RvA no. RA/23-18-LV

Initiatiefontwerplandsverordening tot wijziging van de Staatsregeling van Curaçao (A.B. 2010 no. 87) (Zittingsjaar 2017-2018-129)

Advies: Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 13 juni 2018 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en de behandeling hiervan op 20 augustus 2018, bericht de Raad u als volgt.

I. Algemeen

1. Inleiding

De Raad heeft van de Staten een adviesverzoek ontvangen, te weten de initiatiefontwerplandsverordening tot wijziging van de Staatsregeling van Curaçao (hierna: het initiatiefontwerp). In de memorie van toelichting die behoort bij het initiatiefontwerp (hierna: de memorie van toelichting) staat dat met het initatiefontwerp wordt beoogd de artikelen 6 en 43 van de Staatsregeling van Curaçao (hierna: de Staatsregeling) te wijzigen, teneinde het mogelijk te maken om bij landsverordening aan ingezetenen die geen Nederlander zijn ten minste het actief kiesrecht te kunnen toekennen.[1]

2. De reden voor het voorstel tot wijziging van de Staatsregeling

Op 7 juni 2016 heeft de Raad advies uitgebracht over de initiatiefontwerplands-verordening tot wijziging van het Kiesreglement Curaçao (A.B. 2010 no. 87) (Zittingsjaar 2015-2016-087) (hierna: het initiatiefontwerp Kiesreglement). Het doel van de voorgestelde wijziging van het Kiesreglement Curaçao was om de mogelijkheid te scheppen het actief kiesrecht toe te kennen aan ingezetenen die geen Nederlander zijn.

In voornoemd door de Raad uitgebracht advies [2] (hierna: het advies van de Raad d.d. 7 juni 2016) wordt benadrukt dat het actief kiesrecht, gelet op de artikelen 6 en 43 van de Staatsregeling, is gebonden aan het Nederlanderschap en het ingezetenschap. Om het actief kiesrecht ook te kunnen toekennen aan niet-Nederlanders dient de Staatsregeling te worden gewijzigd.[3]

Met het indienen van het initiatiefontwerp volgen de indieners het advies van de Raad d.d. 7 juni 2016.[4]

3. De strekking van artikel 6 van de Staatsregeling

In hoofdstuk 2 van de Staatsregeling zijn grondrechten opgenomen. De wetgever wil daarmee het grote belang van grondrechten voor Curaçao als democratische rechtsstaat onderstrepen. Artikel 6 van de Staatsregeling dat het actief- en passief kiesrecht voor Nederlandse ingezetenen van Curaçao garandeert, staat ook in hoofdstuk 2. Dat het kiesrecht een belangrijk element van de democratie is, wordt daarmee benadrukt. Het verzekeren van het actief- en passief kiesrecht in artikel 6 van de Staatsregeling staat echter los van de vraag op welke wijze dit recht in een ander hoofdstuk van de Staatsregeling wordt uitgewerkt.

In de Grondwet van Nederland (hierna: de Grondwet) komt een bepaling voor die analoog is aan artikel 6 van de Staatsregeling.[5] Ook ten aanzien van die bepaling is het uitgangspunt dat deze een waarborg is het kiesrecht aan bedoelde personen te verzekeren, los van de vraag hoe dit recht vervolgens wordt uitgewerkt.

Op basis van voortschrijdend inzicht is de Raad tot de conclusie gekomen dat artikel 6 van de Staatsregeling niet gewijzigd behoeft te worden en is de vraag of de procedure van artikel 44 van het Statuut[6] doorlopen moet worden om die reden niet aan de orde.

Wel zal artikel 43 van de Staatsregeling moeten worden gewijzigd om aan niet-Nederlandse ingezetenen het actief kiesrecht toe te kennen.

II. Inhoudelijke opmerkingen

1. Het initiatiefontwerp

Het oogmerk van het initiatiefontwerp

Hierboven is naar voren gebracht dat de indieners met het initiatiefontwerp het advies van de Raad d.d. 7 juni 2016 volgen.[7] Bedoeld advies heeft de Raad toen uitgebracht naar aanleiding van het initiatiefontwerp Kiesreglement dat ertoe strekte het actief kiesrecht te kunnen toekennen aan niet-Nederlandse ingezetenen.

Mochten de indieners tevens beogen het mogelijk te maken om het passief kiesrecht voor de verkiezingen van de Staten aan niet-Nederlandse ingezetenen toe te kennen, dan adviseert de Raad dit duidelijk in de considerans van het initiatiefontwerp op te nemen en artikel 44 van de Staatsregeling daartoe aan te passen.

2. De memorie van toelichting

De motivering van de voorgestelde wijzigingen en daarbij gemaakte afwegingen

1°. Inleiding

In de memorie van toelichting is de wens om ingezetenen die geen Nederlander zijn het kiesrecht voor de Staten toe te kennen als volgt gemotiveerd. Het gaat hier om een groep ingezetenen die evenwel geen Nederlander zijn, maar gedurende langere tijd door rechtmatig verblijf deel uitmaken van de Curaçaose gemeenschap. Voorts betalen zij belastingen en zijn onderworpen aan het recht van Curaçao. Zij maken dus deel uit van de Curaçaose samenleving zonder het kiesrecht te hebben voor de politieke organen van het land waarin de ook voor hen geldende rechten en plichten worden vastgesteld. Dit argument lag in Nederland ook min of meer ten grondslag aan de toekenning van het kiesrecht aan niet-Nederlandse ingezetenen voor de lokale verkiezingen, namelijk de gemeenteraadsverkiezingen.[8]

2°. De onderwerpen “defensie” en “buitenlandse betrekkingen” als belemmering voor
        toekenning van het kiesrecht voor andere dan lokale verkiezingen in Nederland aan
        niet-Nederlandse ingezetenen

In het advies van de Raad d.d. 7 juni 2016 staat dat toekenning van het actief kiesrecht in Nederland aan niet-Nederlandse ingezetenen destijds slechts mogelijk is gemaakt voor gemeenteraadsverkiezingen en niet voor de verkiezingen van de Tweede Kamer.[9] De reden hiervoor is dat het kiesrecht op nationaal niveau “nauwer samenhangt met de nationaliteit dan op het lokale niveau”. Het voornaamste bezwaar bleek te liggen in de soort onderwerpen die beide kamers van het Nederlandse parlement behandelen. Buitenlandse beïnvloeding bij de besluitvorming van het Nederlandse beleid ten aanzien van de onderwerpen “defensie” en “buitenlandse betrekkingen”, via kiesrecht voor niet-Nederlanders, werd niet wenselijk geoordeeld.[10] [11] Ook in de openbare lichamen Bonaire, Saba en Sint Eustatius is het actief-  en passief kiesrecht aan niet-Nederlandse ingezetenen slechts toegekend voor de verkiezingen van het lokaal bestuur, namelijk die voor de eilandsraad.

3°. De Curaçaose situatie

Algemeen

De staatkundige herstructurering van het voormalige land de Nederlandse Antillen per 10 oktober 2010 heeft ertoe geleid dat Curaçao slechts één bestuurslaag heeft. Het eventueel toekennen van het actief- en passief kiesrecht aan niet-Nederlandse ingezetenen op slechts lokaal niveau, zoals in Nederland is gebeurd om de bovengenoemde redenen, is in Curaçao dus niet aan de orde. Wel zou ook hier de vraag gesteld kunnen worden of eventuele buitenlandse beïnvloeding van het Curaçaose beleid ten aanzien van “buitenlandse betrekkingen” en “defensie” via het kiesrecht voor niet-Nederlandse ingezetenen, een aspect is waar rekening mee moet worden gehouden. Immers, bij de behartiging van deze onderwerpen worden de Caribische landen, gelet op artikel 6 van het Statuut, zoveel mogelijk betrokken.

 Buitenlandse betrekkingen 

Dat buitenlandse betrekkingen een aangelegenheid van het Koninkrijk zijn, is als algemeen beginsel onomstreden. De landen in het Koninkrijk vormen samen één volkenrechtelijke entiteit; er moet om die reden in de internationale betrekkingen eenheid van beleid zijn. Dit neemt niet weg dat de Caribische landen tevens eigen internationale belangen hebben en in de behartiging daarvan zeggenschap verlangen. Dit zal met name het geval zijn met onderwerpen die tot de autonome bevoegdheden van de landen behoren. [12]

Het belang van de Caribische landen bij de buitenlandse betrekkingen komt ook hierin tot uitdrukking dat zij als onderdeel van hun ambtelijke organisatie een sector Buitenlandse Betrekkingen hebben die de externe behartiging van de autonome belangen van elk der landen coördineert, waarmee zij mede verantwoordelijk zijn voor de behandeling van Koninkrijks-aangelegenheden inzake de buitenlandse belangen. Zij onderhouden daartoe nauwe contacten met het Nederlandse Ministerie van Buitenlandse Zaken. Op een aantal diplomatieke vertegenwoordigingen van het Koninkrijk in de regio en in de Verenigde Staten zijn diplomaten uit de Caribische landen geplaatst, aangewezen door de regering van hun land.[13]

Tegen deze achtergrond wijst de Raad op artikel 11, derde lid, van het Statuut en de toelichting daarop, waaruit kan worden opgemaakt dat aangenomen wordt dat “buitenlandse betrekkingen” een aangelegenheid is die de Caribische landen raken.

Defensie

Dat ook “defensie” een aangelegenheid is die de Caribische landen raakt blijkt eveneens uit artikel 11 van het Statuut, te weten uit het tweede lid daarvan. De nauwe betrokkenheid van Curaçao bij deze aangelegenheid komt onder andere in artikel 30, eerste lid, van het Statuut[14]  tot uitdrukking, dat de verplichting oplegt aan Curaçao tot verlening van hulp en bijstand aan de krijgsmacht van het Koninkrijk die hier is gestationeerd.

4°. De motivering van het initiatiefontwerp

Hierboven in onderdeel II 2, onder “1°. Inleiding”, is reeds opgemerkt dat de initiatiefnemers in de memorie van toelichting de wens voor toekenning van het kiesrecht voor de Staten aan niet-Nederlandse ingezetenen, hebben gemotiveerd. De Raad merkt op dat in deze motivering geen afweging is te vinden over de vraag of de onderwerpen “buitenlandse betrekkingen” en “defensie” aspecten in bovengenoemde zin[15] zijn, waarmee rekening moet worden gehouden voor het toekennen van kiesrecht voor de verkiezingen van de Staten aan ingezetenen die geen Nederlander zijn.

5°. Advies

De Raad adviseert met inachtneming van het bovenstaande een draagkrachtige motivering in de memorie van toelichting op te nemen voor het voorgestelde in het initiatiefontwerp.

III.  Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.

Willemstad, 21 augustus 2018

de Ondervoorzitter,                                                                 de Secretaris,

___________________________                                          _____________________

mevr. mr. L. M. Dindial                                                            mevr. mr. C. M. Raphaëla

Bijlage behorende bij het advies van de Raad van Advies, RvA no. RA/23-18-LV

Zowel het initiatiefontwerp als de memorie van toelichting heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

1. Het initiatiefontwerp

a. Indeling van het initiatiefontwerp gelet op artikel 112 van de Staatsregeling

Artikel 112, eerste lid, tweede volzin, van de Staatsregeling bepaalt dat elk voorstel tot verandering van de Staatsregeling de voorgestelde verandering uitdrukkelijk dient aan te wijzen. Om die reden wordt geadviseerd in artikel I van het initiatiefontwerp te vermelden dat de Staatsregeling de in artikel II opgenomen wijziging ondergaat en vervolgens in artikel II de beoogde wijzigingen van de Staatsregeling en in artikel III de inwerkingtredingsbepaling op te nemen.[16]

b. Artikel I, onder B

Voorgesteld wordt in artikel I, onder B:

– in het tweede tekstblok de woorden “van het” eenmaal te schrappen;

– in het laatste tekstblok “tenminste” te vervangen door “ten minste”.

2. De memorie van toelichting

a. Pagina 1

Voorgesteld wordt:

• in het voorlaatste tekstblok in de vierde volzin van onderaf “beschermd” te vervangen door “beschermt”; en
• in het laatste tekstblok in de eerste volzin “ngezeten” te vervangen door “ingezeten”.

b. Pagina 2

Voorgesteld wordt:

• in het eerste tekstblok, in de voorlaatste volzin “lidmaatschapo” te vervangen door “lidmaatschap”; en
• in het vierde tekstblok, in de eerste volzin “tenminste” te vervangen door “ten minste”.

c. Pagina 3

Voorgesteld wordt:

• in het eerste tekstblok, in de laatste volzin “bedstaan” te vervangen door “bestaan”;
• in het laatste tekstblok, in de laatste volzin, de zinsnede “gevolgen.verbonden” te vervangen door “gevolgen voor het Land verbonden”.

[1] Memorie van toelichting, pagina 1, laatste volzin.

[2] Advies van de Raad d.d. 7 juni 2016, met kenmerk RvA no. RA/13-16-LV.

[3] Het advies van de Raad d.d. 7 juni 2016, pagina 3, het derde en het vierde tekstblok.

[4] Memorie van toelichting, pagina 1, eerste tekstblok onder “1. Algemeen deel”.

[5] Artikel 4 van de Grondwet.

[6] Artikel 44 van het Statuut regelt het preventief toezicht op bepaalde wijzigingen van de Staatsregeling.

[7] Pagina 1, onderdeel “2. De reden voor het voorstel tot wijziging van de Staatsregeling”, van dit advies.

[8] Kamerstukken II 1975/1976, 13 991, nr. 3, onderdelen 4 en 5, pagina’s 5 en 6 .

[9] Zie artikel 130 van de Grondwet.

[10] Advies van de Raad d.d. 7 juni 2016, pagina 5, onder “a. Beïnvloeding van het beleid door buitenlanders”.

[11] Kamerstukken II 1976/1977, 13 991, nr. 6, pagina 5.

[12] Borman, C. (2012). Het Statuut, p. 137 e.v. Wolter Kluwer business.

[13] Borman, C. (2012). Het Statuut, p. 137 en 138. Wolter Kluwer business.

[14] Zie voor een gelijkluidende bepaling artikel 12, eerste lid, van de Defensiewet voor Aruba, Curaçao en Sint Maarten.

[15] Zie daartoe onderdeel II 2, onder “2°  De onderwerpen “defensie” en “buitenlandse betrekkingen” als belemmering voor toekenning van het kiesrecht voor andere dan lokale verkiezingen in Nederland aan niet-Nederlandse ingezetenen”, op pagina 2 van dit advies.

[16] Zie voor een voorbeeld de in het Publicatieblad, 2004, no. 75, opgenomen wijziging van de Staatsregeling van de Nederlandse Antillen.