RvA no. RA/24-21-LV

Ontwerplandsverordening, houdende vaststelling van de Jaarrekening van Curaçao voor het dienstjaar 2019
(zaaknummer 2021/014562)

Advies: Met verwijzing naar uw spoedadviesverzoek d.d. 11 juni 2021 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp, dat de Raad op 16 juni 2021 heeft ontvangen, en naar aanleiding van de behandeling hiervan op  14 juli 2021, bericht de Raad u als volgt.

I.    De ontwerplandsverordening, houdende vaststelling van de Jaarrekening van Curaçao voor het dienstjaar 2019

1. Procedureel

1. Artikel 51, tweede lid, van de Landsverordening comptabiliteit 2010

Artikel 51, tweede lid, van de Landsverordening comptabiliteit 2010 (hierna: LvC 2010) bepaalt dat bij een ontwerplandsverordening tot vaststelling van een jaarrekening worden gevoegd:

• een accountantsverklaring en het daarbij behorende verslag van de accountant van het Land, de Stichting Overheidsaccountantsbureau (hierna: SOAB);
• het door de Algemene Rekenkamer Curaçao (hierna: Rekenkamer) uitgebrachte rapport van haar bevindingen met betrekking tot de jaarrekening.

De bevindingen van de SOAB en de Rekenkamer met betrekking tot een jaarrekening zijn van cruciaal belang voor een gedegen beoordeling van die jaarrekening en voor de verantwoording die aan de Staten wordt afgelegd met het indienen daarvan.

Zonder het oordeel van de Rekenkamer kunnen de Staten de jaarrekening niet vaststellen en ook geen décharge verlenen aan de ministers voor het gevoerde beleid. De jaarrekening is bovendien belangrijk omdat deze de bevolking in staat stelt om aan de hand van de onderzoeksresultaten rekenschap te vragen aan de overheid.

2. De controleverklaring en het accountantsverslag van de SOAB

In het dossier betreffende het onderhavige adviesverzoek (hierna: adviesverzoek) bevindt zich een controleverklaring van de SOAB d.d. 26 februari 2021 (hierna: Controleverklaring SOAB) bij de Jaarrekening voor het dienstjaar 2019 (hierna: Jaarrekening 2019).

Het accountantsverslag van SOAB naar aanleiding van de controle van de Jaarrekening 2019 d.d. 1 maart 2021 (hierna: Verslag SOAB) is op die datum aan de Minister van Financiën (hierna: Minister) aangeboden. De Controleverklaring SOAB en het Verslag SOAB zijn bij de toelichting op de Jaarrekening 2019 gevoegd.

Naar het oordeel van de SOAB[1] :

1°. kan geen oordeel gegeven worden over de getrouwheid van de Jaarrekening
       2019 (oordeelonthouding ten aanzien van de getrouwheid), en

2°. voldoen de in de Jaarrekening 2019 van het Land verantwoorde baten, lasten en balansmutaties niet aan de eisen van financiële rechtmatigheid.

De SOAB geeft de Jaarrekening 2019 om die redenen een oordeelonthouding op getrouwheid en een afkeurend oordeel op financiële rechtmatigheid[2]. 

Genoemd oordeel van de SOAB wordt in de Controleverklaring SOAB en het Verslag SOAB onderbouwd aan de hand van een opsomming van geconstateerde afwijkingen en onzekerheden in de verantwoorde standen en stromen van de jaarrekening per 31 december 2019 (getrouwheidsafwijkingen en – onzekerheden) en van geconstateerde afwijkingen en onzekerheden ten aanzien van de financiële rechtmatigheidsaspecten.[3]

In geldbedragen uitgedrukt, komen de door de SOAB geconstateerde getrouwheids- en rechtmatigheidsafwijkingen uit op in totaal NAf 512,6 miljoen en de getrouwheids- en financiële rechtmatigheidsonzekerheden op in totaal NAf 8,7 miljard.  Vergeleken met de jaarrekeningen tot en met het dienstjaar 2016 waarbij met betrekking tot de getrouwheid steeds een afkeurend oordeel werd afgegeven, is vanaf de Jaarrekening voor het dienstjaar 2017  steeds – en dus nu ook voor de Jaarrekening 2019 – een oordeelonthouding afgegeven. Dit is volgens de SOAB vanaf de Jaarrekening voor het dienstjaar 2017 mogelijk geworden doordat het Ministerie van Financiën diverse materiële/significante getrouwheidsafwijkingen op voorstel van de SOAB gecorrigeerd heeft. De SOAB vindt dat het correctieproces van genoemde getrouwheidsafwijkingen een zeer positieve ontwikkeling is. De Raad onderschrijft de bevinding van de SOAB op dit punt en acht het van eminent belang dat het Ministerie van Financiën op deze ingeslagen weg voortgaat.

3. Het Rapport van de Rekenkamer over de Jaarrekening 2019 van april 2021 (hierna: Rapport Rekenkamer)

De Rekenkamer doet elk jaar onderzoek naar de verantwoording van de regering, en daarbij staan als basis de volgende onderwerpen centraal:

1. de rechtmatigheid van de bestedingen, met andere woorden: de vraag of de middelen volgens de daarvoor geldende regels besteed worden;[4]
2. de vraag of de jaarrekening een getrouw beeld geeft van de financiële positie van het Land.

Ten aanzien van de Jaarrekening 2019 luidt het oordeel van de Rekenkamer als volgt:

1°.    de verplichtingen, de uitgaven en de ontvangsten in het dienstjaar 2019 zijn niet tot stand gekomen in overeenstemming met de wet- en regelgeving (dus geen financiële rechtmatigheid);[5]

2°.    het financieel beheer is niet ordelijk en niet controleerbaar;[6] en

3°.    de jaarrekening geeft geen getrouw beeld van de financiële positie van het Land per 31
december 2019 en het resultaat over het dienstjaar 2019.[7]

Bovengenoemd oordeel van de Rekenkamer is onderbouwd in het Rapport Rekenkamer.

De tekortkomingen in de Jaarrekening 2019 die aan de basis hebben gelegen voor bovenstaande oordelen hebben volgens de Rekenkamer geresulteerd in financiële rechtmatigheids- en getrouwheidsfouten van in totaal NAf 561,8 miljoen en financiële rechtmatigheids- en getrouwheidsonzekerheden van in totaal NAf 8.653 miljoen.

Op basis van bovenstaande oordelen komt de Rekenkamer tot de conclusie dat het financieel beheer niet ordelijk en niet controleerbaar is, derhalve keurt de Rekenkamer de Jaarrekening 2019 af.

4. De uitholling van de jaarrekening als verantwoordingsinstrument

Een jaarrekening is een essentieel verantwoordingsinstrument in de democratische rechtsorde. Artikel 51 van de LvC 2010 in samenhang met artikel 85, vijfde lid, van de Staatsregeling van Curaçao behelst de verplichting voor de ministers verantwoording aan de Staten af te leggen voor het door hen gevoerde financieel beheer. Ze leggen feitelijk verantwoording af over hoe ze met de door de Staten goedgekeurde begrotingsgelden zijn omgegaan. Met de goedkeuring van een jaarrekening door de Staten wordt aan de ministers décharge verleend. Sinds het ontstaan van het land Curaçao verleent het parlement van Curaçao reeds 10 jaar achter elkaar opeenvolgende regeringen décharge op basis van jaarrekeningen die fundamentele gebreken vertonen. De noodzakelijke verbetering is volgens de Raad op korte termijn niet in zicht. Dat moge in de eerste paar jaar van het ontstaan van het Land te tolereren zijn geweest, het is echter niet normaal, en het mag nóóit een gewoonte worden dat décharge wordt verleend op basis van door de controlerende organen afgekeurde jaarrekeningen. Door het vorenstaande wordt het systeem van de ministeriële verantwoordelijkheid dat als het ware het staatsrechtelijk fundament vormt voor de verwezenlijking van de democratische controle op het openbaar bestuur structureel uitgehold.

De Raad vraagt de regering erop toe te zien dat alle nodige additionele inspanningen worden geleverd om bovengenoemde zeer onwenselijke situatie zo spoedig mogelijk op te heffen.

In het licht van het vorenstaande is het volgens de Raad imperatief dat de regering de in de Roadmap opgenomen trajecten zoveel als mogelijk conform planning uitvoert en de belanghebbenden regelmatig informeert over de voortgang.

e.   Overschrijding van de wettelijke termijn waarbinnen de Jaarrekening 2019 bij de Staten moet zijn ingediend conform de in de LvC 2010 opgenomen procedure ter zake

1°. Inleiding

Onderstaand worden de wettelijke termijnen met betrekking tot de jaarrekeningenprocedure voor de Jaarrekening 2019 weergegeven, tezamen met de in de memorie van toelichting genoemde werkelijke data[8].

 

Wettelijke termijnen jaarrekenning	Uiterlijk (datum)	Werkelijke datum
Opmaak van de jaarrekening	1 september 2020	24 augustus 2020
Aanbieding aan SOAB en Rekenkamer	Niet bepaald (z.s.m.)	24 augustus 2020
Controle verklaring en Verslag SOAB	5 oktober 2020	26 februari 2021
Rapport Rekenkamer	16 november 2020	20 april 2021
Advies van de Raad van Advies	Binnen 1 maand ná ontvangst d.d. 16 juni 2021	15 juli 2021
Ontwerplandsverordening	Binnen 2 maanden ná Verslag Rekenkamer

 

2°. De procedure conform de LvC 2010

De procedure voor het vaststellen van een jaarrekening is opgenomen in de artikelen 49 tot en met 51 van de LvC 2010 en is als volgt:

• De Minister stelt de jaarrekening over een dienstjaar vóór 1 september van het daaropvolgende jaar vast en zendt deze na accordering door de Raad van Ministers naar de Rekenkamer en de accountant van het Land, in dit geval de SOAB (artikelen 49, eerste lid, en 50, eerste lid, van de LvC 2010).
• De SOAB zendt zijn verklaring over een jaarrekening binnen anderhalve maand na ontvangst van deze jaarrekening aan de Minister met een afschrift aan de Rekenkamer die binnen anderhalve maand een mede aan de Staten gericht verslag van bevindingen uitbrengt (artikel 50, derde lid, van de LvC 2010).
• Binnen twee maanden na het uitbrengen van het verslag van de Rekenkamer dient de Gouverneur, onder toevoeging van de verklaring en het bijbehorende verslag van de SOAB alsook het verslag van bevindingen van de Rekenkamer, een ontwerplandsverordening tot vaststelling van de jaarrekening in bij de Staten, ter verlening van décharge aan de ministers over het door hen gevoerde beleid en financieel beheer over het betreffende dienstjaar. Als de verklaring van de SOAB of het verslag van bevindingen van de Rekenkamer nog niet beschikbaar is dan geeft de Gouverneur de oorzaak aan en het tijdstip waarop deze worden gezonden aan de Staten, die de jaarrekening niet goedkeuren voordat zij van het verslag van bevindingen van de Rekenkamer hebben kunnen kennisnemen (artikelen 51 en 52 van de LvC 2010).
• Voorafgaand aan de indiening van voornoemde ontwerplandsverordening bij de Staten dient de Raad van Advies binnen een maand na ontvangst van het ontwerp te adviseren (artikel 8, eerste lid, van de LvC 2010).

3°. Overschrijding van de wettelijke termijn voor de indiening van de ontwerp-Jaarrekening 2019 bij de Staten

• Het samenstellingsproces van een jaarrekening

Uit bovenstaande tabel kan worden geconcludeerd dat de regering het niet haalt om de Jaarrekening 2019 tijdig door de Staten te doen (laten) vaststellen. In de bij de onderhavige ontwerplandsverordening (hierna: ontwerp) behorende memorie van toelichting (hierna: memorie van toelichting) is vermeld dat de Minister de Jaarrekening 2019 binnen de wettelijke termijn van artikel 49, eerste lid, van de LvC 2010 heeft opgesteld en tijdig aan de SOAB, de Rekenkamer en het College financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten (hierna: Cft) heeft aangeboden. De opstelling van de Jaarrekening 2019 is op 24 augustus 2020 geschied en de aanbieding aan voornoemde controlerende organen en aan het Cft vond ook op genoemde datum plaats.[9] Uitgaande van genoemde datum zou de ontwerplandsverordening tot vaststelling van de Jaarrekening 2019 uiterlijk 16  januari 2021 bij de Staten moeten zijn ingediend. Geconstateerd wordt dat deze wettelijke indieningstermijn ruimschoots is overschreden. Reeds eerder, onder andere in de adviezen van de Raad over de vaststelling van de jaarrekening voor het dienstjaar 2014, 2015, 2016, 2017 respectievelijk 2018 heeft de Raad erop geattendeerd dat de wettelijke termijn voor de indiening van een jaarrekening bij de Staten steeds wordt overschreden.[10] Bij die gelegenheden is de regering geadviseerd om het nodige te doen teneinde de belemmeringen voor het vaststellen van de jaarrekeningen binnen de voor deze geldende wettelijke termijn, voor de toekomst weg te nemen. Uit het gestelde in de memorie van toelichting en de bij het onderhavige adviesverzoek gevoegde stukken kan de Raad niet opmaken dat voldoende inspanningen worden gepleegd om de knelpunten die de overschrijding van de wettelijke termijn(en) veroorzaken te verhelpen. De indruk bestaat dat het blijft  bij herhalingen van mogelijke oorzaken c.q. knelpunten en het accent leggen op de schuldvraag.

Op pagina 3 van de memorie van toelichting concludeert de regering in het eerste tekstblok dat in het bijzonder de SOAB de voor dit orgaan geldende termijn voor controle (wederom) heeft overschreden. In het Verslag SOAB licht de SOAB toe waaraan de overschrijding van de wettelijke termijn toe te schrijven is. Volgens de SOAB worden na de afsluiting van de financiële administratie, die conform het eerste lid van artikel 20 van de LvC 2010, de 30 ste april van het jaar volgende op dat dienstjaar moet plaatsvinden, nog materiële correcties doorgevoerd. Dit maakt een controle door de SOAB vóór de definitieve afsluiting van de financiële administratie niet efficiënt en effectief. De SOAB geeft aan dat dit, volgens de afdeling Financiële Rapportage van het Ministerie van Financiën, voornamelijk wordt veroorzaakt door het niet tijdig indienen van de jaarrekeningen door de overheidsentiteiten waardoor genoemd ministerie niet eerder bedoelde correcties kan invoeren in de financiële administratie van het Land. Deze jaarrekeningen worden pas tussen mei en juli van het opvolgende dienstjaar ingediend. De SOAB geeft aan dat het hierdoor voor haar ook onmogelijk is om de wettelijke voorgeschreven termijn van anderhalve maand voor de indiening van de Controleverklaring– en het Verslag SOAB bij de Minister te halen.

De Rekenkamer heeft het Rapport Rekenkamer op 20 april 2021 uitgebracht. Bij de Rekenkamer was ook  sprake van een overschrijding van de wettelijk voorgeschreven termijn voor indiening van zijn rapport.

• De kwaliteit van de informatievoorziening aan de controlerende organen

Zoals reeds eerder vermeld concludeert de regering  in de memorie van toelichting behorende bij de Jaarrekening 2019 dat uitgezonderd de tijdige opmaak en aanbieding van de Jaarrekening 2019 door het Ministerie van Financiën, de termijnen door de controlerende organen – evenals in alle eerdere jaarrekeningen van het Land – weer niet zijn gehaald. Ten aanzien van het niet halen van de termijnen door de controlerende organen merkt de Raad op dat het al dan niet halen van de termijnen grotendeels bepaald wordt door de kwaliteit en volledige aanlevering van de controle-informatie door de regering. In de memorie van toelichting geeft de regering echter geen inzicht in de noodzakelijke aanpak van de zijde van het Land om de wettelijke termijnen bij de volgende jaarrekening wel te halen.

In het licht van het vorenstaande wordt de regering verzocht in de memorie van toelichting aan te geven wat de huidige status is van het reeds lang lopende proces om te komen tot versterking van de financiële functie. Deze versterking dient onder andere de controle door de SOAB en de Rekenkamer te optimaliseren en te vergemakkelijken zodat ook zij de voorgeschreven termijnen kunnen halen.

• Het realiteitsgehalte van de betrokken wettelijke termijnen

In het proces om tot een door de Staten vastgestelde jaarrekening te komen (hierna: het jaarrekeningsproces) worden er verschillende stappen doorlopen die uiteindelijk  moeten uitmonden in een jaarrekening voorzien van een Controleverklaring – (al dan niet goedkeurend) en een Verslag SOAB en een rapport van bevindingen daarover van de Rekenkamer. Hierbij zijn verschillende actoren betrokken die binnen de door de LvC 2010 voorgeschreven termijnen het aan hun toegeschreven onderdeel in het proces moeten afronden. Jaarlijks worden één of meerdere van deze termijnen overschreden met als gevolg dat de betrokken jaarrekening niet tijdig wordt vastgesteld.

Zoals uit de verklaringen, daarbij behorende verslagen van de SOAB en rapporten van de Rekenkamer van achtereenvolgende jaren blijkt, is een gebrekkige financiële beheersing bij de overheid de belangrijkste reden voor de termijnoverschrijdingen.

Zonder af te doen aan de noodzaak om het financieel beheer op orde te krijgen, geeft de Raad de regering in overweging om ook het jaarrekeningsproces, en de thans geldende termijnen voor de verschillende stappen, met de daarbij betrokken actoren door te lichten. Uiteraard moet daarbij worden uitgegaan van een scenario waarbij het financieel beheer op orde zal zijn zodat het eventueel kiezen voor aanpassing van de geldende termijnen ultimum remedium blijft zolang de ineffciënties in het financieel beheer niet op een gedegen wijze zijn opgelost.

Echter, als steeds weer geconstateerd wordt dat bepaalde stappen niet tijdig worden afgerond, dan zou het kunnen zijn dat de volgorde van het doorlopen van bepaalde stappen in het jaarrekeningsproces niet efficiënt is, maar ook dat bepaalde termijnen voor het realiseren van die stappen niet realistisch zijn. Als voorbeeld kan worden genoemd het feit dat alle overheidsentiteiten vóór 30 april van het jaar volgend op het verslagjaar hun jaarrekening bij het Ministerie van Financiën moeten indienen, wil het Ministerie van Financiën ter voldoening aan artikel 20, eerste lid, van de LvC 2010 de administratie op 30 april afsluiten zodat de SOAB op haar beurt efficiënt de jaarrekeningcontrole kan verrichten. Het doorlichten van de verschillende termijnen betekent niet per definitie dat de uiteindelijke einddatum voor de Staten ter vaststelling van de jaarrekening verschoven wordt. Onderlinge verschuiving in stappen en termijnen kan ook resulteren in oplossing van (een deel van) het probleem.

Rekening houdend met het vorenstaande wordt de regering gevraagd – in overleg met de bij het jaarrekeningsproces betrokken actoren, de stappen die in dit proces worden doorlopen en de termijnen, opgenomen in de LvC 2010, tegen het licht te houden en waar nodig eventuele wijzigingen in het jaarrekeningsproces door te voeren om de gewenste resultaten te bereiken.

2. Het uitblijven van goedkeurende verklaringen

1. Inleiding

De memorie van toelichting geeft een uitgebreide opsomming van de bevindingen van de SOAB en de Rekenkamer en de reactie van de regering daarop weer. Op basis van de aard van de discussies tussen de regering en de controlerende organen en de stand van zaken bij de bediscussieerde onderwerpen kan volgens de Raad een tweedeling worden aangebracht in de betrokken onderwerpen, te weten:

• aflopende onderwerpen als gevolg van trajecten uit de zogeheten “Roadmap voor een goedkeurende controleverklaring bij de jaarrekening 2021 van het land Curaçao” (hierna: Roadmap) en
• onderwerpen waarover reeds jaren wordt gediscussieerd zonder vooruitzicht op een bevredigende oplossing.

2. Aflopende onderwerpen en de Roadmap

Met aflopende onderwerpen wordt bedoeld punten waaraan gewerkt wordt door de regering en die uiteindelijk opgelost zullen worden waardoor de bevindingen van de SOAB en/of de Rekenkamer op termijn komen te vervallen. Een voorbeeld hiervan is, de tekortkomingen in de interne beheersing. Dit type problemen kan opgelost worden aangezien in dit verband maatregelen in voorbereiding zijn dan wel reeds in uitvoering zijn, maar die thans nog niet de gewenste resultaten opleveren. De bevindingen echter van de controlerende organen over de Jaarrekening 2019 – welke over het algemeen overeenstemmen met die van voorgaande dienstjaren en tevens nagenoeg dezelfde onderwerpen behelzen waarover reeds jaren discussies gevoerd worden tussen het Ministerie van Financiën en de controlerende organen, zonder uitzicht op een oplossing – indiceren volgens de Raad dat slechts marginale vooruitgang is geboekt met deze jaarrekening en dat de uitvoering van de noodzakelijke trajecten te wensen overlaat. De Raad wijst in dat kader  op de in oktober 2018 gemaakte afspraak tussen Nederland c.q. het Cft en de regering van Curaçao, namelijk dat op basis van uitvoering van de in de Roadmap opgenomen trajecten – uiteraard conform de overeengekomen tijdsplanning – de Jaarrekening voor het dienstjaar 2021 van een goedkeurende controleverklaring moet zijn voorzien.  Gelet op de relevantie van de uitvoering van de Roadmap conform de planning is het vanzelfsprekend dat in de memorie van toelichting bij een jaarrekening inzichtelijk gemaakt wordt wat de stand van zaken is met betrekking tot de Roadmap. Dit laatste is echter helaas niet terug te vinden in de memorie van toelichting bij de onderhavige jaarrekening. Ook het Cft heeft in zijn brief d.d. 31 mei 2021 (met kenmerk Cft 202100047)[11] gewezen op het feit dat in de Uitvoeringsrapportage over het eerste kwartaal van 2021 van het Ministerie van Financiën geen voortgang is opgenomen ten aanzien van de werkzaamheden ter verbetering van het financieel beheer. Het Cft heeft in voornoemde brief opnieuw het verzoek aan de Minister van Financiën gedaan om dit in de uitvoeringsrapportages op te nemen. Ten overvloede zij opgemerkt dat de regering van Curaçao op grond van artikel 19 van de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten (hierna: Rft)  gehouden is om uiterlijk zes weken na afloop van ieder kwartaal aan het Cft over de uitvoering van de implementatieplannen ter verbetering van het financieel beheer te rapporteren.

Ook de Rekenkamer[12] heeft stil gestaan bij de Roadmap. De Rekenkamer is van oordeel dat het aanbevelenswaardig is dat de Staten continu toezicht houden op de implementatie van de Roadmap en dat de Minister van Financiën periodiek wordt gevraagd om verantwoording over de voortgang daarvan af leggen.

Aangezien de te realiseren verbeteringen met betrekking tot de jaarrekeningen sterk afhangen van de mate waarin gevolg wordt gegeven aan de elementen van de Roadmap wordt de regering gevraagd – zoals reeds aan de orde gesteld in onderdeel I. 1. ‘d. De uitholling van de jaarrekening als verantwoordingsinstrument’ van het onderhavige advies – in de memorie van toelichting bij de Jaarrekening 2019 inzichtelijk te maken wat thans de stand van zaken is met betrekking tot de Roadmap.

De Raad adviseert de regering in de memorie van toelichting  op het vorenstaande in te gaan.

3. Discussies zonder vooruitzicht op een bevredigende oplossing

Volgens de Raad is uit diverse achtereenvolgende jaarrekeningen van het Land – inclusief de Jaarrekening 2019 – en uit de rapporten en verslagen van de controlerende organen daarover op te maken dat bij tal van onderwerpen ieder jaar opnieuw dezelfde discussies plaatsvinden tussen het Ministerie van Financiën en de controlerende organen, zonder enige vooruitgang en/of zicht op een oplossing. Ook deze discussies beïnvloeden uiteraard uiteindelijk het oordeel van de jaarrekening negatief. Volgens de Raad is het onwaarschijnlijk dat met de huidige aanpak deze punten opgelost zullen worden. Onderstaand wenst de Raad in te gaan op twee voorbeelden van dergelijke gevallen.  

• De notulen van de Raad van Ministers.

Het niet beschikbaar stellen van de notulen van de Raad van Ministers door de regering aan de auditor wordt ieder jaar door de auditor aangemerkt als een obstakel bij de toetsing van de  financiële transacties op rechtmatigheid. Anderzijds beroept de regering zich op het Reglement van orde voor de Raad van Ministers dat volgens de regering een geheimhoudingsplicht bevat tenzij de minister-president ontheffing daarvan verleent namens de Raad van Ministers of de uitvoering van besluiten dit nodig maakt dan wel de aard en omstandigheden van een besluit bekendmaking vorderen. Evident is volgens de Raad dat indien beide partijen vasthouden aan hun standpunt er nimmer een oplossing in deze komt en dit een obstakel blijft voor een goedkeurende verklaring bij de jaarrekening. Volgens de Raad is het niet onwaarschijnlijk dat een groot deel van de financiële transacties rechtmatig is omdat er een beslissing van de Raad van Ministers aan ten grondslag ligt, echter moet de SOAB dat wel kunnen toetsen.

Volgens de Raad dient oplossingsgericht gewerkt te worden om uit deze impasse te geraken, ten einde het pad naar een goedkeurende verklaring te kunnen voortzetten. In dit verband zou bijvoorbeeld overwogen kunnen worden aparte besluiten op te stellen voor beslissingen voor zover die betrekking hebben op financiële transacties zodat deze wel voor de SOAB beschikbaar kunnen zijn.

De regering wordt gevraagd dringend aandacht te schenken aan het vorenstaande opdat dit dispuut spoedig kan worden opgelost.

• De post Materiële vaste activa 

Onduidelijkheid ten aanzien van de post Materiële vaste activa (hierna: MVA) komt voor in alle verslagen van de SOAB van de laatste tien jaren. Het eilandgebied Curaçao heeft namelijk geen specificatie van de MVA per 9 oktober 2010 overgelegd. Het feit dat de specificatie toen door de daarvoor verantwoordelijke entiteit, namelijk het eilandgebied Curaçao – welke per 10 oktober 2010 formeel niet meer bestond – niet beschikbaar kon worden gesteld, betekent volgens de Raad dat deze waarschijnlijk niet alsnog boven water zal komen.  De enige optie in deze is volgens de Raad dat de betrokken partijen (de overheid en de SOAB) samen tot een afspraak komen hoe dit op pragmatische wijze opgelost kan worden omdat dit punt anders voor eeuwig een onoverkomelijk obstakel zal zijn bij het streven naar een goedkeurende verklaring.

Hierbij dient echter wel opgemerkt te worden dat inmiddels een traject betreffende inventarisatie, vaststelling van eigendom en waardering van onroerende goederen is opgestart. De uitkomsten van dat traject zouden bij de afronding daarvan wellicht meegenomen kunnen worden in de oplossing van dit sinds 10 oktober 2010 slepende geschilpunt.

De Raad adviseert de regering er op toe te zien dat het Ministerie van Financiën de aanbevelingen van en de geschillen met de controlerende organen over onderwerpen waarover voortdurend zonder een bevredigende oplossing gediscussieerd wordt, inventariseert en met de SOAB en/of de Rekenkamer om de tafel gaat zitten met de intentie voor deze punten pragmatische oplossingen overeen te komen.

4. Gebrekkige informatie

Zoals al in onderdeel “De kwaliteit van de informatievoorziening aan de controlerende organen” onder I.1.e. 3° van dit advies is aangegeven, blijkt uit de memorie van toelichting dat door beide controlerende organen de wettelijke termijn sterk is overschreden, wel onder de omstandigheid waarbij de informatievoorziening door de regering absoluut niet op een voor de controlerende organen acceptabele wijze geschiedde[13]. Het uitblijven van de controle-informatie beïnvloedt echter volgens de Raad niet alleen de haalbaarheid van de wettelijke termijnen maar ook het halen van een goedkeurende verklaring. In het licht hiervan heeft de SOAB[14] de regering geadviseerd om ervoor zorg te dragen dat de gevraagde controle-informatie opgeleverd wordt en dat men zich bewust wordt van het feit dat bij het niet opleveren dan wel het opleveren van ontoereikende controle-informatie, niet alleen de tijdigheid maar ook het soort af te geven controleverklaring op basis hiervan negatief beïnvloed wordt.   

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande.

3. De financiële positie per eind 2019

Bij het vaststellen van de landsbegroting is de regering – los van uitzonderlijke gevallen – gehouden te voldoen aan de financiële normen, opgenomen in artikel 15, eerste lid, onderdeel a, van de Rft en artikel 7 van de LvC 2010. In de fase van begrotingsvaststelling gaat het volgens de Raad om het voornemen om de ontvangsten en uitgaven dusdanig op elkaar af te stemmen dat aan de financiële normen kan worden voldaan. Belangrijker is echter dat middels de jaarrekening aangetoond wordt dat daadwerkelijk voldaan is aan bedoelde financiële normen. Evident is dat in het boekjaar 2019 de gewone dienst afsluit met een tekort van NAf 44,6 miljoen. Normaal gesproken zou de regering – conform artikel 18, zesde en achtste lid, van de Rft – tegelijk met de jaarrekening moeten aangeven welke maatregelen worden genomen ter compensatie van het gerealiseerde tekort op de gewone dienst binnen een met het Cft overeen te komen termijn. Echter kan in dit advies van de Raad, vanwege de financieel-economische effecten van de COVID-19 crisis voor het Land, de regering niet worden gevraagd aan te geven hoe met voornoemd gerealiseerde tekort zal worden omgegaan. In dit verband kan worden aangevuld dat vanwege de ernst van de COVID-19 crisis en de gevolgen hiervan voor de overheidsfinanciën vanaf het jaar 2020, door de raad van ministers van het Koninkrijk – op verzoek – toestemming is verleend aan de regering van Curaçao om, op basis van artikel 25, eerste lid, van de Rft, voor 2020 en 2021 af te wijken van de financiële norm.

Gelet op het vorenstaande wordt de toets door de Raad van de compensatie van het gerealiseerde tekort op de gewone dienst in 2019 achterwege gelaten.

4. De intentie van een jaarverslag

Volgens artikel 18, onderdeel p, van de LvC 2010 dient een jaarrekening vergezeld te gaan van een jaarverslag. Dit is ook het geval bij de onderhavige jaarrekening. Middels het jaarverslag informeert de regering in het bijzonder het parlement inzake de effectiviteit van de uitgevoerde begroting van het betreffende jaar c.q. de mate waarin de regering met de in de Begroting voor het dienstjaar 2019 (hierna: Begroting 2019) gestelde beleidsvoornemens, de maatschappelijke vraagstukken – waarop de Begroting 2019 was toegespitst – heeft kunnen beïnvloeden. Ook het jaarverslag is een verantwoordingsinstrument; het dient de bereikte resultaten, concreet en waar mogelijk gekwantificeerd aan te geven. Echter constateert de Raad dat het jaarverslag over het dienstjaar 2019 de bedoelde informatie in onvoldoende mate bevat doordat bepaalde ministeries in hele algemene bewoordingen juist plannen opsommen in plaats van gerealiseerde doelstellingen. Doordat niet (voldoende) wordt ingegaan op behaalde meetbare resultaten kan bijvoorbeeld het parlement de efficiëntie en de effectiviteit van de bestede middelen niet naar behoren toetsen. Het feit dat thans het jaarverslag een weinig informatief document is, vindt volgens de Raad mede zijn oorsprong in het feit dat ook de (ontwerp)begrotingen[15] kwalitatief gezien verbeterd moeten worden, omdat onder meer in de memories van toelichting onvoldoende koppeling wordt gemaakt tussen beleid en middelen (ook meerjarig) en zijn de vastgestelde doelen niet volgens het SMART-principe geformuleerd. Indien reeds bij de begroting de beleidsvoornemens volgens het SMART-principe zijn uitgewerkt, zal dat bijdragen aan het naar behoren opstellen van een jaarverslag.

De regering wordt geadviseerd aandacht te besteden aan de opmaak van een jaarverslag  als bedoeld in artikel 18, onderdeel p, van de LvC 2010 – opdat daarmee de in het desbetreffend begrotingsjaar gerealiseerde doelen voldoende inzichtelijk worden gemaakt.    

      

II.  Opmerkingen van (wets)technische en redactionele aard

Opmerkingen van (wets)technische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.

Concluderend geeft de Raad van Advies de regering in overweging de ontwerplandsverordening bij de Staten in te dienen, nadat met het vorenstaande rekening is gehouden.

Willemstad, 15 juli 2021

de Ondervoorzitter,                                                    de Secretaris,

                                                                                   namens deze,

____________________                                          __________________

mevr. mr. L. M. Dindial                                               mevr. mr. I. Hiemcke

 

Bijlage behorende bij het advies van de Raad van Advies, RvA no. RA/24-21

De memorie van toelichting heeft (wets)technische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

1. Algemene opmerkingen

1. Afkortingen

Bij de eerste vermelding van een afkorting in de memorie van toelichting dient te worden uitgeschreven waarvoor de afkorting staat. De Raad constateert dat hier niet altijd rekening mee wordt gehouden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

De afkorting “IVA” wordt in het eerste tekstblok op pagina 6 voor het eerst gebruikt en moet bij de eerste vermelding worden uitgeschreven. Verder wijst de Raad op “FKP” (pagina’s 11, tweede tekstblok en pagina 16, tweede tekstblok), AO/IB (pagina 8, eerste tekstblok), IPSAS-standaarden (pagina 9, laatste tekstblok), LO (pagina 31, tweede tekstblok), BNI (pagina 33 laatste tekstblok), Lv Fb (pagina 42, derde tekstblok van onderaf) en GOS (pagina 14, tweede tekstblok).

Ook wordt – na de eerste vermelding van een afkorting en het uitschrijven waarvoor die afkorting staat- het betreffende begrip toch verderop in de tekst uitgeschreven. De Raad noemt de volgende voorbeelden. Het begrip “het Ministerie van Financiën” is op pagina 3, eerste tekstblok, na de tabel afgekort als “MvF”, toch wordt het verderop in de tekst uitgeschreven (zie voorbeelden op pagina’s 30, eerste tekstblok (laatste volzin), 31, laatste tekstblok en 40, laatste tekstblok).  Het begrip “het voormalige EGC” is op pagina 7, in de eerste volzin, afgekort als “EGC” toch wordt het op pagina 17, in het derde tekstblok, tweede volzin, uitgeschreven. Hetzelfde geldt voor het begrip “de Landsverordening comptabiliteit 2010” dat  afgekort is als “LvC 2010”.  Dat begrip wordt verderop in de tekst uitgeschreven (zie pagina 24, laatste tekstblok, eerste volzin).

Ook de termen “het project Hospitaal Nobo Otrabanda” (pagina 8, eerste en tweede tekstblok) en “Administratieve Organisatie en Interne Beheersing” worden soms afgekort en soms uitgeschreven.

Daarnaast merkt de Raad op dat het begrip “de Algemene Rekenkamer Curaçao” op pagina 1, eerste tekstblok, is afgekort als “ARC”, maar verderop in de tekst wordt het aangehaald als “de Rekenkamer” (zie voorbeelden op pagina’s 2, tweede tekstblok, voorlaatste volzin, 43, vierde tekstblok, eerste volzin en laatste tekstblok, eerste volzin). Ook het begrip “het College financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten” is op pagina 1, in het eerste tekstblok, eerste volzin afgekort als “Cft” maar wordt verderop in de tekst aangehaald als “CFT” (zie pagina’s 1, eerste tekstblok, voorlaatste volzin en 15, eerste tekstblok, voorlaatste volzin).

De Raad adviseert de regering de memorie van toelichting aan te passen met inachtneming van het bovenstaande.

2. Land Curaçao

Op diverse plaatsen in de memorie van toelichting komt ter aanduiding van het land Curaçao “het Land Curaçao” voor, bijvoorbeeld op pagina 16, laatste tekstblok, eerste volzin, pagina 23, eerste tekstblok, eerste aandachtspunt, tweede volzin en het voorlaatste tekstblok, tweede, vierde volzin en de derde volzin van onderaf, pagina 29, eerste tekstblok, tweede en derde volzin, het voorlaatste tekstblok, tweede volzin, en het laatste  tekstblok, laatste volzin. Voorgesteld wordt om “het Land Curaçao” in de memorie van toelichting te vervangen door “het land Curaçao”. Wel kan het woord “het Land” worden gehandhaafd als “Curaçao” daar niet aan toegevoegd is.

3. Jaarrekening

Op diverse plaatsen in de memorie van toelichting wordt “jaarrekening” niet correct geschreven als er na het woord “jaarrekening” een jaartal is vermeld. Voorgesteld wordt om in de memorie van toelichting “jaarrekening” telkens te vervangen door “Jaarrekening” als na “jaarrekening” een jaartal is vermeld, bijvoorbeeld “Jaarrekening 2019” of “Jaarrekening 2021”. Zie bijvoorbeeld een incorrecte schrijfwijze op pagina 21, voorlaatste tekstblok, onder punt 2, eerste volzin.

2. Overige opmerkingen

Pagina 2

Voorgesteld wordt:

–     in de laatste volzin van de eerste alinea “in onderdeel b artikel 51 van de vigerende comptabele wetgeving” te vervangen door “in artikel 51, tweede lid, onderdeel b, van de LvC 2010”;

–     in de tabel bij “Verklaring en verslag SOAB”, onder “uiterlijk (datum)”, “[15 okt. 2020]” te vervangen door “5  oktober 2020” en bij “Rapport Bevindingen ARC” onder “uiterlijk (datum)” “[1 dec. 2020]” te vervangen door “16 november 2020”.

Pagina 4

Voorgesteld wordt in het eerste tekstblok bij onderdeel a “De reglement” te vervangen door “Het reglement”.

Pagina 5

Voorgesteld wordt in het eerste tekstblok “de vorige paragraaf onder “Algemeen” te vervangen door “in deze paragraaf onder “Algemeen”.

Pagina 7

Voorgesteld wordt in het laatste tekstblok, voorlaatste volzin “materiële[RM1]” te vervangen door “materiële”.

Pagina 8

Voorgesteld wordt:

–     in het voorlaatste tekstblok, laatste volzin, na “komt” een komma te plaatsen en “plaats vinden” te vervangen door “plaatsvinden”.

–     in het laatste tekstblok, eerste volzin, “ministeriele beschikkingen” te vervangen door “ministeriële beschikkingen”.

Pagina 10

Voorgesteld wordt in het voorlaatste tekstblok, voorlaatste volzin, “materiële[RM2LP3]” te vervangen door “materiële” en in het laatste tekstblok “het eigendom” te vervangen door “de eigendom”.

Pagina 11

Voorgesteld wordt:

–     in het eerste tekstblok, eerste volzin, “waardering voor” te vervangen door “waardering van”;

–     in het tweede tekstblok, eerste volzin, “het eigendom” te vervangen door “de eigendom”.

Pagina 12

Voorgesteld wordt in het eerste tekstblok, onder onderdeel b, “geinde” te vervangen door “geïnde”.

Pagina 18

Voorgesteld wordt in het eerste tekstblok, vijfde volzin van onderaf, “Deze team” te vervangen door “Dit team”.

Pagina 19

Voorgesteld wordt in

–     het tweede tekstblok, voorlaatste volzin, “Corona crisis” te vervangen door “coronacrisis” en in de laatste volzin na “De” het onbepaald lidwoord “een” te schrappen en “Corona crisis” te vervangen door “coronacrisis”;

–     in het laatste tekstblok, laatste volzin “nieuwe Lb” te vervangen door ”nieuwe landsbesluit”.

Pagina 20

Voorgesteld wordt in het tweede tekstblok, eerste volzin, “concept LB” te vervangen door “conceptlandsbesluit”.

Pagina 21

Voorgesteld wordt:

–     in het eerste tekstblok, eerste volzin, “Landsbesluiten en Ministeriële regelingen met algemene werking” te vervangen door “landsbesluiten en ministeriële regelingen met algemene werking"; 

–     in het voorlaatste tekstblok “Onder[RM4]” te vervangen door “Onder”.

Pagina 22

Voorgesteld wordt in het voorlaatste tekstblok, voorlaatste volzin, “Andere Inkomsten” tussen aanhalingstekens te plaatsen.

Pagina 26

Voorgesteld wordt in het voorlaatste tekstblok, laatste  volzin, “artikel 15 van de Landsverordening Financieel Beheer” te vervangen door “artikel 14, eerste lid, van de Landsverordening financieel beheer”. Indien gekozen wordt een afkorting daarvoor te gebruiken dan moet deze afkorting in voornoemde volzin gebruikt worden (Zie het eerste tekstblok van onderdeel “I. Algemene opmerkingen” van deze bijlage.

Pagina 28

Voorgesteld wordt in het laatste tekstblok, derde volzin, “het ministerie GMN” te vervangen door het Ministerie GMN”.

Pagina 29

Voorgesteld wordt in het eerste tekstblok:

• in de eerste volzin, “ministeriele beschikking” te vervangen door “ministeriële beschikking”;
• in de laatste volzin na “het restantbedrag” te vervangen door “het restant bedrag”.

Pagina 30

Voorgesteld wordt:

–     in het eerste tekstblok onder punt 8 “het eigendom” te vervangen door “de eigendom” en  “waardering voor” te vervangen door “waardering van”;

–     in het eerste tekstblok onder punt 9 het economische en juridische eigendom” te vervangen  door “de economische en juridische eigendom”;

–     in het tweede tekstblok, tweede volzin “(gronden en Gebouwen)” te vervangen door “(gronden en gebouwen)” en “het ex eilandgebied” te vervangen door “EGC”;

–     in het laatste tekstblok, laatste volzin, “het ministerie OWCS” te vervangen door het Ministerie OWCS.

Pagina 39

Voorgesteld wordt in het tweede tekstblok:

–     in de tweede volzin “een Ontwerp Landsbesluit subsidie” te vervangen door “een ontwerplandsbesluit subsidie”;

–     in de derde volzin “dit nieuwe Lb” te vervangen door “dit nieuwe landsbesluit”;

–     in de zesde volzin “concept LB” te vervangen door “ontwerplandsbesluit”.

Pagina 40

Voorgesteld wordt in het eerste tekstblok, tweede volzin, “Landsbesluiten en ministeriële regelingen met algemene werking” te vervangen door “landsbesluiten en ministeriële regelingen met algemene werking". 

Pagina 42

Voorgesteld wordt in het vierde tekstblok, eerste volzin, “Landsbesluiten en ministeriële regelingen met algemene werking” te vervangen door “landsbesluiten en ministeriële regelingen met algemene werking".

Pagina 46

Voorgesteld wordt in de laatste volzin “ministerie[RM5]” te vervangen door “ministerie”.

 

 

[1] Controleverklaring SOAB, pagina 1.

[2] Idem als in voetnoot 1.

[3] Verslag SOAB, pagina’s 2 tot en met 8.

[4] Zie “Hoofdstuk III. Rechtmatigheidsonderzoek” van de Landsverordening Algemene Rekenkamer Curaçao.

[5] Rapport Rekenkamer, pagina 8, eerste tekstblok.

[6] Rapport Rekenkamer, pagina’s 8, voorlaatste tekstblok, 36, laatste tekstblok, en 43, laatste tekstblok.

[7] Rapport Rekenkamer, pagina’s 8, eerste tekstblok, en 43, eerste tekstblok.

[8] Memorie van toelichting, pagina’s 2 (tabel) en 3, eerste tekstblok.

[9] Memorie van toelichting, pagina’s 1, eerste tekstblok, 2 (tabel) en 3, eerste tekstblok.

[10] Het advies van de Raad d.d. 9 mei 2018, RvA no. RA/15-18-LV (zaaknummer 2018/012074), pagina’s 3 tot en met 5, het advies van de Raad d.d. 1 november 2018, RvA no. RA/34-18-LV (zaaknummer 2018/043283), pagina 6, eerste tekstblok, het advies van de Raad d.d. 6 juli 2020, RvA no. RA/17-20-LV (zaaknummer 2020/014489), pagina’s 2 en 3, het advies van de Raad d.d. 2 november 2021, RvA no. RA/41-20-LV (zaaknummer 2020/033185), pagina’s 5 en 6 en het advies van de Raad van 2 november 2020, RvA no. RA/42-20-LV (zaaknummer 2020/033179), pagina’s 5 en 6.

[11] Brief d.d. 31 mei 2021 (met kenmerk Cft 202100047) met als onderwerp ‘Reactie op de eerste uitvoeringsrapportage 2021’, pagina 6.

[12] Rapport Rekenkamer, pagina’s 10, voorlaatste tekstblok, laatste volzin.

[13] Zie bijvoorbeeld pagina 51, tweede en derde tekstblok van het Rapport Rekenkamer en onderdeel “2.4. Geen tijdige en volledige oplevering van de gevraagde controle-informatie door de ministeries” van de Verslag SOAB, pagina’s 12 tot en met 14.

[14] Verslag SOAB, pagina 14, voorlaatste tekstblok.

[15] De Raad heeft meermalen hierop gewezen en laatstelijk in het advies van 6 september 2019 met kenmerk RvA no. 27-19-LV over de ontwerplandsverordening tot vaststelling van de begroting van Curaçao voor het dienstjaar 2020 (zaaknummer 2019/031205), pagina’s 2, 6 en 7.