RvA no. RA/26-08

Met verwijzing naar uw spoedadviesverzoek d.d. 3 juni 2008 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp, welk verzoek de Raad op 5 juni 2008 heeft ontvangen, en de behandeling hiervan in de vergadering van de Raad van Advies d.d. 23 juni 2008, bericht de Raad u als volgt.

Het ontwerp-Besluit houdende tijdelijke voorzieningen voor het financieel toezicht op de Nederlandse Antillen en de eilandgebieden Curaçao en Sint Maarten (Besluit tijdelijk financieel toezicht Nederlandse Antillen, Curaçao en Sint Maarten) strekt, volgens de considerans, er toe in de overgangsperiode tot de nieuwe staatkundige verhoudingen financieel toezicht op de begrotingen van de Nederlandse Antillen en de eilandgebieden Curaçao en Sint Maarten in te stellen, in verband met de sanering van de schulden en de gezondmaking van de overheidsfinanciën.

Bestudering van het onderhavige ontwerp en de bijbehorende nota van toelichting alsmede de overige bij het adviesverzoek gevoegde stukken geven de Raad aanleiding tot het maken van de navolgende opmerkingen.

Algemeen

In de aan de Gouverneur van de Nederlandse Antillen gerichte ongedateerde brief no. 2831a RNA van de Minister-President staat dat het Ministerie van Justitie van Nederland nog een wetgevingstechnische toets zal uitvoeren op het ontwerp-besluit, welke toets wijzigingen in de tekst van het ontwerp-besluit met zich mee kan brengen. Indien deze toets tot essentiële wijzigingen van het ontwerp-besluit mocht leiden, geeft de Raad de regering in overweging hierover nader advies te vragen van de Raad.

Bij de beoordeling van het onderhavige ontwerp-besluit heeft de Raad stil gestaan bij het volgende.

Op de start-Ronde Tafelconferentie van 26 november 2005 is met betrekking tot de schuldpositie van de Nederlandse Antillen en de eilandgebieden onder meer het volgende vastgelegd: "Om de gezonde startpositie te bewerkstelligen zal aandacht besteed worden aan de schuldsanering. In dat kader zal Nederland een oplossing bieden voor de schuldproblematiek."
Bij het op 2 november 2006 te Den Haag gehouden bestuurlijk overleg over de toekomstige staatkundige positie van de eilandgebieden Curaçao en Sint Maarten, hebben Nederland, de Nederlandse Antillen en de eilandgebieden Curaçao en Sint Maarten nadere afspraken gemaakt omtrent de voor de schuldsanering te stellen voorwaarden, de verbetering van het financieel beheer, de te hanteren financiële normen en het toezicht tijdens de transitieperiode. Dit alles om te bewerkstelligen dat bij de start van de nieuwe staatkundige verhoudingen sprake zal zijn van een gezonde financiële positie van de eilanden. Bij de diverse daarop volgende bestuursakkoorden zijn deze afspraken nader gepreciseerd en verder uitgewerkt.
Nederland heeft zich, onder een aantal voorwaarden, verplicht om de nader vast te stellen schuld van de Nederlandse Antillen en de eilandgebieden Curaçao en Sint Maarten, tot aan de rentelastnorm, naar de stand van 31 december 2005 over te nemen. Een van die voorwaarden betreft de totstandkoming van financieel toezicht. De Nederlandse Antillen en de eilandgebieden Curaçao en Sint Maarten hebben toen ingestemd met financieel toezicht onder de voorwaarde dat Nederland de schuldovernameverplichting op zich neemt. Door betrokkenen is gekozen om op basis van vrijwillige samenwerking ex artikel 38 van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (Statuut) gestalte te geven aan het financieel toezicht. Betrokkenen zijn voorts overeengekomen dit financieel toezicht, dat tijdelijk van aard is, te regelen in een algemene maatregel van rijksbestuur als bedoeld in artikel 38, tweede lid, van het Statuut, dus in een zgn. consensus-algemene maatregel van rijksbestuur.

De Raad vindt in beginsel dat in het geval van een algemene maatregel van rijksbestuur die tot stand komt op basis van vrijwillige samenwerking de beginselen van de rechtsstaatgedachte en democratie die verankerd zijn in de Staatsregeling van de Nederlandse Antillen (Staatsregeling) en daarmee het ethisch fundament vormen waarop het staatkundig leven stoelt, in acht dienen te worden genomen. De vormgeving van dit fundament wordt mede bepaald door de eisen die de vierde paragraaf van het Statuut stelt aan de staatsinrichting van de landen. De Raad is van mening dat het slechts in uitzonderlijke gevallen geoorloofd is, voor zover daar zwaarwegende redenen voor zijn, afwijkingen van de Staatsregeling toe te staan. In geval van afwijking van de Staatsregeling dient in de toelichting op de betrokken regeling een motivering daarvoor te worden opgenomen.

De raad gaat in zijn advies in op de vraag of de juiste precedure coor de totstandkoming van het onderhavige ontwerp-besluit is gevolgd. Ook gaat de Raad in op regeling van het financieel toezicht in the ontwerp-besluit. Voorts gaat de Raad na of in het ontwerp-besluit en de nota van toelichting afwijkingen van de Staatsregeling of de vigerende landsverordeningen voorkomen. Hierbij volstaat de Raad met het geven can een aantal vorbeelden. Daarbij wordt tevens nagegaan of de afwiken al dan niet zijn onderbouwd in de nota van toelighting. Tot slot maak de Raad een aantal opmerking van redactionele en wetstechnische aard.

Totstandkomingsprocedure

Eis van overeenstemming

Uit de door de Minister-President d.d. 29 mei 2008, no's 2831 b RNA en 2831 c RNA, verzonden brieven aan de bestuurscolleges van het eilandgebied Sint Maarten respectievelijk het eilandgebied Curaçao, blijkt dat aan deze eilandgebieden hun instemming ter zake is gevraagd.
De Raad vindt dat ook de eilandgebieden Curaçao en Sint Maarten – waarop het onderhavige besluit van toepassing zal zijn – zich moeten kunnen vinden in de inhoud van het besluit. Het is de Raad niet bekend of de eilandgebieden Curaçao en Sint Maarten inmiddels hebben ingestemd met het onderhavige ontwerp-besluit.

Bij een algemene maatregel van rijksbestuur is het parlement niet betrokken bij de totstandkoming er van. Niettemin acht de Raad het aan te bevelen dat de regering vooraf kennis neemt van het standpunt van de Staten over het onderhavige ontwerp-besluit. De Raad heeft begrepen dat de Staten inmiddels tijdens een openbare vergadering op 12 juni 2008 in een motie hun gevoelen hebben gegeven met betrekking tot het ontwerp-besluit.

In artikel 27 van het ontwerp-besluit wordt tevens het Besluit tijdelijk financieel toezicht BES (Stb. 2007, 474) gewijzigd. Aangezien het gebruikelijk is om dezelfde procedure te doorlopen bij de wijziging van een regeling als bij de totstandkoming daarvan, vraagt de Raad zich af of ook niet de BES-eilanden vanwege het instemmingsvereiste betrokken moeten worden bij dit onderdeel van het onderhavige ontwerp-besluit.
De Raad stelt voor om hierover in de nota van toelichting uitleg te geven.

Inhoudelijke opmerkingen

Het bestaande stelsel van hoger toezicht

De Raad heeft kennis genomen van het feit dat er op dit moment in onze gemeenschap een heftige discussie gaande is met betrekking tot de vraag of met het tot stand brengen van de onderhavige consensus-algemene maatregel van rijksbestuur niet langs een omweg het hoger toezicht ex artikel 51 van het Statuut wordt ingevoerd. En voorts met betrekking tot de vraag of in de onderhavige consensus-regeling op enigerlei wijze getornd wordt aan de bevoegdheden van de bestaande (bestuurs)organen van het land de Nederlandse Antillen en de eilandgebieden Curaçao en Sint Maarten.

Het is duidelijk dat ingrijpen van hoger hand op basis van artikel 51 van het Statuut slechts mogelijk is indien sprake is van een ontoelaatbare toestand en intern redres in het land zelf niet plaatsvindt.

De Raad is van mening dat het land de Nederlandse Antillen en de eilandgebieden Curaçao en Sint Maarten niet in een dergelijke toestand verkeren.

In verband met de sanering van de schulden en de gezondmaking van de overheidsfinanciën hebben de landen er voor gekozen om op basis van vrijwillige samenwerking ex artikel 38 van het Statuut, in de transitieperiode tot de nieuwe staatkundige verhoudingen, financieel toezicht op de begrotingen van de Nederlandse Antillen en de eilandgebieden Curaçao en Sint Maarten in te stellen. De regeling van dit financieel toezicht wordt vastgelegd in het onderhavige ontwerp-besluit.

De afspraken die zijn gemaakt in de verschillende akkoorden zijn er mede op gericht de financiële vraagstukken op te lossen. De Raad is van mening dat door de instelling van het financieel toezicht en de aan het College financieel toezicht (Cft) toegekende taken niet wordt getornd aan de bevoegdheden van de bestaande (bestuurs)organen van het land de Nederlandse Antillen en de eilandgebieden Curaçao en Sint Maarten. Voor de redenen hiervoor zij verwezen naar het onderdeel "Financieel toezicht" in het onderhavige advies.

Financieel toezicht

In de Slotverklaring van 2 november 2006 van het bestuurlijk overleg van Nederland, het land de Nederlandse Antillen en de eilandgebieden Curaçao en Sint Maarten is onder meer overeengekomen dat Nederland onder voorwaarden bereid is tot overname van de geconsolideerde schuld van het land de Neclerlandse Antillen en de eilandgebieclen Curaçao en Sint Maarten, naar de stand van 31 december 2005, tot aan de rentelastnorm. Die verplichting omvat mede de herfinanciering van die schuld en de financiering van de rente op die schuld, alsook de sanering van de betalingsachterstanden. Een van de voorwaarden is dat er tijdens de transitieperiode naar de nieuwe staatkundige structuur financieel toezicht zal zijn op het land de Nederlandse Antillen en de eilandgebieden Curaçao en Sint Maarten. Voor dit toezicht zal een toezichthouder worden ingesteld ten behoeve waarvan regeling bij het onderhavige ontwerp-besluit zal plaatsvinden. Het toezicht dat wordt ingesteld is bedoeld om te voorkomen dat de financiële situatie in de transitieperiode verslechtert en om een gezonde startpositie voor de nieuwe landen te bereiken bij de aanvang van de nieuwe staatkundige structuur. Deze afspraken zijn daarna nog nader gepreciseerd en nader uitgewerkt in de nadien gesloten bestuursakkoorden.

Uit het onderhavige ontwerp-besluit en de nota van toelichting blijkt dat de taken van de in te stellen toezichthouder, het Cft, de volgende zijn:

• het toezicht op de toepassing van de gestelde financiële normen voor de begroting, onder meer bij de begrotingsvoorbereiding en -uitvoering en verantwoording van de begroting, alsmede bij het betalingsverkeer;
• het toezicht op het verbeteren van het financieel beheer;
• het toetsen of aan de voorwaarden voor het aangaan van leningen is voldaan; en
• het rapporteren aan en adviseren van de bestuursorganen van het land de Nederlandse Antillen, de eilandgebieden en de raad van ministers van het Koninkrijk (rijksministerraad).

Het Cft wordt ingesteld om te controleren of de door partijen gemaakte financiële afspraken worden nagekomen en waar nodig advies uit te brengen daarover aan de besturen enlof de rijksministerraad.

Gelet op bovengenoemde taken van het Cft constateert de Raad dat aan het Cft geen zelfstandige bevoegdheden worden geattribueerd met betrekking tot de voorbereiding of uitvoering van de begroting. De met de voorbereiding en vaststelling van de begroting bevoegde bestuursorganen blijven zelf verantwoordellijk voor de eigen begroting. In voorkomende gevallen treedt het Cft niet zelfstandig op, maar heeft het slechts een signalerende rol. De Raad vraagt zich echter af of het voorgaande opgaat in het geval, genoemd in artikel 20, vijfde lid, in samenhang met artikel 21, tweede lid, van het ontwerpbesluit. In dit geval krijgt het Cft een bevoegdheid die verder gaat dan de bovengenoemde signalerende rol, aangezien deze het bestuurlijk handelen kan beïnvloeden. De Raad is van mening dat in de nota van toelichting nader moet worden ingegaan op het karakter van de aan het Cft toegekende instemmingsbevoegdheid, bedoeld in artikel 20 in samenhang met artikel 21, tweede lid, van het ontwerp-besluit.

Het geheel in acht nemende is de Raad van oordeel dat de instelling van het Cft en de aan het Cft toegekende taken geen afwijking van de Staatsregeling of de Eilandenregeling Nederlandse Antillen (ERNA) met zich meebrengt. Immers er wordt niet getornd aan de bevoegdheden van de bestaande bestuursorganen van het land de Nederlandse en de eilandgebieden Curaçao en Sint Maarten.

De Raad merkt overigens op dat de rijksministerraad wel kan beslissen om een bestuur een aanwijzing te geven, bijvoorbeeld om de begroting aan te passen aan artikel 15 van het ontwerp-besluit (artikel 13, zevende lid, van het ontwerp-besluit) of om alsnog aan het Cft een ontwerp-begroting of vastgestelde begroting toe te sturen (artikel 14, vierde lid, van het ontwerp-besluit). Hoewel de aanwijzingen van de rijksministerraad geen afbreuk doen aan de bevoegdheden van de onderscheidene bestuursorganen is het niet duidelijk voor de Raad wat de gevolgen zijn wanneer een aanwijzing niet wordt opgevolgd.

In de laatste alinea van § "4. De rechtsbasis van de regeling" van het onderdeel "Algemeen" van de nota van toelichting (bladzijde 7) is aangegeven dat de aanwijzingsbevoegdheid van de rijksministerraad een reden is voor het regelen van het financieel toezicht op basis van artikel 38, tweede lid, van het Statuut.
Naar de mening van de Raad is niet alleen de aanwijzingsbevoegdheid van de rijksministerraad maar ook de instemmingsbevoegdheid van het Cft, bedoeld in artikel 20 in samenhang met artikel 21, tweede lid, van het ontwerp-besluit, aanleiding om het financieel toezicht in een wettelijke maatregel, zoals deze algemene maatregel van rijksbestuur, vast te leggen.
De Raad stelt, gelet op het voorgaande, voor de nota van toelichting op voornoemde punten aan te vullen.

De aanwijzing, bedoeld in artikel 16 van het ontwerp-besluit, kan – zoals aangegeven in de nota van toelichting (bladzijden 15 en 16) – inhouden het instellen van preventief toezicht op het onderhands aangaan van leningen. Bij de aanwijzing tot het instellen van toezicht moet worden aangegeven onder welke voorwaarden dat toezicht vervalt. Die voorwaarden kunnen alleen betrekking hebben op de omstandigheden die aanleiding waren voor de aanwijzing.

De Raad is van mening dat de mogelijkheid tot het instellen van preventief toezicht expliciet in het ontwerp-besluit geregeld moet worden. In het ontwerp-besluit moet in ieder geval worden geregeld welke instantie hiermee kan worden belast en in algemene zin welke voorwaarden door de toezichthoudende instantie gesteld mogen worden.

Afwijkingen van de Staatsregeling, de ERNA en de vigerende landsverordeningen

In het onderhavige ontwerp-besluit komen op een paar plaatsen afwijkingen voor van de Staatsregeling, van de ERNA en de vigerende landsverordeningen. Niet altijd blijkt de betrokken afwijking duidelijk uit de tekst van het ontwerp-besluit enlof uit de nota van toelichting. Ook wordt niet steeds onderbouwd waarom afwijking van de vigerende regelingen geboden is. De Raad stelt voor om in de nota van toelichting bedoelde afwijkingen te expliciteren en te onderbouwen waarom bedoelde afwijkingen nodig zijn. De Raad volstaat in het onderhavige advies met het noemen van enkele voorbeelden.

a. Geldleningsbevoegdheid
Ingevolge artikel 112, laatste volzin, van de ERNA heeft het eilandgebied Sint Maarten thans geen geldleningsbevoegdheid. Artikel 31 van het onderhavige ontwerp-besluit kent de geldleningsbevoegdheid toe aan het eilandgebied Sint Maarten. Daarbij gelden dan dezelfde voorwaarden als voor het eilandgebied Curaçao, aangezien artikel 31 van het ontwerp-besluit het artikel 96 van de ERNA hier van overeenkomstige toepassing verklaart. De toekenning van de geldleningsbevoegdheid voor het eilandgebied Sint Maarten in het ontwerp-besluit houdt een afwijking in van de ERNA. De Raad stelt voor de noodzaak tot het regelen van de geldleningsbevoegdheid van het eilandgebied Sint Maarten in dit ontwerp-besluit nader toe te lichten.

b. Machtigingen tot het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen
Artikel 74, tweede lid, eerste volzin, van de ERNA wijst de gezaghebber aan als degene die bevoegd is om het eilandgebied in buitengerechtelijke rechtshandelingen te vertegenwoordigen. Voor het land de Nederlandse Antillen wordt daarvoor telkens bij landsbesluit voorzien op grond van artikel 39a, tweede lid, laatste volzin, van de Staatsregeling.

Artikel 21, eerste lid, van het ontwerp-besluit bepaalt dat de namen en functies van degenen die bevoegd zijn tot het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen die voortvloeien uit een besluit tot het aangaan van financiële verplichtingen door de besturen worden gedeponeerd bij het Cft. Het Cft houdt daarvan een register bij dat wordt gepubliceerd. Mochten derden een privaatrechtelijke rechtshandeling aangaan met een persoon die niet is opgenomen in dit register dan is deze rechtshandeling nietig op grond van artikel 21, derde lid, van het ontwerp-besluit. De Raad begrijpt uit dit artikellid dat de gezaghebber personen kan machtigen ingevolge artikel 74, tweede lid, laatste volzin, van de ERNA om buitengerechtelijke rechtshandelingen aan te gaan, waarbij de bevoegdheid van de gezaghebber zelf intact blijft. Dit geldt evenzo voor de bevoegdheid om bij landsbesluit te voorzien in de vertegenwoordiging.Aangezien in de nota van toelichting (bladzijde 17) de indruk wordt gewekt dat het aangaan van rechtshandelingen slechts kan geschieden door diegenen die daartoe door het bestuur zijn gemachtigd met uitsluiting van degenen die ingevolge de Staatsregeling of de ERNA daartoe bevoegd zijn, stelt de Raad voor om de nota van toelichting in overeenstemming te brengen met het ontwerp-besluit. Ook met betrekking tot artikel 21, vierde lid, van het ontwerp-besluit, dat handelt over financiële rechtshandelingen, en de laatste volzin van de toelichting op artikel 21, die het heeft over vertegenwoordiging in rechtszaken, geldt dat de nota van toelichting niet in overeenstemming is met het ontwerp-besluit.

De Raad merkt verder op dat het Burgerlijk Wetboek een overwogen systematiek van het leerstuk van nietigheden en vernietigbaarheden bevat en is van mening dat in beginsel niet van deze systematiek moet worden afgeweken. In geval derden een privaatrechtelijke rechtshandeling aangaan met een persoon die niet is opgenomen in voormeld register, is sprake van het ontbreken van een toereikende volmacht. Daarbij is de hoofdregel dat in het geheel geen rechtshandeling tot stand komt volgens het Burgerfijk Wetboek. Het lijkt niet juist om in dat geval van nietigheid te spreken. Volgens de systematiek van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek kan een onbevoegd verrichte rechtshandeling bijvoorbeeld worden bekrachtigd. De rechtshandeling krijgt daardoor hetzelfde gevolg als zij gehad zou hebben indien zij krachtens volmacht zou zijn verricht. De bekrachtiging heeft ingevolge artikel 69, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerfijk Wetboek terugwerkende kracht. Een nietige rechtshandeling kan niet worden bekrachtigd. Het is niet duidelijk waarom in voorkomende gevallen waarbij derden een privaatrechtelijke rechtshandeling aangaan met een persoon die niet is opgenomen in het register, desgewenst bekrachtiging niet mogelijk zou zijn. De Raad adviseert dan ook voor wat betreft deze problematiek aan te sluiten bij het leerstuk van de vertegenwoordiging en niet van de nietigheden.

Voorts geeft de Raad de regering in overweging om op brede schaal voorlichting te geven aan de bevolking over het aan te houden register, in de nota van toelichting aangeduid als een openbaar register, en ook over de daarin opgenomen namen en functies van personen. De Raad vindt dat voorkomen moet worden dat een rechtshandeling ongeldig is omdat de betrokken wederpartij onbekend is met de onbevoegdheid van degene die namens het land de Nederfandse Antillen of de eilandgebieden stelt op te treden. Tevens vindt de Raad het van belang dat nadere regels worden vastgesteld met betrekking tot het register, onder meer over de inrichting en de plaats waar het ter inzage wordt bewaard.

c. Aangaan van financiële verplichtingen
Ingevolge artikel 20 van het ontwerp-besluit moet het voornemen tot bepaalde financiële verplichtingen worden voorgelegd aan de directeur Financiën respectievelijk het hoofd Financiën, allen ambtenaren. Dezen kunnen daartoe een positief advies geven. Door de bevoegdheden, bedoeld in artikel 20 van het ontwerp-besluit, te verlenen waar bepaalde gevolgen aan verbonden zijn, wordt de bevoegdheid van de betrokken besturen financiële verplichtingen aan te gaan doorkruist en wel door een persoon die hiërarchisch ondergeschikt is aan deze besturen. De uitvoering van voormeld artikel kan leiden tot het ontstaan van een spanningsveld in de relatie tussen het bestuur en de betrokken ambtenaar.
Het voorgestelde houdt naar de mening van de Raad een afwijking in van artikel 13, derde lid, van de Staatsregeling, artikel 2, aanhef en onderdeel E, sub 5, van de ERNA en de Landsverordening Materieel Ambtenarenrecht (P.S. 1964, no. 159), met name de hoofdstukken VIII en IX. Deze afwijking dient in de nota van toelichting te worden onderbouwd. De Raad stelt overigens voor om het voorgestelde in artikel 20 van het ontwerp-besluit te heroverwegen.

Overige inhoudelijke opmerkingen

De Raad wenst nog de volgende opmerkingen te maken.

a. Het begrip "begroting"
In artikel 1 van het ontwerp-besluit is het begrip "begroting" omschreven als de begroting, bedoeld in de Gomptabiliteitslandsverordening, onderscheidenlijk de begroting, bedoeld in de Eilandenregeling Nederlandse Antillen. Wat betreft de eilandgebieden wordt terecht verwezen naar de ERNA (artikel 92). Naar de mening van de Raad dient ten aanzien van het land de Nederlandse Antillen niet verwezen te worden naar de Gomptabiliteitslandsverordening maar naar de Staatsregeling (artikel 84).

b. Toezicht op de begroting
Indien het Gft van mening is dat een vastgestelde begroting of begrotingswijziging niet voldoet aan artikel 15 van het ontwerp-besluit, kan het zich met een gemotiveerd advies tot het geven van een aanwijzing wenden tot de rijksministerraad. Een afschrift van voormeld advies wordt gezonden aan het betreffende bestuur. Dat kan aanleiding zijn voor het bestuur de uitvoering van de begroting of een deel daarvan op te schorten. Gedurende de periode dat de begroting of een deel van de begroting is opgeschort, geldt ingevolge artikel 13, zesde lid, van het ontwerp-besluit de begroting of het deel van de begroting van het jaar voorafgaande aan het betreffende begrotingsjaar.

De Raad is van mening dat niet alleen het bestuur maar ook de Staten en de eilandsraad een afschrift van een gemotiveerd advies van het Gft tot het geven van een aanwijzing als bedoeld in artikel 13, vierde lid, van het ontwerp-besluit dienen te ontvangen. Artikel 13, vijfde lid, dient naar de mening van de Raad aangepast te worden. Om dezelfde reden stelt de Raad voor om ook artikel 14, derde lid, van het ontwerp-besluit aan te passen.

De Raad geeft in overweging om de volgende aspecten die voortvloeien uit het bepaalde in artikel 13 van het ontwerp-besluit nader toe te lichten:

• de gehoudenheid van het bestuur om een afweging te maken of opschorting van de uitvoering van de begroting geboden is.
• een uitleg waarom opschorting van de uitvoering van de begroting niet altijd nodig zal zijn. Denkbaar is dat slechts een deel van de begroting niet in overeenstemming is met de normen, genoemd in artikel 15 van het ontwerp-besluit. Zolang de uitvoering van bedoeld deel van de begroting nog niet aan de orde is, is opschorting van de uitvoering van bedoeld deel van de begroting niet nodig.
• de reden waarom het nodig is om in artikel 13, zesde lid, van het ontwerp-besluit te bepalen dat artikel 12, eerste lid, van overeenkomstige toepassing is.

c. De artikelen 16 en 22 van het onwerp-besluit
In artikel 16 van het ontwerp-besluit betreffende leningen wordt in alle gevallen een adviserende rol toebedeeld aan de Bank van de Nederlandse Antillen (BNA), behalve indien er onderhands leningen worden aangetrokken, in welke gevallen het Cft een adviserende rol heeft. Het is de Raad niet duidelijk waarom de adviserende rol, bedoeld in voormeld artikel, niet slechts aan één instantie is toegekend.
De Raad geeft in overweging om in de toelichting op artikel 16 van het ontwerp-besluit de redenen voor de gemaakte keuze te vermelden. De Raad stelt voor om in artikel 22, eerste lid, onderdelen b en c, en tweede lid, van het ontwerp-besluit de juiste benaming van de BNA te vermelden. De woorden "Bank Nederlandse Antillen" dienen te worden vervangen door: de Bank van de Nederlandse Antillen.

d. Artikel 32 van het ontwerp-besluit (corporate governance)
Ingevolge artikel 32 van het ontwerp-besluit moeten de besturen het Cft informeren over het tot stand brengen van regels op het terrein van corporate governance. Het gaat onder meer om richtlijnen voor het dividendbeleid van rechtspersonen waarin het Land respectievelijk de eilandgebieden deelnemen, alsmede om procedures en eisen rond de benoeming en het ontslag van bestuurders van rechtspersonen waarin het Land respectievelijk de eilandgebieden deelnemen. In § "7.6 Corporate Governance" (bladzijde 11) is voor de gehoudenheid van besturen voormelde regels vast te stellen het volgende motief aangegeven. Het is van groot belang dat zorgvuldig wordt omgegaan met het gebruik maken van privaatrechtelijke constructies bij het uitvoeren van de overheidstaak. Meer speciaal zullen zorgvuldige regels opgesteld moeten worden op de aangegeven terreinen. De Raad constateert dat artikel 32 van het ontwerp-besluit niet slechts betrekking heeft op rechtspersonen die belast zijn met een overheidstaak. De Raad geeft in overweging om artikel 32 van het ontwerp-besluit op dit punt aan te passen.

e. Schuldendiensten/achterstallige betalingen aan de SVB en het APNA
In de artikelen 30, vierde lid, en 34, eerste lid, van het ontwerp-besluit staat de term "schuldendiensten". In § "3. De schuldovername door Nederland" in onderdeel "Algemeen" van de nota van toelichting (bladzijden 4 e.v.) wordt ingegaan op de schuldendienst. In het ontwerp zelf is het niet duidelijk om welke schuldendiensten het gaat. De Raad stelt voor om in het ontwerp te omschrijven welke schuldendiensten de regeringen op het oog hebben.

Verder is bepaald dat de overname van de schuldendiensten door Nederland voor het eilandgebied Sint Maarten met de inwerkingtreding van het ontwerp-besluit aanvangt en voor het eilandgebied Curaçao op het moment dat het Cft aan de rijksministerraad bericht heeft dat de begroting voor het jaar 2008 overeenstemt met de daartoe gestelde normen. Er is wat dit aangaat dus een onderscheid gemaakt tussen de twee eilandgebieden. De Raad geeft in overweging om in de nota van toelichting de redenen voor het gemaakte onderscheid aan te geven.

Zoals aangegeven in § "3. De schuldovername door Nederland" van onderdeel "Algemeen" van de nota van toelichting (bladzijde 5) heeft Nederland zich verplicht, om de op 31 december 2005 bestaande betalingsachterstanden te saneren, voor zover die sindsdien zijn blijven openstaan. Hierbij wordt voorrang gegeven aan de achterstallige betalingen aan het Algemeen Pensioenfonds van de Nederlandse Antillen (APNA) en de Sociale Verzekeringsbank (SVB).

De Raad geeft in overweging om in de nota van toelichting nader uit te leggen waarom voorrang wordt gegeven aan de achterstallige betalingen aan het APNA en de SVB.

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard

Zowel het ontwerp-besluit als de nota van toelichting vertonen onvolkomenheden van wetstechnische en redactionele aard. De Raad volstaat met het geven van een aantal voorbeelden.

a. De considerans en artikel 34 van het ontwerp-besluit
De eerste volzin van de laatste alinea van de considerans vermeldt het volgende: "Dat de considerans en de toelichting bij dit besluit integraal onderdeel van dit besluit zijn." Ook in het onderdeel "Algemeen" van de nota van toelichting (bladzijde 2) is aangegeven dat de considerans, de artikelen en de nota van toelichting als een totaalresultaat moeten worden beschouwd. Considerans en de nota van toelichting vormen daarmee over de gehele linie een integraal onderdeel van het besluit, aldus de nota van toelichting.
Een wettelijke regeling dient voorzien te zijn van een toelichting. De toelichting bevat een verantwoording van de regeling. De Raad vindt om die reden dat de toelichting geen onderdeel kan uitmaken van het besluit. Mocht dat wel het geval zijn dan zou dit betekenen dat ook de toelichting algemeen verbindende voorschriften bevat.

In de considerans en in artikel 34 van het ontwerp-besluit wordt verwezen naar de verschillende akkoorden die gesloten zijn. De Raad is van mening dat de genoemde akkoorden nader moeten worden omschreven in het ontwerp-besluit. Bijvoorbeeld "Slotverklaring van 2 november 2006" moet omschreven worden als "Slotverklaring van 2 november 2006 van het bestuurlijk overleg van Nederland, het land de Nederlandse Antillen en de eilandgebieden Curaçao en Sint Maarten".

b. Artikel 14 van het ontwerp-besluit
In artikel 14 van het ontwerp-besluit zijn uiterste data opgenomen voor de aanbieding van een ontwerp-begroting respectievelijk een vastgestelde begroting die voor advies aan het Cft moet worden gezonden.
In artikel 14 van het ontwerp-besluit wordt voor een vastgestelde begroting het begrip "begroting" gebruikt. In het proces van het tot stand brengen van de begroting van het land de Nederlandse Antillen zijn er twee cruciale tijdstippen, namelijk het tijdstip waarop de begroting door de Staten is goedgekeurd en het tijdstip waarop de begroting door de Gouverneur is vastgesteld. Voor de toepassing van artikel 14 van het ontwerp-besluit is het laatstgenoemde tijdstip bepalend. De Raad stelt om die reden voor om in artikel 14 duidelijk tot uitdrukking te laten komen dat voor de vaststelling of genoemd artikel in acht is genomen, de datum waarop de begroting is vastgesteld bepalend is. Dit kan worden gedaan door in de derde en vijfde regel van artikel 14, eerste lid, van het ontwerp-besluit "begroting" te vervangen door "vastgestelde begroting" en in de eerste volzin van het vierde lid van genoemd artikel "een begroting" te vervangen door "een vastgestelde begroting".

De Raad heeft voor het overige geen opmerkingen.

Concluderend geeft de Raad de regering in overweging om rekening houdend met de lijnen van dit advies in te stemmen met het ontwerp-besluit.

Willemstad, 24 juni 2008