Adviezen
RvA no. RA/25-22-LB: Ontwerplandsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van artikel 17, tweede lid, van de Landsverordening funderend onderwijs (Landsbesluit oudercommissies funderend onderwijs)
Uitgebracht op : 09/11/2022
Publicatie datum: 08/08/2023
Ontwerplandsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van artikel 17, tweede lid, van de Landsverordening funderend onderwijs (Landsbesluit oudercommissies funderend onderwijs)
(zaaknummer 2018/022101)
Ontwerplandsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van artikel 17, tweede lid, van de Landsverordening funderend onderwijs (Landsbesluit oudercommissies funderend onderwijs)
(zaaknummer 2018/022101)
Advies: Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 23 september 2022 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en naar aanleiding van de behandeling hiervan op 7 november 2022, bericht de Raad u als volgt.
- Inhoudelijke opmerkingen
- Artikel 3
a. Vervanging van de voorzitter en de secretaris
De voorzitter en de secretaris worden formeel aangewezen door de leden van de oudercommissie (artikel 3, vijfde lid, van het ontwerp landsbesluit oudercommissies funderend onderwijs) (hierna: het ontwerp). De aanwijzing van de betrokkenen zal dus op een wettelijke grondslag berusten. Uit de formulering van genoemd artikellid blijkt echter niet expliciet of de duur van de aanwijzing van een lid als voorzitter of secretaris overeenkomt met de periode van het lidmaatschap van de betrokken persoon. Dat ligt echter wel voor de hand.
In het ontwerp is geen bepaling opgenomen voor de tijdelijke vervanging van de voorzitter; bijvoorbeeld als de voorzitter een vergadering niet kan bijwonen (en voorzitten). Dit geldt eveneens voor de secretaris. Gezien het formeel wettelijke karakter van de aanwijzing van de voorzitter en de secretaris kunnen de commissieleden niet intern met elkaar afspreken dat deze bij verhindering door een ander lid vervangen worden.
De Raad adviseert de regering in het ontwerp in de tijdelijke vervanging van de voorzitter en de secretaris te voorzien.
b. De zittingstermijn van twee schooljaren
De leden van de oudercommissie worden gekozen voor een periode van twee schooljaren (artikel 3, zesde lid, van het ontwerp). Een persoon kan ook lopende een schooljaar gekozen worden tot lid van de oudercommissie. In de nota van toelichting wordt niet ingegaan op die mogelijkheid. In de praktijk zou daarom discussies kunnen ontstaan over het moment waarop het lidmaatschap van de betreffende persoon eindigt.
De Raad adviseert de regering duidelijkheid daarover te verschaffen in de nota van toelichting.
c. De participatie van een gekozen lid en de mogelijkheid van vervanging
Het kan voorkomen dat een lid in de praktijk geen enkele bijdrage levert aan het functioneren van de oudercommissie. Deze persoon woont bijvoorbeeld geen vergaderingen bij, reageert niet op e-mailberichten van de secretaris wanneer dat van hem wel verwacht wordt en heeft ook voor het overige geen enkele inbreng.
Vooral in een kleine oudercommissie (vijf leden) kan het niet participeren of niet deugdelijk functioneren van één of twee leden invloed hebben op het optimaal functioneren van de oudercommissie als geheel. Het ontwerp voorziet echter niet in de mogelijkheid om een lid, dat niet deugdelijk functioneert en dat niet vrijwillig wilt aftreden, te vervangen. Dat betekent dat betrokkene de zittingsperiode van twee schooljaren ongestoord kan uitzitten.
De Raad adviseert de regering om de mogelijkheid om een niet functionerend lid te vervangen, in het ontwerp op te nemen althans in de nota van toelichting in te gaan op de keuze van de regering om dat niet te doen.
d. De term ‘gezin’
Alleen één persoon uit ‘hetzelfde gezin’ kan op een bepaald moment lid zijn van de oudercommissie (artikel 3, achtste lid, van het ontwerp). Het kan zijn dat de ouders van een kind gescheiden zijn, althans dat deze wel beiden het ouderlijk gezag hebben, maar niet (meer) samenwonen (een gebroken gezin).
De Raad adviseert de regering in dat verband in de nota van toelichting in te gaan op de betekenis van de term ‘gezin’.
e. De kiezers
De Raad adviseert de regering in het ontwerp op te nemen door wie de leden van de oudercommissie gekozen worden.
f. Stemmen per kind, ouder of gezin
Het is bovendien belangrijk dat uit het ontwerp blijkt hoeveel stemmen elke kiezer heeft (ofwel de zwaarte van een uitgebrachte stem). De Raad adviseert de regering daarbij ook te denken aan de vraag of er per kind, per ouder of per gezin gestemd kan worden.
- Artikel 4
De oudercommissie moet de directeur en het bevoegd gezag op de hoogte stellen van de namen van haar leden (artikel 4 van het ontwerp). Daarbij wordt niet vermeld of de kennisgeving schriftelijk of mondeling moet plaatsvinden. Vergelijk artikel 11 van het ontwerp.
De Raad adviseert de regering artikel 4 van het ontwerp aan te passen.
- Artikelen 5 en 13
De website van de school
De directeur van de school moet de uitnodiging voor de ouderavonden op de website van de school plaatsen (artikel 5, vierde lid, van het ontwerp). Deze bepaling gaat ervan uit dat elke school een website heeft, terwijl dat niet per se het geval hoeft te zijn.
De Raad adviseert de regering artikel 5 van het ontwerp aan te passen.
Daarnaast wordt in het laatste tekstblok van de nota van toelichting ingegaan op artikel 13 van het ontwerp. Dat artikel bepaalt dat de directeur van de school informatie, die afkomstig is van de oudercommissie en die bestemd is voor de ouders, op de website van de school moet plaatsen. Volgens de nota van toelichting moet deze informatie op de website van het bevoegd gezag van de school geplaatst worden, indien een school geen website heeft. Dit laatste kan echter niet afgeleid worden uit artikel 13 van het ontwerp.
De Raad adviseert de regering artikel 13 van het ontwerp en de nota van toelichting met elkaar in overeenstemming te brengen.
- Artikel 5
De Raad adviseert aan het vierde lid toe te voegen dat naast de uitnodiging voor de ouderavond ook de agenda van de ouderavond aan de leerlingen wordt meegegeven (en op de website van de school wordt geplaatst).
- Artikel 7
Noch in het ontwerp noch in de nota van toelichting wordt melding gemaakt van door de oudercommissie vast te stellen procedureregels. In het geval van artikel 7 van het ontwerp bijvoorbeeld is het belangrijk om stil te staan bij de vraag (1) op welke wijze bijgehouden wordt hoeveel ouders hun behoefte aan een ouderavond kenbaar hebben gemaakt. Ook is relevant (2) op welke wijze zij hun behoefte daaraan kenbaar moeten hebben gemaakt en (3) of het kenbaar maken rechtstreeks aan de oudercommissie moet plaatsvinden of ook door tussenkomst van de directeur van de school mogelijk is.
De Raad adviseert de regering duidelijkheid in het ontwerp te creëren althans in de nota van toelichting te verwijzen naar proceduregels die vastgesteld zullen worden waarin onder andere[1] die aspecten geregeld zullen worden.
- Artikel 8
Artikel 8 van het ontwerp bepaalt dat het lokaal voor het houden van ouderavonden en vergaderingen van de oudercommissie kosteloos ter beschikking gesteld wordt.
De Raad adviseert de regering artikel 8 van het ontwerp zodanig te formuleren dat daaruit blijkt door wie het lokaal kosteloos ter beschikking moet worden gesteld.
- Artikel 9
Uit artikel 9 van het ontwerp blijkt niet welke vorm de kennisgeving aan de directeur van de school moet hebben. Indien bijvoorbeeld niet volstaan kan worden met een mondelinge kennisgeving, dient dit in het ontwerp vermeld te worden.
De Raad adviseert de regering artikel 9 van het ontwerp aan te passen.
- Artikel 11
a. Het antwoord van de directeur van de school
De tweede zin van artikel 11, eerste lid, van het ontwerp laat ruimte open om te redeneren dat de directeur van de school vragen die betrekking hebben op vertrouwelijke of geheime informatie niet schriftelijk, maar wel mondeling kan beantwoorden. Indien dat niet de bedoeling is, adviseert de Raad de regering het woord ‘schriftelijk’ in de tweede zin te schrappen en een derde zin aan het eerste lid toe te voegen in woorden van de volgende strekking: De beantwoording van de vragen vindt schriftelijk plaats.
De Raad adviseert de regering de termijn te vermelden in het tweede lid van artikel 11 van het ontwerp waarin de oudercommissie het bevoegd gezag en de onderwijsinspectie op de hoogte moet stellen van een melding als bedoeld in dat artikellid.
b. De meldingsplicht van de oudercommissie en de bedoeling van de wetgever in de Landsverordening funderend onderwijs
In de Landsverordening funderend onderwijs is zowel een aangifteplicht als een meldingsplicht opgenomen voor gewelds- en zedendelicten (artikel 8). Dat geeft volgens de Raad al aan dat de wetgever zelf bepaald heeft dat de verplichting tot het doen van aangifte en het verplicht melden op het niveau van een landsverordening geregeld moet worden.
Daarnaast blijkt uit de toelichting op artikel 8 van de Landsverordening funderend onderwijs dat ouders, leerlingen en personeelsleden een klacht kunnen indienen bij de klachtencommissie over een ontuchtzaak. De mogelijkheid om een klacht in te dienen treedt dus niet in de plaats van, maar bestaat naast de aangifte- en meldingsplicht in artikel 8 van de Landsverordening funderend onderwijs. Een gegrond verklaarde klacht zal leiden tot een aanbeveling aan het bevoegd gezag.
In de artikelen 8 en 11 van de Landsverordening funderend onderwijs zelf wordt dus (limitatief) bepaald wie bevoegd is aangifte en melding te doen, wie een klacht kan indienen over een gewelds- en zedendelict en welke procedure hiervoor doorlopen moet worden.
Het voorgestelde in artikel 11, tweede lid, van het ontwerp is naar het oordeel van de Raad om bovengenoemde redenen niet in overeenstemming met de bedoeling van de wetgever.
Dit zou eveneens het geval zijn indien in het ontwerp een klachtenregeling zou worden opgenomen, waarbij de oudercommissie als klager zou mogen optreden. Immers, ook voor het indienen van een klacht is al een voorziening getroffen in de Landsverordening funderend onderwijs (artikel 18).
De Raad merkt evenwel op dat het vrijwillig melden van misstanden als hiervoor bedoeld uiteraard wel binnen de doelstelling van de oudercommissie valt, namelijk het behartigen van de belangen van de leerlingen (artikel 2 van het ontwerp). Echter, het verplichten van de oudercommissie in een landsbesluit (dit ontwerp) tot het doen van een dergelijke melding, past niet binnen het kader van de wet.
Op 26 augustus 2022 heeft de Raad een ontwerplandsverordening houdende de regeling met betrekking tot het speciaal funderend onderwijs (Landsverordening speciaal funderend onderwijs) (zaaknummer 2019/44039) ter advisering ontvangen. In artikel 62 van dat ontwerp wordt ook de Landsverordening funderend onderwijs gewijzigd. De Raad adviseert de regering de in artikel 11, tweede lid, van het ontwerp, genoemde meldingsplicht van de oudercommissie door een wijziging van genoemde landsverordening in artikel 8 van die landsverordening op te nemen.
- Het gebruiken van de term ‘verplicht’
In verschillende artikelen van het ontwerp wordt de term ‘verplicht’ gebruikt om een gebod (verplichting) uit te drukken.[2] Echter, niet alleen in die artikelen zijn geboden (verplichtingen) opgenomen. In artikel 4 van het ontwerp bijvoorbeeld wordt de term ‘verplicht’ niet gebruikt, maar dat neemt niet weg dat de oudercommissie ‘verplicht’ is om de directeur van de school en het bevoegd gezag op de hoogte te stellen van de namen van haar leden.[3]
De Raad vraagt of er een specifieke noodzaak is om in bepaalde artikelen expliciet de term ‘verplicht’ te gebruiken en in andere artikelen – waar ook een verplicht handelen verwacht wordt – niet. De Raad adviseert de regering daarop in de nota van toelichting in te gaan.
- Sancties
De Raad merkt bovendien op dat het niet voldoen aan de in het ontwerp opgenomen verplichtingen niet gesanctioneerd wordt. In verband met de naleving van het bepaalde in het ontwerp, adviseert de Raad in de nota van toelichting ook aan dat aspect aandacht te besteden.
- Overgangsregeling
Artikel 17, eerste lid, van de Landsverordening funderend onderwijs biedt de grondslag voor bestaande oudercommissies die verbonden zijn aan de scholen voor funderend onderwijs. Over de inrichting, de wijze van verkiezing van de leden en de bevoegdheid van de oudercommissies zullen pas met het Landsbesluit oudercommissies funderend onderwijs (het ontwerp) formeel wettelijke regels gesteld worden.
Bij de inwerkingtreding van dit landsbesluit is het daarom goed mogelijk dat de leden van bestaande oudercommissies bijvoorbeeld op een andere wijze of voor een langere zittingsperiode gekozen zijn dan het landsbesluit bepaalt. Ook kan het voorkomen dat twee personen uit hetzelfde gezin zitting hebben in een bestaande oudercommissie of dat een persoon meerdere keren herkozen is, terwijl de nieuwe regeling daarover anders bepaalt.
De Raad adviseert de regering een overgangsbepaling op te nemen in het ontwerp waarin een periode genoemd wordt waarin de ‘afwijkende situaties’ op het moment van inwerkingtreding van het Landsbesluit oudercommissies funderend onderwijs met dat landsbesluit in overeenstemming gebracht moeten worden.
II. Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard
Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.
De Raad van Advies heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerplandsbesluit, houdende algemene maatregelen, en adviseert de regering daarmee rekening te houden voordat een besluit genomen wordt.
Willemstad, 9 november 2022
de wnd. Ondervoorzitter, de Secretaris,
____________________ __________________
dr. J. Sybesma mevr. mr. C. M. Raphaëla
Bijlage behorende bij het advies van de Raad van Advies, RvA no. RA/25-22-LB
Zowel het ontwerp als de nota van toelichting heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.
- Het ontwerp
a. Artikel 1
De Raad stelt voor het begrip ‘oudercommissie’ in artikel 1 van het ontwerp te omschrijven door te verwijzen naar artikel 17, eerste lid van de Landsverordening funderend onderwijs.
b. Artikel 2
De Raad stelt voor na behartigen een punt te plaatsen en rest van de zin in een nieuwe zin, eventueel in een nieuw artikellid, op te nemen. De nieuwe zin kan als volgt luiden: Bij het behartigen van de belangen van de leerlingen van de school streeft de oudercommissie ernaar te komen tot een goede verstandhouding en samenwerking tussen allen die bij het onderwijs in de ruimste zin aan de school betrokken zijn, daaronder mede begrepen de ouders en de leerlingen.
Dat het één en ander in goed overleg moet gebeuren en het optimaal functioneren van de school bevorderd moet worden, kan eventueel vermeld worden in de nota van toelichting.
c. Artikel 5
Voorgesteld wordt:
- in het eerste lid vóór ‘bijeen’ in te voegen ‘in vergadering’;
- de komma in het tweede lid, eerste zin, te schrappen; en
- in het derde en vierde lid na ‘de directeur’ in te voegen ‘van de school’.
d. Artikel 6
Voorgesteld wordt na ‘de directeur’ in te voegen ‘van de school’.
e. Artikel 7
Voorgesteld wordt artikel 7 taalkundig aan te passen in woorden van de volgende strekking:
‘Indien ten minste 25 procent van de ouders hun behoefte daaraan aan haar kenbaar hebben gemaakt, schrijft de oudercommissie een ouderavond uit’.
f. Artikel 9
Voorgesteld wordt in het eerste lid, eerste zin, ‘van de school’ te vervangen door ‘ten behoeve van de school’ (zie artikel 23 van de Landsverordening funderend onderwijs).
Voorgesteld wordt het eerste lid, tweede zin, actief te formuleren zodat daaruit blijkt wie voor de vastlegging zorg moet dragen. Bijvoorbeeld: ‘De oudercommissie legt tevens vast op welke wijze zij betrokken wensen te zijn’.
Voorgesteld wordt het tweede lid actief te formuleren zodat daaruit blijkt wie de directeur van de school op de hoogte moet brengen van de uitkomst van de inventarisatie.
g. Artikel 10
Voorgesteld wordt om:
– het tweede ‘het’ in het eerste lid, onderdeel a, en de komma in onderdeel c, te schrappen;
– in het tweede lid ‘telkenjare’ te vervangen door ‘jaarlijks’; en
– in het derde lid na ‘instructietaal’ in te voegen ‘of instructietalen’ (zie artikel 10 van de Landsverordening funderend onderwijs).
h. Artikel 11
Voorgesteld wordt om in het eerste lid ‘heeft het recht’ te vervangen door ‘kan’ en ‘te’ te schrappen.
i. Artikel 14
Voorgesteld wordt artikel 14 in woorden van de volgende strekking te laten luiden:
‘In afwijking van artikel 3 worden de kandidaatstelling en de verkiezing van de oudercommissie verzorgd door het bevoegd gezag, indien op het tijdstip van inwerkingtreding van dit landsbesluit geen oudercommissie verbonden is aan een school’.
Voorgesteld wordt voorts in de nota van toelichting te vermelden dat het afwijken van artikel 3 eenmalig is en dat de volgende kandidaatstellingen en verkiezingen volgens de regels van artikel 3 van het ontwerp plaatsvinden.
- De nota van toelichting
Algemeen
Voorgesteld wordt om de pagina’s van de nota van toelichting separaat te nummeren.
Pagina 1
Voorgesteld wordt in de laatste zin van het zesde tekstblok ‘aan’ te vervangen door ‘op’.
Voorgesteld wordt in het voorlaatste tekstblok ‘zodoende’ te vervangen door ‘op die manier’ en het lidwoord ‘de’ voor ‘daarmee’ te schrappen.
Voorgesteld wordt in de laatste ‘bullet’ het woord ‘door’ te vervangen door ‘van’.
Pagina 2
Voorgesteld wordt om in de tweede zin van de toelichting op artikel 3 ‘aan’ te vervangen door ‘op’.
Pagina 3
Voorgesteld wordt vóór de punt aan het slot van het vierde tekstblok op te nemen ‘(artikel 23 van de Landsverordening funderend onderwijs).
Voorgesteld wordt in het vijfde tekstblok, voorlaatste zin, na ‘haar’ in te voegen ‘het bestaan van’ en om ‘binnenkomt’ te vervangen door ‘gemeld wordt’.
Voorgesteld wordt in het laatste tekstblok, eerste zin, ‘er vanuit’ te vervangen door ‘ervan uit’.
__________________________
[1] Ook bijvoorbeeld over het aantal leden dat aanwezig moet zijn om een vergadering doorgang te laten vinden, de wijze van oproepen van vergaderingen van de oudercommissie (zodat leden zich hierop kunnen voorbereiden) en regels over de werkwijze (bijvoorbeeld indien de stemmen staken over een in te nemen standpunt in een advies bij het adviseren van de minister op grond van artikel 12 van het ontwerp).
[2] Zie artikelen 5, vierde lid, 12 en 13 van het ontwerp.
[3] Zie ook artikelen 5, eerste tot en met derde lid, 6, 7, 9, tweede lid, 10, tweede en derde lid, en 11, eerste lid, tweede volzin en tweede lid, laatste zinsnede, van het ontwerp.