Adviezen
RvA no. RA/25-17-LV
Uitgebracht op : 08/11/2017
Publicatie datum: 21/05/2019
Ontwerplandsverordening tot wijziging van de Landsverordening ombudsman
(zaaknummer 2016/58479)
Advies: Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 13 september 2017 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en naar aanleiding van de behandeling hiervan op 6 november 2017, bericht de Raad u als volgt.
Algemeen
De Sector Familie & Jeugd van het Ministerie van Sociale Ontwikkeling, Arbeid en Welzijn richt zich op de ontwikkeling, ondersteuning, zorg en bescherming van de familie als samenlevingsverband, de jeugd en de voorzieningen die daarvoor nodig zijn. Het handhavend toezicht van de Internationale verdragen betreffende deze doelgroepen krijgt binnen dat domein concreet gestalte. Voornoemde sector draagt daarbij onder andere zorg voor de rapportages inzake het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind.
In dat verband acht de Raad het wenselijk dat het advies van het Ministerie van Sociale Ontwikkeling, Arbeid en Welzijn met betrekking tot het onafhankelijk toezicht door de kinderombudsman over een gebied waarin dat ministerie een cruciale taak verzorgt, wordt ingewonnen. Een dergelijk advies heeft de Raad niet bij de bij het adviesverzoek gevoegde stukken aangetroffen.
Indien nog geen advies van het Ministerie van Sociale Ontwikkeling, Arbeid en Welzijn over de ontwerplandsverordening tot wijziging van de Landsverordening ombudsman (hierna: het ontwerp) is ingewonnen, adviseert de Raad de regering dat alsnog te doen. De Raad verzoekt de regering dat advies, zodra zij dit heeft ontvangen, aan de Raad te doen toekomen.
Inhoudelijke opmerkingen
Het ontwerp
Bestuursorganen en privaatrechtelijke rechtspersonen
Het ontwerp beoogt de functie van kinderombudsman in te voeren. Volgens de memorie van toelichting is het in dat verband wenselijk gebleken om de groep subjecten die onder de bevoegdheid van de ombudsman valt, uit te breiden (pagina 6, onder B van de memorie van toelichting). Gedoeld wordt op de uitbreiding van de reikwijdte van de Landsverordening ombudsman met gedragingen en nalaten van “privaatrechtelijke organisaties”. Echter, deze uitbreiding heeft alleen betrekking op “privaatrechtelijke organisaties” in relatie tot jeugdigen (zie het voorgestelde nieuwe artikel 2, tweede lid, onderdeel b, van de Landsverordening ombudsman).
Gezien de veelal kwetsbare positie van jeugdigen begrijpt de Raad dat er voor wat betreft het beschermen van de rechten van jeugdigen wellicht extra bescherming geboden is in de vorm van een uitbreiding van de groep subjecten die onder de bevoegdheid van de ombudsman valt. Uit de memorie van toelichting kan de Raad evenwel niet afleiden of in andere gevallen die niet direct te maken hebben met jeugdigen een dergelijke uitbreiding na enige vorm van evaluatie of onderzoek niet nodig is gebleken. Duidelijkheid ter zake is gewenst aangezien volgens de in het ontwerp gekozen systematiek het steeds bevoegdheden van de ombudsman betreft die in de uitvoering onder de bevoegdheid van de kinderombudsman zullen vallen. Bovendien heeft de Raad op 22 september 2016 advies uitgebracht over een ontwerplandsverordening tot wijziging van de Landsverordening ombudsman (zaaknummer 2015/62767) (RvA no. RA/35-16-LV) waarin een nieuwe definitie van de term “bestuursorgaan” in artikel I, onderdeel A, van dat ontwerp het mogelijk maakt dat onder meer de gedragingen van privaatrechtelijke rechtspersonen met een publieke taak daaronder vallen. In het voorliggend ontwerp is geen rekening gehouden met de toen voorgestelde nieuwe definitie en de daarmee gepaard gaande uitbreiding van de bevoegdheid van de ombudsman tot gedragingen van privaatrechtelijke rechtspersonen.
De Raad adviseert de regering in de memorie van toelichting op het voorgaande in te gaan.
Het verrichten van onderzoek door de ombudsman
Op grond van artikel 2, tweede lid, van de Landsverordening ombudsman heeft de ombudsman tot taak onderzoek in te stellen naar gedragingen van bestuursorganen. Het thans voorgestelde nieuwe artikel 2, tweede lid, juncto het derde lid, onderdeel c, van de Landsverordening ombudsman (artikel I, onderdeel B van het ontwerp) voegt aan eerder genoemde taak toe het instellen van onderzoek naar de eerbiediging van de rechten van jeugdigen door bestuursorganen en privaatrechtelijke organisaties. Het betreft aldus – afhankelijk van de situatie – twee verschillende onderzoeken.
Gelet op het bovenstaande adviseert de Raad de regering in artikel 12, eerste lid van de Landsverordening ombudsman en het nieuwe artikel 12, tweede lid van genoemde landsverordening te verwijzen naar het onderzoek bedoeld in artikel 2, tweede lid, onderdeel a, respectievelijk artikel 2, derde lid, onderdeel c, van de Landsverordening ombudsman.
Het begrip “rechterlijke instantie”
Volgens het laatste tekstblok op pagina 5 van de memorie van toelichting behorende bij het ontwerp worden vier nieuwe definitiebepalingen aan het bestaande artikel 1 van de Landsverordening ombudsman toegevoegd en wordt een bestaande definitiebepaling van laatstgenoemd artikel door het ontwerp gewijzigd.
In artikel 1, eerste lid, van de Landsverordening ombudsman is een definitie opgenomen voor het begrip “rechterlijke instantie”. Het betreft een ruime definitie die in principe enigszins afwijkt van de gangbare betekenis van “rechterlijke instantie”. Het is de Raad opgevallen dat naast bovenbedoelde wijzigingen de definitie van “rechterlijke instantie” (artikel 1, eerste lid, van de Landsverordening ombudsman) niet voorkomt in de voorgestelde nieuwe definitiebepaling. Dit kan implicaties hebben voor de toepassing van de artikelen 12, tweede lid (het nieuwe vierde lid), 14, onderdelen g en h, en 15, onderdeel d, van de Landsverordening ombudsman. Uit de memorie van toelichting blijkt niet of bewust voor het weglaten van de definitie van het begrip “rechterlijke instantie” is gekozen of dat van een omissie sprake is.
De Raad adviseert de regering met het voorgaande rekening te houden.
De memorie van toelichting
De rechtspositie van de kinderombudsman en de financiële gevolgen
De kosten verbonden aan de uitvoering van de onderhavige wijzigingslandsverordening worden in de financiële paragraaf van de memorie van toelichting behorende bij het ontwerp geraamd op NAf 401.228,- en behelzen alle verwachte exploitatiekosten met betrekking tot het instellen van de kinderombudsman, exclusief de bezoldiging en de secundaire arbeidsvoorwaarden van de kinderombudsman. De rechtspositie van de kinderombudsman wordt afgeleid van de rechtspositie van de ombudsman. De rechtspositie van de ombudsman, inhoudende onder meer zijn bezoldiging en andere secundaire arbeidsvoorwaarden is nog niet wettelijk geregeld. Volgens de brief d.d. 13 april 2017 (kenmerk 125/2017) van de ombudsman aan de Minister van Algemene Zaken brengt deze situatie met zich mee dat het thans praktisch niet mogelijk is om een realistisch voorstel te doen met betrekking tot de bezoldiging en de andere secundaire arbeidsvoorwaarden van de kinderombudsman. De kosten verbonden aan de bezoldiging en de andere secundaire arbeidsvoorwaarden van de kinderombudsman zijn aldus niet in de financiële paragraaf van de memorie van toelichting behorende bij het ontwerp opgenomen. Refererend aan het bovenstaande rijst de vraag of geconcludeerd kan worden dat zolang de rechtspositie in bovenbedoelde zin van de kinderombudsman nog niet geregeld is, er geen kinderombudsman aangewezen zal worden. De regering wordt geadviseerd hierop in te gaan in de memorie van toelichting.
Regeling van de rechtspositie van de ombudsman
In het verlengde van het vorenstaande wijst de Raad de regering op het belang van een spoedige regeling van de rechtspositie van de ombudsman en de daarvan afgeleide rechtspositie van de ombudsman-plaatsvervanger c.q. de kinderombudsman. Bedoelde regeling is aan de ene kant van belang voor de berekening van de kosten die met het instellen van de kinderombudsman gemoeid zijn ten behoeve van de financiële paragraaf ter uitvoering van artikel 11 van de Landsverordening comptabiliteit. Doch belangrijker nog dient bedoelde regeling duidelijkheid en zekerheid te creëren voor zowel het instituut van de ombudsman alsook voor de ombudsman-plaatsvervanger c.q. kinderombudsman voor wat betreft hun rechtspositie.
De Raad vraagt de bijzondere aandacht van de regering voor het voorgaande.
c. Dekking van de exploitatiekosten
In de brief van het Ministerie van Financiën d.d. 12 juli 2017 (zaaknummer 2016/58479) is aangegeven dat bij de indiening van de Begroting voor het dienstjaar 2018 de ombudsman de extra kosten ten gevolge van de invoering van de kinderombudsman heeft meegenomen. Dit is ook terug te vinden in de bij de Staten ingediende ontwerpbegroting voor het dienstjaar 2018 (hierna: de Begroting 2018). Echter, constateert de Raad dat in de financiële paragraaf van de memorie van toelichting niet conform artikel 11 van de Landsverordening comptabiliteit 2010 is aangegeven hoe de vooralsnog geraamde exploitatiekosten met betrekking tot het instellen van de kinderombudsman zullen worden gedekt.
De Raad adviseert de regering in het licht van het voorgaande de dekking van de geraamde kosten bij de invoering van de onderhavige landsverordening in de financiële paragraaf van de memorie van toelichting aan te geven.
d. De begroting 2017 vergeleken met de ontwerpbegroting 2018
Uit de begroting 2017 blijkt dat de post “4200 beloning van personeel” voor het jaar 2017 begroot is op NAf 1.017.100,- . Dit bedrag is hoger vergeleken met het op de ontwerpbegroting 2018 geraamde bedrag van NAf 1.008.897,- alhoewel in laatstgenoemd bedrag mede is inbegrepen de bezoldiging van de twee ten behoeve van de kinderombudsman in te zetten gespecialiseerde medewerkers, ad. NAf 208.728,-.
De Raad adviseert de regering in de memorie van toelichting toe te lichten wat geleid heeft tot de totstandkoming van een lagere begroting in 2018 van de post “4200 beloning van personeel” ten opzichte van 2017.
II. Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard
Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.
Concluderend geeft de Raad van Advies de regering in overweging de ontwerplandsverordening bij de Staten in te dienen, nadat met het vorenstaande rekening is gehouden.
Willemstad, 8 november 2017
Ondervoorzitter, de Secretaris,
namens deze,
___________________________ _____________________
mevr. mr. L. M. Dindial mevr. mr. I. Hiemcke
Bijlage behorende bij het advies van de Raad van Advies, RvA no. RA/25-17-LV
Zowel het ontwerp als de memorie van toelichting heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.
Het ontwerp
De aanhef
Voorgesteld wordt in de derde overweging “kunnen worden opgedragen” te vervangen door “op te dragen”.
Artikel I, onderdeel A
Artikel 1, eerste lid, onderdeel g (kinderombudsman)
Voorgesteld wordt in het nieuwe artikel 1, eerste lid, onderdeel g, van de Landsverordening ombudsman “de kinderombudsman” te vervangen door “de ombudsman-plaatsvervanger”.
Artikel 1, eerste lid, onderdeel h (privaatrechtelijke organisaties)
Voorgesteld wordt in het nieuwe artikel 1, eerste lid, onderdeel h, van de Landsverordening ombudsman “werkzaam” te vervangen door “die een taak ten aanzien van jeugdigen uitoefent”.
Indien voorts met “anderszins belast met een taak ten aanzien van jeugdigen” bedoeld wordt dat het eerste gedeelte van de definitie van “privaatrechtelijke organisaties” zich op een wettelijke taak van bedoelde organisaties richt, wordt voorgesteld dat expliciet in de definitie van “privaatrechtelijke organisaties” op te nemen. Indien dat niet het geval is, wordt voorgesteld in de memorie van toelichting te verduidelijken welke andere taken met de term “anderszins” aan bedoelde definitie toevoegt.
Voorgesteld wordt ten slotte “privaatrechtelijke organisaties” te vervangen door “privaatrechtelijke organisatie” en naar aanleiding daarvan de definitiebepaling in het enkelvoud te formuleren.
Artikel 1, eerste lid, onderdeel j (rechten van jeugdigen)
Voorgesteld wordt in het nieuwe artikel 1, eerste lid, van de Landsverordening ombudsman het onderdeel j te verletteren tot onderdeel i.
Artikel 1, derde lid
Voorgesteld wordt in het nieuwe artikel 1, derde lid, van de Landsverordening ombudsman “of haar” te schrappen.
Artikel I, onderdeel B
Het voorgestelde artikel 2, tweede lid, onderdeel a, van de Landsverordening ombudsman bepaalt dat de ombudsman tot taak heeft om onderzoeken in te stellen naar gedragingen van bestuursorganen. Uit de definitie van het begrip “gedraging” (het voorgestelde artikel 1, eerste lid, onderdeel c, van de Landsverordening ombudsman) volgt dat deze betrekking heeft op zowel bestuursorganen als op privaatrechtelijke organisaties.
Voorgesteld wordt met het ontwerp met inachtneming van het voorgaande aan te passen.
Artikel I, onderdeel C
Voorgesteld wordt In het nieuwe artikel 9, vierde lid, van de Landsverordening ombudsman “in ieder geval” te schrappen.
Voorts wordt voorgesteld in de laatste volzin van genoemd vierde lid het woord “functie” te gebruiken in plaats van “aangeduid met de term” en het vierde lid aldus in woorden van de volgende strekking te doen luiden: De ombudsman-plaatsvervanger, bedoeld in de eerste volzin, heeft de functie van kinderombudsman.
Artikel I, onderdeel D
Voorgesteld wordt in het nieuwe artikel 12, tweede lid, van de Landsverordening ombudsman “bestuursorganen of door privaatrechtelijke organisaties” te vervangen door “ een bestuursorgaan of privaatrechtelijke organisatie”.
Voorgesteld wordt voorts in het nieuwe artikel 12, derde lid, aanhef, van de Landsverordening ombudsman “artikel 12, vierde lid,” te vervangen door “artikel 12, vierde lid, en 13”.
De memorie van toelichting
Pagina 1
Voorgesteld wordt in de voorlaatste alinea “United Nations Children’s Fonds (UNICEF)” te vervangen door “United Nations International Children’s Emergency Fund (UNICEF).
Pagina 5
Voorgesteld wordt in het eerste tekstblok, de aanhalingstekens te schrappen.
De financiële paragraaf
Voorgesteld wordt in de financiële paragraaf “landsverordening” steeds te vervangen door “ontwerplandsverordening” en in de laatste volzin van die paragraaf “Kinderombudsman” te vervangen door “kinderombudsman”.
Voorgesteld wordt in de eerste volzin na “financiële gevolgen” in te voegen “voor het Land”.
Voorgesteld wordt in de derde volzin “zijn behalve” te vervangen door een punt.
Voorgesteld wordt in de derde volzin van onderaf “moet worden” te vervangen door “moeten worden”.
In de laatste volzin wordt voorgesteld “voor het uitvoering” te vervangen door “voor de uitvoering”.
Artikelsgewijze toelichting
Voorgesteld wordt in de laatste volzin op pagina 5 “toegevoegd” te vervangen door “toe te voegen”, “is een” door “een” en “gewijzigd” door “te wijzigen”.