RvA no. RA/24-20-RW

Voorstel van rijkswet houdende regels omtrent de instelling van de Caribische hervormingsentiteit in Aruba, Curaçao en Sint Maarten (Rijkswet Caribische hervormingsentiteit Aruba, Curaçao en Sint Maarten)
(zaaknummer 2020/021007)

Advies: Met verwijzing naar uw spoedadviesverzoek d.d. 8 juli 2020 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en naar aanleiding van de behandeling hiervan op 31 juli 2020, bericht de Raad u als volgt.

Inleiding
 
De impact van de COVID-19 pandemie op Curaçao is groot: zowel op maatschappelijk vlak alsook op economisch en financieel gebied zijn de gevolgen zeer ingrijpend. Het abrupt wegvallen van alle inkomsten uit de toeristische sector en het moeten stopzetten van alle overige bedrijvigheid ter voorkoming van een mogelijke verspreiding van COVID-19, zijn daarvan de belangrijkste aanleiding. Dit noopt tot snelle actie om verdere onherstelbare schade te voorkomen.
De precaire financiële positie waarmee Curaçao al voor de COVID-19 pandemie te kampen heeft en de al zeer kwetsbare economie vanwege met name het sluiten van de olieraffinaderij, het min of meer wegvallen van de toeristische en handelsrelatie met buurland Venezuela en de vluchtelingenproblematiek als resultaat van interne problemen in Venezuela, bieden weinig ruimte om bedoelde gevolgen binnen korte tijd zelfstandig en met eigen middelen op te vangen. Curaçao heeft daarom, op grond van artikel 36[1] van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (hierna: het Statuut), een beroep gedaan op (financiële en personele) bijstand van Nederland. Nederland heeft tot dusverre liquiditeitssteun in twee tranches aan Curaçao verleend. Aan de tweede tranche heeft Nederland een aantal voorwaarden verbonden waarmee de regering van Curaçao ingestemd heeft. Hoewel een aanvang is gemaakt met de daartoe te ondernemen stappen en de regering vooruitgang in de uitvoering daarvan heeft geboekt, had Curaçao op het moment van de behandeling van de aanvraag voor een derde tranche liquiditeitssteun nog niet aan alle voorwaarden voor de tweede tranche voldaan.[2] 

Hoewel op een aantal essentiële punten vooruitgang is geboekt, is het de opeenvolgende regeringen  – nog daargelaten de gevolgen van de COVID-19 pandemie – niet gelukt voldoende maatregelen te implementeren om verdere achteruitgang van de financiële en economische situatie van Curaçao tegen te gaan.

Uit onder meer de brief d.d. 20 mei 2020 (zaaknummer 2020/015055) van de vice-minister-president aan de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties[3] (pagina 2) kan worden opgemaakt dat de regering van Curaçao de noodzaak van structurele hervormingen inziet. Structurele hervormingen van de economie, de arbeidsmarkt, de kapitaalmarkt, het pensioenstelsel, het socialezekerheidsstelsel, het zorgstelsel, de overheidsorganisatie en het bestuur zijn volgens de regering van Curaçao noodzakelijk. Een stap daartoe is genomen door de vaststelling van het Groeiakkoord “Naar hersteld vertrouwen en voor een welvarend Curaçao”.

Gesteld kan worden dat de voorgenomen hervormingen nog niet (voldoende) zijn doorgevoerd. Structurele hervormingen zijn nodig om duurzame zelfredzaamheid en weerbaarheid van  Curaçao te garanderen. In het licht hiervan is het van belang dat – zowel in de wijze van aanpak van de geïdentificeerde problematiek (snel, accuraat en daadkrachtig) alsook inhoudelijk – op verschillende terreinen positieve resultaten worden geboekt. De Raad kan zich verenigen met elk gedegen plan dat bij een integrale uitvoering daarvan zal resulteren in de noodzakelijke hervormingen van bestuurlijke aard, het realiseren van duurzame en houdbare overheidsfinanciën en het versterken van de weerbaarheid van de economie.

Teneinde te garanderen dat de eerdergenoemde hervormingen daadwerkelijk worden doorgevoerd, acht de Nederlandse regering het van belang dat er een onafhankelijke entiteit wordt aangewezen die zich bezighoudt met de uitvoering van de hiervoor bedoelde hervormingsprojecten in al hun facetten.  Bij het instellen van een onafhankelijke entiteit dient echter wel rekening te worden gehouden met de voor Curaçao geldende wet- en regelgeving en met de daarin geregelde bevoegdheden van de regering en van het parlement. Dit geldt des te meer indien de entiteit op afstand van de regering geplaatst wordt, vergaande bevoegdheden wordt toegekend en in staat zal zijn om de regering dan wel het parlement te passeren op terreinen die in beginsel tot hun verantwoordelijkheid behoren.

Een dergelijke op afstand van de regering geplaatste entiteit zou ook op het niveau van het Koninkrijk aangewezen kunnen worden. Afhankelijk van de vorm en van de (reikwijdte van de) bevoegdheden van die entiteit kan worden afgesproken dat het één en ander in een onderlinge regeling als bedoeld in artikel 38 van het Statuut wordt geregeld. Alsdan moeten ook de bepalingen van het Statuut, maar ook de geest en strekking daarvan, in acht genomen worden. Betreft het een onderlinge regeling die met toepassing van het eerste lid van artikel 38 van het Statuut tot stand komt, dan moet ook de wetgeving van Curaçao in acht worden genomen.

Voorstel van rijkswet, houdende regels omtrent de instelling van de Caribische hervormingsentiteit in Aruba, Curaçao en Sint Maarten en het landspakket

Achtergrond
 
Aan de Raad is ter advisering voorgelegd een concept van een voorstel van rijkswet, houdende regels omtrent de instelling van de Caribische hervormingsentiteit in Aruba, Curaçao en Sint Maarten (hierna: het voorstel van rijkswet). Het voldoen aan de voorwaarden zoals gesteld voor de tweede tranche liquiditeitssteun van Nederland en het instemmen met dit voorstel van rijkswet met daaraan gekoppeld het landspakket als bedoeld in artikel 5 van het voorstel van rijkswet dat op Curaçao van toepassing is (hierna: het landspakket Curaçao), vormen de voorwaarden waaronder de derde tranche liquiditeitssteun (voor de maanden juli, augustus en september 2020) door Nederland aan Curaçao verstrekt zal worden. Het voldoen aan deze voorwaarden (zoals opgenomen in het voorstel van rijkswet en het landspakket Curaçao) zal tevens voorwaardelijk zijn voor het in aanmerking komen voor verdere liquiditeitssteun (vierde tranche en verder) en financiële investeringen en garanties.

De grondslag van het voorstel van rijkswet en van het landspakket Curaçao
 
Volgens de considerans vindt het voorstel van rijkswet zijn grondslag in artikel 38, tweede lid[4], van het Statuut. Beoogd wordt aldus een rijkswet tot stand te brengen waarvoor consensus van partijen nodig is; een zogenoemde consensusrijkswet. Het daaraan gekoppelde landspakket Curaçao daarentegen moet op grond van artikel 5, eerste lid, van het voorstel van rijkswet gezien worden als een onderlinge regeling in de zin van artikel 38, eerste lid, van het Statuut en zal vastgesteld worden in een overeenkomst tussen de regering van Curaçao en de regering van Nederland. Deze overeenkomst kan, nadat partijen daarmee hebben ingestemd, schriftelijk worden gewijzigd en aangevuld (punt 4 van de bij het adviesverzoek gevoegde conceptovereenkomst tot het sluiten van een onderlinge regeling betreffende het landspakket Curaçao (hierna: de conceptovereenkomst).

Artikel 38 van het Statuut

Onderlinge regelingen
 
De landen van het Koninkrijk kunnen onderlinge regelingen treffen over alle onderwerpen die tot hun eigen aangelegenheden behoren (artikel 38, eerste lid, van het Statuut). In onderling overleg kan worden bepaald dat een dergelijke regeling en de wijziging daarvan bij rijkswet of algemene maatregel van rijksbestuur wordt vastgesteld (artikel 38, tweede lid, van het Statuut). Daarbij moeten de bepalingen van het Statuut in acht genomen worden (artikel 48 van het Statuut).
Een onderlinge regeling die alleen op het eerste lid van artikel 38 van het Statuut gegrond is, is vormvrij en kan bijvoorbeeld in een protocol of overeenkomst gestalte krijgen. Deze onderlinge regelingen kunnen in tegenstelling tot onderlinge regelingen die vorm krijgen in een rijkswet of een algemene maatregel van rijksbestuur, geen burgers bindende bepalingen inhouden en betreffen ook uitsluitend bevoegdheden die tot de competentie van de regeringen behoren. Om die reden zijn de parlementen van de landen dan ook niet formeel betrokken bij het treffen van een dergelijke regeling. Bovendien kunnen in die onderlinge regelingen geen afspraken gemaakt worden die van de wetgeving van de landen afwijken. Wat beide soorten onderlinge regelingen met elkaar gemeen hebben, is dat steeds – zowel in het geval van toepassing van het eerste lid als van het tweede lid van artikel 38 van het Statuut – sprake dient te zijn van overeenstemming, nadat daartoe overleg is geweest over de inhoud en – voor wat betreft het tweede lid van artikel 38 van het Statuut – de vorm waarin de onderlinge regeling gestalte krijgt. Er dient aldus sprake te zijn van consensus.

Consensus over de inhoud, nut en noodzaak van een onderlinge regeling
 
De inhoud, nut en noodzaak van een onderlinge regeling als bedoeld in artikel 38 van het Statuut dienen door de landen die zich daartoe willen binden, gezamenlijk te worden vastgesteld[5]. Indien gekozen wordt voor een onderlinge regeling in de vorm van een consensusrijkswet, zoals thans voorligt, is dit niet anders. Zolang partijen het er niet over eens zijn, is er geen sprake van consensus en kan een voorstel van rijkswet gebaseerd op artikel 38, tweede lid, van het Statuut niet in de formele wetgevingsprocedure gebracht worden.
Anders dan in het geval van een “gewone rijkswet” die geen grondslag vindt in het hiervoor genoemde artikellid, kan Nederland een consensusrijkswet dus niet opleggen tegen de wil van de andere landen van het Koninkrijk (vergelijk artikelen 12 en 18 van het Statuut). Het uitgangspunt bij een consensusrijkswet is dan ook steeds de vrijwilligheid van de samenwerking.

Het bereiken van consensus

Onderling overleg
De procedure om te komen tot een op consensus gebaseerde rijkswet, is niet in het Statuut geregeld.  Wel bepaalt het tweede lid van artikel 38 van het Statuut dat er sprake moet zijn van onderling overleg. Bedacht moet worden dat de onderwerpen die met gebruikmaking van artikel 38 van het Statuut onderling geregeld kunnen worden, aangelegenheden betreffen die tot de autonomie van de landen behoren. Dat moet ook de reden zijn waarom het een en ander betreffende die autonome aangelegenheden, slechts op basis van vrijwilligheid afgesproken kan worden. In dat licht bezien is de Raad van oordeel dat het gevoerde overleg om tot een onderlinge regeling te komen, het karakter dient te hebben van een “open en reëel overleg”. Van een overleg met een open en reëel karakter is sprake, indien het streven van partijen gericht is op het bereiken van overeenstemming. De uitkomst mag bij geen der partijen bij voorbaat vaststaan, terwijl verder mag worden verwacht dat over en weer met elkaars gerechtvaardigde belangen rekening wordt gehouden.
Het voorgaande sluit niet uit dat één der partijen een concept van een voorstel van rijkswet ter discussie aan de andere partij kan voorleggen. Het gaat echter te ver om voor het bereiken van consensus van de andere partij te eisen dat die binnen zeer korte tijd met dat concept instemt, zonder dat hij vooraf in de gelegenheid is gesteld om hierover eerst intern af te stemmen en vervolgens zijn zienswijze naar voren te brengen en eventueel in het concept te verwerken. De Raad leidt in dit geval uit de overgelegde stukken en verklaringen daaromtrent van de minister-president van Curaçao tijdens verschillende persconferenties af dat een dergelijk verzoek om in te stemmen aan de regering van Curaçao is gedaan.
Het is de Raad uit de overgelegde stukken niet gebleken dat de regering van Curaçao eerder op enigerlei wijze betrokken is geweest bij het opstellen van het voorliggende voorstel van rijkswet of anderszins op de hoogte was van de precieze inhoud en reikwijdte daarvan. Een voorstel van de Nederlandse Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om in te stemmen met de eenzijdig door Nederland bepaalde voorwaarden voor de derde tranche liquiditeitssteun, is – indien daarin een rijkswet waarvoor consensus nodig is, ingesloten ligt – naar het oordeel van de Raad daarom in strijd met de geest en strekking van artikel 38 van het Statuut. Dat de regering bovendien – vanwege de korte tijdspanne en het vertrouwelijke karakter van het voorstel op dat moment – vooraf de Staten niet kon inlichten over het gedane voorstel, klemt des te meer. Immers, de regering zou vooraf in moeten stemmen met een voorstel van rijkswet en de Staten zouden pas in een veel later stadium al dan niet hun akkoord (ook nadat daarover reeds consensus is bereikt) daaraan moeten verlenen. Bovendien zou de regering volgens het voorliggend voorstel van de hiervoor genoemde staatssecretaris, akkoord moeten gaan met een landspakket, dat Curaçao en Nederland in een overeenkomst zullen moeten vaststellen. Bij het sluiten van die overeenkomst (zie pagina 3 van dit advies onder “1. Onderlinge regelingen”), zullen de Staten formeel niet betrokken zijn, terwijl bedoeld landspakket betrekking heeft op verschillende beleidsterreinen van het land Curaçao en daarmee zijdelings op de bevoegdheden van de Staten. Bovendien kunnen de regering, dan wel individuele ministers, na het sluiten van een dergelijke overeenkomst wel door de Staten ter verantwoording worden geroepen aangaande de in het landspakket genoemde onderwerpen c.q beleidsterreinen. Het was dus van belang dat de regering de Staten in een zo vroeg mogelijk stadium had kunnen informeren en daarbij het gevoelen van de Staten ter zake had kunnen inwinnen (zie hierover meer op pagina 6 van dit advies onder “c. Beïnvloedingsmomenten en het gevoelen van de Staten” en pagina’s 14, 15 en 16 van dit advies onder “d. De democratische controle en de ministeriële verantwoordelijkheid”).
De Raad adviseert de regering in het licht van het voorgaande in het vervolgtraject van de onderhandelingen steeds het gevoelen van de Staten ter zake te blijven inwinnen.

Pressiemiddel en vrijwillige samenwerking
De regering van Curaçao dient op het ogenblik onder enorme druk er alles aan te doen om de zwaarst getroffen sectoren en burgers bijstand te verlenen, om de economie weer leven in te blazen, om de eigen dienstverlening te garanderen en aan haar overige verplichtingen te kunnen voldoen. Dat kan vooralsnog alleen met liquiditeitssteun van Nederland. In ruil voor die liquiditeitssteun vraagt Nederland kort gezegd dat de regering van Curaçao ermee instemt dat een bij consensusrijkwet ingestelde entiteit op de besteding van die steun toezicht houdt en daarnaast een aantal bevoegdheden en taken krijgt toegewezen welke nu op grond van de Staatsregeling van Curaçao (hierna: Staatsregeling) aan de regering en de Staten van Curaçao zijn toegekend (zie artikel 4 in samenhang met artikel 17 van het voorstel van rijkswet). Bedoelde entiteit zal ook de bevoegdheid krijgen om de zogenoemde overheidsbedrijven[6] te controleren en aan te sturen (zie hierover meer onderdeel VI. “k. Het doorlichten van overheden en overheidsbedrijven (artikel 20) op pagina 20 van dit advies). Het gaat (of ging) zoals de Raad het begrijpt om een “take it, or leave it” voorstel van Nederland, waarbij geen ruimte is voor Curaçao om enigszins over de Nederlandse voorwaarden voor de liquiditeitssteun te onderhandelen[7].
De Raad is van oordeel dat het in een noodsituatie als deze, een koninkrijkspartner voor de keuze stellen òf instemmen, òf geen steun een pressiemiddel is dat het vrijwillige karakter van een onderlinge regeling als bedoeld in artikel 38 van het Statuut Illusoir maakt en dat bovendien geen recht doet aan de gelijkwaardigheid van de partners binnen het Koninkrijk.

Beïnvloedingsmomenten en het gevoelen van de Staten
In onderdeel “a. Onderling overleg” op pagina’s 4 en 5 van dit advies is reeds ingegaan op het vereiste van een open en reëel overleg en de noodzaak van overeenstemming over de vorm en inhoud van een onderlinge regeling. Deze noodzaak van overeenstemming bestaat vanaf het (informeel) voortraject tot het moment van totstandkoming van een voorstel van rijkswet. Dit betekent dat de betrokken landen in het stadium van de behandeling van een voorstel voor een consensusrijkswet in de raad van ministers van het Koninkrijk (hierna: RMR), inclusief het stadium van besluitvorming tot aanbieding voor advies aan de Raad van State van het Koninkrijk, met dit voorstel van rijkswet moeten hebben ingestemd. Gezien de aard van een consensusrijkswet is het nader overleg van artikel 12 van het Statuut met de mogelijkheid dat de Caribische landen uiteindelijk door (de) Nederland(se) (meerderheid) overruled worden, niet van toepassing.
In het stadium van de parlementaire behandeling kan de totstandkoming van een voorstel van een consensusrijkswet door zowel de regering als door de Staten van een land worden tegengehouden. Bij gebreke van procedurele voorschriften of een bestendige praktijk op dit punt is het meest voor de hand liggend dat de gevolmachtigde minister van een land, of indien aanwezig de bijzondere gedelegeerden, een eventueel afwijzend oordeel bij de besluitvorming over de regeling tot uitdrukking brengt. Ook de bijzondere procedure van artikel 18 van het Statuut blijft in dit geval buiten toepassing.
Het voorgaande houdt in dat in alle stadia van het proces van totstandkoming van een consensusrijkswet – ook de parlementaire – sprake dient te zijn van wederzijdse overeenstemming. Komt de consensus gedurende het traject van totstandkoming te vervallen, dan kunnen partijen besluiten verder te onderhandelen om weer tot consensus te komen of besluiten om de procedure om te komen tot een dergelijke rijkswet stop te zetten.
Aangezien ook het gevoelen van de Staten tot het ontbreken of wegvallen van de voor een consensusrijkswet vereiste overeenstemming kan leiden, beveelt de Raad de regering aan in elke fase van onderhandeling over de onderhavige consensusrijkswet het gevoelen van de Staten in te winnen (zie in dat verband ook artikel 28, derde lid, van de Staatsregeling en de daarmee samenhangende informatie- c.q. inlichtingenplicht van de regering jegens de Staten).

Voortijdige beëindiging van een consensusregeling

De mogelijkheid van voortijdige beëindiging in artikel 44 van het voorstel van rijkswet
Artikel 44, tweede lid, van het onderhavige voorstel van rijkswet bepaalt dat deze rijkswet zes jaar na het tijdstip van inwerkingtreding vervalt, tenzij deze door partijen na wederzijdse overeenstemming verlengd wordt.
Het derde lid van genoemd artikel 44 bepaalt dat deze rijkswet voortijdig kan worden beëindigd. Volgens de toelichting op artikel 44 van het voorstel van rijkswet is de regeling van de voortijdige beëindiging zodanig vormgegeven dat aan geen van de deelnemende landen een eenzijdig opzegrecht toekomt. Wel voorziet de regeling in de mogelijkheid dat Nederland met de afzonderlijke landen overeenkomt dat deze onderlinge regeling tussen hen kan worden beëindigd zonder dat dit gevolgen heeft voor de andere betrokken landen. In dat geval hebben die andere landen hierin dan ook geen zeggenschap. 

Het tussentijds wegvallen van consensus
Artikel 44 van het voorstel van rijkswet vereist aldus dat ook voor de voortijdige beëindiging van de rijkswet onderlinge overeenstemming – en dan met name met Nederland – nodig is (zie het voorgaande onderdeel a).
Ten aanzien hiervan merkt de Raad op dat de consensusvereiste van artikel 38, tweede lid, van het Statuut, naar het oordeel van de Raad slechts ziet op de instemming van de betrokken landen met de gekozen vorm van de onderlinge regeling (in een rijkswet of een algemene maatregel van rijksbestuur) en met de inhoud van de onderlinge regeling ten tijde van de totstandkoming van een consensusrijksregeling.
Het Statuut noch de officiële toelichting daarop geeft duidelijkheid over het aspect van de voortijdige beëindiging van consensusrijksregelingen. De vraag is daarom of de landen die zich vrijwillig gebonden hebben aan een dergelijke regeling, zich naderhand kunnen onttrekken aan de binding daarvan indien over de inhoud daarvan geen consensus meer bestaat[8].
Van belang acht de Raad daarom de plaats van artikel 38 in het Statuut, namelijk in de paragraaf over onderlinge bijstand, overleg en samenwerking. Blijkens de officiële toelichting van het Statuut betreft dit deel van het Statuut de onderlinge verhoudingen van de landen als “autonome eenheden”. De aangelegenheden die in dit verband gezamenlijk worden geregeld zijn dus landsaangelegenheden. Rijkswetten die krachtens artikel 38, tweede lid, van het Statuut worden vastgesteld, dienen daarom naar het oordeel van de Raad ook voor het verdere bestaan afhankelijk te zijn van voortdurende consensus. Als er geen consensus meer blijkt te bestaan over de inhoud van die rijkswet, behoort het in beginsel tot de autonome bevoegdheid van de landen om zich te kunnen onttrekken aan de binding van die rijkswet, onverminderd eventuele contractuele, wettelijke of volkenrechtelijke aansprakelijkheid. Wel is de Raad van mening dat het aangaan van een consensusrijkswet niet als een vrijblijvende handeling gezien moet worden. De mogelijkheid tot beëindiging van een consensusrijkswet zou daarom op diverse manieren kunnen worden ingericht, bijvoorbeeld door het verbinden van een termijn aan een opzegging of het in acht nemen van een afkoelingsperiode voordat opgezegd kan worden of het eisen van (eventueel gekwalificeerde[9]) parlementaire toestemming voor een opzegging. Daarbij benadrukt de Raad dat bepaalde consensusrijkswetten zich naar hun aard en inhoud eerder lenen voor onmiddellijke opzegging dan andere. Gezien de diverse beëindigingmogelijkheden verdient het aanbeveling om steeds in de desbetreffende rijkswet de procedure voor beëindiging uitdrukkelijk te regelen.
Uit het voorgaande volgt dat indien gekozen wordt voor een onderlinge regeling gebaseerd op artikel 38, tweede lid, van het Statuut, voortijdige beëindiging van die onderlinge regeling wanneer ter zake geen consensus meer is, in principe op elk moment mogelijk moet zijn.  In dit geval is de Raad echter van oordeel dat de aard en de inhoud van de voorgenomen hervormingen en de daaraan gekoppelde investeringen met zich meebrengen dat partijen voor een lange tijd verplicht aan elkaar gebonden zijn. Het onderlinge vertrouwen tussen de partijen wordt hiermee bevorderd.
De Raad vraagt de bijzondere aandacht van de regering voor het voorgaande.

De waarborgfunctie van het Koninkrijk

De waarborgfunctie van het Koninkrijk en de daarvoor geëigende maatregelen
 
Indien Curaçao niet instemt met het voorstel van rijkswet, kan deze consensusrijkswet niet tot stand komen. In dat scenario is zeker niet uitgesloten dat het Koninkrijk met een beroep op artikel 43, tweede lid, van het Statuut (de waarborgfunctie van het Koninkrijk) optreedt om zo nodig aan de waarborgtaak van het Koninkrijk uitvoering te geven.
 
Uit de officiële toelichting op het Statuut kan worden afgeleid dat de middelen die het Koninkrijk ter beschikking heeft om aan zijn waarborgtaak van artikel 43, tweede lid, te voldoen, niet uitputtend in het Statuut zijn uitgewerkt. Het Koninkrijk moet volgens de toelichting de daarvoor geëigende maatregelen kunnen nemen, indien in een land deze rechten en vrijheden, deze rechtszekerheid en dit behoorlijk bestuur niet bestaan.  Artikel 43, tweede lid, van het Statuut kan in samenhang met artikel 50 of 51 van het Statuut dus met toepassing van de daarvoor geëigende maatregelen op uiteenlopende manieren ingevuld worden. In het uiterste geval is het volgens Borman zelfs denkbaar dat de bevoegdheid tot het vaststellen van landsverordeningen op Koninkrijksniveau wordt uitgeoefend[10].
Om het aangrijpen van artikel 43, tweede lid, van het Statuut en het daarmee samenhangende hoger toezicht van het Koninkrijk op het bestuur van Curaçao (met toepassing van de artikelen 50 en 51 van het Statuut) te voorkomen dient Curaçao in elk geval een alternatief te hebben ingeval niet ingestemd wordt met de voorwaarden verbonden aan de Nederlandse liquiditeitssteun en Nederland geen ruimte biedt om over de gestelde voorwaarden te onderhandelen. Met dat alternatief zal Curaçao moeten kunnen garanderen dat Curaçao ook zonder steun van Nederland kan voldoen aan zijn taak om voor de fundamentele menselijke rechten en vrijheden, rechtszekerheid en deugdelijkheid van het bestuur zorg te dragen. In dit geval komt dat er primair op neer dat Curaçao zelf de financiële middelen moet kunnen opbrengen onder andere om het liquiditeitstekort aan te vullen, de noodzakelijke hervormingen te financieren, om te investeren in de economie en om de door de COVID-19 pandemie zwaarst getroffenen financieel te steunen. Daarnaast dient Curaçao over voldoende uitvoeringscapaciteit te beschikken om bedoelde hervormingen uit te kunnen voeren.
De Raad vraagt de bijzondere aandacht van de regering voor het voorgaande.

De waarborgfunctie in samenhang met de artikelen 50 en 51 van het Statuut: onmogelijkheid van redres en proportionaliteit
 
Aan de toepassing van artikel 43, tweede lid, in samenhang met de artikelen 50 en 51 van het Statuut worden hoge eisen gesteld. Bovendien bieden genoemde artikelen 50 en 51 slechts een beperkte ruimte aan koninkrijksorganen om ten aanzien van het landsbestuur corrigerend op te treden[11]. Dit heeft te maken met de ingreep die met toepassing van bedoelde artikelen op de autonomie van de landen gemaakt wordt. De intentie van de Statuutwetgever is dat de waarborgfunctie van het Koninkrijk als ultimum remedium wordt aangewend. Slechts indien een land niet zelf in staat is om de fundamentele menselijke rechten en vrijheden, de rechtszekerheid en de deugdelijkheid van het bestuur te effectueren, kan het Koninkrijk zijn waarborgtaak aanwenden om in het landsbestuur in te grijpen. Volgens de officiële toelichting op het Statuut is het tekortschieten van een landsorgaan op zichzelf onvoldoende reden voor ingrijpen door het Koninkrijk. Ingrijpen is slechts mogelijk, indien in het land zelf geen redres meer mogelijk is van een ontoelaatbare toestand. Daarnaast moet het ingrijpen gericht zijn op een zo spoedig mogelijk herstel van de normale toestand en mag niet verder gaan dan de omstandigheden strikt noodzakelijk maken.
De Nederlandse regering heeft tijdens het traject van herstructurering van het voormalige land de Nederlandse Antillen bevestigd dat de waarborgfunctie van het tweede lid van artikel 43 van het Statuut het karakter heeft van een ultimum remedium. Het standpunt van de toenmalige Nederlandse regering is geweest dat als er iets misgaat, het in de eerste plaats aan de organen en mechanismen in het betrokken land is om dit te corrigeren. Het is daarbij vanzelfsprekend dat deze mechanismen tijd en gelegenheid moeten worden gegeven om hun werk te doen binnen de daarvoor geldende spelregels[12]. Bovendien is daaraan toegevoegd dat de waarborgfunctie niet bedoeld is als instrument om beleidsmatig toezicht te houden op het beleid, zoals dit vorm krijgt in de andere landen. Immers, ieder beleid voldoet in de ogen van wie het er niet mee eens is, al gauw aan het criterium ondeugdelijk bestuur of inbreuk op de rechtszekerheid. Het hanteren van de waarborgfunctie steeds wanneer men het niet met elkaars beleid eens is, holt volgens de Nederlandse regering de betekenis daarvan uit of holt de autonomie van de landen uit[13].
Rekening houdende met een mogelijke toepassing van artikel 43, tweede lid, van het Statuut in samenhang met artikel 50 of 51 van het Statuut dient de regering naar het oordeel van de Raad een tweetal aspecten in ogenschouw te nemen. Aan de ene kant of het Land door het uitblijven van liquiditeitssteun van Nederland in een toestand zal komen te verkeren waarin hij niet meer zelf de zorgtaak, opgenomen in artikel 43, eerste lid, van het Statuut, kan vervullen (de onmogelijkheid van redres). Daarbij dient de regering onder andere de mogelijkheid van een staatsfalen op korte termijn in te schatten en de gevolgen daarvan voor met name de deugdelijkheid van het bestuur van Curaçao, maar ook voor de verwezenlijking van de fundamentele menselijke rechten en vrijheden en de rechtszekerheid.
Aan de andere kant dient de vraag gesteld te worden welke ontoelaatbare toestand – die tot artikel 43, tweede lid, van het Statuut terug zou kunnen worden gevoerd – het Koninkrijk in een dergelijk geval wil herstellen en of er geen minder op de autonomie van Curaçao ingrijpende maatregel voorhanden is om dat herstel te bereiken. Zou het ingrijpen van het Koninkrijk bijvoorbeeld vorm krijgen in een met het voorstel van rijkswet overeenkomende “daarvoor geëigende maatregel” waarvoor geen consensus nodig is, en de in dat voorstel opgenomen autonomie beperkende voorschriften alsnog aan Curaçao worden opgedrongen, dan is de vraag of daarmee tekort wordt gedaan aan de voor het toepassen van artikel 43, tweede lid, van het Statuut vereiste van proportionaliteit.
De Raad adviseert de regering rekening te houden met het voorgaande.

Aandachtspunten bij het komen tot consensus over het voorstel van rijkswet

Inleiding
 
De regering van Curaçao is niet binnen de oorspronkelijk door Nederland gestelde termijn akkoord gegaan met het voorstel van rijkswet, zoals dat thans voorligt. Curaçao heeft aan Nederland – bij monde van de minister-president die daarvoor aanwezig was in de vergadering van de RMR van vrijdag 10 juli 2020 – te kennen gegeven niet onder tijdsdruk te kunnen instemmen met autonomie beperkende voorwaarden in ruil voor liquiditeitssteun van Nederland. De regering van Curaçao heeft tevens aangegeven op voorhand van oordeel te zijn dat dergelijke verreikende voorwaarden niet nodig zijn (geen noodzaak). Immers, Curaçao ziet zelf ook in dat hervormingen nodig zijn en kan zich bovendien vinden in verschillende hervormingsvoorstellen, zoals voorgesteld in het landspakket.
Curaçao heeft dus (nog) geen consensus bereikt over het voorstel van rijkswet. Dwingend optreden vanuit het Koninkrijk op basis van artikel 43, tweede lid, in samenhang met artikel 50 of 51 van het Statuut is ook (nog) niet aan de orde. Indien de regering met Nederland afspraken wil maken over de in het voorstel van rijkswet geregelde onderwerpen (al dan niet in de vorm van een consensusrijkswet), verdienen naar het oordeel van de Raad naast het aspect van de voortijdige beëindiging van de samenwerking (zie pagina 6 van dit advies, onder “4. Voortijdige beëindiging van een consensusregeling”) in ieder geval ook de volgende aspecten van het voorstel van rijkswet bijzondere aandacht.

Gelijkwaardigheid en medezeggenschap
 
De strekking van het Statuut blijkt uit de preambule. De rijksdelen hebben een rechtsorde aanvaard, waarin zij “de eigen belangen zelfstandig behartigen en op voet van gelijkwaardigheid de gemeenschappelijke belangen verzorgen en wederkerig bijstand verlenen”. Uitgangspunt van het Statuut zijn dus de autonome landsaangelegenheden, de gelijkwaardigheid van de landen binnen het Koninkrijk en de solidariteit binnen het Koninkrijk. De gelijkwaardigheid van de landen geldt naar het oordeel van de Raad ook en zelfs des te meer wanneer de landen met elkaar afspraken maken over autonome landsaangelegenheden. Die gelijkwaardigheid geldt naar het oordeel van de Raad niet alleen in het proces van totstandkoming van die afspraken (onderhandelingsfase), maar ook in de uitvoeringsfase. Tegen die achtergrond bezien acht de Raad het van belang dat niet alleen Nederland (zie artikel 7 van het voorstel van rijkswet), maar ook de overige partijen bij het voorstel van rijkswet, zeggenschap hebben in en op de Caribische hervormingsentiteit (hierna: de entiteit), zo die er überhaupt zou moeten komen. Immers, deze entiteit heeft op grond van het voorstel van rijkswet vergaande bevoegdheden die in de autonomie van de landen ingrijpen[14]. In dit verband wordt verwezen naar onderdeel VI. ”f. De samenstelling van de entiteit (artikel 7)” op pagina 18 van dit advies.

De noodzaak van het voorstel van rijkswet

Doel van het voorstel van rijkswet
Het voorstel van rijkswet beoogt volgens de considerans een zelfstandig bestuursorgaan (hierna: zbo) in te stellen dat met het oog op het welzijn van de bevolkingen van Aruba, Curaçao en Sint Maarten ondersteuning zal bieden bij het doorvoeren van hervormingen van bestuurlijke aard, het realiseren van duurzame en houdbare overheidsfinanciën en het versterken van de weerbaarheid van de economie in deze landen. Met dit zbo wordt gedoeld op de hiervoor aangehaalde entiteit. Het een en ander hangt, zoals hiervoor al gebleken is, samen met aanvullende liquiditeitssteun van Nederland aan Curaçao. Op pagina 22, eerste en tweede tekstblok van de bij het voorstel van rijkswet behorende memorie van toelichting (hierna: de memorie van toelichting) staat hierover het volgende:
 
“Aan aanvullende liquiditeitssteun worden vanaf juli 2020 tevens voorwaarden gesteld die onder andere zijn gericht op structurele hervormingen, om de weerbaarheid van de landen duurzaam te versterken. De ervaringen sinds de staatkundige wijzigingen binnen het Koninkrijk in 2010 tonen aan dat de landen over onvoldoende draagkracht en capaciteit beschikken om de benodigde hervormingen eigenstandig door te voeren. Naast het feit dat de reeds bestaande problematiek door de Coronacrisis omvangrijker en zichtbaarder is geworden dan zij al was, is als gevolg ervan de problematiek met name ook zeer nijpend en urgent geworden. Dit maakt de noodzaak tot een onmiddellijke en structureel andere aanpak van deze wezenlijke problematiek groot en tevens rechtvaardigt zij die”.
 
De Caribische hervormingsentiteit vormt een essentieel onderdeel van deze onmiddellijke en structureel andere aanpak. Haar instelling heeft dan ook als oogmerk te kunnen sturen op de besteding van de liquiditeitssteun en de uitvoering van de daaraan, direct dan wel indirect, gestelde voorwaarden. Nederland zal de komende jaren veel belastinggeld ter beschikking stellen en wil derhalve kunnen sturen op resultaat en een houdbare toekomst van alle drie de landen. Om zeker te stellen dat met dit geld de beoogde doelen behaald worden, wordt aan de Caribische hervormingsentiteit een aantal taken en bevoegdheden toegekend die zich onder andere zullen richten op investeren, saneren en reorganiseren. (…)”

Mogelijkheid om met minder ingrijpende maatregelen het doel te bereiken
De regering van Curaçao heeft al vóór de COVID-19 pandemie aangegeven dat structurele hervormingen nodig zijn, om de weerbaarheid van Curaçao duurzaam te versterken. Dat die hervormingen thans dwingender en ingrijpender lijken te moeten worden, is een feit waar de regering van Curaçao zich verschillende keren over heeft uitgesproken.
De Nederlandse regering wijst op ervaringen sinds de staatkundige wijzigingen binnen het Koninkrijk in 2010 die aantonen dat de landen over onvoldoende draagkracht en capaciteit beschikken om de benodigde hervormingen eigenstandig door te voeren en op een probleem dat als gevolg van de COVID-19 pandemie zeer nijpend en urgent is geworden. Nederland wil met het instellen van de entiteit zeker stellen dat het Nederlandse belastinggeld dat enerzijds in de vorm van een lening, anderzijds in de vorm van investeringen en subsidies ter beschikking gesteld wordt, resulteert in het daadwerkelijk investeren, saneren en reorganiseren op verschillende beleidsterreinen.  
Het is voor de Raad niet duidelijk of de door Nederland voorgestelde hervormingen volledig overeenkomen met die welke de regering van Curaçao voor ogen heeft. Partijen dienen het eerst eens te worden over de aard van die hervormingen en de snelheid waarmee ze doorgevoerd moeten worden. Als Nederland dan nog volhardt dat de in het voorstel van rijkswet gekozen weg de enige weg is, terwijl Curaçao dat anders ziet, kan de vraag naar de proportionaliteit van het voorstel van rijkswet gesteld worden.
De Raad meent dat het dan op de weg van de regering van Curaçao ligt om aan te tonen dat het instellen van de hiervoor bedoelde entiteit, althans van een structuur waarbij bevoegdheden van zowel de Staten als van de regering van Curaçao aangetast worden, niet proportioneel is met het doel dat gediend moet worden. Daarbij is het van belang dat de regering aangeeft welke garanties zij kan geven dat hetgeen overeengekomen zal worden, ook daadwerkelijk gedurende de looptijd van die overeenkomstc.q. onderlinge regeling zal worden nagekomen, zonder de thans in het voorstel van rijkswet  voorgestelde vergaande ondermijning van de democratische waarborgen.

Evaluatie en meetbare resultaten
 

In onderdeel III. “4. Voortijdige beëindiging van een consensusregeling” op pagina’s 6 en 7 van dit advies, is de Raad in algemene zin ingegaan op de mogelijkheid van het voortijdig beëindigen van een consensusrijkswet. Het tussentijds wegvallen van consensus zou daartoe volgens de Raad aanleiding kunnen zijn. Het voorstel van rijkswet biedt daar echter geen grondslag voor. Wat dit nog opmerkelijker maakt is het feit dat de reikwijdte van het voorstel van rijkswet niet geheel vaststaat. Immers, de reikwijdte van het voorstel van rijkswet wordt mede bepaald door de daaraan gekoppelde landspakketten. Deze landspakketten worden niet tot in details uitgewerkt (zie artikel 5, eerste lid, van het voorstel van rijkswet). Bij de uitvoering van een landspakket, bijvoorbeeld het landspakket Curaçao, zou dus kunnen blijken dat Curaçao bij het accepteren van dit pakket door middel van het sluiten van een onderlinge regeling, een andere voorstelling van zaken had. Daarnaast kan de overeenkomst waarvan het landspakket integraal deel van uitmaakt, schriftelijk door partijen worden gewijzigd en aangevuld (zie punt 4 van de conceptovereenkomst). Daarmee kan de reikwijdte van het voorstel van rijkswet indirect beïnvloed worden. De Raad gaat er bovendien van uit dat het einddoel op een procesmatige wijze zal worden gerealiseerd. Tijdens dat proces zal bijsturing noodzakelijk zijn al dan niet middels wijziging van het landspakket. Hiervoor is nodig dat ijkpunten c.q. criteria van tevoren zijn vastgesteld.
In het licht van het voorgaande verdient het aanbeveling dat ter zake duidelijke afspraken gemaakt worden. Onder andere kan overwogen worden toetsingsmomenten met elkaar af te spreken die gekoppeld worden aan vooraf vastgestelde concrete evaluatiecriteria. De afspraken in de rijkswet zouden dan tussentijds op basis van het voldoen aan die criteria per onderdeel kunnen komen te vervallen.  Immers, aangenomen mag worden dat wanneer aan een criterium voldaan is, in beginsel geen noodzaak meer is om de samenwerking op dat gebied te handhaven.

Bevoegdheden van de entiteit

Inleiding
De entiteit oefent de haar in het voorstel van rijkswet toegekende bevoegdheden volgens de memorie van toelichting in beginsel eigenstandig uit. Zij beschikt bij de uitoefening van deze bevoegdheden over de nodige discretionaire ruimte[15]. Volgens de memorie van toelichting zijn de betreffende bevoegdheden van de entiteit er niet op gericht dat de entiteit of andere organen bestaande landsbevoegdheden tijdelijk overnemen. Veeleer zijn de bevoegdheden georiënteerd op financiële en andere steun die de landen de komende jaren ontvangen. Aldus vormen zij een afgeleide van één van de fundamentele uitgangspunten van dit voorstel: namelijk, dat Nederland de landen meerjarig financieel bijstaat in ruil voor de toezegging dat zij een reeks van hervormingen en maatregelen zullen doorvoeren om hun samenlevingen en economieën sterker te maken[16]. Deze stelling geeft naar het oordeel van de Raad gezien de volgende punten (b tot en met d) een vertekend beeld.

Het budgetrecht van de Staten
Het budgetrecht van de Staten komt tot uitdrukking in artikel 85, eerste lid, van de Staatsregeling van Curaçao (hierna: de Staatsregeling). Met het goedkeuren van een landsverordening tot vaststelling van de begroting van Curaçao voor een bepaald dienstjaar, wordt de regering door de Staten gemachtigd om de daarin begrote uitgaven te verrichten. Deze begrote uitgaven houden verband met het voorgenomen beleid van de regering dat uiteengezet wordt in het beleidsmatig onderdeel van de memorie van toelichting behorende bij een ontwerplandsverordening tot vaststelling van een begroting. Door de begrote uitgaven goed te keuren, keuren de Staten als het ware ook het daaraan gekoppeld voorgenomen beleid van de regering goed.
Curaçao dient de dekking voor de in het landspakket Curaçao opgenomen hervormingen in principe in de eigen begroting te vinden[17]. De liquiditeitssteun die Nederland onder voorwaarden bereid is te verlenen aan Curaçao, zal in de vorm van een lening verstrekt worden[18]. Die steun dient ter dekking van in de begroting van Curaçao opgenomen noodzakelijke uitgaven op de gewone dienst (artikel 17, eerste lid, onderdeel b, van het voorstel van rijkswet). Artikel 17 van het voorstel van rijkswet heeft betrekking op het geheel aan financiële middelen dat Nederland, vanuit de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ter beschikking stelt aan de entiteit[19]. Op grond van artikel 17, eerste lid, onderdeel b, van het ontwerp wordt via de entiteit liquiditeitssteun aan de landen, waaronder Curaçao, verstrekt ter dekking van in hun begrotingen opgenomen noodzakelijke uitgaven op de gewone dienst. De verstrekking van deze financiële middelen is niet vrijblijvend. Zij geschiedt onder de algemene voorwaarde dat Curaçao zich inspant om zijn verschillende verplichtingen op grond van de onderhavige rijkswet en het landspakket Curaçao na te komen.
Het doel waarvoor deze gelden uit hoofde van deze liquiditeitssteun besteed moeten worden, kan ingevolge het tweede lid van artikel 17 van het voorstel van rijkswet door de Nederlandse Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties worden bepaald. Ook het tempo waarbinnen de in het landspakket Curaçao opgenomen projecten moeten worden uitgevoerd, wordt niet door Curaçao bepaald maar door de entiteit. De omvang en de reikwijdte van de verschillende vraagstukken zullen immers – zoals aangegeven in de memorie van toelichting – van invloed zijn op de werkwijze en budgettering van de entiteit[20].
Daar komt bij dat de entiteit op grond van artikel 4, eerste lid, van het voorstel van rijkswet niet alleen kan toezien op de ontwikkeling en uitvoering van projecten en maatregelen van overheidsorganen, maar deze projecten – die verband houden met het landspakket Curaçao – ook zelf kan initiëren, bevorderen en uitvoeren. Daarnaast kan de entiteit verscherpt financieel toezicht instellen op een deel of op alle uitgaven van Curaçao; ook die welke geen verband houden met het landspakket Curaçao. Dit verscherpte financiële toezicht wordt uitgeoefend door het College financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten (hierna: Cft) (artikel 33, eerste lid, van het voorstel van rijkswet). Als het Cft na instelling van het verscherpte financiële toezicht oordeelt dat een uitgave in strijd is met het recht of met het algemene financiële belang, kan het Cft goedkeuring aan deze uitgave onthouden (artikel 34, eerste lid, van het voorstel van rijkswet)[21].
De hiervoor aangehaalde elementen uit het voorstel van rijkswet verzwakken de autorisatie-, sturings- en beleidsfunctie van een begroting als een afgeleide van het budgetrecht van de Staten. Immers de vaststelling in een dienstjaar aan welke beleidsvoornemens prioriteit moet worden verleend en de omvang van de daarvoor te reserveren gelden op de (ontwerp)begroting zijn mede afhankelijk van wat in het kader van de onderhavige rijkswet en het landspakket Curaçao wordt afgesproken. De Staten hebben niet alleen geen zeggenschap over de allocatie van de als liquiditeitssteun beschikbaar gestelde financiële middelen, die – zoals de Raad aanneemt en gebruikelijk is bij geleend geld – zullen vloeien in de algemene middelen van Curaçao en op de begroting van Curaçao zichtbaar gemaakt moeten worden.  Ze hebben bovendien ook geen onvoorwaardelijke beleidsinhoudelijke zeggenschap over de rest van de begroting die van die liquiditeitssteun losstaat. Een en ander noch voor wat betreft het onderwerp, noch voor wat betreft de omvang van de daarvoor te reserveren gelden per onderwerp en tijdvak.
De bevoegdheid van de Staten om bij landsverordening vooraf beleid van de regering met de daaraan verbonden uitgaven te accorderen, wordt met de hiervoor genoemde bevoegdheden van de entiteit en de mogelijkheid van de Nederlandse Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om aan te sturen, zwaar aangetast. Daarmee boet de democratische controle door de Staten aan waarde in. Bovendien kan deze democratische controle door de algemene formulering van het landspakket Curaçao (slechts in hoofdlijnen conform artikel 5, eerste lid, van het voorstel van rijkswet) en de mogelijkheid om het landspakket Curaçao naderhand te wijzigen of aan te vullen (punt 4 van de conceptovereenkomst) onopgemerkt verder worden uitgehold, omdat de Staten daar formeel buiten staan. Om dit zoveel mogelijk te voorkomen wordt voorgesteld om in het voorstel van rijkswet een zogenoemde voorhangprocedure op te nemen[22]. Deze voorhangprocedure zou vooraf moeten gaan aan het vaststellen van het Landspakket Curaçao of een wijziging of aanvulling daarvan. Daarmee wordt ook zoveel mogelijk voorkomen dat de Staten achteraf geconfronteerd worden met onderhandelingsresultaten of beslissingen, die onderdeel zijn geworden van een compromis dat mogelijkerwijs onder druk van de omstandigheden aanvaard wordt. 
 

De medewetgevende rol van de Staten
De Staten hebben ook een medewetgevende rol (artikel 74 van de Staatsregeling). Samen met de regering stellen zij immers gezamenlijk landsverordeningen vast. Hervormingen die op grond van het landspakket Curaçao doorgevoerd moeten worden, houden op een groot aantal punten mede in dat daarvoor de wetgeving ter zake moet worden aangepast of dat nieuwe wetgeving moet worden ingevoerd. Betreft deze wetgeving een regeling op het niveau van een landsverordening, dan is daarvoor de medewerking van de Staten nodig.
Tegen het licht van het voorgaande bezien kan het voorkomen dat ook de medewetgevende bevoegdheid van de Staten door het voorliggend voorstel van rijkswet en het landspakket Curaçao aangetast wordt. Immers, de Raad sluit niet uit dat in de praktijk de inhoud van voorgenomen wetswijzigingen – ondanks het consensusvereiste c.q. de overlegverplichting die voortvloeit uit artikel 5, eerste lid, laatste volzin respectievelijk artikel 21, eerste lid, van het voorstel van rijkswet – in grote lijnen door de entiteit of Nederland bepaald zal worden. In dat geval zal de vrijheid van de Staten van Curaçao om als medewetgever een inhoudelijke bijdrage te leveren aan de tot stand te komen wetgeving, in principe beperkt blijven tot het “meepraten” over punten van ondergeschikte aard en het “meebeslissen” over aspecten die reeds vaststaan. De Raad wijst er in dit verband ten overvloede op dat in het geval van hoger toezicht (artikel 43, tweede lid, in samenhang met artikel 51 van het Statuut) het niet is uitgesloten dat de bevoegdheid tot het vaststellen van landsverordeningen op Koninkrijksniveau wordt uitgeoefend en dat de Staten als medewetgever dan helemaal worden gepasseerd.
 

De democratische controle en de ministeriële verantwoordelijkheid
 
1°. De ministeriële verantwoordelijkheid
De Raad van State[23] heeft de term “ministeriële verantwoordelijkheid” in 2010 gedefinieerd als de gezamenlijke en afzonderlijke aanspreekbaarheid van ministers op het doen en laten van de regering bij de behartiging van het algemeen belang en de vervulling van taken die aan het ambt van minister zijn verbonden. De ministeriële verantwoordelijkheid vindt zijn grondslag in artikel 28, derde lid, van de Staatsregeling en vormt als het ware het staatsrechtelijk fundament voor de verwezenlijking van de democratische controle op het openbaar bestuur. De reikwijdte van de ministeriële verantwoordelijkheid ligt behalve in voornoemd artikel ook besloten in de artikelen 32 en 57 van de Staatsregeling.
Ingevolge artikel 32 van de Staatsregeling staan de ministeries onder leiding van een minister. Om een adequate politieke controle uit te kunnen oefenen moeten de Staten kunnen beschikken over betrouwbare informatie die zij van de ministers ontvangen.
Naast de ministeriële verantwoordelijkheid kent de Staatsregeling de vertrouwensregel opgenomen in artikel 29, tweede lid, welke regel in bepaalde gevallen de functie vervult als sanctie op de ministeriële verantwoordelijkheid. De minister die niet langer het vertrouwen van de Staten heeft, kan niet als minister aanblijven. Dat kan zowel in het geval van wanbeleid, geldverspilling (verspilling van publieke middelen) alsook bij wetsovertredingen.
Op 15 juni 2020 heeft de Raad van State een ongevraagd advies over de ministeriële verantwoordelijkheid uitgebracht[24]. In dat advies stelt de Raad van State dat de ministeriële verantwoordelijkheid inhoudt dat de minister verantwoording aflegt aan het parlement over de beslissingen en handelingen die onder zijn leiding hebben plaatsgevonden. Het mechanisme van de ministeriele verantwoordelijkheid is volgens de Raad van State daarom essentieel voor het parlement. Op de vraag waarover een minister verantwoording moet afleggen of waarvoor hij verantwoordelijk is, stelt de Raad van State in dat ongevraagde advies op pagina 13 dat de minister verantwoordelijk is voor zijn eigen handelen en dat van zijn voorganger(s). Daarnaast is de minister verantwoordelijk voor het handelen van de Koning (lees voor Curaçao: de Gouverneur) en voor degenen die onder zijn leiding staan op het ministerie. De Raad van State concludeert daarover dat algemeen aangenomen wordt dat een minister alleen verantwoordelijk kan worden gehouden als hij ook de bevoegdheden heeft om die verantwoordelijkheid waar te kunnen maken: zonder bevoegdheid geen verantwoordelijkheid.
 
2°. De ministeriele verantwoordelijkheid van Nederlandse ministers jegens de Staten-Generaal
De entiteit oefent de haar in het voorstel van rijkswet toegekende bevoegdheden in beginsel zelfstandig uit. Zij beschikt bij de uitoefening van deze bevoegdheden over de nodige discretionaire bevoegdheid (pagina 23, tweede tekstblok, van de memorie van toelichting). Volgens de memorie van toelichting is het echter niet wenselijk dat de entiteit in volledige onafhankelijkheid van het Nederlandse bestuur kan opereren. Immers, de Staten-Generaal moet democratische controle op het gevoerde bestuur van de entiteit kunnen uitoefenen. Het Nederlandse parlement moet daarom de bij het stelsel van de rijkswet betrokken bewindspersonen ter verantwoording kunnen roepen. Enige vorm van sturing, coördinatie en zeggenschap door het Nederlandse bestuur is dus essentieel (pagina 23, derde tekstblok, van de memorie van toelichting).
 
De memorie van toelichting bevat op pagina 23, laatste tekstblok en 24, eerste tekstblok voorts de volgende passage:
 
“In de rijkswet zijn op verschillende plekken bevoegdheden en procedurele waarborgen aangebracht, die hiermee gepaard gaande politieke verantwoordelijkheid van substantie voorzien en markeren. Om te beginnen kan worden gewezen op de verschillende sturingsmogelijkheden die over de band van de Kaderwet zbo’s in de rijkswet zijn geïncorporeerd. Dat geldt bijvoorbeeld voor de bevoegdheid van de minister om de leden van de entiteit te benoemen (artikel 12, eerste lid, Kaderwet zbo’s) en voor de mogelijkheid om toezicht uit te oefenen op de entiteit (artikel 22 en 23 Kaderwet zbo’s). De hier genoemde artikelen zijn ook binnen het kader van dit wetsvoorstel onverkort van toepassing. Voorts is in de rijkswet voor de minister de bevoegdheid gecreëerd om in bijzondere gevallen aanwijzingen te geven aan de entiteit (artikel 22 en artikel 27) of om bij ministeriële regeling regels te stellen (artikel 28). In een enkel geval is bepaald dat besluitvorming door de entiteit in overeenstemming met een Nederlands orgaan dient te geschieden (de artikelen 30, eerste lid, en 38, derde lid)”.
 
3°. De ministeriële verantwoordelijkheid jegens de Staten van Curaçao
Uit het voorstel van rijkswet blijkt dat de entiteit in volledige onafhankelijkheid van het Curaçaose bestuur kan opereren en dat de Staten van Curaçao geen democratische controle op de taakvervulling door de entiteit kunnen uitoefenen (zie hiervoor).
In het voorstel van rijkswet krijgt de entiteit de bevoegdheid om buiten een minister van Curaçao om op te treden. Onder andere omdat de entiteit zelf kan bepalen met betrekking tot de in het landspakket Curaçao bepaalde onderwerpen of en wanneer deze geïnitieerd, bevorderd of uitgevoerd moeten worden (artikel 4, eerste lid, onderdeel b, van het voorstel van rijkswet). Bij wijze van voorbeeld wordt in de memorie van toelichting (pagina 23, tweede tekstblok) aangegeven dat de entiteit zelf kan besluiten om een bepaald economisch project op te starten of om een als voorwaarde overeengekomen hervorming op een bepaalde wijze vorm te geven. Door het vorenstaande kan de entiteit – en niet de minister – beleidskeuzes maken die op het beleids- en werkterrein van die minister liggen.
Bovendien kan de entiteit, in overleg met het overheidsorgaan dat het aangaat een plan van aanpak opstellen voor de ontwikkeling en uitvoering van een project of maatregel (artikel 21, eerste lid, van het voorstel van rijkswet). Niet duidelijk is of met de uitdrukking “in overleg met” bedoeld wordt “in overeenstemming met” of “na overleg met”. In het laatste geval wordt immers niet vereist dat het overleg tot overeenstemming leidt en kan het plan van aanpak zelfstandig door de entiteit opgesteld worden.
Hoe minder bevoegdheden en zeggenschap de minister overhoudt nadat aan voornoemd artikel 4, eerste lid en 21, eerste lid, uitvoering is gegeven, hoe minder het voor de hand ligt dat de minister zich voor de Staten kan verantwoorden voor zaken die weliswaar binnen zijn ministerie uitgevoerd worden, maar die buiten hem om en zonder enige aansturing of mogelijkheid van beïnvloeding van zijn kant plaatsvinden. De ministeriële verantwoordelijkheid en het daarmee samenhangende vertrouwensbeginsel raken daarmee steeds meer op de achtergrond. Een dergelijke situatie is in strijd met één van de grondbeginselen van onze parlementaire democratie en is daarom naar het oordeel van de Raad niet aanvaardbaar.

Inhoudelijke opmerkingen

Het ontwerp

Een zelfstandig bestuursorgaan naar Nederlands recht (artikel 2)
Het valt de Raad op dat de entiteit rechtspersoonlijkheid zal bezitten naar Nederlands recht (derde lid van artikel 2) en dat de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen op deze entiteit van overeenkomstige toepassing zal zijn (vierde lid van artikel 2). Bovendien volgt uit het voorstel van rijkswet dat steeds de Minister BZK bepaalde bevoegdheden krijgt in het kader van diens ministeriële verantwoordelijkheid. Dit komt tot uitdrukking in de woorden “Onze Minister”. Voorts is volgens de memorie van toelichting behoefte aan de uitoefening van democratische controle door de Staten-Generaal op het gevoerde bestuur (pagina 23, voorlaatste tekstblok).
Uit het bovenstaande kan geconcludeerd worden dat het aldus gaat om een Nederlands zelfstandig bestuursorgaan. Immers, de RMR komt alleen aan bod bij het treffen van een voorziening uit kracht van het Statuut (artikel 24 van het voorstel van rijkswet), het instellen van verscherpt financieel toezicht op een land (artikel 33, tweede lid van het voorstel van rijkswet) en bij het Kroonberoep (artikel 40 van het voorstel van rijkswet).
De Raad is van oordeel dat duidelijkheid gecreëerd dient te worden met betrekking tot het bovenstaande en vraagt aandacht hiervoor.

Ruime formulering van de taken van de entiteit versus vage begrenzingen (artikel 4)
In het eerste lid van artikel 4 van het voorstel van rijkswet worden de taken van de entiteit genoemd. De Raad is van oordeel dat deze taakomschrijving zeer ruim is geformuleerd waardoor er sprake is van vage begrenzingen. Ter illustratie, in onderdeel c van genoemd artikellid wordt, voor zover relevant, bepaald dat de entiteit mag deelnemen in het aandelenkapitaal in privaatrechtelijke rechtspersonen, met inbegrip van overheidsbedrijven. Het is bijvoorbeeld niet duidelijk tot maximaal welk percentage de entiteit mag deelnemen in een rechtspersoon, wat er met de aandelen zal gebeuren als de entiteit op zal houden te bestaan en of eventuele winsten ten aanzien van alleen het betreffende Land of Nederland aangewend zullen worden. In het laatste tekstblok van § 3.4.2 “Projecten van de Caribische hervormingsentiteit” van de memorie van toelichting (pagina 32) wordt aangegeven dat instemming van de Minister BZK en de Minister van Financiën van Nederland noodzakelijk is in de gevallen waarbij sprake is van bijvoorbeeld deelnemen in een rechtspersoon. Volgens de memorie van toelichting is hiervoor gekozen vanuit de gedachte dat de entiteit voor een afgebakende, tijdelijke periode zal bestaan, en dergelijke deelnemingen na opheffing van de entiteit onder de betreffende departementen van de Minister BZK en de Minister van Financiën van Nederland zullen vallen. De Raad is van oordeel dat dit een zeer onduidelijke constructie is en wijst erop dat departementen van de (Nederlandse) overheid geen rechtspersoonlijkheid bezitten en dus geen aandeelhouder kunnen zijn.
Het land Curaçao is op dit moment grootaandeelhouder in diverse overheidsbedrijven. Het is niet duidelijk of deze aandelen door de entiteit beheerd of overgenomen zullen worden.
De Raad vraagt aandacht hiervoor.

De entiteit als projectuitvoerder versus de entiteit als toezichthouder (artikel 4)
De taak van de entiteit in onderdeel a van het eerste lid van het voorstel van rijkswet ziet toe op het ondersteunen van en het toezicht houden op de ontwikkeling en uitvoering van projecten en maatregelen door overheidsorganen en overheidsbedrijven van de landen. Door de in onderdeel b van het eerste lid van artikel 4 van het voorstel van rijkswet aan de entiteit toegekende taak om zelf (nieuwe) projecten te initiëren, bevorderen en uitvoeren kan de entiteit zowel projectuitvoerder als toezichthouder op die projecten zijn. De Raad acht het niet gewenst dat de entiteit tegelijkertijd uitvoerder en toezichthouder kan zijn.
De Raad adviseert de regering artikel 4 van het voorstel van rijkswet met inachtneming van het bovenstaande te laten aanpassen.

De verhouding tussen de samenwerkingsprotocollen met instellingen en organen van instellingen van de Europese Unie en andere volkenrechtelijke organisaties en de artikelen 24 tot en met 29 van het Statuut (artikel 6 van het voorstel van rijkswet)
In § 3.4.1 “Projecten en maatregelen van overheidsorganen en overheidsbedrijven” van de memorie van toelichting wordt aangegeven dat de entiteit met het oog op de uitvoering van haar taken samenwerkingsprotocollen mag aangaan met instellingen en organen van instellingen van de Europese Unie en andere volkenrechtelijke organisaties[25]. De Raad mist in de memorie van toelichting een uiteenzetting waar ingegaan wordt op de verhouding tussen deze samenwerkingsprotocollen en de artikelen 24 tot en met 28 van het Statuut. Deze artikelen betreffen het aangaan van overeenkomsten met andere mogendheden en volkenrechtelijke organisaties die al dan niet Curaçao, Aruba en Sint Maarten raken. In deze artikelen zijn waarborgen ten behoeve van deze drie landen van het Koninkrijk ingebouwd ter zake de te doorlopen procedure bij de voorbereiding van internationale overeenkomsten. In het voorstel van rijkswet en de memorie van toelichting is niet duidelijk gemaakt op welke wijze bij de voorbereiding van een samenwerkingsprotocol door de entiteit, rekening gehouden zal worden met voornoemde artikelen van het Statuut.
Daarnaast dient duidelijkheid gecreëerd te worden naar de toepasselijkheid van de bij die volkenrechtelijke organisaties geldende wettelijke regelingen en verdragen (bijvoorbeeld regelgeving van de Europese Unie) op de rechtsorde van de landen. Tevens dient duidelijkheid gecreëerd te worden over de gevolgen van het sluiten van samenwerkingsprotocollen en het voortbestaan van lopende samenwerkingsverbanden. Bij dit laatste valt bijvoorbeeld te denken aan de LGO-status van Curaçao en de financiering door de Europese Unie van projecten in de landen van het Caribisch deel van het Koninkrijk.
De Raad adviseert de memorie van toelichting op dit punt te laten aanvullen en zo nodig het voorstel van rijkswet te laten aanpassen.

Belangenverstrengeling en (on)partijdigheid (artikelen 6 en 33)
In het tweede lid van artikel 6 van het voorstel van rijkswet wordt bepaald dat de entiteit, in overeenstemming met de Minister BZK, een samenwerkingsprotocol met het College financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten en het College Aruba financieel toezicht (hierna: C(A)ft) zal sluiten. Volgens de toelichting op dit artikellid is de reden hiervoor het voorkomen dat de entiteit en de C(A)ft in elkaars vaarwater komen waardoor een effectieve en efficiënte taakuitoefening wordt belemmerd in plaats van versterkt. Uit het eerste en tweede lid van artikel 33 van het voorstel van rijkswet volgt dat het C(A)ft gehoord moet worden alvorens de entiteit (eerste lid) of de RMR (tweede lid) kan besluiten over het opleggen van verscherpt financieel toezicht. Volgens de Raad biedt het voorstel van rijkswet onvoldoende waarborgen voor het voorkomen van (de schijn van) belangenverstrengeling. De C(A)ft is immers financieel adviseur van de entiteit en de RMR maar tussen de entiteit en de C(A)ft bestaat ook een samenwerkingsprotocol. Uit het voorstel van rijkswet en de memorie van toelichting volgt niet op welke wijze gewaarborgd wordt dat het C(A)ft onpartijdig blijft.
De Raad vraagt aandacht hiervoor.

De samenstelling van de entiteit (artikel 7)
 
1°. Het aantal leden per land en het aanwijzen van de voorzitter
Volgens het eerste lid van artikel 7 van het voorstel van rijkswet bestaat de entiteit uit drie leden, onder wie de voorzitter.
De Raad is van oordeel dat minstens één lid van elk van de landen van het Koninkrijk zitting moet hebben in de entiteit (Zie ter vergelijking artikel 2, derde lid van de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten (hierna: Rft)). Dit impliceert dat het aantal leden zoals voorgesteld in het voorstel van rijkswet uitgebreid dient te worden naar  vijf leden. Dat leden van elk van de landen van het Caribisch deel van het Koninkrijk benoemd kunnen worden volgt uit artikel 8 van het voorstel van rijkswet, aangezien leden geen Gouverneur, Statenlid, lid van de Raad van Advies, lid van de Algemene Rekenkamer van Curaçao, ombudsman van Curaçao of ambtenaar van Curaçao mogen zijn. Volgens de Raad dient artikel 7 van het voorstel van rijkswet qua samenstelling en aantal leden aangepast te worden.
Bij een eventuele betrokkenheid van de landen bij de benoeming van de leden van de entiteit moet uit het voorstel van rijkswet en de memorie van toelichting worden opgemaakt hoe de aanwijzing van een voorzitter zal plaatsvinden.
De Raad adviseert de regering artikel 7 van het voorstel van rijkswet met inachtneming van het bovenstaande te laten aanpassen.
 
2°. Benoembaarheid
De Raad mist in artikel 7 van het voorstel van rijkswet regels over een drietal onderwerpen dat niet in de Kaderwet zelfstandig bestuursorganen voorkomt doch dat naar zijn oordeel regeling behoeft in het voorstel van rijkswet zelf en niet overgelaten kan worden aan het in artikel 9 van het voorstel van rijkswet genoemde bestuursreglement:

het regelen van de benoemingsvereisten voor de leden[26]. Hierbij gaat het om onder meer de nationaliteit, leeftijd, woonplaats en een profielschets;

een artikel over de bloedverwantschap, huwelijkse status[27] of de status van (geregistreerd) partnerschap tussen leden. Hierbij gaat het om de graad van bloedverwantschap en het verbod op het bestaan van een huwelijk of partnerschap tussen leden;

de vervanging van de voorzitter bij belet of ontstentenis[28].    
De Raad adviseert het voorstel van rijkswet met inachtneming van het bovenstaande te laten wijzigen.
 
3°. Besluitvorming (artikelen 7 en 9)
In het vijfde lid van artikel 7 van het voorstel van rijkswet wordt bepaald dat de entiteit bij meerderheid van stemmen beslist. Indien de stemmen staken dan geeft de stem van de voorzitter van de entiteit de doorslag. De Raad is van oordeel dat van de omstandigheid van het staken van stemmen melding moet worden gemaakt in de geschriften bevattende de uitslag van de besluitvorming van de entiteit. In de memorie van toelichting dient volgens de Raad nader ingegaan te worden op het staken van de stemmen en de gevolgen ervan.
De Raad adviseert de regering om met inachtneming van het bovenstaande de memorie van toelichting aan te laten passen en ook te laten bepalen dat in ieder geval over voornoemd onderwerp regels in het bestuursreglement, bedoeld in artikel 9 van het voorstel van rijkswet, moeten worden opgenomen.

Incompatibiliteiten (artikel 8)
In artikel 8 van het voorstel van rijkswet worden de voor de leden van de entiteit geldende incompatibiliteiten geregeld. De Raad mist in de opsomming in genoemd artikel het verbod om lid te zijn van het C(A)ft.
De Raad adviseert de regering artikel 8 van het voorstel van rijkswet op dit punt te laten aanvullen.

Toelating van rechtswege tot Curaçao (artikel 13)
Artikel 13 van het voorstel van rijkswet regelt de toelating van rechtswege tot de landen van de leden van de entiteit, de algemeen secretaris, de medewerkers en hun echtgenoten, geregistreerde partners en minderjarige kinderen. De Raad is van oordeel dat dit artikel begrensd dient te worden. Het is immers niet duidelijk om welke reden bijvoorbeeld medewerkers, zoals de telefoniste, bode, chauffeur of interieurverzorger en hun echtgenoten, partners en minderjarige kinderen, van rechtswege toegelaten moeten worden tot de landen van het Caribisch deel van het Koninkrijk. Uit de formulering van voornoemd artikel lijkt het er bijvoorbeeld ook op dat minderjarige kinderen van de leden, algemeen secretaris of medewerkers van de entiteit een beroep mogen uitoefenen of onbeperkt arbeid mogen verrichten.
De Raad adviseert de regering artikel 13 van het voorstel van rijkswet met inachtneming van het bovenstaande te laten aanpassen.

De financiële middelen (artikel 17)
 
1°. De besteding van de financiële middelen
In het tweede lid van artikel 17 van het voorstel van rijkswet wordt bepaald dat de Minister BZK in overleg met de minister van Nederland die het aangaat vast zal stellen waaraan de financiële middelen bedoeld in het eerste lid van dit artikel moeten worden besteed. In de toelichting op het tweede lid van artikel 17 wordt aangegeven dat voor wat betreft de liquiditeitssteun, de besteding zal geschieden in samenspraak met of althans op basis van input en behoeftes van de besturen van de landen van het Caribisch deel van het Koninkrijk. De Raad is van oordeel dat dit laatste niet in de toelichting doch in het tweede lid van artikel 17 van het voorstel van rijkswet opgenomen moet worden.
De Raad adviseert artikel 17 van het voorstel van rijkswet met inachtneming van het bovenstaande te laten aanpassen.
 
2°. De hoogte en de aard van de financiële middelen
Volgens het derde lid van artikel 17 van het voorstel van rijkswet worden periodiek met elk van de landen overeenkomsten over de hoogte en de aard van de financiële middelen bedoeld in het eerste lid van dit artikel gesloten. Het is niet duidelijk hoeveel tijd onder “periodiek” moet worden verstaan. De Raad is van oordeel dat een termijn uitgedrukt in weken of maanden in het derde lid van artikel 17 opgenomen dient te worden.
De Raad adviseert de regering het derde lid van artikel 17 van het voorstel van rijkswet met inachtneming van het bovenstaande te laten aanpassen.
 
3°. Opschorten of stopzetten van de financiële middelen
In het vierde lid van artikel 17 van het voorstel van rijkswet wordt voorzover relevant bepaald dat de ministerraad van Nederland, door tussenkomst van de Minister BZK, kan beslissen om de financiële middelen geheel of gedeeltelijk op te schorten of geheel stop te zetten. De Raad is van oordeel dat aangezien het beschikbaar stellen van financiële middelen in een rijkswet wordt geregeld, het aan de RMR in plaats van aan de ministerraad van Nederland moet toekomen om een beslissing te nemen tot het opschorten of stopzetten van het beschikbaar stellen van deze financiële middelen. Het een en ander na het horen van het Caribische land van het Koninkrijk in kwestie, de entiteit, de Minister BZK en de ministerraad van Nederland.
De Raad adviseert de regering om het vierde lid van artikel 17 van het voorstel van rijkswet met inachtneming van het bovenstaande te laten aanpassen.
 
4°. Zwaarwegend belang
In het vijfde lid van artikel 17 van het voorstel van rijkswet wordt kort gezegd bepaald dat de ministerraad van Nederland door tussenkomst van de Minister BZK financiële middelen geheel of gedeeltelijk kan opschorten of stopzetten indien een zwaarwegend belang dit vergt. In de toelichting op dit artikellid wordt slechts aangegeven dat dit zwaarwegend belang niet alleen kan worden gevormd door een puur Nederlands belang maar dat dit tevens ingegeven moet zijn door de omstandigheden binnen het land in kwestie of binnen het Koninkrijk in bredere zin. De Raad is van oordeel dat met betrekking tot dit zwaarwegend belang een uitgebreidere toelichting gewenst is in de memorie van toelichting.
De Raad adviseert de regering om met inachtneming van het bovenstaande de memorie van toelichting aan te laten passen. 

Informatieverstrekking (artikel 19)
 
1°. Weigeringsgrond
Artikel 19 van het voorstel van rijkswet regelt de verstrekking van gegevens en inlichtingen en verlening van medewerking door de landen van het Caribisch deel van het Koninkrijk aan de entiteit. In de laatste volzin van de toelichting op dit artikel wordt aangegeven dat er grenzen zijn aan de mogelijkheid tot deze informatie-uitwisseling. Een voorbeeld hiervan zijn de grondrechten zoals beschermd in internationale mensenrechtenverdragen waaraan het Koninkrijk is gebonden. De Raad is van oordeel dat de weigeringsgronden die een begrenzing leggen aan informatie-uitwisseling zoals in dit voorstel van rijkswet bedoeld, in de tekst van het voorstel van rijkswet zelf opgenomen moeten worden.
De Raad adviseert de regering artikel 19 van het voorstel van rijkswet met inachtneming van het bovenstaande te laten aanpassen.
 
2°. Geheimhoudingsplicht
De Raad mist in artikel 19 van het voorstel van rijkswet een soortgelijke bepaling als het derde lid van artikel 8 van de Rft met betrekking tot de geheimhoudingsplicht. Daarnaast dient meer in zijn algemeenheid een geheimhoudingsbepaling in het voorstel van rijkswet te worden opgenomen die zich uit zal strekken over alle in het kader van de uitvoering van de Rijkswet Caribische hervormingsentiteit Aruba, Curaçao en Sint Maarten verkregen en te verschaffen informatie waarvan de entiteit, een natuurlijke persoon of rechtspersoon redelijkerwijze weet of moet weten dat die vertrouwelijk of geheim is.
De Raad adviseert de regering om met inachtneming van het bovenstaande het voorstel van rijkswet te laten aanvullen.

Het doorlichten van overheden en overheidsbedrijven (artikel 20)
 
1°. Corporate Governance
In onderdeel c van artikel 20 van het ontwerp wordt bepaald dat de entiteit voor de uitvoering van de taak bedoeld in artikel 4, eerste lid, onderdeel a, van het voorstel van rijkswet, overheden en overheidsbedrijven kan doorlichten. De Raad is van oordeel dat dit artikelonderdeel te ruim is geformuleerd. Het is bijvoorbeeld niet duidelijk om welke redenen (die niet te maken hebben met alleen financiën) de doorlichting kan geschieden. Voorts is niet duidelijk tot hoever de doorlichting zich kan uitstrekken.
In de toelichting op onderdeel c van artikel 20 van het voorstel van rijkswet wordt verwezen naar § 3.4.1 “Projecten en maatregelen van overheidsorganen en overheidsbedrijven” van het algemeen gedeelte van de memorie van toelichting (pagina 31). In het laatste tekstblok van deze subparagraaf wordt gesproken van goede “governance”. De Raad mist een uiteenzetting over de bedoelde doorlichtingen van overheidsorganen en overheidsbedrijven in het licht van goede “governance” in verhouding gezien tot de Landsverordening corporate governance en de Code Corporate Governance alsmede met Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek ten aanzien van de taken en bevoegdheden van het bestuur, de raad van commissarissen en de algemene vergadering van aandeelhouders. Duidelijk dient te worden gemaakt of bij het verrichten van deze doorlichtingen rekening zal worden gehouden met de lokale bestaande regelgeving op dat gebied.
De Raad vraagt aandacht hiervoor.
 
2°. Het effect van het C(A)ft op de goede “governance”
In § 3.4.1 “Projecten en maatregelen van overheidsorganen en overheidsbedrijven” van het algemeen gedeelte van de memorie van toelichting, waarnaar verwezen wordt als toelichting op onderdeel c van artikel 20 van het voorstel van rijkswet (pagina 31), wordt aangegeven dat door het C(A)ft de afgelopen jaren bij de landen veelvuldig aandacht gevraagd is voor de goede “governance” maar dat dit onvoldoende effect heeft gesorteerd. De Raad mist in de memorie van toelichting een onderbouwing om welke reden het aannemelijk zou moeten zijn dat de voorgenomen doorlichtingen van overheden en overheidsbedrijven door de entiteit op grond van deze rijkswet de “governance” wel voldoende zal weten te versterken.
De Raad vraagt aandacht hiervoor.

De aanwijzingsbevoegdheid van de Minister BZK (artikelen 22 en 27)
In de artikelen 22 en 27 van het voorstel van rijkswet wordt de aanwijzingsbevoegdheid van de Minister BZK geregeld ten aanzien van respectievelijk een plan van aanpak voor de ontwikkeling en uitvoering van projecten of maatregelen door overheidsorganen en het initiëren, bevorderen en uitvoeren van projecten. Het geven van bijzondere aanwijzingen door de Minister BZK behoort tot het houden van preventief toezicht en wordt aangeduid als positief toezicht.
Ingevolge artikel 2, vierde lid, van het voorstel van rijkswet is de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen van overeenkomstige toepassing. In laatstgenoemde wet is vastgelegd dat zelfstandige bestuursorganen niet hiërarchisch ondergeschikt zijn aan een minister (artikel 1, onderdeel a, van genoemde wet). De minister is bevoegd aan een zelfstandig bestuursorgaan algemene aanwijzingen te geven. Het geven van bijzondere aanwijzingen in concrete gevallen is niet geoorloofd. Dit is het verschil met de normale ambtelijke ondergeschiktheidsrelatie[29]. Door in afwijking van genoemde wet een bijzondere aanwijzingsbevoegdheid aan de Minister BZK te verlenen wordt naar het oordeel van de Raad het karakter van de entiteit als zelfstandig bestuursorgaan tenietgedaan. In de memorie van toelichting (pagina’s 23 en 24) is niet voldoende duidelijk gemaakt om welke reden de Minister BZK voornoemde bijzondere aanwijzingsbevoegdheid moet krijgen.
De Raad vraagt aandacht hiervoor.

Subsidies (artikelen 28 en 32)
 
1°. Meerdere subsidies
Op grond van het eerste lid van artikel 28 van het voorstel van rijkswet kunnen aan burgers en privaatrechtelijke rechtspersonen, met inbegrip van overheidsbedrijven, subsidie worden verleend. Volgens de Raad volgt uit de formulering van deze bepaling dat het mogelijk is dat een burger of een privaatrechtelijke rechtspersoon meerdere subsidies ontvangt voor hetzelfde project. Meerdere subsidies kunnen door de Nederlandse staat zelf of in combinatie met een subsidie op grond van de Landsverordening financieel beheer gegeven worden. Het is niet duidelijk of dit wenselijk is. Indien dit niet het geval is en subsidies alleen door de entiteit verstrekt kunnen worden, dan dient het voorstel van rijkswet in de benodigde overgangsregeling te voorzien.
De Raad vraagt aandacht hiervoor.
 
2°. Bestuurlijke heroverweging
Volgens het derde lid van artikel 28 van het voorstel van rijkswet is titel 4.2 van de Nederlandse Algemene wet bestuursrecht van overeenkomstige toepassing op de verstrekking van bedoelde subsidies. In het vierde lid van artikel 32 worden de hoofdstukken 2, 3, 5 en 6 van de Landsverordening administratieve rechtspraak van overeenkomstige toepassing verklaard op deze subsidie-beschikkingen. Het is de Raad opgevallen dat ten aanzien van het verstrekken van subsidie op grond van het voorstel van rijkswet geen bestuurlijke heroverweging mogelijk is. Het een en ander kan afgeleid worden uit het feit dat de hoofdstukken 6 en 7 van de Algemene wet bestuursrecht en hoofdstuk 4 van de Landsverordening administratieve rechtspraak niet van toepassing zijn verklaard. De Raad is van oordeel dat in het kader van de rechtsbescherming het mogelijk gemaakt moet worden dat de aanvrager van een subsidie een bezwaarschrift mag indienen bij de entiteit. Anderszins moet uit de memorie van toelichting duidelijk volgen om welke reden de mogelijkheid van bestuurlijke heroverweging niet in het voorstel van rijkswet is opgenomen.
De Raad vraagt aandacht hiervoor.   

Bezwaar en beroep (artikel 32)
 
1°. Het uitblijven van een beschikking
Artikel 32 van het voorstel van rijkswet regelt het beroep bij het Gerecht in eerste aanleg of het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba (hierna: Hof) tegen een beschikking tot subsidieverlening of een beschikking tot subsidievaststelling. Dat het de bedoeling is om door middel van dit artikel ook het beroep bij de rechter te regelen ten aanzien van het uitblijven van een beschikking volgt uit de toelichting op dit artikel. De Raad is van oordeel dat in het voorstel van rijkswet tot uitdrukking gebracht dient te worden dat ook tegen het uitblijven van een beschikking, beroep openstaat bij de rechter.
De Raad adviseert de regering artikel 32 van het voorstel van rijkswet met inachtneming van het bovenstaande te laten wijzigen.
 
2°. De betekenis van de term “administratief beroep”
In de toelichting op artikel 32 van het voorstel van rijkswet wordt aangegeven dat het Hof, afhankelijk van de voorliggende casus, regels zal hanteren die in de Landsverordeningen administratieve rechtspraak van respectievelijk Aruba, Curaçao en Sint Maarten zijn opgenomen over het administratief beroep. Volgens de literatuur betekent “administratief beroep” gebruikmaken van de ingevolge een wettelijk voorschrift bestaande bevoegdheid om een voorziening tegen een beschikking of besluit te vragen bij een ander bestuursorgaan dan hetwelk de beschikking of het besluit heeft genomen[30]. De Landsverordeningen administratieve rechtspraak van Curaçao, Aruba en Sint Maarten bevatten geen regels (meer) over administratief beroep[31]. Administratief beroep bij een hoger bestuursorgaan of bij de rechter is niet meer mogelijk. De Raad is van oordeel dat de toelichting op artikel 32 van het voorstel van rijkswet op dit punt aangepast dient te worden. Anderzijds, indien volgens de RMR administratief beroep mogelijk zou moeten zijn, dan dient hiertoe het voorstel van rijkswet en/of de Landsverordeningen administratieve rechtspraak hiervoor gewijzigd te worden.
De Raad vraagt aandacht hiervoor.

De Rft versus de Rijkswet Caribische hervormingsentiteit (artikelen 33 en 34)
 
1°. De rol van het C(A)ft
Artikel 33 van het voorstel van rijkswet regelt de instelling van verscherpt financieel toezicht op de landen van het Caribisch deel van het Koninkrijk. Volgens het eerste lid van dit artikel zal de entiteit verscherpt financieel toezicht instellen als hierover overeenstemming is bereikt met de RMR, nadat het C(A)ft is gehoord. Het verscherpte financieel toezicht zal volgens dit artikellid uitgeoefend worden door het C(A)ft. Het C(A)ft treedt op grond van de artikelen 13 en 20 van de Rft ook als adviseur op ten aanzien van het voornemen tot het geven van een aanwijzing door de RMR. De Raad is van oordeel dat in de praktijk een samenval van bevoegdheden van het C(A)ft kan voorkomen. Duidelijk gemaakt dient te worden welke bevoegdheid in een dergelijk geval voorrang heeft.
De Raad vraagt aandacht hiervoor.
 
2°. Redres
Voorts is in het derde lid van artikel 20 van de Rft de mogelijkheid gecreëerd voor de Minister van Financiën van het land om zelf verscherpt financieel toezicht in te stellen. Pas als hieraan niet of onvoldoende wordt voldaan, kan de RMR een aanwijzing geven. Deze mogelijkheid tot redres ten behoeve van de Minister van Financiën bestaat niet in het voorstel van rijkswet. De Raad mist een onderbouwing hiervan in de memorie van toelichting.
De Raad vraagt aandacht hiervoor.
 
3°. Het verscherpte financieel toezicht

Grond voor het instellen van verscherpte financieel toezicht
In § 3.8 van het algemene deel van de memorie van toelichting worden voorbeelden genoemd van misstanden die kunnen kwalificeren voor het instellen van verscherpt financieel toezicht. Onder de voorbeelden wordt genoemd het ontbreken van een goedkeurende controleverklaring bij jaarrekeningen.
Uit de bij het adviesverzoek gevoegde stukken is op te maken dat uiterlijk eind 2020 de entiteit in het leven geroepen zal worden. De kans bestaat dat begin 2021 de entiteit de Jaarrekening voor het dienstjaar 2019 van Curaçao onder ogen krijgt die op basis van verwachtingen zeer waarschijnlijk geen goedkeurende controleverklaring zal krijgen. In dit geval kan de aard van de controleverklaring – uitgaande van de voorbeelden genoemd in paragraaf 3.8 van het algemene deel van de memorie van toelichting – meteen aanleiding vormen voor het instellen van verscherpt financieel toezicht terwijl dat een momentopname zal betreffen uit een traject dat ingezet is in 2018 met een doel dat zich pas in 2022 zal manifesteren wanneer de  Jaarrekening voor het dienstjaar 2021 opgesteld zal worden waarover volgens lopende afspraken een goedkeurende verklaring wordt verwacht.
Geadviseerd wordt het daarheen te leiden dat bij de beoordeling of er gronden zijn voor het instellen of beëindiging van verscherpt financieel toezicht voldoende rekening gehouden wordt met dergelijke situaties c.q. lopende trajecten, waarbij de effecten zich in de toekomst zullen voordoen. Ook wordt geadviseerd de memorie van toelichting op dit punt aan te passen.

Reikwijdte van het verscherpte financieel toezicht
Volgens § 3.8 van het algemeen deel van de memorie van toelichting (pagina 39, tweede tekstblok) kan verscherpt financieel toezicht worden ingezet als een land ondoelmatige of onrechtmatige uitgaven doet, waarbij in het bijzonder moet worden gedacht aan uitgaven die niet zijn begroot en aan uitgaven die niet verenigbaar zijn met plannen van aanpak, dan wel andere afspraken en voorwaarden die bij de uitoefening van de in de Rijkswet Caribische hervormingsentiteit Aruba, Curaçao en Sint Maarten beoogde doelstellingen gemaakt c.q. gesteld zijn. Dit zal volgens de Raad met zich meebrengen dat de entiteit in de praktijk de facto toezicht zal gaan houden op de gehele begrotingsuitvoering. De Raad is van oordeel dat de betrokkenheid van de entiteit niet verder moet reiken dan zijn ingekaderde werkterrein. 
De Raad vraagt aandacht hiervoor.
 
4°. De taken van het C(A)ft
Uit het eerste lid van artikel 4 van de Rft volgt een opsomming van de taken van het C(A)ft. Daarbij wordt tevens bepaald dat er ook in andere artikelen van deze rijkswet andere taken kunnen volgen. Uit het eerste lid van artikel 33 van het voorstel van rijkswet volgt dat het C(A)ft ook belast zal worden met het uitoefenen van verscherpt financieel toezicht. Normaliter dienen de taken en bevoegdheden van een orgaan uit de wettelijke regeling regelende de instelling ervan te volgen. Daarbij kan bepaald worden dat in andere wettelijke regelingen andere taken aan dit orgaan opgedragen kunnen worden. Volgens de Raad dient in (het eerste lid van) artikel 4 van de Rft tot uitdrukking gebracht te worden dat het C(A)ft bij andere wettelijke regelingen (zoals de Rijkswet Caribische hervormingsentiteit) belast kan worden met de uitoefening van andere taken. De Rft dient met andere woorden op dit punt gewijzigd te worden.
De Raad vraagt aandacht hiervoor.
 
5°. Onthouding van de goedkeuring
In het tweede lid van artikel 34 van het voorstel van rijkswet wordt bepaald dat onthouding van goedkeuring voor een uitgave niet plaats zal vinden dan nadat aan het bestuur van het betrokken land gelegenheid tot overleg is geboden. De Raad is van oordeel dat duidelijk bepaald dient te worden binnen welke termijn deze gelegenheid geboden zal worden.
De Raad adviseert de regering het tweede lid van artikel 34 van het voorstel van rijkswet op dit punt te laten te wijzigen.
 
6°. Toetsing van andere juridische grenzen
In de toelichting op artikel 34 van het voorstel van rijkswet wordt aangegeven dat, naast strijd met de Rijkswet Caribische hervormingsentiteit, de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten of de eigen begroting van een land, er ook andere juridische grenzen zijn die door het C(A)ft getoetst zouden kunnen worden. Het is niet duidelijk welke andere juridische grenzen dit zijn. De Raad is van oordeel dat het C(A)ft bij haar werkzaamheden steeds het verbod van willekeur in gedachten moet houden en in elk geval binnen de grenzen van de vigerende wettelijke regelingen van de landen dient te blijven.
De Raad vraagt aandacht hiervoor.
 
7°. Aansluiting bij andere regelingen in Nederland
Volgens de toelichting op artikel 34 van het voorstel van rijkswet wordt met het gebruik van de term “strijd met het algemene financiële belang” beoogd om aan te sluiten bij vergelijkbare regelingen in Nederlandse wetgeving, zoals de Gemeentewet en de Provinciewet. De Raad is van oordeel dat aangegeven dient te worden om welke reden aansluiting gezocht zou moeten worden bij Nederlandse wetgeving.
De Raad adviseert de regering de memorie van toelichting op dit punt te laten aanvullen.

Beëindiging van het verscherpte financiële toezicht (artikel 39)
Uit artikel 39 van het voorstel van rijkswet volgt, voor zover relevant, dat de entiteit bevoegd is om het verscherpte financieel toezicht te beëindigen. Het verscherpte financieel toezicht kan echter volgens het tweede lid van artikel 33 van het voorstel van rijkswet ook ingesteld worden door de RMR. De Raad is van oordeel dat de entiteit niet bevoegd zou mogen zijn om een door de RMR ingesteld verscherpt financieel toezicht te beëindigen. De entiteit is als zelfstandig bestuursorgaan niet ondergeschikt aan de verantwoordelijke minister of de Nederlandse regering maar daarentegen betekent dit immers ook niet dat dit zelfstandig bestuursorgaan een beslissing van de RMR kan annuleren.
De Raad vraagt aandacht hiervoor.

Kroonberoep (artikel 40)
 
1°. Geen beroep maar bezwaar
In artikel 40 van het voorstel van rijkswet wordt het kroonberoep geregeld tegen het besluit om verscherpt financieel toezicht in te stellen. Volgens de Raad is dit kroonberoep, alsmede het kroonberoep geregeld in artikel 26 van de Rft, geen beroepsprocedure. Het is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht van Nederland een bezwaarprocedure aangezien hetzelfde orgaan dat aanvankelijk een oordeel heeft gegeven, te weten de Koning in zijn hoedanigheid van hoofd van het Koninkrijk, ook een eindoordeel zal geven over het bezwaar van de regering van een land. De Koning zal met andere woorden in zijn Koninklijk besluit op het beroep van een Landsregering een oordeel moeten uitspreken over zijn eigen eerdere Koninklijk besluit waarin verscherpt financieel toezicht is ingesteld. Aangezien de vier landen van het Koninkrijk de facto niet in een gelijke of gelijkwaardige verhouding tot elkaar staan, is de aanwezigheid van een rechterlijke beoordeling bij conflicten tussen de landen en de Koninkrijksregering van cruciale betekenis. Juist vanwege de samenval van Nederlandse en Koninkrijksinstellingen is volgens de Raad de ideale situatie dat conflictbeslechting ver wegblijft van de betrokken regeringen, waaronder de Koninkrijksregering en in handen wordt gelegd van een onafhankelijke rechterlijke instantie. De Raad is, zoals reeds in zijn voorgaande adviezen is aangegeven[32], van oordeel dat het nodige gedaan moet worden voor het instellen van een onafhankelijke instantie ter beslechting van geschillen tussen de landen van het Koninkrijk.
De Raad adviseert de regering artikel 40 van het voorstel van rijkswet met inachtneming van het bovenstaande te laten wijzigen.
 
2°. Termijnen
Volgens het eerste lid van artikel 40 van het voorstel van rijkswet staat tegen het besluit tot het opleggen van een verscherpt financieel toezicht binnen veertien dagen beroep open bij de RMR. Op grond van het eerste lid van artikel 26 van de Rft staat beroep open gedurende dertig dagen. Het is niet duidelijk om welke reden er een verschil zou moeten bestaan in de termijnen voor het aantekenen van bedoelde beroep in de Rft en het voorstel van rijkswet.
De Raad vraagt aandacht hiervoor.
 
r.  Beoordelingskader van RMR indien Curaçao voornemens is een geldlening aan te gaan 
Volgens de toelichting van artikel 16 van de Rft moeten het geldleningenbeleid en -beheer voldoen aan de norm, genoemd in het eerste lid, onderdeel c van artikel 15 van de Rft (de rentelastnorm). De procedure in artikel 16 van de Rft stelt het Cft in staat om zich hierover een oordeel te vormen. Voorts zijn de procedures die in acht moeten worden genomen steeds erop gericht dat leningen ten laste van een land worden aangegaan tegen de meest gunstige voorwaarden.
In de huidige situatie wordt een advies van het Cft – gebaseerd op een toets van de rentelastnorm en van de aan de voorgenomen lening verbonden leningsvoorwaarden – ter beoordeling voorgelegd aan de RMR waarbij artikel 29 van het Statuut leidend is voor het te nemen besluit. Vermeldenswaardig is dat het advies van het Cft inzake een geldlening niet gestoeld is op een beleidsinhoudelijke toets.
Volgens het voorstel van de rijkswet zal op grond van het eerste lid van artikel 41 de entiteit beoordelen of het voornemen van het bestuur van een land tot het aantrekken van een geldlening past binnen de Rijkswet Caribische hervormingsentiteit Aruba, Curaçao en Sint Maarten en bij of krachtens het landspakket van dat land.
Ter wille van de beoordeling van het voornemen van Curaçao tot het aantrekken van een geldlening zendt het Cft een advies als bedoeld in het tiende lid van artikel 16 van de Rft terstond aan de entiteit. Deze toezendingsplicht van het Cft is volgens de memorie van toelichting (behorende bij het voorstel van rijkswet) (pagina 38, eerste tekstblok), opgenomen omdat het belangrijk is dat de bevoegdheid van de entiteit en die van het C(A)ft niet met elkaar botsen. Ook bij de inwerkingtreding van de Rijkswet Aruba, Curaçao en Sint Maarten zal het C(A)ft geen beleidsinhoudelijke toets verrichten en zal zich enkel richten op een toets aan de rentelastnorm, die de grens stelt aan de omvang van de geldleningen die ten laste van Curaçao kan worden aangetrokken. 
 
Om te kunnen concluderen of een voornemen tot het aantrekken van een geldlening voldoet, verricht de entiteit een beleidsmatige toets. Deze toets wordt door de entiteit verricht omdat het volgens de memorie van toelichting onwenselijk is als het bestuur van een land geldleningen kan aantrekken die haaks staan op de in het kader van het voorstel van rijkswet overeengekomen hervormingen en investeringen.
De Raad is van oordeel dat de betrokkenheid van de entiteit niet verder moet reiken dan zijn ingekaderde werkterrein. Echter door het gebruik van de woorden “het aantrekken van geldlening” in het eerste lid van artikel 41 van het voorstel van rijkswet – zonder die nadrukkelijk te beperken tot de in het kader van het voorstel van rijkswet overeengekomen hervormingen en investeringen – adviseert de entiteit de facto over elk voornemen van Curaçao tot het aangaan van een geldlening, waaronder ook buitenlandse geldleningen zonder enige relatie met de eerder bedoelde hervormingen en investeringen. Gelet op de bestaande adviesrol van het Cft en rekening houdend met artikel 29 van het Statuut is het niet duidelijk waarom in het eerste lid van artikel 41 van het voorstel van rijkswet de adviesrol van de entiteit niet beperkt is tot de beoordeling van voornemens van Curaçao tot het aantrekken van geldleningen via de lopende inschrijving van de Nederlandse Staat enkel ten behoeve van hervormingen en investeringen die het werkterrein van de entiteit regarderen. 
De Raad vraagt aandacht hiervoor.

De toetreding van Aruba tot de bestaande Rft  (artikel 42)
Met de toetreding van Aruba tot de bestaande Rft Curaçao en Sint Maarten ondergaat de naam van genoemde rijkswet een verandering en zal luiden Rijkswet financieel toezicht Curaçao, Sint Maarten en Aruba.
De op artikel 38 van het Statuut gebaseerde rijkswetgeving kan, anders dan rijkswetgeving ter zake van aangelegenheden van het Koninkrijk, alleen tot stand komen en worden gewijzigd indien de betrokken landen daarmee instemmen. Gelet hierop dient zowel Curaçao, als Sint Maarten als Aruba in te stemmen met het toetreden van Aruba tot de Rft, zoals voorgesteld in artikel 42 van het voorstel van rijkswet.
Voor Aruba gaat als gevolg van bedoelde toetreding, gelden dat de Nederlandse Staat een lopende inschrijving heeft op geldleningen ten laste van het land Aruba. Dat is onder de Landsverordening Aruba Financieel Toezicht niet het geval. Aruba leent volgens de memorie van toelichting (pagina 43, derde tekstblok) momenteel met name op de binnenlandse markt en gaat geldleningen aan buiten het Koninkrijk.
Vanwege het feit dat de Nederlandse Staat een lopende inschrijving heeft op geldleningen ten laste van het land Curaçao, brengt het lenen door Curaçao bij de Nederlandse Staat budgettaire gevolgen met zich mee voor Nederland. Ook het aangaan van leningen door Aruba bij de Nederlandse Staat zal budgettaire gevolgen met zich meebrengen voor Nederland en een extra beslag leggen op het leenvermogen van Nederland. Ervan uitgaande dat met de uitbreiding van de lopende inschrijvingen door Nederland als gevolg van de toetreding van Aruba tot de Rft, dit geen gevolgen zal hebben voor de omvang van leningen die Curaçao bij Nederland zal mogen aangaan op grond van artikel 16 van de Rft zou Curaçao volgens de Raad geen bezwaar moeten hebben tegen de betreffende toetreding van Aruba.

De memorie van toelichting

Het landspakket Curaçao
 
1°. De verwachte kosten verbonden aan de voorgenomen hervormingen, genoemd in het landspakket
De in het landspakket Curaçao genoemde hervormingen, behelzen de volgende themagebieden: Overheid en financiën, Economische hervormingen, Zorg en onderwijs en Versterken rechtsstaat. Ten aanzien van deze hervormingen is slechts standaard informatie bekend. Er wordt in de memorie van toelichting gemeld dat organisaties eerst zullen worden doorgelicht, waarbij op basis van de verkregen informatie uitvoeringsagenda’s en plannen van aanpak zullen voortvloeien. Ten aanzien van de aan de hervormingen verbonden kosten geeft de memorie van toelichting aan dat in principe dekking in de eigen begroting gevonden dient te worden en dat in voorkomende gevallen de entiteit hervormingsprojecten kan ondersteunen binnen de begroting van de entiteit. Uit het laatste is op te maken dat een inbreng van de entiteit vrijblijvend is.
Volgens de Raad is het evident dat pas na de doorlichting een gedegen inschatting te maken is van de kosten die gemoeid zullen zijn met de hervormingen. Vooralsnog is het derhalve volgens de Raad onduidelijk hoeveel kosten gemoeid zullen zijn met de hervormingen. Ook is onduidelijk hoe de eventuele verdeling van deze kosten tussen Curaçao en de entiteit eruit zal zien en binnen welke tijdspanne de hervormingen zullen moeten plaatsvinden. Vaststaat dat er vanwege de sterk teruggevallen overheidsinkomsten en de in de laatste jaren en zeer recentelijk nog doorgevoerde kostenverlagingen er momenteel weinig rek zit in de begroting.
Uitgaande van de onduidelijkheden aangevuld met een begroting waar weinig rek in zit terwijl die als hoofdbron van financiering van de hervormingen wordt aangemerkt, bestaat geen garantie dan wel is onduidelijk of de hervormingen – met een onbekend kostenplaatje – voltooid zullen kunnen worden. Zoals in de memorie van toelichting is benadrukt, zijn de hervormingen uiterst noodzakelijk. De hervormingen hebben namelijk tot doel de financiële, institutionele en maatschappelijke weerbaarheid van het land dusdanig te versterken, dat zij beter in staat zal zijn om externe schokken zelfstandig op te vangen. Gelet hierop is het volgens de Raad zaak dat in verband met de aannemelijkheid van de haalbaarheid van de hervormingen, genoemd in het landspakket Curaçao – rekening houdend met de marginale ruimte binnen de landsbegroting onder de huidige omstandigheden – de met de hervormingen gemoeide verwachte kosten en de wijze van de meerjarige financiering zoveel als mogelijk in de memorie van toelichting inzichtelijk worden gemaakt.
   
2°. Succes-indicatoren
De entiteit zal bevorderen dat hervormingen van bestuurlijke aard worden doorgevoerd, duurzaam houdbare overheidsfinanciën worden gerealiseerd en de weerbaarheid van de economie wordt versterkt, met inbegrip van de rechtsstatelijke inbedding die daarvoor nodig is. 
Op grond van het tweede lid van artikel 44 van het voorstel van de rijkswet is de werkingsduur van de Rijkswet Caribische hervormingsentiteit in Aruba, Curaçao en Sint Maarten gesteld op zes jaar. Indien het met genoemde rijkswet beoogde doel bereikt is, kan deze wet na zes jaar worden opgeheven.
Volgens de memorie van toelichting (pagina 26, laatste tekstblok) geldt dat voor veel van de in de landspakketten genoemde hervormingen helder is waarom ze noodzakelijk zijn en wat de beoogde doelstellingen zijn, maar daarbij kan nog wel aanvullende verkenning dan wel uitwerking nodig zijn om de problematiek, oplossingsrichtingen, samenhang en gewenste aanpak goed scherp te krijgen. Dit geschiedt primair door het opstellen van plannen van aanpak.
Zoals de doelen in het landspakket Curaçao thans zijn geformuleerd, rijst volgens de Raad de vraag hoe bij een evaluatie gemeten zal worden of de vooraf vastgestelde doelen optimaal gerealiseerd zijn. In dit verband is het volgens de Raad relevant vooraf normen vast te stellen opdat bij evaluaties in de toekomst handvatten bestaan voor de meting van de mate waarin doelen zijn gerealiseerd. Derhalve is het volgens de Raad zaak om de doelen die worden nagestreefd met het instellen van de entiteit – zoals duurzaam houdbare overheidsfinanciën en het versterken van de weerbaarheid van de economie – zoveel als mogelijk te koppelen aan normen en deze normen zo concreet mogelijk langs het SMART-principe te formuleren.
De Raad vraagt de aandacht van de regering hiervoor.

Toekomstige aanvullende wijzigingen van de Rft
 
1°. Voorgestelde wijzigingen
In paragraaf “5.7 Aanvullende wijzigingen Rft” van de memorie van toelichting (pagina 44) wordt vooruitgelopen op een algemene herziening van de Rft voor de Caribische landen van het Koninkrijk. De herziening van de Rft voor deze landen zal volgens de memorie van toelichting in ieder geval zien op het introduceren van een schuldquotenorm, de omvorming van het C(A)ft tot één college, het introduceren van financieel beheer als norm (inclusief de naleving van de verplichting van oplevering van de jaarrekeningen) en de bevoegdheid van het College om de landen te adviseren over te maken beleidsmatige keuzes.
 
2°. Schuldquotenorm
Met de zeer lage rente waartegen de Caribische landen van het Koninkrijk bij Nederland kunnen lenen, kan het snel voorkomen dat een land wel voldoet aan de rentelastnorm maar in de tussentijd een enorme schuld opbouwt. Als de Rft komt te vervallen en deze schulden geherfinancierd moeten worden tegen de dan op de markt geldende rentetarieven, kan dit een enorme druk uitoefenen op de begroting en de meerjarenbegroting met een financiële ontwrichting tot gevolg waardoor de beoogde duurzame overheidsfinanciën toch niet duurzaam worden gerealiseerd. Dit is een risico waar de Raad zelf herhaaldelijk[33] op heeft gewezen. Derhalve is het volgens de Raad niet onwenselijk dat er een schuldquotenorm wordt overeengekomen en dat het C(A)ft hieraan toetst.
 
3°. Financieel beheer als norm (inclusief de naleving van de verplichting van oplevering van de jaarrekeningen)
Ook financieel beheer als norm (inclusief de naleving van de verplichting van oplevering van de jaarrekeningen) acht de Raad niet onwenselijk. Duurzame overheidsfinanciën kan niet structureel gerealiseerd worden als het financieel beheer (inclusief de naleving van de verplichting van oplevering van de jaarrekening) niet in orde is. In de huidige Rft worden er wel afspraken gemaakt over het toezicht van het Cft op de uitvoering van de implementatieplannen ter verbetering van het financieel beheer maar is het geen onderdeel van de normen in de Rft (Zie artikel 19 van de Rft en de toelichting daarop).
   
4°. Het door het Cft adviseren over beleidsmatige keuzes
Volgens de memorie van toelichting zou het Cft ook de taak moeten krijgen om te adviseren over beleidsmatige keuzes. Dit zou naar het oordeel van de Raad voorkomen moeten worden. De beleidsmatige keuzes welke in een begroting worden verwerkt moeten des regering zijn. Door het goedkeuren van de begroting gaan de Staten akkoord met deze beleidsmatige keuzes. Het Cft dient hier geen adviesrol in te hebben.
Aandachtspunt is wel dat de entiteit via het landspakket Curaçao en de mogelijkheid in artikel 33 van het voorstel van rijkswet tot het instellen van verscherpt financieel toezicht als er uitgaven worden gedaan die niet verenigbaar zijn met de plannen van aanpak, de bevoegdheid heeft om een oordeel te vormen over beleidsmatige keuzes van de landen. Een logisch gevolg hiervan zou zijn dat alvorens daartoe over te gaan, het Cft adviseert over de beleidskeuzes en in hoeverre deze in lijn zijn met het landspakket Curaçao en de plannen van aanpak. Om de adviesfunctie van het Cft ten aanzien van beleidsmatige keuzes te voorkomen, adviseert de Raad de regering het voorstel van rijkswet zodanig te laten aanpassen opdat in de  Rijkswet Caribische hervormingsentiteit Aruba, Curaçao en Sint Maarten de bevoegdheid van de entiteit om te beoordelen over beleidskeuzes, wordt geëlimineerd.
 
5°. Procedure voor herziening:
Ten aanzien van een eventuele herziening van de Rft in de toekomst wenst de Raad op te merken dat in een traject voor de totstandkoming van deze herziening consensus bereikt moet worden tussen de betrokken partijen over de inhoud, nut en noodzaak daarvan. Dit betekent volgens de Raad dat de gegeven voorbeelden van toekomstige wijzigingen, waaronder de aanvullende financiële normen in paragraaf 5.7 van de memorie van toelichting behorende bij het voorstel van rijkswet geschrapt moeten worden aangezien hierover geen consensus bestaat. De regering wordt geadviseerd zich in te zetten voor een wijziging van de memorie van toelichting in lijn met het vorenstaande.

Overig

In de brief van 10 juli 2020 van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de RMR met als onderwerp “Voorwaarden derde tranche liquiditeitssteun Landen” wordt bij punt 2, onder “Generieke voorwaarden” aangegeven dat de mate waarin de overeenkomst landspakket breed draagvlak kent in de Staten, betrokken zal worden bij het verlenen van een vierde tranche liquiditeitssteun. De Raad concludeert hieruit dat het bedrag van de vierde tranche liquiditeitssteun van Nederland ook zal afhangen van het aantal Statenleden dat instemt met het landspakket Curaçao. Voor de Raad is niet duidelijk wat voor gevolgen het vorenstaande voor de omvang van de vierde tranche liquiditeitssteun zal hebben indien een of meer leden van de Staten niet instemmen met het landspakket Curaçao.

De Raad adviseert de regering omtrent dit punt opheldering te vragen.

Conclusie

De Raad constateert in dit advies dat voorgenomen structurele hervormingen door opeenvolgende regeringen nog niet (voldoende) zijn doorgevoerd, terwijl deze hard nodig zijn om duurzame zelfredzaamheid en weerbaarheid van  Curaçao te garanderen.

Uit de voorgaande onderdelen van dit advies blijkt ook dat het voorliggende voorstel van rijkswet – ingeval van integrale implementatie – ingrijpende staatsrechtelijke gevolgen zal hebben voor het land Curaçao. Immers, bepaalde autonome bevoegdheden van het land Curaçao en grondbeginselen van de democratische rechtsstaat worden in dit voorstel van rijkswet deels aan Curaçao onttrokken c.q. aangetast.

Artikel 38, tweede lid, van het Statuut biedt hiervoor evenwel juridische grondslag. Dit artikellid sluit namelijk niet uit dat in een rijkswet waaraan consensus van partijen ten grondslag ligt, ook autonome bevoegdheden en grondbeginselen van de democratische rechtsstaat, zelfs die welke in de Staatsregeling gestalte krijgen, beperkt c.q. aangetast kunnen worden. Immers, consensusrijkswetten komen tot stand op basis van vrijwilligheid en staan in rang boven de Staatsregeling.

Gezien echter het belang van de autonome bevoegdheden en grondbeginselen die thans aan de orde zijn, adviseert de Raad de regering om alleen dan tot consensus over de inhoud van het voorstel van rijkswet te komen indien ten minste met de in dit advies genoemde aandachtspunten rekening is gehouden, althans om voldoende waarborgen daarin op te nemen om de grondbeginselen van de democratische rechtsstaat van het land Curaçao veilig te stellen.

De Raad adviseert de regering bij het onderhandelen over de inhoud om te komen tot consensus over een eventuele rijkswet, er wel rekening mee te houden dat zij garanties moet kunnen bieden aan Nederland dat hetgeen overeengekomen wordt, ook daadwerkelijk wordt nagekomen. Immers, het is nu wel van eminent belang dat zonder enig uitstel structurele hervormingen worden doorgevoerd en positieve resultaten worden geboekt.

Bij een eventuele overweging van het land Curaçao om niet in te stemmen met het voorliggend voorstel van rijkswet wordt geadviseerd om in ieder geval in de afweging te betrekken in hoeverre Curaçao onder de huidige precaire financiële en sociaal-economische situatie in staat is om op eigen kracht overeenkomstig artikel 43, eerste lid, van het Statuut zorg te dragen voor de fundamentele menselijke rechten en vrijheden, de rechtszekerheid en de deugdelijkheid van het bestuur.

Concluderend geeft de Raad van Advies de regering in overweging om niet in te stemmen met het voorstel van rijkswet, zoals het thans voorligt.

Willemstad, 31 juli 2020

de Ondervoorzitter,                                                    de Secretaris,

____________________                                            _____________________

mevr. mr. L. M. Dindial                                               mevr. mr. C. M. Raphaëla

[1] Artikel 36 van het Statuut luidt als volgt:

Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten verlenen elkander hulp en bijstand.

[2] Het betrof onder andere de door Nederland gestelde eis om het totale arbeidsvoorwaardenpakket van het personeel in de (semi-) publieke sector met 12,5% te verlagen. Op het moment van de behandeling van de aanvraag voor een derde tranche liquiditeitssteun bestond er geen overeenstemming in Centraal Georganiseerd Overleg in Ambtenarenzaken (CGOA)-verband (zie artikel 10, tweede lid, van de Landsverordening Georganiseerd Overleg in Ambtenarenzaken) over de wijze waarop invulling zal worden gegeven aan deze eis.

[3] Deze brief heeft betrekking op de door de raad van ministers van het Koninkrijk gestelde voorwaarden voor de tweede tranche liquiditeitssteun.

[4] Artikel 38 van het Statuut luidt als volgt:

Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten kunnen onderling regelingen treffen.

In onderling overleg kan worden bepaald, dat zodanige regeling en de wijziging daarvan bij rijkswet of algemene maatregel van rijksbestuur wordt vastgesteld.

Omtrent privaatrechtelijke en strafrechtelijke onderwerpen van interregionale of internationale aard kunnen bij rijkswet regelen worden gesteld, indien omtrent deze regelen overeenstemming tussen de regeringen der betrokken landen bestaat.

In het onderwerp van de zetelverplaatsing van rechtspersonen wordt bij rijkswet voorzien. Omtrent deze voorziening is overeenstemming tussen de regeringen der landen vereist.

[5] Prof. dr. A. Van Rijn, Handboek Caribisch Staatsrecht, De Haag: Boom Juridisch 2019, p. 192.

[6] De omschrijving van het begrip “overheidsbedrijf” in artikel 1 van het ontwerp:

een onderneming met privaatrechtelijke rechtspersoonlijkheid, niet zijnde een personenvennootschap met rechtspersoonlijkheid, waarin een publiekrechtelijke rechtspersoon, al dan niet tezamen met een of meer andere publiekrechtelijke rechtspersonen, in staat is het beleid te bepalen, in de zin van artikel 25g, tweede lid, van de Mededingingswet, dan wel een onderneming in de vorm van een personenvennootschap, waarin een publiekrechtelijke rechtspersoon deelneemt;

[7] De vraag naar de noodzaak en proportionaliteit van die voorwaarden kan hier even buiten beschouwing gelaten worden. Daar wordt op pagina’s 10 en 11 van dit advies in het onderdeel “3. De noodzaak van het voorstel van rijkswet” op ingegaan.

[8] Zie ook prof. dr. A. Van Rijn, Handboek Caribisch Staatsrecht, De Haag: Boom Juridisch 2019, p. 192 -193.

[9] Volgens Van Rijn staan de consensusrijkswetten in rang boven de Staatsregeling. Bepalingen in de landsconstituties gelden daarom alleen voor zover zij aanvullende regelingen bevatten die geen strijd met de rijkswetten opleveren. Zie prof. dr. A. Van Rijn, Handboek Caribisch Staatsrecht, De Haag: Boom Juridisch 2019, p. 39.

Volgens Borman verkrijgt een onderlinge regeling die tot stand is gekomen volgens de regels die gelden voor te tot stand brengen van Koninkrijksrecht ook de rangorde van Koninkrijksrecht. Ze prevaleert dan boven de landsregelgeving. Zie mr. C. Borman, Het Statuut voor het Koninkrijk, Deventer: Kluwer 2012, p. 184.

[10] Mr. C. Borman, Het Statuut voor het Koninkrijk, Deventer: Kluwer 2012, p. 172.

[11] Artikel 50 van het Statuut biedt de mogelijkheid om wetgevende en bestuurlijke maatregelen van de landen te vernietigen.  Artikel 51 van het Statuut regelt de mogelijkheid om in zeer extreme gevallen van ontregeling van (delen van) het landsbestuur in te grijpen; het zogenoemde toezicht vanwege taakverwaarlozing door een land.

[12] “De toekomst van het Koninkrijk” van 15 juli 2011, Kamerstukken II, 2010-2011, 32 850, nr. 2, p. 5 en 6.

[13] “De toekomst van het Koninkrijk” van 15 juli 2011, Kamerstukken II, 2010-2011, 32 850, nr. 2, p. 9.

[14] Artikel 4, eerste lid, van het voorstel van rijkswet:

1. De Caribische hervormingsentiteit heeft tot taak:

a. de ondersteuning van en het toezicht op de ontwikkeling en uitvoering van projecten en maatregelen door overheidsorganen en overheidsbedrijven van de landen met betrekking tot de in deze wet en in landspakketten bepaalde onderwerpen;

b. het initiëren, bevorderen en uitvoeren van projecten met betrekking tot de in deze wet en in landspakketten bepaalde onderwerpen;

c. het op aanvraag verstrekken in de landen van subsidies aan burgers en privaatrechtelijke rechtspersonen, met inbegrip van overheidsbedrijven, dan wel het deelnemen in het aandelenkapitaal in privaatrechtelijke rechtspersonen, met inbegrip van overheidsbedrijven;

d. het instellen van verscherpt financieel toezicht, indien aangewezen, op de landen.

[15] Pagina 23, tweede tekstblok, van de memorie van toelichting.

[16] Pagina 35, voorlaatste tekstblok, van de memorie van toelichting.

[17] Zie pagina 2, eerste alinea, van de brief d.d. 10 juli 2020, met als onderwerp “Voorwaarden derde tranche liquiditeitssteun Landen” van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken aan RMR.

[18] Zie pagina 34 van de memorie van toelichting, onder § 3.6 Middelen, onder a.

[19] Pagina 38, tweede tekstblok, van de memorie van toelichting.

[20] Pagina 35, laatste tekstblok van § “3.6 Middelen” van de memorie van toelichting.

[21] Overigens kan ook de RMR het verscherpte financiële toezicht instellen (artikel 33, tweede lid, van het voorstel van rijkswet).

[22] Zie aanwijzingen 28 en 29 van de Aanwijzingen voor de regelgeving die in dat geval mutatis mutandis van toepassing zijn.

[23] Voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State overeenkomstig artikel 18, tweede lid, van de  Wet op de Raad van State inzake de ministeriële verantwoordelijkheid voor de Koning en leden van het Koninklijk Huis ten aanzien van de bescherming van hun persoonlijke levenssfeer, in het bijzonder in relatie tot de inlichtingenplicht van de regering jegens de Staten-Generaal (No W01.10.0181/1 d.d. 23 december 2010).

[24] Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State d.d. 15 juni 2020, kenmerk W04.20.0135/I, pagina’s 8, 12 en 13.

[25] Zie pagina 31, tweede tekstblok, van de memorie van toelichting.

[26] Zie als voorbeeld artikel 4 van de Landsverordening Raad van Advies.

[27] Zie als voorbeeld artikel 9 van de Landsverordening Raad van Advies.

[28] Zie als voorbeeld artikel 14 van de Landsverordening Raad van Advies.

[29] Van Rijn, Handboek Caribisch Staatsrecht, De Haag: Boom Juridisch 2019, p. 591.

[30] Zie mr. M.E.B. Haseth, prof. mr. L.J.J. Rogier en mr. dr. J. Sybesma,  Landsverordening administratieve rechtspraak Curaçao, Boom juridisch, Den Haag 2016, tweede druk, p. 208 en prof. mr. R.J.N. Schlössels en prof. mr. S.E. Zijlstra, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat, Kluwer, Deventer 2010, zesde druk, p. 679.

[31] Zie mr. M.E.B. Haseth, prof. mr. L.J.J. Rogier en mr. dr. J. Sybesma, Landsverordening administratieve rechtspraak Curaçao, Boom juridisch, Den Haag 2016, tweede druk, p. 208

[32] Zie het advies d.d. 22 maart 2017, met kenmerk RvA no RA/02-17-RW, over het voorstel van een rijkswet tot invoering van een geschillenregeling in het Koninkrijk (Rijkswet Koninkrijksgeschillen), met zaaknummer 2017/1315 en het advies d.d. 10 december 2018,met kenmerk RvA no. RA/38-18-RW, over een voorstel van een rijkswet houdende voorzieningen voor de behandeling van geschillen tussen het Koninkrijk en de landen (Rijkswet Koninkrijksgeschillen), met zaaknummer 2018/050699.

[33] Zie   pagina 4, onderdeel I. 6.“a. De schuldquote gerelateerde”, van het advies d.d. 24 augustus 2016, RvA no. RA/22-16-LV over de ontwerplandsverordening tot instelling van een Begrotingskamer (Landsverordening Begrotingskamer) (zaaknummers 2016/012214 en 2016/016608), pagina 10, onderdeel I. “b. Schuldquotenorm wettelijk verankeren”, van het advies d.d. 28 augustus 2017, RvA no. RA/19-17-LV over de ontwerplandsverordening tot vaststelling van de begroting van Curaçao voor het dienstjaar 2018 (zaaknummer 2017/022679) en  pagina 3, onderdeel I. 1. “b. Financieringsruimte vs aflossingspotentieel” van het advies d.d. 30 augustus 2018, RvA no. RA/26-18-LV over de ontwerplandsverordening tot vaststelling van de begroting van Curaçao voor het dienstjaar 2019 (zaaknummer 2018/034626).