RvA no. RA/25-21-RW

Voorstel van rijkswet houdende regels omtrent de instelling van het Caribisch orgaan voor hervorming en ontwikkeling (Rijkswet Caribisch orgaan voor hervorming en ontwikkeling)
(zaaknummer 2021/22412)

Advies:  Met verwijzing naar uw spoedadviesverzoek d.d. 2 augustus 2021 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en naar aanleiding van de behandeling hiervan op 23 augustus 2021, bericht de Raad u als volgt.

I.    Algemeen 
        
1.    Het voortraject
De Raad heeft op 8 juli 2020 een adviesverzoek ontvangen betreffende een voorstel van rijkswet houdende regels omtrent de instelling van de Caribische hervormingsentiteit in Aruba, Curaçao en Sint Maarten (Rijkswet Caribische hervormingsentiteit Aruba, Curaçao en Sint Maarten).  Hierover heeft de Raad op 31 juli 2020 advies (met kenmerk RvA no. RA/24-20-RW) uitgebracht (hierna: het advies van 31 juli 2020). 
Vervolgens heeft de Raad op 19 november 2020 een adviesverzoek ontvangen over een voorstel van rijkswet houdende regels omtrent de instelling van het Caribisch orgaan voor hervorming en ontwikkeling (Rijkswet Caribisch orgaan voor hervorming en ontwikkeling).  Over dit voorstel van rijkswet, dat beschouwd moet worden als een aanpassing van het voorstel van rijkswet Caribische hervormingsentiteit Aruba, Curaçao en Sint Maarten heeft de Raad op 21 december 2020 een advies (met kenmerk RvA no. RA/51-20-RW) uitgebracht (hierna: het advies van 21 december 2020). Over het voorstel van rijkswet houdende regels omtrent de instelling van het Caribisch orgaan voor hervorming en ontwikkeling (Rijkswet Caribisch orgaan voor hervorming en ontwikkeling) heeft de Raad van State op 3 maart 2021 een advies gegeven met kenmerk W04.20.0408/I/K (hierna: het advies van de Raad van State).

2.    Het vervolgtraject

a.    Procedureel
Het onderhavige voorstel van rijkswet omtrent de instelling van het Caribisch orgaan voor hervorming en ontwikkeling (hierna: voorstel van rijkswet), dat op 2 augustus 2021 aan de Raad voor spoedadvies is aangeboden, is een verdere aanpassing van het op 19 november 2020 ontvangen voorstel van rijkswet nadat tussen Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten onderhandelingen zijn gevoerd over de inhoud ervan. 
Zoals uit de bij het adviesverzoek gevoegde stukken kan worden opgemaakt, is het streven om dit voorstel van rijkswet in de vergadering van de raad van ministers van het Koninkrijk gepland op 3 september 2021 te behandelen. 

De Raad is zich terdege bewust van het belang van een snelle totstandkoming van de Rijkswet Caribisch orgaan voor hervorming en ontwikkeling (hierna: Rijkswet COHO). Het voortbestaan van het landspakket is, gezien wat in de onderlinge regeling van 2 november 2020 tussen Nederland en het land Curaçao is overeengekomen, verbonden aan de totstandkoming van genoemde rijkswet. De ontvangst van liquiditeitssteun van Nederland is mede afhankelijk van de voldoening door Curaçao aan de in het landspakket gemaakte afspraken. Het vorenstaande doet echter niet af aan de omstandigheid dat aan de Raad voldoende tijd gegeven moet worden om verantwoorde adviezen uit te brengen. Dit geldt zeker, zoals in dit geval, wanneer zwaarwegende belangen in het geding zijn. 
Gelet op het korte tijdsbestek waarin van de Raad verwacht wordt over het voorstel van rijkswet een advies te moeten uitbrengen, is de Raad van oordeel dat aan hem onvoldoende tijd wordt gegund om het onderhavige adviesverzoek tot in detail te bestuderen teneinde een meer weloverwogen advies daarover uit te brengen. Gezien het belang van Curaçao om onder meer de gevolgen van de COVID-19 pandemie zoveel mogelijk te mitigeren, waarbij zonder verder uitstel structurele hervormingen doorgevoerd moeten worden om de weerbaarheid van Curaçao duurzaam te versterken, zal de Raad desondanks het verzochte advies uitbrengen over het voorstel van rijkswet, waarbij tegelijkertijd wordt aangegeven dat indien hem meer tijd was gegund er wellicht een diepgaander en genuanceerder advies zou zijn uitgebracht. 

b.    Het verzoek om advies
In de brief van de Minister-President van Curaçao d.d. 30 juli 2021, met zaaknummer 2021/022412, wordt de Raad verzocht te adviseren over de vraag of het voorstel van rijkswet voldoende waarborgen bevat voor de autonomie van Curaçao. Daarnaast wordt aandacht gevraagd voor een tweetal specifieke vraagstukken. Deze vraagstukken betreffen:
–    de vraag of de bevoegdheid tot doorlichting van overheidsorganen en overheidsbedrijven door het Caribisch orgaan voor hervorming en ontwikkeling (hierna: het COHO), opgenomen in onderdeel c van artikel 25 van het voorstel van rijkswet, zal passen in de relatie tussen het Land als aandeelhouder en de overheidsbedrijven als zelfstandige entiteiten;
–    de vraag of de bevoegdheid van het COHO om subsidies te verlenen aan burgers en privaatrechtelijke personen, met inbegrip van overheidsbedrijven, zal passen binnen het bestuurlijk stelsel van Curaçao waar een minister subsidies kan verlenen op basis van de wettelijke regelingen van Curaçao.

De Raad zal in het advies op het voorgaande ingaan.

c.    Het kader met betrekking tot de toetsing van het voorstel van rijkswet 
In paragraaf “2.1 Staatkundige context” op pagina 2, van de memorie van toelichting is vermeld dat het voorstel van rijkswet strekt tot instelling van het COHO, dat een bestuursorgaan van het land Nederland is, met zelfstandige taken en bevoegdheden met het doel de landen Aruba, Curaçao en Sint Maarten ondersteuning te bieden bij het doorvoeren van hervormingen van bestuurlijke aard, het realiseren van duurzame en houdbare overheidsfinanciën en het 
versterken van de weerbaarheid van de economie. Voorts staat in de memorie van toelichting dat het COHO als taak heeft de landen te ondersteunen bij de uitvoering en ontwikkeling van hervormingen en hierop toezicht te houden, naar neemt de uitvoering en ontwikkeling niet zelf ter hand. Dat doen de landen zelf. Een verderstrekkende taakopvatting zou onverenigbaar zijn met de Staatsregelingen van de landen en ook het Statuut biedt geen grondslag voor een dergelijke zijwaartse delegatie van bevoegdheid. 
In de memorie van toelichting is voorts gesteld dat de gevolgen van de instelling van het COHO zich, voor de autonomie van de landen, op een aanvaardbare wijze dienen te verhouden tot hun overheidsorganen en het constitutionele recht, alsmede dat de dimensie van de democratische rechtsstaat relevant is voor de vormgeving van het COHO gelet op de uitgangspunten van het Statuut. Om recht te doen aan deze context is het van belang dat het COHO geen wetgevende of bestuurlijke bevoegdheden van de regeringen, ministers en de Staten van de landen overneemt. In de memorie van toelichting wordt niettemin opgemerkt dat waar de bevoegdheden van het COHO en andere in het voorstel van rijkswet genoemde organen wel raken aan de autonomie van de landen, deze bevoegdheden noodzakelijk worden geacht om het doel van het voorstel van rijkswet te bereiken en zodanig zijn vormgegeven dat de impact op de autonomie zo gering mogelijk is.  
De Raad heeft het voorstel van rijkswet tegen de bovengenoemde achtergrond getoetst. 

3.     Het voorliggend voorstel van rijkswet

a.    Inspraakvoorzieningen
De Raad was en is van oordeel dat ernaar gestreefd moet worden om de impact van het voorstel van rijkswet op de autonomie van de Caribische landen van het Koninkrijk zo gering mogelijk te houden. Volgens de memorie van toelichting is het voorstel van rijkswet er immers op gericht het uitgangspunt van eigenaarschap zoveel mogelijk te bevorderen .  Dit sluit aan bij het advies van de Raad van State  waarin bijzondere aandacht bij de aanpassing van het oorspronkelijke voorstel van rijkswet is gevraagd. Volgens de memorie van toelichting  zullen alleen waar nodig de bevoegdheden van het COHO de autonomie van de landen raken. 

De Raad heeft geconstateerd dat het voorstel van rijkswet, in vergelijking met het d.d. 19 november 2020 ontvangen eerste voorstel van Rijkswet Caribische Hervormingsentiteit Aruba, Curaçao en Sint Maarten, waarover op 21 december 2020 advies is uitgebracht, diverse aanpassingen heeft ondergaan die tot doel hebben de landen Aruba, Curaçao en Sint Maarten (hierna: de landen) verantwoordelijk te maken voor en eigenaar te doen zijn van de hervormingen (“eigenaarschap”). Een daarvan is dat niet meer het COHO, maar de overheidsorganen en – bedrijven van Curaçao conform artikel 4, eerste lid, onder a, van het voorstel van rijkswet, zelf moeten zorgen en verantwoordelijk zijn voor de ontwikkeling en uitvoering van de betreffende projecten, programma’s en maatregelen. Het COHO moet dit ondersteunen en daarop toezicht houden conform artikel 4, eerste lid, van het voorstel van rijkswet. Het COHO kan de toegekende ondersteunende bevoegdheden alleen uitoefenen als die in een uitvoeringsagenda of plan van aanpak zijn bepaald.
Ook zijn er in het voorstel van rijkswet diverse instemmings- en overlegverplichtingen opgenomen op grond waarvan overheidsorganen van Curaçao ten aanzien van bepaalde handelingen een grotere inbreng hebben omdat zij geraadpleegd moeten worden dan wel met die handelingen moeten instemmen. Voorbeelden daarvan zijn de artikelen 27, tweede lid, en 29, eerste lid. 
De Raad wijst er evenwel op dat het bereiken van het doel, zoals geformuleerd in artikel 3 van het voorstel van rijkswet, in niet onbelangrijke mate afhankelijk is van een effectieve uitvoering van de Rijkswet COHO. De Raad gaat daar hieronder, in onderdeel 6 van het advies, nader op in.

b.    De overlegverplichtingen in het voorstel van rijkswet

1°. Inleiding
Het voorstel van rijkswet is een onderlinge regeling gebaseerd op artikel 38 van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (hierna: het Statuut). De grondgedachte van het bepaalde in paragraaf “3 Onderlinge bijstand, overleg en samenwerking” van het Statuut, waaronder voornoemd artikel valt, is volgens de officiële toelichting op het Statuut vrijwillige samenwerking. De enige beperking bij het gebruik van de bevoegdheid van de landen vervat in voornoemd artikel is dat de landen, zoals in het algemeen bij wetgeving en bestuur, de bepalingen van het Statuut in acht moeten nemen (artikel 48 van het Statuut). In het advies van de Raad van State  wordt in dit kader onder meer aangegeven dat het feit dat in dit specifieke geval sprake is van een consensusrijkswet, en dus van een politiek compromis, niet afdoet aan de beginselen die aan de staatkundige structuur van het Koninkrijk ten grondslag liggen. Het uitgangspunt van autonomie van de landen en met name de terughoudendheid die de Koninkrijksregering, en Nederland als grootste land, moeten betrachten bij het beperken van de eigen verantwoordelijkheid van de landen is daarbij een belangrijke factor.
Bij het inperken van de bevoegdheden c.q. de manoeuvreerruimte van de regering en de Staten is voorts, zoals aangegeven in het advies van 21 december 2020, voor de beoordeling van de impact op de autonomie van belang een afweging te maken tussen hetgeen wordt ingeperkt, de mate waarin dat gebeurt (het verlies) en hetgeen daartegenover staat (de winst). Daarbij wordt ervan uitgegaan dat de regering en/of de Staten aan bedoelde inperking zelf hebben meegewerkt, bijvoorbeeld door middel van inspraak.

2°. Implicaties van overlegverplichtingen in het voorstel van rijkswet in het algemeen
In het voorstel van rijkswet komen diverse instemmingsverplichtingen voor (de “in overeenstemming met” clausule) maar ook overlegverplichtingen waarmee de betrokkenheid van het land Curaçao bij het proces van besluitvorming door het COHO en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: de Minister BZK) zal worden bewerkstelligd. Bij een overlegverplichting van het COHO of de Minister BZK met de betrokken minister van Curaçao behoeft het COHO of de Minister BZK daarmee niet tot overeenstemming te komen. 
In het bijzonder bij de overlegverplichtingen is de samenwerkingsrelatie tussen de betrokken partijen en de daarbij betrokken (bestuurs)organen en het ambtelijke apparaat heel belangrijk.  Voor een effectieve samenwerking is onderling vertrouwen tussen de betrokken partijen essentieel. Immers zonder onderling vertrouwen zal die samenwerking moeilijk van de grond komen. 
Dit vertrouwen kan gestimuleerd worden door intensief contact met elkaar te onderhouden, duidelijke afspraken te maken en die na te komen. Ook het gezamenlijk evalueren van de processen die invulling geven aan de samenwerking versterkt het vertrouwen in elkaar.
Naast bedoeld vertrouwen is het ook van belang dat Curaçao een degelijke invulling geeft aan bedoelde instemmings- en overlegverplichtingen waarop In onderdeel 8, onder “Implementatiekracht” van dit advies nader wordt ingegaan. 

4.    Risico’s voor de begroting(en) van Curaçao

Volgens de financiële paragraaf van de memorie van toelichting zal het voorstel van rijkswet aanzienlijke financiële gevolgen hebben voor zowel Nederland als Curaçao. 
In geval van Curaçao gaat het volgens het voorstel van rijkswet om de eigen financiering van de met Nederland overeengekomen hervormingen en om de terugbetaling van de door Nederland verstrekte liquiditeitssteun. 
Met de eigen financiering van de hervormingen kan de regering volgens de Raad vooralsnog geen rekening houden in de ontwerpbegroting voor het dienstjaar 2022 en de meerjarenbegroting aangezien uit de memorie van toelichting niet op te maken is hoeveel kosten gemoeid (zullen) zijn met de uitvoering van de diverse hervormingen. 
Aangezien de ondersteuning door het COHO bedoeld in artikel 4, eerste lid, onderdeel a, van het voorstel van rijkswet op grond van artikel 25, onderdeel a, van het voorstel van rijkswet ook een financiële kan zijn, betekent dat de kosten gemoeid met de uitvoering van de hervormingen (deels) door het COHO kunnen worden gedragen waarbij deze bijdrage van het COHO niet als een lening zal worden aangemerkt. Alleen wanneer ten aanzien van elk actiepunt in het landspakket uitvoeringsagenda’s en/of plannen van aanpak zijn opgesteld waarin in het bijzonder de begroting en een voorstel tot dekking van de beoogde financiële middelen door het land Curaçao, Nederland of het COHO en het tijdpad zijn vastgesteld, kan een totaalbeeld gekregen worden van de financiële gevolgen.  
In dit verband dient niet uit het oog te worden verloren dat gegeven de huidige precaire staat van de overheidsfinanciën de ruimte voor het absorberen van extra uitgaven binnen de begroting van Curaçao – zonder reguliere overheidstaken verder in het gedrang te brengen – zeer beperkt is, waardoor de financiering van de voorgenomen hervormingen, voor zover die aanzienlijke kosten met zich meebrengen, als een serieus risico kan worden aangemerkt voor Curaçao. Dit laatste kan ertoe leiden dat voor het uitvoeren van de hervormingen – die geen verder uitstel meer dulden, financiële hulp zijdens het COHO een onmisbare en cruciale factor wordt. 
Aangezien de liquiditeitssteun die door Nederland verstrekt wordt – thans via het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en na de inwerkingtreding van onderhavige rijkswet, (ook) via het COHO –  leningen betreffen, heeft dit gevolgen voor de schuldomvang van Curaçao en zal deze enorm op de begroting drukken indien tot aflossing moet worden overgegaan. In de ontwerpbegroting voor het dienstjaar 2022  is met de aflossing alvast rekening gehouden door de voorgenomen terugbetaling van de eerste tot en met de derde tranches Covid-steun daarin te verwerken. Bij eventuele herfinanciering van deze leningen tegen minder gunstige voorwaarden – rente hoger dan nul % – zullen er voor de komende jaren extra rentelasten bijkomen voor Curaçao waardoor de druk op de begroting verder zal toenemen. 
Gevraagd wordt ernstig rekening te houden met het vorenstaande aangezien de uitvoering van reguliere overheidstaken door gebrek aan financiële middelen nu al onder enorme druk staat en de ruimte om nog verder te bezuinigen zonder ernstige implicaties voor de normale bedrijfsvoering ontbreekt.

5.    De in het voorstel van rijkswet opgenomen waarborgen in verband met de vraag of de bevoegdheden van de regering en de Staten van Curaçao in voldoende mate zijn veiliggesteld

a.    Inleiding
Een van de door de regering van Curaçao in de aan de Raad gerichte brief d.d. 30 juli 2021 (zaaknummer 2021/022412) gestelde vragen is of het voorstel van rijkswet voldoende waarborgen bevat voor de autonomie van Curaçao. Ter beantwoording van deze vraag richt de Raad zich met betrekking tot het voorstel van rijkswet slechts op de constitutionele aspecten gerelateerd aan de autonomie van Curaçao. Daarbij is met name nagegaan of met betrekking tot de bevoegdheden van de regering en de Staten van Curaçao voldoende waarborgen zijn opgenomen in het voorstel van rijkswet om de grondbeginselen van de democratische rechtsstaat van Curaçao veilig te stellen. Het advies van 21 december 2020 heeft daartoe in het bijzonder als uitgangspunt gediend.

b.    Toetsing van de bevoegdheden van de regering en de Staten van Curaçao in relatie tot de bevoegdheden van andere bestuursorganen 

–    Inleiding
In het licht van het gestelde in onderdeel I. 2. “c. Het kader met betrekking tot de toetsing van het voorstel van rijkswet” van dit advies is nagegaan of het voorstel van rijkswet de daarin bedoelde toets kan doorstaan. Het voorstel van rijkswet komt, voor zover het de medewetgevende rol van de Staten betreft, hieronder aan de orde. De Raad heeft er namelijk in het advies van 21 december 2020 op gewezen, dat bij het inperken van de bevoegdheden c.q. de manoeuvreerruimte van de regering en de Staten, het voor de beoordeling van de impact op de autonomie van belang is een afweging te maken tussen hetgeen wordt ingeperkt, de mate waarin dat gebeurt (het verlies) en hetgeen daartegenover staat (de winst). Daarbij wordt ervan uitgegaan dat de regering of de Staten aan bedoelde inperking zelf hebben meegewerkt, bijvoorbeeld door middel van inspraak. 

–    Toetsing
Kern van het landspakket, dat als onderlinge regeling op grond van artikel 38, eerste lid, van het Statuut tussen Nederland en het betreffende land wordt gesloten, is dat hierin op samenhangende wijze de hervormingen en investeringen op hoofdlijnen zichtbaar worden die Nederland en het land zijn overeengekomen.  De vormvrije onderlinge regeling van artikel 38, eerste lid, van het Statuut kan worden gedefinieerd als “elke geformaliseerde afspraak of overeenkomst waarbij de regeringen van twee of meer landen zich binnen de kring van hun bevoegdheden tegenover elkaar verbinden”. De bij een vormvrije onderlinge regeling afgesproken wettelijke regels worden echter niet automatisch verbindend. Ze binden in principe alleen de partijen die ze sluiten, dat wil zeggen de regeringen van de betrokken landen.  

Omdat het van belang is dat de Staten in een zo vroeg mogelijk stadium betrokken worden voordat er concrete afspraken gemaakt worden over het landspakket is er in het advies van 21 december 2020 voor gepleit waarborgen te scheppen om te voorkomen dat de democratische controle van de Staten wordt uitgehold. De Raad heeft dan ook geadviseerd in het voorstel van rijkswet een voorhangprocedure op te nemen die vooraf zou moeten gaan aan het vaststellen van het landspakket inclusief een wijziging daarvan of aanvulling daarop.  De Raad heeft geconstateerd dat in artikel 5, derde lid, van het voorstel van rijkswet een voorziening is opgenomen op grond waarvan verwacht wordt dat is gewaarborgd dat de Staten in een vroeg stadium worden betrokken bij het ontwerp van een landspakket. Dit artikellid bepaalt namelijk dat de Staten gedurende veertien kalenderdagen, nadat het ontwerp van de onderlinge regeling tussen Nederland en Curaçao is overeengekomen, in de gelegenheid worden gesteld om kennis te nemen van dit ontwerp. De Staten kunnen dan hun wensen of bezwaren kenbaar maken aan de Minister BZK of aan de Minister van Algemene Zaken van Curaçao. 
Ten aanzien hiervan merkt de Raad op dat de leden van de Staten, conform artikel 64, vierde lid, van het Reglement van Orde van de Staten, ten minste vier maal vierentwintig uur vóór het houden van een vergadering, schriftelijk opgeroepen moeten worden.  Hierdoor gaan minimaal vier dagen van de reactietermijn af en is het de vraag of de reactietermijn adequaat is voor de Staten om inhoudelijk, dus effectief, te kunnen reageren op het ontwerp van een landspakket. Naar het oordeel van de Raad is deze reactietermijn, juist in deze belangrijke fase van de procedure voor de totstandkoming van het landspakket, geen adequate termijn om de Staten daadwerkelijk inspraak te geven omdat zij zich niet degelijk kunnen voorbereiden, bijvoorbeeld door gebruik te maken van hun bevoegdheid inlichtingen en dergelijke aan de betrokken minister(s) te vragen op grond van de artikelen 57 en 58 van de Staatsregeling van Curaçao. 
Onverminderd het bovenstaande wijst de Raad er hierbij op dat de regering bij het sluiten van een op artikel 38, eerste lid, van het Statuut gebaseerde onderlinge regeling niet kan treden in de bevoegdheid van de wetgever. Ten aanzien hiervan stelt prof. dr. A, van Rijn dat wanneer er afspraken worden gemaakt over een materie die tot de bevoegdheid van de formele landswetgever behoort deze dan ook met de onderlinge regeling dient in te stemmen. En om daarover geen misverstand te laten bestaan is het logisch om het vereiste van parlementaire goedkeuring of goedkeuring bij landsverordening in de onderlinge regeling zelf op te nemen. 
De Raad adviseert de regering artikel 5, derde lid, van het voorstel van rijkswet te laten aanpassen met inachtneming van het bovenstaande. 

6.    De aanwijzingsbevoegdheid van de Minister BZK

Op grond van artikel 6, vierde lid, van het voorstel van rijkswet kan de Minister BZK, na overleg met de Minister van Algemene Zaken van Curaçao, het COHO een aanwijzing geven met betrekking tot de inbreng van het COHO in een vast te stellen uitvoeringsagenda. 
In de memorie van toelichting is vermeld dat de Minister BZK in de aanloop naar de vaststelling van een uitvoeringsagenda een aanwijzingsbevoegdheid krijgt om te interveniëren bij een dreigende bevoegdheidsoverschrijding van het COHO. Een aanwijzing kan gegeven worden als de Minister BZK van oordeel is dat de inbreng van het COHO, ten aanzien van een vast te stellen uitvoeringsagenda niet, onvoldoende of onjuist is, gezien de afspraken die de Nederlandse regering met de regering van Curaçao is overeengekomen in het landspakket. De aanwijzingsbevoegdheid is er om te verzekeren dat het COHO het legaliteitsbeginsel in acht neemt, dus om de gemaakte afspraken in het landspakket te bewaken. Het is niet bedoeld om het COHO een beleidsinhoudelijke richting op te dringen. Dit laatste zou haaks staan op de zelfstandigheid waarmee het COHO zijn taken en bevoegdheid uitoefent. Voorts staat in de memorie van toelichting dat de Minister BZK terughoudend omgaat met deze aanwijzingsbevoegdheid en het geven van een aanwijzing gemotiveerd moet doen en pas na overleg met de Minister van Algemene Zaken van Curaçao. 
De Raad stelt vast dat de aanwijzingsbevoegdheid van de Minister BZK in het voorstel van rijkswet niet aan voorwaarden is gebonden zoals aangegeven in de memorie van toelichting, namelijk dat deze alleen gebruikt mag worden in het geval een vast te stellen uitvoeringsagenda in strijd is met de in het landspakket gemaakte afspraken. De aanwijzing mag geen andere beleidsinhoudelijke instructies bevatten dan die welke voldoen aan de afspraken uit het landspakket.
De Raad adviseert de regering artikel 6, vierde lid, van het voorstel van rijkswet te laten aanpassen met inachtneming van het bovenstaande.

7.    De totstandkoming van een uitvoeringsagenda en plannen van aanpak

Op grond van artikel 6, eerste lid, van het voorstel van rijkswet wordt een uitvoeringsagenda gezamenlijk opgesteld door het COHO en de Minister van Algemene Zaken van Curaçao. Deze uitvoeringsagenda dient ter realisering van het landspakket en daarin worden tevens afspraken gemaakt over resultaten die de basis vormen waarop het COHO de voortgang van projecten, programma’s en maatregelen beoordeelt. In de toelichting op artikel 6 staat dat in de uitvoeringsagenda de maatregelen uit het landspakket zijn geoperationaliseerd in concrete resultaten, inclusief prioritering.  
In tegenstelling tot een uitvoeringsagenda wordt een plan van aanpak ingevolge artikel 26, eerste lid, van het voorstel van rijkswet niet gezamenlijk vastgesteld maar kunnen de overheidsorganen en overheidsbedrijven dit zelf opstellen. Wel behoeft een plan van aanpak de goedkeuring van het COHO op grond van het derde lid van genoemd artikel. In dit verband toetst het COHO of het plan van aanpak niet buiten de afgesproken kaders valt die het COHO en de Minister van Algemene Zaken van Curaçao zijn overeengekomen in de uitvoeringsagenda dan wel het plan van aanpak en of het voorziet in de eisen die artikel 26, tweede lid, van het voorstel van rijkswet hieraan stelt (zie artikel 26, derde lid, eerste volzin, van het voorstel van rijkswet). Volgens de memorie van toelichting wordt door het bepaalde in artikel 26, eerste lid, recht gedaan aan de eigen verantwoordelijkheid van de landen en worden de landen in staat gesteld hun implementatiekracht te versterken.  
Uit de memorie van toelichting kan evenwel niet worden opgemaakt waarom het noodzakelijk is dat het COHO de bevoegdheid krijgt om de uitvoeringsagenda tezamen met de  Minister van Algemene Zaken van Curaçao vast te stellen hoewel deze agenda naar het oordeel van de Raad zelfstandig door voornoemde minister zou kunnen worden vastgesteld met goedkeuring van het COHO achteraf.   Bij geen of niet-tijdige uitvoering van de uitvoeringsagenda bijvoorbeeld wegens een gebrek aan implementatiekracht kan een beroep op het COHO worden gedaan op grond van artikel 25 van het voorstel van rijkswet.
Indien ervoor wordt gekozen om het COHO een goedkeuringsbevoegdheid achteraf te geven nadat de Minister van Algemene Zaken de uitvoeringsagenda heeft vastgesteld, gewijzigd of aangevuld, dan is volgens de Raad geen ruimte meer voor een aanwijzingsbevoegdheid van de Minister BZK  als bedoeld in artikel 6, vierde lid, van het voorstel van rijkswet omdat het COHO niet meer betrokken is bij de vaststelling van een uitvoeringsagenda. Wat betreft het besluit van het COHO tot het al dan niet goedkeuren van een vastgestelde uitvoeringsagenda kan de Minister BZK waar nodig terugvallen op zijn vernietigingsbevoegdheid, opgenomen in artikel 22 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen van Nederland (hierna: Kaderwet zbo’s) in samenhang met artikel 2, derde lid, van het voorstel van rijkswet. Deze vernietigingsbevoegdheid is een uiterste middel dat slechts met grote terughoudendheid mag worden gebruikt. 
De Raad adviseert de regering artikel 6, eerste lid, van het voorstel van rijkswet te laten aanpassen met inachtneming van het bovenstaande.

8.    De uitvoering van de onderhavige rijkswet door Curaçao

–    Het “eigenaarschap” (“ownership”) van de hervormingen
In de memorie van toelichting wordt erop geattendeerd dat de belangrijkste rol in het voorstel van rijkswet is weggelegd voor de landen zelf. Het is Curaçao dat verantwoordelijk is voor en eigenaar is van de hervormingen (“eigenaarschap”). De overheid van Curaçao bepaalt binnen de kaders en het doel van het landspakket en de wet hoe zij vorm zal geven aan de maatregelen terwijl zij zelf de plannen van aanpak dient op te stellen, vast te stellen en uit te voeren.  Dit sluit aan bij het advies van de Raad van State   waarin wordt benadrukt dat het “ownership” en commitment van de landen van cruciaal belang zijn voor het slagen van de aanpak van de onderhavige problematiek.

–    Implementatiekracht 
De Raad wijst erop dat het bereiken van de doelen zoals geformuleerd in artikel 3 van het voorstel van rijkswet en het landspakket en het opstellen, uitwerken en monitoren van de overeengekomen projecten, programma’s en maatregelen, een niet te onderschatten taak is die een enorme inzet vereist. 
In het voorstel van rijkswet zijn namelijk diverse overleg- en instemmingsverplichtingen opgenomen voor de betrokken landsorganen, bijvoorbeeld in:
•    de artikelen 21, tweede lid en 27, tweede lid voor het geven van een zienswijze;
•    artikel 26, vierde lid, voor het verplicht voeren van overleg over een plan van aanpak in geval het COHO voornemens is de goedkeuring aan dat plan te onthouden; en
•    artikel 29, eerste lid, aanhef, op grond waarvan de Minister van Algemene Zaken van Curaçao moet instemmen met de ministeriële regeling van artikel 29, eerste lid, onderdeel d, over de verstrekking van subsidies. 
Het is noodzakelijk dat Curaçao zich er bewust van is dat aan die overleg- en instemmingsverplichtingen een degelijke inhoudelijke invulling gegeven moet worden alsook van de inspanningen die daaraan voorafgaand verricht moeten worden. Daarbij kan worden gedacht aan middelen, expertise en menskracht gedurende een langere periode, maar ook aan de wil om met anderen samen te werken terwijl het aan doorzettingsvermogen niet zal mogen ontbreken. In het advies van 21 december 2020 is er al op gewezen dat de regering een gedegen ondersteuning van de betrokken beleidsministeries dient te krijgen voor een optimale participatie aan de diverse overlegtrajecten. In dat advies is tevens opgemerkt dat het belang van een optimale samenwerking met het COHO, desnoods via een intern bewustwordingstraject bij de overheidsdiensten en overheidsbedrijven, van essentieel belang is om de kans op het behalen van de beoogde doelen te vergroten.  

–    Ondersteuning
De Raad benadrukt dat het “eigenaarschap” van Curaçao van – het welslagen van – de hervormingen geenszins uitsluit dat externe hulp nodig is en gevraagd kan worden, bijvoorbeeld wanneer de implementatiekracht van Curaçao (te) beperkt blijkt te zijn. Integendeel, het COHO heeft onder meer tot taak Curaçao in de breedste zin van het woord te ondersteunen bij de uitvoering en ontwikkeling van hervormingen. Dit is een van de kernonderdelen van het voorstel van rijkswet en is te vinden in bijvoorbeeld de artikelen 4, eerste lid, en 25 van het voorstel van rijkswet. In de toelichting op genoemd artikel 25 staat dan ook dat het COHO ter ondersteuning van de ontwikkeling en de uitvoering van de ontwikkeling en uitvoering van projecten, programma’s en maatregelen door overheidsorganen en bedrijven direct en indirect deskundigheid en uitvoeringscapaciteit ter beschikking kan stellen.   Ook het verlenen van subsidie aan burgers en privaatrechtelijke rechtspersonen, waaronder overheidsbedrijven, valt onder deze ondersteuning. 

–    Advies
De Raad adviseert de regering om zich terdege voor te bereiden op de uitvoering van de Rijkswet COHO met inachtneming van het bovenstaande. 

9.    De van overeenkomstige toepassing verklaarde artikelen van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen

Artikel 2, derde lid, van het voorstel van rijkswet verklaart een aantal artikelen van de Kaderwet zbo’s van overeenkomstige toepassing op het COHO, tenzij de onderhavige rijkswet uitdrukkelijk anders bepaalt. Ten aanzien van de van toepassingverklaring merkt de Raad het volgende op:

–    Jaarverslag en ontwerpbegroting (artikelen 18, 25 en 26 Kaderwet zbo’s)
De Raad adviseert de regering om te laten nagaan of met betrekking tot de door het COHO in te dienen ontwerpbegroting, artikel 25 of artikel 26 van de Kaderwet zbo’s van toepassing is. Tevens adviseert de Raad de regering om te laten nagaan of voor de indieningsdata van het eerste jaarverslag (artikel 18 van het voorstel van rijkswet) en de eerste ontwerpbegroting door het COHO, een overgangsbepaling moet worden opgenomen in het voorstel van rijkswet. 

–    De bevoegdheid van de Minister BZK om een besluit van het COHO te vernietigen (artikel 22 Kaderwet zbo’s)
Op grond van artikel 22 van de Kaderwet zbo’s kan de Minister BZK een besluit van het COHO vernietigen. Dit betekent onder meer dat besluiten tot verlening van subsidie vernietigd zouden kunnen worden hetgeen de Raad niet wenselijk acht omdat artikel 32 van het voorstel van rijkswet met betrekking tot beschikkingen van het COHO tot subsidieverlening voorziet in een procedure voor rechtsbescherming.
De Raad adviseert de regering om in de memorie van toelichting de van overeenkomstige van toepassingverklaring van artikel 22 van de Kaderwet zbo’s te doen motiveren en te laten nagaan of het nodig is om artikel 2, derde lid, van het voorstel van rijkswet aan te passen met inachtneming van het bovenstaande.

10.    De bevoegdheid tot doorlichting door het COHO versus de relatie tussen het Land als aandeelhouder en de overheidsbedrijven als zelfstandige entiteiten

a.    Inleiding
In onderdeel c van artikel 25 van het voorstel van rijkswet is de bevoegdheid van het COHO opgenomen om overheden en overheidsbedrijven door te lichten. In paragraaf “3.3.1 Ondersteuning hervormingen door het COHO” van het algemene deel van de memorie van toelichting is in het algemeen aangegeven wat deze doorlichting zal inhouden. De voorwaarde voor het doorlichten van overheden en overheidsbedrijven door het COHO is, zoals aangegeven in de toelichting op voornoemd artikel, dat de regering van Curaçao in een uitvoeringsagenda of plan van aanpak hiermee moet hebben ingestemd. Deze instemming brengt wel een inspanningsverbintenis voor de regering van Curaçao met zich mee. Immers van de regering van Curaçao mag worden verwacht dat zij de bevoegdheden die zij heeft in haar hoedanigheid van aandeelhouder zal aanwenden opdat de betrokken doorlichting daadwerkelijk verricht kan worden. 

b.    De huidige bevoegdheidsverdeling betreffende doorlichting van overheidsbedrijven
De beslissing om een overheidsbedrijf door te lichten berust in het stelsel van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: het BW), de Landsverordening corporate governance en de modelstatuten bij de aandeelhouders of de raad van commissarissen van het betrokken overheidsbedrijf. Om te kunnen bewerkstelligen dat de doorlichting plaatsvindt zou de regering van Curaçao als grootaandeelhouder in het betrokken overheidsbedrijf een beslissing daartoe in een vergadering van aandeelhouders kunnen nemen. Op deze wijze kan de voorgenomen doorlichting plaatsvinden zonder afbreuk te doen aan de huidige vennootschapsrechtelijke bevoegdhedenstructuur, waarbij het betrokken overheidsbedrijf verplicht is alle medewerking daaraan te verlenen.  

c.    De bevoegdheidsverdeling betreffende doorlichting van overheidsbedrijven in het voorstel van rijkswet
In onderdeel c van artikel 25 van het voorstel van rijkswet is ervoor gekozen om de bevoegdheid aan het COHO toe te kennen om zelf formeel – ter uitvoering van een uitvoeringsagenda en/of een plan van aanpak – een besluit tot doorlichting van een overheidsbedrijf te nemen en dit besluit uit te voeren of te laten uitvoeren. Een rijkswet is van hogere orde dan alle wettelijke regelingen van Curaçao die in de onderdelen e tot en met i van artikel 2 van de Staatsregeling van Curaçao (hierna: Staatsregeling) worden genoemd. Eenmaal vastgesteld zal de Rijkswet COHO van een hogere rangorde zijn dan Boek 2 van het BW – waarin de regels met betrekking tot het rechtspersonenrecht zijn neergelegd –, de Landsverordening corporate governance en de modelstatuten. De Rijkswet COHO wijkt op het punt van de doorlichting van overheidsbedrijven in wezen af van het systeem van Boek 2 van het BW, de Landsverordening corporate governance en de modelstatuten. Als motivering voor deze afwijking wordt in paragraaf “3.3.1 Ondersteuning hervormingen door het COHO” van het algemene deel van de memorie van toelichting aangegeven dat het College financieel toezicht (voor Curaçao: het College financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten) de afgelopen jaren steeds heeft gewezen op het feit dat de governance bij sommige overheidsbedrijven te wensen overlaat. Naar het oordeel van de Raad is het gestelde in de memorie van toelichting echter niet voldoende om aannemelijk te maken dat het land Curaçao de bevoegdheid tot doorlichting van overheidsbedrijven niet (meer) zelf zou kunnen uitoefenen. Met het voorgestelde in onderdeel c van artikel 25 van het voorstel van rijkswet, voor zover het betreft overheidsbedrijven, wordt naar het oordeel van de Raad de eigen verantwoordelijkheid van het land Curaçao aangetast. In het kader van de waarborging van de eigen verantwoordelijkheid van een land in het Caribisch deel van het Koninkrijk, waarvoor in het advies van de Raad van State bijzondere aandacht bij de aanpassing van het oorspronkelijke voorstel van rijkswet is gevraagd, alsmede de wettelijke middelen die het COHO ter beschikking staan (opschorten van de steunverlening), is de Raad van oordeel dat aan het COHO niet de bevoegdheid zou moeten toekomen om zelf overheidsbedrijven door te lichten. Gelet op het takenpakket dat conform het voorstel aan het COHO is toebedeeld, ligt het voor de hand dat het COHO als toezichthouder erop toeziet dat Curaçao tijdig de doorlichting van een overheidsbedrijf overeenkomstig de gemaakte afspraken in een uitvoeringsagenda en/of plan van aanpak ook daadwerkelijk uitvoert. Waar nodig kan het COHO overeenkomstig onderdelen a en b van artikel 25 van het voorstel van rijkswet financiële en personele middelen aan Curaçao beschikbaar stellen om de afgesproken doorlichting uit te voeren. 
Bij niet of niet-tijdige uitvoering van de afgesproken doorlichting van een overheidsbedrijf of niet-uitvoering op de overeengekomen wijze heeft het COHO voldoende wettelijke middelen tot haar beschikking om eventueel in te grijpen, namelijk de bevoegdheid in artikel 27 van het voorstel van rijkswet tot opschorting van de steunverlening. Bij aantoonbare nalatigheid van de zijde van Curaçao kan het COHO de steunverlening voor de ontwikkeling en uitvoering van projecten, programma’s of maatregelen geheel of gedeeltelijk opschorten. 
Concreet betekent het bovenstaande dat in onderdeel c van artikel 25 van het voorstel van rijkswet de zinsnede “en overheidsbedrijven” geschrapt moet worden en dat het COHO bij inwerkingtreding van de Rijkswet COHO daar waar nodig gebruik kan maken van zijn bevoegdheid in onderdelen a en b van artikel 25 en artikel 27.   
De Raad adviseert de regering artikel 25 van het voorstel van rijkswet met inachtneming van het bovenstaande te laten aanpassen.

d.    De bevoegdheidsverdeling betreffende doorlichting van de overheid in het voorstel van rijkswet

1°. Motivering van de noodzaak voor de gemaakte bevoegdheidsverdeling
Op grond van onderdeel c van artikel 25 van het voorstel van rijkswet heeft het COHO de bevoegdheid om de overheid van Curaçao door te lichten. De Raad mist in de memorie van toelichting een motivering waarom het noodzakelijk is om deze bevoegdheid aan het COHO toe te kennen. Met het voorgestelde in onderdeel c van artikel 25 van het voorstel van rijkswet, voor zover het betreft de overheid, wordt naar het oordeel van de Raad de eigen verantwoordelijkheid van het land Curaçao aangetast. In het kader van de waarborging van de eigen verantwoordelijkheid van een land in het Caribisch deel van het Koninkrijk, waarvoor de Raad van State in zijn advies bijzondere aandacht bij de aanpassing van het oorspronkelijke voorstel van rijkswet heeft gevraagd, alsmede de wettelijke middelen die het COHO ter beschikking staan, is de Raad van oordeel dat aan het COHO niet de bevoegdheid zou moeten toekomen om zelf de overheid van Curaçao door te lichten. 
Het land Curaçao heeft eigen organen die deze doorlichting zouden kunnen uitvoeren, zoals de Algemene Rekenkamer van Curaçao (hierna: ARC) en de Stichting Overheidsaccountantsbureau (hierna: SOAB). Indien deze organen niet ingezet zouden moeten worden dan dient volgens de Raad gemotiveerd te worden of het de bedoeling is dat het COHO zelf vanuit zijn ondersteunende en toezichthoudende taak deze doorlichting zou moeten uitvoeren en om welke reden in een landspakket niet afgesproken kan worden dat de uitslag van een doorlichting door bijvoorbeeld de ARC of de SOAB aan het COHO eventueel verstrekt moet worden. 

Bij niet of niet-tijdige uitvoering van de afgesproken doorlichting of niet-uitvoering op de overeengekomen wijze heeft het COHO immers voldoende wettelijke middelen tot zijn beschikking om eventueel in te grijpen, namelijk de bevoegdheid in artikel 27 van het voorstel van rijkswet tot opschorting van de steunverlening. Bij aantoonbare nalatigheid van de zijde van Curaçao kan het COHO de steunverlening voor de ontwikkeling en uitvoering van projecten, programma’s of maatregelen geheel of gedeeltelijk opschorten. 
Concreet betekent het bovenstaande (en onderdeel I. 10. c van dit advies) dat onderdeel c van artikel 25 van het voorstel van rijkswet in zijn geheel geschrapt moet worden en dat het COHO bij inwerkingtreding van de Rijkswet COHO daar waar nodig gebruik kan maken van zijn bevoegdheid in onderdelen a en b van artikel 25 en artikel 27.      
De Raad adviseert de regering artikel 25 van het voorstel van rijkswet met inachtneming van het bovenstaande te laten aanpassen.

2°. De betrokkenheid van Nederland
Indien de bevoegdheid tot doorlichting van de overheid van Curaçao niet meer aan het COHO toekomt, dan zou het bestuur van Curaçao een bevoegdheid (direct) ten aanzien van zichzelf (laten) uitoefenen. Bij een eventuele doorlichting van de overheid van Curaçao mag hierdoor naar het oordeel van de Raad een grotere betrokkenheid van Nederland verwacht worden bij de invulling van de voorwaarden, waaronder de omlijning van de reikwijdte daarvan, in een uitvoeringsagenda en/of plan van aanpak. Als voorwaarde dient volgens de Raad in elk geval te gelden dat de doorlichting ook daadwerkelijk zal geschieden.
De Raad vraagt aandacht van de regering voor het bovenstaande.

11.    De bevoegdheid van het COHO om subsidies te verlenen versus het bestuurlijk stelsel van Curaçao 

a.    Wettelijk kader voor subsidieverstrekking in de lokale wetgeving en in de Rijkswet COHO
In het zesde lid van artikel 85 van de Staatsregeling van Curaçao wordt bepaald dat regels omtrent het beheer van de financiën van het Land en een doeltreffend comptabel bestel bij landsverordening worden vastgesteld. De bedoelde landsverordening is de Landsverordening financieel beheer, alwaar in het eerste lid van artikel 13 wordt bepaald dat het verstrekken van subsidie door een minister geschiedt met inachtneming van de Landsverordening comptabiliteit 2010 en binnen de grenzen van de in de begroting vastgestelde financiële middelen. 
Het COHO heeft volgens onderdeel a van het eerste lid van artikel 4 van het voorstel van rijkswet tot taak het ondersteunen van de ontwikkeling en uitvoering van projecten, programma’s en maatregelen door overheidsorganen en overheidsbedrijven van de landen met betrekking tot de in een landspakket omschreven onderwerpen, zoals nader uitgewerkt in een uitvoeringsagenda en voor zover relevant een plan van aanpak. Subsidieverstrekking door het COHO aan burgers en privaatrechtelijke rechtspersonen, met inbegrip van overheidsbedrijven ter ondersteuning van hervormingsmaatregelen kan alleen plaatsvinden indien dit in een uitvoeringsagenda of plan van aanpak is bepaald. Het COHO kan volgens de memorie van toelichting deze bevoegdheid alleen uitoefenen als Curaçao, via de Minister van Algemene Zaken of het betrokken overheidsorgaan- of bedrijf, ermee akkoord gaat dat het COHO deze bevoegdheid aanwendt ten aanzien van een bepaald project of programma of een bepaalde maatregel.  Van het COHO wordt verwacht dat het in overleg treedt met Curaçao alvorens het in een concrete situatie tot actie overgaat. 

b.    De bevoegdheid tot subsidieverstrekking van de minister versus die van het COHO
Het uitgangspunt opgenomen in de Landsverordening financieel beheer is dat elke minister van de regering van Curaçao de bevoegdheid heeft om subsidies te verstrekken onder de voorwaarde dat hiervoor voldoende middelen beschikbaar zijn op de begroting van het land Curaçao. Lokale burgers of privaatrechtelijke rechtspersonen, met inbegrip van overheidsbedrijven, kunnen daarnaast bij inwerkingtreding van de Rijkswet COHO ook in aanmerking komen voor een subsidie op basis van die rijkswet. Laatstbedoelde subsidie wordt echter verleend door het COHO, zijnde een Nederlands bestuursorgaan, indien er voldoende middelen zijn op de begroting van het Rijk. Dit volgt uit onderdeel b van het eerste lid van artikel 22 van het voorstel van rijkswet en uit subparagraaf “Ad 2 Financiering COHO” van paragraaf “3.4 Financiële gevolgen” van de memorie van toelichting.  De ministers van Curaçao verliezen met andere woorden niet hun (autonome) bevoegdheid om subsidies te verstrekken. Daar het COHO de bevoegdheid tot subsidieverstrekking in een concrete situatie alleen kan uitoefenen indien via de Minister van Algemene Zaken respectievelijk het betrokken overheidsorgaan of -bedrijf daarmee akkoord is gegaan, staat een eventuele bevoegdheidsuitoefening door het COHO op dit gebied niet in de weg aan de bevoegdheidsuitoefening van de lokale ministers tot subsidieverstrekking.
Aangezien uit het voorstel van rijkswet en de memorie van toelichting opgemaakt kan worden dat het COHO uitsluitend door Nederland gefinancierd zal worden, is de Raad van oordeel dat de autonomie van Curaçao niet aangetast zal worden als het COHO met gebruikmaking van Nederlandse middelen op grond van onderdeel d van artikel 25 van het voorstel van rijkswet subsidies gaat verstrekken aan burgers en privaatrechtelijke rechtspersonen, met inbegrip van overheidsbedrijven, in Curaçao. Dit laatste geldt ook ingeval sprake is van samenval van subsidieverstrekking door de overheid van Curaçao en het COHO aan eenzelfde natuurlijke persoon of rechtspersoon. De subsidieverlening door het COHO is voor projecten, programma’s en maatregelen zoals opgenomen in een landspakket bedoeld en niet ter vervanging van subsidies zoals door de ministers van Curaçao toegekend. 

c.    Overige aspecten
De Raad is van oordeel dat voorafgaande aan de vaststelling van de Rijkswet COHO ten aanzien van de bevoegdheid van het COHO om subsidies te verstrekken, rekening dient te worden gehouden met de volgende (praktische) aspecten. 

1°.     Het systeem en de wettelijke regeling waarop het verstrekken van subsidie wordt gebaseerd
In het eerste lid van artikel 29 van het voorstel van rijkswet wordt bepaald dat bij regeling van de Minister BZK in overeenstemming met de Minister van Algemene Zaken van Curaçao, over de verstrekking van subsidies regels vastgesteld kunnen worden met betrekking tot een achttal in dat artikellid genoemde onderwerpen. Ingeval de Minister BZK overgaat tot het ontwerpen van die ministeriële regeling is de Raad van oordeel dat voordat met de inhoud daarvan ingestemd wordt, stilgestaan moet worden bij het volgende.

Curaçao heeft zelf ook lagere wetgeving waarin nadere regels met betrekking tot het verlenen van subsidies staan. Volgens het derde lid van artikel 13 van de Landsverordening financieel beheer worden bij landsbesluit houdende algemene maatregelen, nadere regels gesteld voor de verstrekking van subsidie. Dit landsbesluit, houdende algemene maatregelen, is het Landsbesluit subsidie. Subsidie kan op grond van onderdeel c van het vierde lid van artikel 13 van de Landsverordening financieel beheer op twee manieren worden verstrekt, namelijk subsidie op aanvraag of subsidie bij inschrijving. Bij de uitvoering van het systeem van subsidie bij inschrijving zoals dat nader uitgewerkt is in het Landsbesluit subsidie, is gebleken dat dit systeem zowel voor de overheid als de private sector tijdrovend en administratief veeleisend is.  Binnen een maatschappij van beperkte omvang waarbij de concurrentie omtrent de uitvoering van gesubsidieerde taken veelal ontbreekt, bleek het systeem van inschrijving, dat op marktwerking is gebaseerd, niet tot de gewenste resultaten te leiden. Het één en ander wordt ondersteund door rapporten van de ARC.  
Op 3 juni 2021 is bij de Raad een adviesverzoek ingediend over het ontwerplandsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van artikel 13, derde lid, van de Landsverordening financieel beheer (Subsidiebesluit 2022).   Met dit ontwerplandsbesluit wordt volgens de regering van Curaçao beoogd om een systeem in te voeren waarbij een volledige naleving van de wettelijke regelingen in het kader van subsidie voorop staat en waarbij tevens een effectieve en efficiënte besteding van de subsidiemiddelen zal plaatsvinden.  Hiervoor is het noodzakelijk om het thans geldende systeem van inschrijving te laten vervallen. Naast het reeds gehanteerde systeem van subsidie op aanvraag wordt de incidentele subsidie geïntroduceerd. Het voorgestelde systeem van subsidie op aanvraag of incidentele subsidie komt overeen met het systeem dat in Nederland wordt gehanteerd. In Nederland geldt thans titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) als leidraad voor het verstrekken van subsidies. Uit de toelichting op artikel 29 van het voorstel van rijkswet volgt dat titel 4.2 van de Awb van toepassing zal zijn op het verstrekken van subsidies door het COHO.  Een korte analyse van titel 4.2 van de Awb doet de vraag bij de Raad rijzen of (lokale) burgers en privaatrechtelijke rechtspersonen, waaronder overheidsbedrijven, in staat zullen zijn om te voldoen aan deze (uitgebreide) regels.

De Raad beveelt aan om in een eventueel op te stellen Nederlandse ministeriële regeling als bedoeld in het eerste lid van artikel 29 van het voorstel van rijkswet geen systeem voor het verlenen van subsidie te laten opnemen dat net zoals het systeem van inschrijving in de praktijk tijdrovend en administratief veeleisend of wel onuitvoerbaar zal blijken te zijn. 
Ingeval voorafgaande aan de totstandkoming van bedoelde regeling door het COHO gekozen wordt om beleidsregels vast te stellen wordt aanbevolen met het COHO hierover te communiceren.
Daarnaast wordt aanbevolen om een analyse te laten maken of de regels van titel 4.2 van de Awb zonder meer toegepast kunnen worden in de dagelijkse praktijk ten aanzien van het verstrekken van subsidies in Curaçao. 

2°. Rechtsbescherming

–    Het toepassen van Nederlandse materiële en Antilliaanse formele regels
Artikel 32 van het voorstel van rijkswet gaat over de rechtsbescherming. Een subsidieaanvrager kan op grond van het eerste lid van dat artikel tegen een beschikking tot subsidieverlening en een beschikking tot subsidievaststelling in beroep komen bij het Gerecht in eerste aanleg van Curaçao. Volgens het vierde lid van artikel 32 zijn de hoofdstukken 2, 3, 5 en 6 van de Landsverordening administratieve rechtspraak (hierna: Lar) van toepassing. In de praktijk zal dit met zich meebrengen dat het Gerecht in eerste aanleg van Curaçao (en het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba (hierna: het Hof) in hoger beroep) materiële regels neergelegd in titel 4.2 van de Nederlandse Awb moet toepassen volgens de formele regels van de Lar van Curaçao. 
Het is de Raad niet bekend of de regering hierover met het Hof overleg heeft gevoerd en of er aspecten zijn waarmee rekening gehouden moet worden bij de uitoefening van deze taak door het Hof.
De Raad vraagt aandacht van de regering hiervoor. 

–    Bezwaar of bestuurlijke heroverweging
In de adviezen van de Raad van 31 juli 2020 en 21 december 2020 heeft de Raad aandacht gevraagd voor het feit dat het voorstel van rijkswet geen bepalingen bevat waardoor het mogelijk is om bezwaar aan te tekenen of een bestuurlijke heroverweging te vragen ten aanzien van een subsidiebeschikking. Volgens de Raad dienen de hoofdstukken 4 van de Lar en 6 en 7 van de Awb van toepassing verklaard te worden op subsidiebeschikkingen die door het COHO worden verleend. Indien bezwaar of bestuurlijke heroverweging niet mogelijk zou moeten zijn, dan dient de reden hiervoor uit de memorie van toelichting van het voorstel van rijkswet te blijken.
De Raad vraagt wederom aandacht van de regering hiervoor. 

II.    Inhoudelijke opmerkingen

1.    Het ontwerp

a.    Een risicoparagraaf (artikel 26)
In onderdeel h van het tweede lid van artikel 26 van het voorstel van rijkswet wordt bepaald dat een plan van aanpak in ieder geval een risicoparagraaf moet bevatten. De Raad mist in de memorie van toelichting een uiteenzetting over wat een risicoparagraaf concreet moet inhouden.
De Raad adviseert de regering om met inachtneming van het bovenstaande de toelichting op artikel 26 van het voorstel van rijkswet te laten aanpassen.

b.    Verval en beëindiging van de rijkswet (artikel 34)
Artikel 34 van het voorstel van rijkswet regelt de inwerkingtreding, verval en beëindiging van de rijkswet. De rijkswet vervalt volgens het tweede lid van artikel 34 automatisch zes jaren na het tijdstip van inwerkingtreding, maar kan ook op grond van het derde lid van dit artikel op een eerder overeengekomen tijdstip beëindigd worden. Verder kan de rijkswet volgens het tweede lid van artikel 34 telkens met twee jaren worden verlengd. In de toelichting op dat artikel wordt niet aangegeven onder welke omstandigheden, op grond van welke feiten of in welke gevallen de Rijkswet COHO kan worden beëindigd (tussentijds) of verlengd. In de toelichting wordt slechts aangegeven dat het wenselijk wordt gevonden om de politieke en bestuurlijke ruimte om te kiezen voor verlenging dan wel vroegtijdige beëindiging open te laten.  Het voorstel schrijft daarom niet voor onder welke omstandigheden en op grond van welke feiten hiertoe kan worden overgegaan, aldus de memorie van toelichting.  
De Raad is van oordeel dat de omstandigheden, gronden en gevallen van belang zijn voor de rechtszekerheid. Immers, op grond van artikel 25 van het voorstel van rijkswet kan het COHO subsidies verstrekken aan burgers en privaatrechtelijke rechtspersonen, met inbegrip van overheidsbedrijven. Voor deze burgers en rechtspersonen is het van belang om (tijdig) te weten waar zij aan toe zijn.
De Raad adviseert de regering om met inachtneming van het bovenstaande in ieder geval de toelichting op artikel 34 van het voorstel van rijkswet aan te laten passen.

2.    De memorie van toelichting

Instemming door de Rijksministerraad met opschorting van financiële steun
Indien een land zijn verplichtingen krachtens de Rijkswet COHO nakomt stelt de Minister BZK in overeenstemming met de Rijksministerraad op grond van artikel 22, eerste lid, van het voorstel van rijkswet financiële middelen ter beschikking. Uit de memorie van toelichting  volgt dat de Minister BZK een gemotiveerd advies aan de Rijksministerraad kan voorleggen om de eerder overeengekomen financiële steun niet of slechts gedeeltelijk te verstrekken. De Rijksministerraad dient volgens de memorie van toelichting op grond van artikel 22, eerste lid, van het voorstel van rijkswet in te stemmen met bedoeld besluit. De indruk wordt gewekt alsof de Rijksministerraad verplicht is om in te stemmen met het advies van de Minister BZK dan wel dat er sprake is van een bindend advies. De Raad is van oordeel dat duidelijkheid hierin gecreëerd moet worden.
De Raad adviseert de regering om met inachtneming van het bovenstaande de memorie van toelichting aan te laten passen.

III.    Conclusie 

Vergeleken met het oorspronkelijke voorstel van rijkswet waarover de Raad d.d. 21 december 2020 (RvA no. RA/51-20-RW) heeft geadviseerd, zijn in het voorliggend voorstel van rijkswet verschillende wijzigingen aangebracht. De Raad gaat ervan uit dat in het onderhandelingsproces dat in de afgelopen periode heeft plaatsgevonden, (politieke) afwegingen gemaakt zijn waarbij met de verschillende belangen die in het geding zijn, rekening is gehouden. Het resultaat van die onderhandelingen komt tot uitdrukking in het voorliggend voorstel van rijkswet.

Bij een aantal van die wijzigingen is het evident dat rekening is gehouden met het uitgangspunt om eigenaarschap (“ownership”) zoveel mogelijk te bevorderen. Volgens de memorie van toelichting worden, waar de bevoegdheden van het COHO en andere in het voorstel van rijkswet genoemde organen de autonomie van de landen raken, deze bevoegdheden noodzakelijk geacht om het doel van het voorstel van rijkswet te bereiken en zijn zodanig vormgegeven dat de impact op de autonomie zo gering mogelijk is. De Raad constateert dat dit uitgangspunt niet altijd in het voorstel van rijkswet is gevolgd en dat daarvoor niet steeds een voldragen motivering in de memorie van toelichting is gegeven.
De Raad heeft in het advies van 21 december 2020 erop gewezen, dat bij het inperken van de bevoegdheden c.q. de manoeuvreerruimte van de regering en de Staten, het voor de beoordeling van de impact op de autonomie van belang is een afweging te maken tussen hetgeen wordt ingeperkt, de mate waarin dat gebeurt (het verlies) en hetgeen daartegenover staat (de winst). Daarbij wordt ervan uitgegaan dat de regering of de Staten aan bedoelde inperking zelf hebben meegewerkt, bijvoorbeeld door middel van inspraak. 
Gezien de precaire financiële en sociaal-economische omstandigheden van het Land en de mogelijkheid dat voor nog verdergaande maatregelen gekozen zal moeten worden om de gezondheidszorg en het leven van inwoners van Curaçao zeker te kunnen stellen, meent de Raad – zoals ook in het advies van 21 december 2020 is aangegeven – dat het primair op de weg van de regering van Curaçao ligt om zelf een (politieke) afweging te maken tussen de verschillende belangen die in het geding zijn.
Wel moet bij het maken van bovenbedoelde afwegingen steeds voor ogen worden gehouden dat ook al is in dit geval sprake van een consensusrijkswet, en dus van een politiek compromis, het niet mag afdoen aan de beginselen die aan de staatkundige structuur van het Koninkrijk ten grondslag liggen. Het uitgangspunt van autonomie van de landen, en met name de terughoudendheid die de Koninkrijksregering, en Nederland als grootste land moeten betrachten bij het beperken van de eigen verantwoordelijkheid van bedoelde landen, is daarbij een belangrijke factor. 
Gezien het belang om de autonomie van de landen alleen te beperken indien dit strikt noodzakelijk wordt geacht om het doel van het voorstel van rijkswet te bereiken is de Raad van oordeel dat in ieder geval de artikelen 6 en 25 van het voorstel van rijkswet zodanig moeten worden aangepast dat het land Curaçao (c.q. de bestuursorganen daarvan) zelf de bevoegdheid tot vaststelling van de uitvoeringsagenda en doorlichting van de overheid en overheidsbedrijven toekomt. 
Voor een effectieve uitvoering van de Rijkswet COHO, die gebaseerd is op artikel 38, tweede lid, van het Statuut is een samenwerkingsrelatie gebaseerd op vertrouwen van belang. Ook is voor een effectieve uitvoering van genoemde rijkswet, waarin diverse instemmings- en overlegverplichtingen zijn opgenomen, cruciaal dat het land Curaçao over voldoende implementatiekracht beschikt. 

Concluderend geeft de Raad van Advies de regering in overweging om niet in te stemmen met de aanbieding van het voorstel van rijkswet aan de parlementen van de landen, dan nadat met het vorenstaande rekening is gehouden.

Willemstad, 24 augustus 2021

de Ondervoorzitter,                    de Secretaris,

____________________                _____________________
mevr. mr. L. M. Dindial                mevr. mr. C. M. Raphaëla