geklaagd door de beklagcommissie

Artikel 44, derde lid, van de Lbg regelt de gronden waarop het beklag door de beklagcommissie gegrond kan worden verklaard en de beslissing waarover is geklaagd door haar geheel of gedeeltelijk vernietigd kan worden.  In het voorgestelde artikel 44, derde lid, onderdeel c, van de Lbg (artikel I, onderdeel O, van het initiatiefontwerp) wordt daar een additionele grond aan toegevoegd. Laatstgenoemd artikellid bepaalt dat als de beslissing van de directeur niet in overeenstemming is met de in het voorgestelde artikel 17e, tweede lid, van de Lbg aan hem opgelegde verplichting te handelen conform wat in het Koninkrijk als ‘best practice’ geldt voor de bejegening van gedetineerden, het beklag gegrond kan worden verklaard en de beslissing geheel of gedeeltelijk kan worden vernietigd. In onderdeel II, 1, onder e, van dit advies heeft de Raad al aangegeven dat de directeur slechts aan de regels die hier te lande gelden gebonden is. Om deze reden is de Raad van oordeel dat het voorgestelde artikel 44, derde lid, onderdeel c, van de Lbg dient te worden geschrapt.

De Raad adviseert het initiatiefontwerp en de memorie van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te passen. 

2. De memorie van toelichting

a. Nadere regels in de memorie van toelichting

1°. Het voorgestelde artikel 19b van de Lbg

Het voorgestelde artikel 19b van de Lbg (artikel I, onderdeel F, van het initiatiefontwerp) regelt de mogelijkheid voor een gedetineerde om arbeid -ter voorbereiding op deelname aan arbeidsprocessen na beëindiging van de detentie- te verrichten bij een werkgever buiten de inrichting, terwijl hij binnen de inrichting verblijft. In de toelichting op genoemd artikel (pagina 12 onderaan en pagina 13 bovenaan) staat dat het verrichten van arbeid door gedetineerden buiten de inrichting onder elektronisch toezicht dient te geschieden. Ook staat in de toelichting dat aan gedetineerden de mogelijkheid kan worden geboden een vrije dag buiten de inrichting door te brengen bijvoorbeeld in het weekeinde en dat ook dan de voorwaarde van elektronisch toezicht geldt. Het vereiste van het verrichten van arbeid buiten de inrichting onder elektronisch toezicht en de mogelijkheid om een vrije dag buiten de inrichting door te brengen zijn volgens de Raad additionele regels die in het initiatiefontwerp moeten worden opgenomen.

2°. Het voorgestelde artikel 39a van de Lbg

Uit de toelichting op het voorgestelde artikel 39a van de Lbg (pagina 19, voorlaatste tekstblok) volgt dat de daarin opgenomen rechten van de gedetineerde, om de inrichting na afloop van een bepaald deel van de opgelegde vrijheidsstraf te verlaten, alleen kunnen worden ontzegd, indien sprake is van een gepleegd misdrijf.  Volgens de Raad dient een beperking op de in het voorgestelde artikel 39a van de Lbg opgenomen rechten in het initiatiefontwerp te worden opgenomen en niet in de toelichting.

3° Het voorgestelde artikel 44, zevende lid, van de Lbg

Volgens het voorgestelde artikel 44, zevende lid, van de Lbg wordt slechts in een beroepsmogelijkheid voorzien tegen een uitspraak van de beklagcommissie over de toekenning van een tegemoetkoming als bedoeld in het voorgestelde artikel 44, zesde lid, van de Lbg. Echter uit de memorie van toelichting (pagina’s 19 en 20) kan worden opgemaakt dat het initiatiefontwerp de mogelijkheid schept om tegen alle uitspraken van de beklagcommissie beroep bij het Gerecht in eerste aanleg in te stellen. Ook volgt uit de memorie van toelichting dat de LAR-procedure van toepassing is. De Raad is van oordeel dat als de initiatiefnemers de LAR-procedure van overeenkomstige toepassing willen laten zijn op een bij het Gerecht in eerste aanleg ingesteld beroep als bedoeld in het voorgestelde artikel 44, zevende lid, van de Lbg -dit dan in het initiatiefontwerp dient te worden opgenomen en niet in de memorie van toelichting. In het initiatiefontwerp moet expliciet worden opgenomen welke bepalingen van de LAR van overeenkomstige toepassing zijn. Over hoe die bepalingen van overeenkomstige toepassing zullen zijn dient tevens geen misverstand te bestaan. Nu is het niet duidelijk hoe die bepalingen van overeenkomstige toepassing zullen zijn.

4°. Advies

Volgens aanwijzing 158 van de Awr wordt de toelichting niet gebruikt voor het stellen van nadere regels. 

De Raad adviseert het initiatiefontwerp en de memorie van toelichting met inachtneming van het bovenstaande aan te passen.

b.   Uitvoering van het bezoek zonder toezicht

Bezoek zonder toezicht vindt ingevolge het voorgestelde artikel 33g, vijfde lid, van de Lbg (artikel I, onderdeel K, van het initiatiefontwerp) plaats in een vertrek of een andere daartoe geschikt bevonden en ingerichte ruimte in de inrichting. De Raad kan uit de memorie van toelichting niet opmaken of de inrichtingen (zowel de gevangenis als het huis van bewaring) voldoende zijn uitgerust met personeel en geschikte ruimtes om het bezoek zonder toezicht mogelijk te maken.

Daarnaast staat in het voorgestelde artikel 33g, vijfde lid, van de Lbg dat de directeur de duur van het bezoek zonder toezicht bepaalt met dien verstande dat het bezoek ten minste 120 minuten moet duren. In de memorie van toelichting is geen voorbeeld of voorbeelden gegeven waarmee de directeur rekening zal houden om een langere duur van het bezoek te kunnen bepalen. Dit ter voorkoming van willekeur. De Raad heeft in het eerdere advies[37]geadviseerd om in de memorie van toelichting op bovengenoemde aspecten in te gaan. De Raad constateert dat ook dit advies niet is opgevolgd.

De Raad adviseert nogmaals in de memorie van toelichting op het bovenstaande in te gaan.

c.   Verhoging bedragen geldelijke tegemoetkoming

De gevolgen van een door de beklagcommissie vernietigde beslissing worden voor zover mogelijk ongedaan gemaakt. Indien de gevolgen van de vernietigde beslissing niet ongedaan kunnen worden gemaakt kan op grond van het huidige artikel 44, zesde lid, van de Lbg  in bijzondere gevallen worden bepaald dat aan de klager een naar redelijkheid en billijkheid te bepalen geldelijke vergoeding zal worden uitgekeerd.  In voornoemd artikellid wordt de bevoegdheid tot het vaststellen van het bedrag dat ten hoogste aan een klager als geldelijke tegemoetkoming kan worden uitgekeerd gedelegeerd aan de regering.

In artikel 45, vijfde lid, van de Gevangenismaatregel 1999 heeft de regering dat bedrag vastgesteld op maximaal NAf 2500,-. In het voorgestelde artikel 44, zesde lid, van de Lbg (artikel I, onderdeel O, van het initiatiefontwerp) wordt de delegatiegrondslag weggenomen en wordt bepaald dat het bedrag dat als geldelijke tegemoetkoming aan de klager kan worden uitgekeerd tenminste NAf 2.500,- en ten hoogste NAf 10.000,- bedraagt. In het eerdere advies[38] heeft de Raad opgemerkt dat de reden voor het wegnemen van bovengenoemde bevoegdheid die aan de regering is gedelegeerd niet in de memorie van toelichting wordt onderbouwd. Ook is opgemerkt dat in de memorie van toelichting niet op de reden voor de verhoging van genoemd bedrag en of deze door het Land kan worden gedragen wordt ingegaan. In verband daarmee heeft de Raad geadviseerd om in de memorie van toelichting daarop in te gaan. Ook aan dit advies is zonder onderbouwing geen gevolg gegeven. 

De Raad adviseert nogmaals de memorie van toelichting met het bovenstaande aan te vullen. 

d. Betaling van een dwangsom voor de prompte betaling van de geldelijke tegemoetkoming

In de toelichting op het voorgestelde artikel 44 van de Lbg (artikel I, onderdeel O, van het initiatiefontwerp) (pagina 20) staat ten aanzien van het voorgestelde artikel 44, zesde lid, van de Lbg dat de bepaling van de mogelijkheid tot het toekennen van een geldelijke tegemoetkoming onverlet laat dat uitspraak kan worden gedaan met bepaling van een dwangsom voor de prompte uitbetaling daarvan. Daarbij wordt verwezen naar de artikelen 611a en volgende van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (hierna: WvBRv). De Raad wijst erop dat op grond van artikel 611a van het WvBRv de beslissing die met een dwangsom kan worden versterkt ziet hetzij op een doen (een bevel van de rechter) of op een nalaten (een verbod van de rechter). Dwangsommen kunnen niet worden verbonden aan de vordering tot voldoening van een geldsom.

De Raad adviseert genoemde passage in de memorie van toelichting te schrappen.

III. Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.

De Raad van Advies heeft een aantal zwaarwegende bezwaren bij het initiatiefontwerp en adviseert om het niet in behandeling te nemen, tenzij het is aangepast.

Willemstad, 14 december 2022

 

de Ondervoorzitter,                                                                 de Secretaris,

________________________                                                 _____________________

mevr. mr. L. M. Dindial                                                            mevr. mr. C. M. Raphaëla

 

Bijlage behorende bij het advies van de Raad van Advies, RvA no. RA/22-22-LV 

 

Zowel het initiatiefontwerp als de memorie van toelichting heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

1. Algemeen

Aangezien een regeling die een citeertitel heeft gewijzigd wordt, dient in het opschrift van het initiatiefontwerp en de memorie van toelichting alleen verwezen te worden naar de citeertitel van die regeling. Om deze reden dient in deze opschriften geschrapt te worden: Landsverordening van de 27ste juni 1996 tot vaststelling van beginselen van het gevangeniswezen. Genoemde opschriften komen alsdan als volgt te luiden:

LANDSVERORDENING tot wijziging van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen

De Raad heeft de initiatiefnemers in het eerdere advies[1]  bijzondere aandacht gevraagd voor de toepassing van aanwijzing 175, tweede en derde lid van de Awr. Volgens aanwijzing 175, tweede lid, van de Awr wordt in een wijzigingsregeling binnen een afzonderlijk artikel de verschillende wijzigingen van een regeling aangeduid met hoofdletters. Overeenkomstig het derde lid van aanwijzing 175 van de Awr worden in het geval bedoeld in het tweede lid de verschillende wijzigingen in een artikel van een regeling aangeduid met Arabische cijfers of kleine letters. Opgemerkt zij dat bovengenoemde aanwijzingen in het initiatiefontwerp nog steeds niet consistent worden toegepast. Zo wordt in artikel I, onderdelen D en E wijzigingen van verschillende artikelen in de Lbg voorgesteld die allemaal zijn ondergebracht onder respectievelijk onderdelen D en E van artikel I. Het komt de overzichtelijkheid en de leesbaarheid van het initiatiefontwerp ten goede als elke wijziging van een bepaald artikel van de Lbg zou worden aangeduid met een hoofdletter.  Verder zijn in artikel I, onderdeel A, van het initiatiefontwerp 3 verschillende wijzigingsinstructies opgenomen. Die instructies hebben betrekking op wijzigingen in de Lbg in zijn algemeenheid.  Genoemde wijzigingsinstructies zijn niet aangeduid met Arabische cijfers of kleine letters.

De Raad stelt nogmaals voor het initiatiefontwerp in zijn geheel aan te passen met inachtneming van aanwijzing 175, tweede en derde lid van de Awr.

2. Het initiatiefontwerp

Artikel I, onderdeel A

De Raad stelt voor in de eerste wijzigingsinstructie “het gesticht” te vervangen door ‘het gesticht’, ‘gesticht’ en ‘ieder gesticht’ te vervangen door respectievelijk ‘de inrichting’, ‘inrichting’ en ‘iedere inrichting’.

De Raad stelt voor in de derde wijzigingsinstructie het woord ‘steeds’ te schrappen.

Artikel I, onderdeel B

De Raad stelt voor de wijzigingsinstructie in artikel I, onderdeel B, als volgt te doen luiden:

Onder vervanging van de punt in artikel 1, onderdeel c, door een puntkomma worden in artikel I, onderdeel B drie onderdelen toegevoegd luidende:

Artikel I, onderdeel E

In het voorgestelde artikel 15a, vijfde lid en 15c, derde lid, van de Lbg wordt de term ‘medewerkers’ gebruikt. De Raad gaat ervan uit dat de medewerkers de personen zijn die een taak uitoefenen in het kader van de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel. De Raad merkt op dat in het huidige artikel 15 van de Lbg gesproken wordt van het personeel van de inrichtingen. Ook in het voorgestelde artikel 15, tweede lid, van de Lbg wordt laatstgenoemd begrip gebruikt.

De Raad stelt voor in de Lbg steeds dezelfde terminologie aan te houden voor de aanduiding van de personen die een taak uitoefenen in het kader van de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel.

Gezien aanwijzingen 19 en 21 van de Awr stelt de Raad voor in het voorgestelde artikel 15c, vijfde lid, van de Lbg ‘bij landsbesluit houdende algemene maatregelen’ te vervangen door ‘bij of krachtens landsbesluit, houdende algemene maatregelen’.

3. De memorie van toelichting

Pagina 1

In de memorie van toelichting (pagina 1, onder ‘Algemeen deel’, eerste zin) staat dat het doel van de voorgestelde wijzigingen is het verbeteren van de omstandigheden van gedetineerden in de betrokken inrichtingen en het voorzien in een wettelijke basis voor onder meer een penitentiair programma. Deze formulering wekt de indruk dat het penitentiaire programma in de praktijk al wordt geïmplementeerd en dat de onderhavige (initiatief)landsverordening een wettelijke basis daarvoor creëert. Bovendien is de introductie van het penitentiaire programma één van de verbeteringen die met het initiatiefontwerp wordt beoogd.  Het verbindingswoord ‘en’ is hier niet goed gebruikt.   De Raad stelt voor de zinsnede ‘en het voorzien in een wettelijke basis voor onder meer een penitentiair programma’ te vervangen door ‘waaronder het voorzien in een penitentiair programma’.

Pagina 5

In het laatste tekstblok, tweede zin, wordt melding gemaakt van meerdere rapportages van de Raad voor de Rechtspraak. Gelet op de taken van de Raad voor de Rechtspraak in Nederland komt het de Raad voor dat ‘Raad voor de Rechtspraak’ in die zin ‘Raad voor de Rechtshandhaving’ moet zijn. De Raad stelt daarom voor ‘Raad voor de Rechtspraak’ in die zin te vervangen door ‘Raad voor de Rechtshandhaving’. 

Op pagina 1, laatste tekstblok, van de memorie van toelichting wordt verwezen naar 14 internationale rapporten die de CPT van 1994 tot 2017 over de penitentiaire inrichtingen heeft uitgebracht. In het laatste tekstblok, tweede zin, op pagina 5 wordt evenwel verwezen naar rapporten van de CPT die vanaf 1994 tot en met 2015 zijn uitgebracht. Het is niet duidelijk welke verwijzing correct is. De Raad vraagt de aandacht van de initiatiefnemers hiervoor.  

Pagina 9

In de toelichting op het voorgestelde artikel 13 van de Lbg (artikel I, onderdeel E, van het initiatiefontwerp) staat dat de bepaling die regelt dat bij het verlenen van vrijheden ook rekening zou moeten worden gehouden met de belangen van slachtoffers en nabestaanden is geschrapt. De toelichting geeft niet expliciet aan welke bepaling is geschrapt.

De Raad stelt voor in de memorie van toelichting aan te geven welke bepaling bedoeld wordt 

De toelichting op het voorgestelde artikel 14 van de Lbg (artikel I, onderdeel E, van het initiatiefontwerp) heeft betrekking op het bepaalde in het voorgestelde artikel 14a van de Lbg en niet op het bepaalde in het voorgestelde artikel 14 van de Lbg.

De Raad stelt daarom voor het opschrift ‘Artikel 14’ te vervangen door ‘Artikel 14a’.

Pagina 19

De toelichting op het voorgestelde artikel 44a van de Lbg heeft betrekking op zowel het voorgestelde artikel 44 van de Lbg als het voorgestelde artikel 44a van de Lbg. De Raad stelt daarom voor het opschrift ‘Artikel 44a’ te vervangen door ‘De artikelen 44 en 44a’.

__________________________

 

[1] Onderdeel ‘1. Algemeen’ van de bijlage op pagina 15 van het eerdere advies.

 

[1] kenmerk RvA no. RA/31-19-LV

[2] Volgens de Raad is de verwijzing naar rapporten van de Raad voor de Rechtspraak een verschrijving. Zie pagina 31 van de bijlage behorende bij dit advies.

[3] Brief d.d. 3 oktober 2022 met kenmerk RvA no. OV/12-22

[4] kenmerk 22-23/00083-0

[5] De Griffier van de Staten heeft op 14 oktober 2022 de betrokken links per e-mail door tussenkomst van de Secretaris, naar de Raad van Advies gemaild.

[6] Kenmerk RvA no. OV/46-17

[7] De Raad heeft deze beleidsregels laatstelijk aan de Staten aangeboden bij brief d.d. 7 oktober 2020 (met kenmerk RvA no. OV/47-20) met als onderwerp ‘De indiening van adviesverzoeken vergezeld van een advies van de Sociaal- Economische Raad’.

[8] Onderdeel ‘I.1. Probleembeschrijving’ op pagina 1 van het eerdere advies.

[9] Eilander P, en Voermans W., Wetgevingsleer, Boom Juridische uitgevers Den Haag 2000, pagina 21.

[10]    Rapport van de RvR van 2016, pagina’s 15 en 16

[11] Onderdeel ‘I.2., onder b. De verhouding tussen het initiatiefontwerp en de Gevangenismaatregel 1999/ het Huishoudelijk reglement penitentiaire inrichtingen 1999’ op pagina 2 van het eerdere advies.

[12] Zie de artikelen 15, eerste lid en 25, derde lid, van de Staatsregeling

[13] Zie artikel 25, eerste lid, van de Staatsregeling

[14] Onderdeel ‘I.4. De financiële gevolgen’ op pagina 4 van het eerdere advies.

[15] Onderdeel ‘I.5. De uitvoering van de onderhavige regeling’ op pagina 4 van het eerdere advies.

[16] Onderdeel ‘I.6. De inwerkingtredingsdatum’ op pagina 4 van het eerdere advies.

[17] Onderdeel ‘II.d. Het opperbeheer en het beheer van de inrichtingen’ op pagina 6 van het eerdere advies.

[18] Onderdeel ‘II.e. Aanwijzingsbevoegdheid van de minister’ op pagina 6 van het eerdere advies.

[19] Onderdeel ‘II.1.b Penitentiair programma’ op pagina 5 van het eerdere advies

[20] Rapport van RvR 2017, pagina 11

[21] Borman, C, ‘Het Statuut voor het Koninkrijk’, tweede druk, pagina 204

[22] Eilandgebied vs. Brandt 12 januari 1999; NJ 1999, 458

[23]  Onderdeel ‘II.1., onder g, Onderdelen van het dagprogramma voor gedetineerden’ op pagina 7 van het eerdere advies.

[24]    Rapport van de RvR 2016, pagina 11

[25] Onderdeel ‘I.3. Bezoek zonder toezicht in relatie tot artikel 8 van het EVRM op pagina 3 van het eerdere advies.

[26] Sommers N. en Jansen J, “Seks in penitentiaire inrichtingen twintig jaar later: seksuele rechten in

detentie” 8 januari 2019, pagina 2, onder 2. “Beleving van seksualiteit een recht van gedetineerden?”.

[27] Rapport van de Raad voor de Rechtshandhaving 2016, pagina 12

[28] Cleiren, C.P.M., Crijns, J.H., Verpalen, M.J.M. Tekst en commentaar, Strafrecht, elfde druk Wolters Kluwer-Deventer 2016, pagina 2335

[29] Voor het wijzigen van het Wetboek van Strafrecht dient rekening gehouden te worden met het eerste lid van artikel 89 van de Staatsregeling van Curaçao, in samenhang gelezen met artikel 39 van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden. Kortgezegd komt het erop neer dat overleg moet worden gepleegd met Nederland, Aruba en Sint-Maarten alvorens de wijzigingen te kunnen aanbrengen. 

[30] Zie de toelichting op de artikelen 1:30 tot en met 1:39 van het Wetboek van Strafrecht.

[31] Cleiren, C.P.M., Crijns, J.H., Verpalen, M.J.M. Tekst en commentaar, Strafrecht, elfde druk Wolters Kluwer-Deventer 2016, pagina 165

 

[32] (P.B. no. 2005, no. 76)

[33]Memorie van toelichting op de PBW Tweede Kamer, vergaderjaar 1994-1995, 24 263, nr. 3. Pagina 48

[34] Onderdeel ’II.1., onder q, Uitbreiding beklag’ op pagina 10 van het eerdere advies

[35] Onderdeel ‘II.1., onder r, Beroep tegen de uitspraak van de beklagcommissie bij de bestuursrechter’ op pagina 11 van het eerdere advies

[36] Uitspraak d.d. 2 augustus 2021, zaaknummer HAR 83/2021, ECLI:NL:OGHACMB: 2021:168

[37]  Onderdeel ‘II,2. onder e, Uitvoering van het bezoek zonder toezicht’, pagina 13 van het eerdere advies.

[38] Onderdeel ‘II.2. onder g, Verhoging bedragen geldelijke tegemoetkoming’ van het eerdere advies.