RvA no. RA/27-16-DIV

Onderwerp:  Advies van de Raad inzake de conflictbeslechting in het Koninkrijk ex artikel 12a van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden

Advies: Met inachtneming van artikel 21, eerste lid, van de Landsverordening Raad van Advies en naar aanleiding van de behandeling van bovengenoemd onderwerp op 6 juni 2016, bericht de Raad u als volgt.

Aanleiding voor dit advies uit eigener beweging

Tijdens het overleg van de Raden van Advies van Aruba, Curaçao en Sint Maarten, dat op 22 april 2016 plaatsvond in Oranjestad, is diepgaand van gedachten gewisseld over een aantal constitutionele aspecten van samenwerking, toezicht en conflictbeslechting in het Koninkrijk. Deze staatsrechtelijke aspecten kunnen enerzijds worden bekeken vanuit de regelingen die gelden voor het financiële toezicht, anderzijds hebben de onderliggende vragen een veel bredere betekenis.

Omdat een debat over een onafhankelijke geschillenbeslechting ex artikel 12a van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (hierna: het Statuut)[1] gaande is, hebben de Caribische Raden van Advies in Oranjestad besloten hun respectievelijke regeringen en volksvertegenwoordigingen[2] te adviseren over een aantal constitutionele aspecten hiervan.[3] Vanwege het feit dat er op de genoemde bijeenkomst in Oranjestad een vergaande vorm van consensus kon worden bereikt, hebben de drie Raden tevens besloten ter zake advies eigener beweging van gelijke strekking uit te brengen. Het onderhavige advies strekt daartoe.

Het advies is als volgt opgebouwd. In paragraaf 2 wordt aannemelijk gemaakt dat het debat over een onafhankelijke geschillenbeslechting van fundamentele betekenis is voor de houdbaarheid van het Koninkrijk. Het bevat het oordeel dat door de Raden van Advies van Curaçao, Aruba en Sint Maarten, wordt gedeeld, namelijk dat uit moet worden gekeken naar een onafhankelijke rechterlijke instantie die geschillen over de uitleg van het Statuut kan beslechten. Vervolgens wordt in paragraaf 3 aan de hand van enkele praktijkgevallen geïllustreerd hoe belangrijk het is dat de mogelijkheid van een onafhankelijke geschillenbeslechting snel moet komen. Paragraaf 4 bevat een conclusie en een eindadvies.

Conflictbeslechting door een onafhankelijke rechter

Inleiding

Toen een nieuwe rechtsorde voor het Koninkrijk der Nederlanden (hierna: het Koninkrijk) was ontworpen, werden grondbeginselen van de inhoud van de nieuwe rechtsorde van het Koninkrijk vastgesteld. Deze kunnen volgens de officiële toelichting op het Statuut aldus worden samengevat, dat in deze rechtsorde de landen zelfstandig de eigen belangen behartigen en dat zij op de voet van gelijkwaardigheid verbonden zijn tot verzorging van de gemeenschappelijke belangen en tot wederkerige bijstand. In een dergelijk staatsverband kan onder omstandigheden behoefte bestaan aan een regeling voor de behandeling van geschillen. Door de intensivering van de samenwerking, zoals afgesproken in het kader van de staatkundige hervormingen, binnen het Koninkrijk  en de toename van het aantal landen in het Koninkrijk, neemt daarnaast de kans op geschillen tussen de landen toe, terwijl er tegelijkertijd een groter belang is bij een goede en effectieve samenwerking. Dit is, zoals gesteld in de toelichting op artikel 12a van het Statuut, de aanleiding geweest om in het Statuut te voorzien in de mogelijkheid om bij rijkswet een regeling voor behandeling van geschillen tussen het Koninkrijk en de landen te treffen. Tevens wordt voorzien in de mogelijkheid dat de landen de behandeling van onderlinge geschillen regelen (artikel 38a van het Statuut).

In de praktijk kan worden geconstateerd dat een oordeel van een onafhankelijke rechter in de Koninkrijksverhoudingen node wordt gemist. (Zie paragraaf 3 van dit advies.) Omdat de vier landen in het Koninkrijk de facto niet in een gelijke of gelijkwaardige verhouding tot elkaar staan, is de aanwezigheid van een rechterlijke beoordeling bij conflicten tussen de landen en tussen de landen en de Koninkrijksregering van cruciale betekenis. Juist vanwege de samenval van Nederlandse en Koninkrijksinstellingen moet die conflictbeslechting ver weg blijven van de betrokken regeringen, waaronder de Koninkrijksregering en in handen worden gegeven van een onafhankelijke rechterlijke instantie. Nu artikel 12a van het Statuut sedert 10 oktober 2010 is ingevoerd is het voor de landen in het Koninkrijk van belang dat een onafhankelijke geschillenregeling binnen afzienbare tijd wordt ingevoerd.

De parlementaire geschiedenis van artikel 12a van het Statuut

Artikel 12a van het Statuut maakte deel uit van het aanvankelijke ontwerp zoals dat door de regering van Nederland is ingediend, maar was aanvankelijk facultatief, dus alleen als een bevoegdheid voor de Rijkswetgever geformuleerd. Volgens de Rijksregering leek het wenselijk in het Statuut de mogelijkheid te openen om bij rijkswet een regeling te treffen voor eveneens bij rijkswet aan te wijzen geschillen tussen het Koninkrijk en een of meer landen, nu het aantal landen binnen het Koninkrijk toenam, de samenwerking geïntensiveerd zou worden en de bestaande mogelijkheden om een geschil op te lossen (die van artikel 12, tweede tot en met vierde lid, van het Statuut al wordt daar niet met zoveel woorden naar verwezen) niet altijd even effectief zijn gebleken.[4] De Raad van State van het Koninkrijk (hierna: de Raad van State) ging in zijn advisering bij het wetsontwerp niet op de kwestie van artikel 12a in, maar sprak wel uitgebreid over de modaliteiten van een geschillenregeling bij het advies inzake de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten, waarover hieronder meer. Verschillende fracties in de Tweede Kamer hebben zich afgevraagd of de regering concreter wilde schetsen hoe zij zich een dergelijke geschillenregeling voorstelde en of zij voornemens was om binnen korte tijd na de opheffing van de Nederlandse Antillen een voorstel van Rijkswet in te dienen.[5]  In de Staten van de Nederlandse Antillen bestonden aan de zijde van verschillende fracties serieuze twijfels over de huidige geschillenregeling ex artikel 12 en werd de hoop uitgesproken dat deze (al dan niet via de band van artikel 12a) vervangen of aangevuld zou kunnen worden door een regeling die gelijkwaardiger, democratischer en/of onafhankelijker was.[6] Alle in de Staten van Aruba vertegenwoordigde fracties waren er voorstander van dat het voorgestelde artikel 12a geformuleerd zou worden als een verplichting voor de Rijkswetgever, zo blijkt uit het verslag van de Staten. Met name de fractie van de AVP vroeg aandacht voor het feit dat juridische geschillen omtrent de interpretatie van bepalingen van het Statuut zelf in handen van een onafhankelijke geschillenbeslechter zou moeten worden gelegd.[7] Op de vragen van de verschillende fracties in de Tweede Kamer is de Rijksregering op dit specifieke punt niet inhoudelijk ingegaan; in de beantwoording van de vragen van de fracties in de Staten van de Nederlandse Antillen en die van Aruba gaan de regeringen vervolgens wel op de kwestie in. Daar spreken zij zich voor het eerst met zoveel woorden uit voor een invulling van artikel 12a die zal leiden tot “het instellen van een onafhankelijke instantie die juridische geschillen over de interpretatie van het Statuut kan beslechten”.[8] Tijdens de behandeling in de Tweede Kamer van het wetsvoorstel is vervolgens door een aanvaard amendement van de bijzondere gedelegeerden Wever en Thijsen (Aruba) artikel 12a inderdaad als een imperatieve bepaling geformuleerd. De memorie van toelichting bij hun amendement maakt duidelijk dat ook zij deze verplichting voor de Rijkswetgever vooral van belang achten om zeker te stellen dat er een onafhankelijke geschillenbeslechter voor juridische geschillen tussen Koninkrijk en landen in het leven geroepen zou worden.[9] Daarnaast nam de Kamer een motie van de bijzondere gedelegeerden Yrausquin en Herdé (Aruba) aan, waarin eveneens werd vastgelegd dat de nieuwe geschillenregeling er een zou moeten zijn waarin een onafhankelijke instantie strikt juridische geschillen die voortvloeien uit de toepassing van het Statuut zou gaan beslechten.

De stand van zaken

De voorlichting die de Raad van State over een geschillenregeling heeft gegeven is nog steeds niet openbaar. Zoals bekend is tot op heden ook geen voorstel van Rijkswet tot regeling van de materie bij de Staten-Generaal ingediend. Dit laatste heeft voor alles te maken met het feit dat er tot op heden geen overeenstemming tussen Nederland enerzijds en de Caribische landen anderzijds is over de nadere invulling van de door artikel 12a van het Statuut voorgeschreven rijkswet. Wel is op parlementair niveau vastgesteld dat een voorstel van Rijkswet zal moeten voldoen aan de drie door het Interparlementair Koninkrijksoverleg van mei-juni 2016[10] vastgestelde uitgangspunten voor een geschillenregeling, namelijk: (1) onafhankelijke geschillenbeslechting, (2) geschillenbeslechting middels bindende uitspraak (met de mogelijkheid tot conflictbemiddeling voorafgaand daaraan) (3) beperking tot strikt juridische geschillen met betrekking tot Statutaire bepalingen.

Hoewel de parlementaire behandeling, zoals hierboven bleek, duidelijk in de richting wijst van een regeling waarbij geschillen omtrent de juridische uitleg van de bepalingen van het Statuut in handen van een onafhankelijke (rechterlijke) instantie gelegd wordt, zijn de Nederlandse regeringen vanaf 2010 niet enthousiast over dit idee. Dat heeft onder meer van doen met de voorkeur die de Raad van State voor een andere vorm van geschillenbeslechting heeft uitgesproken, één die als eerste is neergelegd in de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten [11]en inmiddels ook in de Landsverordening Aruba tijdelijk financieel toezicht[12].

Advisering van de Raad van State

1°. Mogelijke varianten

In zijn advisering bij het voorstel van Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten over de meest gewenste vorm van geschillenbeslechting merkt de Raad van State op dat het de voorkeur verdient om dit te regelen in de vorm van een variant op het van oudsher in ons recht bestaande Kroonberoep. De Raad van State komt tot dit oordeel door deze vorm van geschillenbeslechting af te zetten tegen enerzijds een beroep op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en anderzijds een beroep op de volle Raad van State, een variant die door Sint Maarten was gesuggereerd.

Over een beroep op de Afdeling bestuursrechtspraak merkt de Raad van State op dat dit onwenselijk is nu door deze Afdeling uitsluitend geoordeeld kan worden op basis van rechtmatigheidsargumenten, hetgeen de Raad van State te beperkt voorkomt, nu het niet uit te sluiten valt dat het advies van het College financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten (hierna: het Cft) en het oordeel van de raad van ministers van het Koninkrijk (hierna: de Rijksministerraad) daarover ook gebaseerd zal zijn op overwegingen van doelmatigheid of gewenst beleid: “Beoordeling van bedoelde algemene bestuurlijke overwegingen valt buiten het bereik van de rechtmatigheidstoets door de bestuursrechter. Gelet op de aard van de geschillen waar het in het wetsvoorstel om gaat, kan voor de beslissing op dergelijke geschillen de weg van beroep op de Afdeling bestuursrechtspraak naar het oordeel van de Raad niet worden beschouwd als een adequate voorziening” schrijft de Raad dan ook in zijn advies.[13]

De andere variant die de Raad van State bespreekt is de variant van een beroep op de volle Raad. Deze mogelijkheid stuit volgens de Raad van State op constitutionele bezwaren: artikel 13 van het Statuut voorziet uitsluitend in een adviserende taak voor de Raad van State, de artikelen 73 en 75

van de Grondwet maken het in onderlinge samenhang bezien ook slechts mogelijk om de Raad een adviserende taak toe te kennen ten aanzien van interbestuurlijke geschillen.[14] De Raad is dan ook geporteerd voor de variant van het Kroonberoep met versterkte waarborgen, die er zorg voor dragen dat het zogeheten contrair gaan door de Kroon ten zeerste beperkt wordt.[15]

2°. Variant Kroonberoep op het gebied van financieel toezicht

Bovengenoemd variant van het Kroonberoep met versterkte waarborgen is in de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten vastgelegd en vervolgens ook in de Landsverordening Aruba tijdelijk financieel toezicht[16] terecht gekomen. De procedure[17] komt er kort gezegd op neer dat binnen 30 dagen nadat een aanwijzing aan de regering van een der landen is gegeven hiertegen beroep openstaat op de Kroon. De voorbereiding van het besluit is in handen van de Raad van State, die bij de voorbereiding van het besluit getuigen en deskundigen kan horen en in ieder geval de betrokken regering hoort. Het ontwerpbesluit van de Raad van State is niet openbaar. Nadat de regering van het Koninkrijk het ontwerpbesluit van de Raad van State heeft ontvangen, kan deze Raad binnen twee maanden verzoeken om het opnieuw in overweging te nemen als daartegen van de zijde van de regering bedenkingen gerezen zijn. Alsdan wordt de betrokken regering opnieuw door de Raad gehoord.

Het ontwerpbesluit van de Raad is bindend voor de Kroon voor zover het uitsluitend betrekking heeft op rechtmatigheidsargumenten. Voor zover de Raad ook andere gronden betrokken heeft in zijn oordeel omtrent het oorspronkelijke besluit kan de Kroon daarvan afwijken “indien zeer zwaarwegende, op het in deze wet geregelde toezicht betrekking hebbende, gronden daartoe aanleiding geven. Indien het besluit van de Kroon afwijkt van het ontwerp of het nader ontwerp wordt het in het Staatsblad geplaatst met een rapport van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Dit rapport bevat in ieder geval de argumenten op grond waarvan wordt voorgesteld af te wijken van het ontwerp respectievelijk het nader ontwerp, alsmede het ontwerp zelf en indien daarvan sprake is, het nader ontwerp” (het negende lid). Wordt bovendien geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid van het negende lid, dan geldt het ontwerpbesluit van de Raad van State ook als definitief en wordt door de Kroon conform dit ontwerpbesluit beslist (het elfde lid).

Invulling van artikel 12a van het Statuut

1°. Contouren geschillenbeslechting ex artikel 12a van het Statuut vanuit Nederlandse optiek

Het in de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten en de Landsverordening Aruba tijdelijk financieel toezicht vastgelegde stelsel van geschillenbeslechting is door de Nederlandse regering aangemerkt als de gewenste vorm voor de invulling van artikel 12a van het Statuut.

In de voorlichting van 5 september 2011[18] (en de voorlichting van 17 september 2015[19]) verwijst de Raad van State naar haar tot op heden niet openbaar gemaakte voorlichting omtrent artikel 12a[20], waarin, aldus de voorlichting van 5 september 2011, onder meer werd gesteld dat de regeling ter uitvoering van artikel 12a geen betrekking zou moeten hebben op besluiten van organen van het Koninkrijk (omdat voor besluiten van landsorganen reeds de procedure van onthouding van goedkeuring door de Gouverneur en spontane vernietiging door de Kroon bestaat) en evenmin betrekking zou moeten hebben op rijkswetten, nu de Grondwet een uitputtende regeling geeft van de organen die tezamen de wetgevende macht vormen, zij bovendien uit kracht van artikel 120 de toetsing door de rechter van wetten in formele zin verbiedt en dit toetsingsverbod gelet op het Harmonisatiewet-arrest[21] mede ziet op toetsing van (rijks)wetten aan het Statuut.[22] Tijdens de behandeling van de begroting voor Koninkrijksrelaties voor het begrotingsjaar 2015 is door Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aangegeven dat dit standpunt van de Raad van State ook het standpunt van de Nederlandse regering is: de geschillenregeling van artikel 12a kan niet zodanig worden ingevuld dat de verbindendheid van (ontwerp-)rijkswetten beoordeeld zou kunnen worden door een rechterlijk orgaan, omdat artikel 120 van de Grondwet hieraan in de weg staat. Omdat de geschillenregeling voor de landen overzee eigenlijk alleen zin heeft, als zij ten minste (ook) op rijkswetten van toepassing is, levert dit een impasse op die tot op heden onoplosbaar is.[23]

Recent heeft de Minister Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in een brief[24] aan de beide Kamers aangegeven dat zijn definitief voorstel voor een invulling van artikel 12a er als volgt uit zal zien:

1.   Er wordt uitvoering gegeven aan artikel 12a van het Statuut, dat wil zeggen dat de regeling in de vorm van een rijkswet gegoten zal worden.

2.   De regeling houdt in dat indien in de Rijksministerraad een geschil rijst over enige materie die betrekking heeft op de in artikel 12, eerste lid of tweede lid van het Statuut genoemde onderwerpen, er voortgezet overleg plaatsvindt conform artikel 12, derde en vierde lid.

3.   Leidt dit overleg niet tot overeenstemming, dan kan de kwestie door het land of de landen die het aangaat binnen twee weken voor geschillenbeslechting worden voorgedragen.

4.   De voorzitter van de Rijksministerraad legt de voorgenomen voorziening waarover het geschil is gerezen voor aan de Raad van State waarbij de bezwaren van het land of de landen die het geschil hebben opgeworpen integraal worden opgenomen.

5.   Vervolgens beslist de Rijksministerraad met inachtneming van het advies van de Raad van State. Van dit advies kan slechts gemotiveerd worden afgeweken.

6.   Het besluit en het advies van de Raad van State worden terstond na het nemen ervan bekend gemaakt.

2°. Oordeel van de Raad van Advies over het voorstel van Nederland

Inleiding

Indien het aan Nederland ligt (en aangezien het hier om een obligatoire rijkswet gaat kan Nederland uiteindelijk zijn wensen tegen de bezwaren van de andere landen in realiseren) zal de beoogde definitieve regeling van artikel 12a van het Statuut het karakter van Kroonberoep krijgen en sterk zal lijken of zelfs identiek zal zijn aan die in artikel 26 van de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten en artikel 26 van de Landsverordening Aruba tijdelijk financieel toezicht.

Vastgesteld kan worden dat de door de Nederlandse regering beoogde regeling ter uitvoering van artikel 12a van het Statuut niet voldoet aan de uitgangspunten zoals die – ook door de regering van het Koninkrijk – bij de invoering van artikel 12a van het Statuut in 2010 zijn omarmd. Kroonberoep, ook in de verzwaarde vorm waarin het hier gepresenteerd wordt, is immers geen procedure waarin strikt juridische geschillen over de interpretatie van het Statuut door een onafhankelijke geschillenbeslechter worden beslecht. De aanleiding voor de weerzin tegen het treffen van een voorziening binnen die kaders lijkt in belangrijke mate ingegeven – ook gezien de uitlatingen van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan beide Kamers – door de overtuiging dat een scheiding tussen rechtmatigheids- en beleidsoordelen vaak niet of niet goed te maken is, iets waar de Raad van State in zijn advies over de geschillenbeslechting in de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten ook al op gewezen had.

Ook de bij de Raad van State en in navolging daarvan bij de Nederlandse regering in verband met artikel 120 van de Grondwet levende bezwaren tegen een vorm van geschillenbeslechting waarin een eindoordeel over de rechtmatigheid (en daarmee de verbindendheid) van (formele) rijkswetgeving in handen van een onafhankelijk orgaan gelegd zou worden, hebben er vermoedelijk aanleiding toe gegeven te kiezen voor een variant waarin wel een geschil over (ontwerp-)rijkswetten opgeworpen kan worden, maar het eindoordeel over de constitutionaliteit hiervan toch in handen van de Rijksregering blijft liggen, net als thans het geval is.

Naar het oordeel van de Raad van Advies overtuigt de argumentatie van zowel de Raad van State als de Nederlandse regering niet. Een minder formele en letterlijke lezing van de zijde van de Raad van State en de Nederlandse regering had ertoe kunnen (of zelfs moeten) leiden dat erkend werd wat hier evident de bedoeling was: een onafhankelijke instantie bevoegd te maken om de bevoegdheidsgeschillen die tussen het Koninkrijk en één of meer Caribische landen kunnen rijzen (en ook vaak gerezen zijn) over de vraag of iets al of niet binnen de bevoegdheden van het Koninkrijk valt en die zich zeer slecht door artikel 12 procedure van het Statuut laat oplossen, op een voor alle landen bevredigende manier tot een oplossing te brengen, zoals dat in tal van andere (quasi) federale systemen ook gebeurt. [25]

Relevante vergelijkingen met gemeentes, provincies en openbare lichamen in het Caribisch deel van het Koninkrijk

De tamelijk kunstmatige scheiding die de Raad van State en de Nederlandse regering aanbrengen tussen toetsing aan juridische normen en toetsing aan beleidsmatige overwegingen wordt ook geïllustreerd door de vrijwel onomstreden invoering van de bevoegdheid van de bestuursrechter tot toetsing van vernietigingsbesluiten van gemeentelijke en provinciale verordeningen, in 1994 vastgelegd in artikel 281a van de Gemeentewet[26] en artikel 274a van de Provinciewet[27]. Kennelijk is de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, die volgens de Raad van State niet goed bij machte is om te beoordelen of de Kroon terecht de begroting van Curaçao heeft afgekeurd, zeer wel in staat om te beoordelen of de Kroon een verordening van de gemeente Haarlem terecht heeft vernietigd. In artikel 220 van de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba[28] (hierna: WolBES) is eenzelfde bevoegdheid voor de bestuurscolleges van Bonaire, Sint Eustatius en Saba vastgelegd om op te komen tegen vernietigingsbesluiten van hun verordeningen. Het is slecht uit te leggen dat het Openbaar Lichaam Bonaire, waarvan de autonomie zelfs nog geen grondwettelijke verankering heeft, wel de bevoegdheid heeft om besluiten die eigen algemeen verbindende voorschriften vernietigen rechterlijk te doen toetsen, terwijl de landen Aruba, Curaçao en Sint Maarten – waarvan de autonomie gegarandeerd wordt in het hoogste constitutionele document van ons Koninkrijk en onvergelijkelijk veel omvangrijker is dan die van Bonaire -, een dergelijke bevoegdheid onthouden zou moeten worden om bezwaren tegen de totstandkoming van wettelijke voorschriften waardoor die autonomie beperkt wordt, rechterlijk te laten toetsen.

Weerlegging van het argument ontleend aan het stelsel van de Grondwet

De verwijzing naar het gesloten stelsel van de Grondwet in relatie tot de bevoegdheid tot wetgeving en het toetsingsverbod ex art. 120 van de Grondwet is evenzeer curieus. In de eerste plaats zij opgemerkt dat artikel 120 behoort tot de constitutie van het land Nederland: het maakt geen deel uit van de constitutie van het Koninkrijk (het is niet bij rijkswet vastgesteld) en heeft dan ook geen verbindende kracht ten aanzien van de rijkswetten, zoals overigens ook nog bij de behandeling in eerste lezing van het voorstel-Halsema is bevestigd.[29] De constatering door de Hoge Raad in het Harmonisatiewet-arrest is met die conclusie niet in strijd: de Hoge Raad constateert daar immers dat bij ontbreken van een rijkswet ter uitvoering van artikel 49 van het Statuut[30] (een rijkswet die betrekking zou kunnen hebben op de verhouding tussen het Landsrecht en het Statuut), niet aangenomen kan worden dat Landsrecht (zoals wetten in formele zin) aan het Statuut getoetst kunnen worden. De Hoge Raad laat zich in het geheel niet uit over de vraag of ook rijkswetten al dan niet aan het Statuut getoetst kunnen worden, omdat die vraag geen onderwerp van het geschil was. De verwijzing door de Raad van State naar dit arrest om te onderbouwen dat rijkswetten niet aan het Statuut getoetst zouden kunnen worden is dan ook een merkwaardige: het arrest biedt voor de beantwoording van die vraag geen aanknopingspunten.[31] Maar zelfs als men zou menen dat het ontbreken van een rijkswet ter uitvoering van artikel 49 Statuut in de weg staat aan de mogelijkheid voor een onafhankelijk orgaan om (ontwerp-)rijkswetten aan het Statuut te toetsen, dan is dat nog steeds een argument dat weinig hout snijdt. De Statuutwetgever heeft immers door middel van artikel 12a bewust een nieuwe bepaling in het leven geroepen waarin de Rijkswetgever verplicht wordt (anders dan bij artikel 49, waarin hij slechts bevoegd gemaakt wordt) om een geschillenregeling in het leven te roepen. Deze bepaling geldt op dit punt dus als een lex specialis ten opzichte van artikel 49 – nog los van het feit dat artikel 49 helemaal geen betrekking heeft op de verhouding rijkswet-Statuut, maar op de verhouding Landsrecht-Rijksrecht (en, blijkens de officiële toelichting, ook Landsrecht-internationaal recht, waarvan de nadere uitwerking is gegeven in het bij rijkswet vastgestelde artikel 94 van de Grondwet).[32] Weliswaar laat de tekst van artikel 12a van het Statuut veel ruimte voor verschillende modaliteiten, maar de geschiedenis van haar parlementaire behandeling maakt duidelijk dat het wel degelijk de bedoeling is van de Statuutwetgever dat er een onafhankelijke (lees: rechterlijke) vorm van geschillenbeslechting wordt ingevoerd die juist betrekking heeft op bevoegdheidsvragen ten aanzien van ontwerpen van rijkswetten en algemene maatregelen van rijksbestuur.

–     Argument ontleend aan de besluitvorming op Rijksniveau

Opgemerkt moet worden dat de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten – en in het verlengde daarvan dus hoogstwaarschijnlijk de voorgestelde rijkswet tot uitvoering van artikel 12a van het Statuut – wel vastlegt dat het oordeel van de Raad van State bindend is voor zover het op rechtmatigheidsoordelen is gebaseerd, maar uiteraard de beslissing in handen van de Rijksregering laat wanneer daarvan sprake is. En indien in de Rijksministerraad geen unanimiteit bereikt kan worden over de vraag of dat zo is – wat gezien de belangen die op het spel staan vrij waarschijnlijk is – zal het oordeel van de Rijksministerraad over die vraag via de bestaande procedure van artikel 12 van het Statuut bereikt moeten worden. En onvrede over die procedure is de voornaamste aanleiding geweest om überhaupt over te gaan tot de invoering van artikel 12a, zodat de zaak daarmee in zekere zin terug bij af is.

–     Argument ontleend aan het karakter van het Kroonberoep

Het in de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten en de Landsverordening Aruba tijdelijk financieel toezicht ingevoerde Kroonberoep is daarenboven bij nader inzien helemaal geen beroepsprocedure: het is, in de zin van de Algemene wet bestuursrecht van Nederland, een bezwaarprocedure. Hetzelfde orgaan dat het aanvankelijke oordeel gegeven heeft – de Koning in zijn hoedanigheid van hoofd van het Koninkrijk – geeft bij protest over dat oordeel ook het eindoordeel, door tussenkomst van de Raad van State. Dat leidt ertoe – en dat is ten aanzien van Curaçao in 2012 ook daadwerkelijk al gebeurd – dat de Koning in zijn Koninklijk besluit (hierna: KB) op het beroep van de Landsregering een oordeel uitspreekt over zijn eigen eerdere KB waarin de aanwijzingen vanwege de Rijksregering gegeven werden.[33] Voor zover het KB op bezwaar afwijkt van het eerdere KB (hetgeen bij Curaçao het geval was) constateert het nieuwe KB dus in wezen dat de Koning zich in het eerdere KB vergist heeft of zelfs bij nader inzien onrechtmatig gehandeld heeft. Een dergelijke rechtsfiguur heeft in ons recht nooit eerder bestaan (Kroonberoep was immers altijd beroep: de Kroon besliste over de juridische en bestuurlijke houdbaarheid van besluiten van lagere bestuursorganen dan hijzelf) en roept vragen op omtrent de onschendbaarheid van de Kroon, de ondeelbaarheid van de Kroon, de werking van de ministeriële verantwoordelijkheid ten aanzien van deze beide beginselen en de parlementaire betrokkenheid daarbij.

Mogelijke bron van geschillen

Intensivering van de samenwerking

Geconstateerd wordt dat na de opheffing van het land de Nederlandse Antillen meer dan voorheen gebruik wordt gemaakt van de instrumenten die het Statuut al sinds zijn inwerkingtreding in 1954 kent, maar die tot voor kort niet, niet op die manier of niet in die mate zijn gebruikt. Het gaat dan met name om de artikelen 38, 43, en 52, van het Statuut.

In artikel 38, eerste lid wordt de landen de mogelijkheid geboden om samenwerking met elkaar aan te gaan op beleidsterreinen die op grond van de constitutionele systematiek van het Koninkrijk tot de eigen autonomie van de landen behoort. Het tweede lid van artikel 38 maakt het mogelijk dat deze samenwerking vastgelegd kan worden door middel van een algemene maatregel van rijksbestuur of een rijkswet, vormen van regelgeving op Koninkrijksniveau dus.
Artikel 43 van het Statuut verplicht enerzijds de landen om bij hun wetgeving en bestuur de fundamentele menselijke rechten en vrijheden, de rechtszekerheid en de deugdelijkheid van bestuur in acht te nemen en maakt anderzijds het Koninkrijk bevoegd om erop toe te zien dat zulks ook gebeurt.
Artikel 52 van het Statuut maakt het mogelijk dat een land door middel van een landsverordening eigen autonome bevoegdheden overdraagt aan de Gouverneur als orgaan van het Koninkrijk of aan de Rijksregering – het moet hier dus uit de aard der zaak om bestuursbevoegdheden gaan.

In de aanloop naar en ook na de opheffing van de Nederlandse Antillen is er veelvuldig gebruik gemaakt van de mogelijkheden die artikel 38 van het Statuut biedt. Er zijn talrijke beleidsafspraken gemaakt tussen de landen onderling, maar ook artikel 38, tweede lid is frequent gebruikt om noodzakelijk geachte vormen van samenwerking tussen de landen in het post-Antilliaanse tijdperk vorm te geven: voorbeelden ervan zijn de rechterlijke organisatie voor het gehele Caribische gebied[34], de organisatie van de politie[35] en het Openbaar Ministerie[36] en de regeling van het beheer van de rechterlijke organisatie[37]. Met uitzondering van de rijkswet betreffende het Hof van Justitie is Aruba buiten deze samenwerking gebleven. Voor Curaçao en Sint Maarten geldt bovendien ook dat ze zich hebben onderworpen aan een verregaand, maar formeel vrijwillig toezicht op hun financiële huishouding door middel van de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten, eveneens een rijkswet op grond van artikel 38, tweede lid van het Statuut. Dit toezicht is in handen van een onafhankelijk orgaan, het College financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten. Intussen is ook Aruba aan een dergelijk toezicht onderworpen middels de Arubaanse Landsverordening Aruba tijdelijk financieel toezicht. In beide van laatstgenoemde regelingen is de mogelijkheid van Kroonberoep opgenomen.

Ten aanzien van al deze regelingen zijn vragen van constitutionele aard gerezen, die samenhangen met de grenzen die de constitutie van het Koninkrijk en de constituties van de landen stellen aan het creëren of overdragen van bevoegdheden en de vraag op welke wijze geschillen over deze grenzen beslecht moeten worden.

Reikwijdte van artikel 43 van het Statuut

In tegenstelling tot de concreet omschreven Koninkrijksbevoegdheden in artikel 3 van het Statuut, gaat het in artikel 43, tweede lid, van het Statuut niet om een concreet afgebakend terrein of onderwerp van overheidsbestuur, maar om een algemene verwezenlijking van de beginselen van de democratische rechtsstaat. [38]  Het zijn de autonome landen van het Koninkrijk die op basis van het eerste lid primair de verantwoordelijkheid toebedeeld krijgen om de fundamentele menselijke rechten en vrijheden, de rechtszekerheid en de deugdelijkheid van het bestuur voor hun inwoners te verwezenlijken. Het Koninkrijk krijgt in het tweede lid een waarborgfunctie toebedeeld: mochten de landen hier structureel niet of niet voldoende in slagen, dan pas is er plaats voor mogelijk optreden vanuit het Koninkrijk. Om deze waarborgtaak uit te oefenen geeft paragraaf 4 van het Statuut de Koninkrijksregering een aantal instrumenten in handen om hier preventief en repressief op toe te zien. Dit instrumentarium is vanzelfsprekend ingericht overeenkomstig de waarborgstellende taak van het toezichthoudende orgaan.

In het jaar 2014 deden zich een aantal gevallen van gebruik van de bevoegdheid van artikel 43, tweede lid, van het Statuut voor die in de landen van het Caribisch deel van het Koninkrijk als omstreden werden beschouwd. [39] In een voorlichting van 17 september 2015 is de Raad van State[40] tot een genuanceerd oordeel over de mogelijkheden die voornoemd artikellid biedt gekomen.

De waarborgfunctie uit artikel 43 van het Statuut heeft zich in de afgelopen decennia ontwikkeld tot de belangrijkste grondslag voor bemoeienis van het Koninkrijk met de landen, zonder dat geheel duidelijk is welke de begrenzing is van dit normenstelsel. Met artikel 43 van het Statuut in de hand kan de Koninkrijksregering waarschuwen, manen en ook dreigen. Bij de totstandkoming van min of meer gedwongen samenwerkingsarrangementen, bijvoorbeeld in de zin van artikel 38 van het Statuut, speelt de interventiemogelijkheid van de artikelen 43 en 50[41] vrijwel altijd op de achtergrond mee. De statutaire mogelijkheden voor de landen van het Caribisch deel van het Koninkrijk om indien nodig daartegen te ageren is vanwege het bestaande democratisch deficit beperkt. Immers de Koninkrijksregering valt de facto samen met de Nederlandse regering.

Daar komt dan nog bij dat sprake is van selectiviteit ten aanzien van voornoemde waarborgfunctie omdat deze normen feitelijk niet op Nederland worden toegepast door het Koninkrijk. Ook ontbreekt bij de toepassing van artikel 43 van het Statuut een toets door een onafhankelijke rechter.

Conclusie en eindadvies

De Raad is gezien bovengenoemde argumenten van oordeel dat geschillen binnen het Koninkrijk slechts door een onafhankelijke rechterlijke instantie, die bevoegd is geschillen over de uitleg van het Statuut te beslechten, beslecht moeten worden. Juist een dergelijke instantie kan de incongruenties uit het Statuut corrigeren en de opmaat vormen voor meer evenwichtige verhoudingen in het Koninkrijk. Op welke wijze deze onafhankelijke rechterlijke instantie wordt aangewezen, ingericht dan wel wordt samengesteld valt buiten de reikwijdte van dit advies.

Onder verwijzing naar het besluit van de Raad van Ministers d.d. 24 oktober 2012 (zaaknummer 2012/061193) met betrekking tot de plaatsing van adviezen op de website van de Raad, wordt u erop geattendeerd, dat dit advies na zes weken nadat het aan de Gouverneur is aangeboden op de website van de Raad zal worden geplaatst, tenzij de Minister van Algemene Zaken de Raad binnen voornoemde termijn bericht dat plaatsing op de website op grond van een van de gronden, genoemd in artikel 11 van de Landsverordening openbaarheid van bestuur Curaçao, niet gewenst is.

Willemstad, 10 juni 2016

de wnd. fungerend Ondervoorzitter,          de Secretaris,

________________________                  ____________________

Ing. G.W.Th. Damoen MSc                      mevr. mr. C.M. Raphaëla                             

[1] Artikel 12a van het Statuut: Bij rijkswet worden voorzieningen getroffen voor de behandeling van bij rijkswet aangewezen geschillen tussen het Koninkrijk en de landen.

[2] Voor de Raad van Advies van Curaçao is er geen wettelijke grondslag om een advies over zaken van wetgeving en bestuur aan de Staten uit te brengen.

[3] Het onderhavige advies is gebaseerd op het preadvies “Samenwerking en toezicht in het Koninkrijk der Nederlanden: een verkenning van constitutionele grenzen” dat ten behoeve van het Caribisch Radenoverleg op verzoek van de Raad van Advies van Aruba is opgesteld door prof. mr. D.J. Elzinga, prof. mr. H.G. Hoogers en dr. P. Kingma, verbonden aan de Rijksuniversiteit Groningen/Stichting voor Beleidsanalyse en Bestuursondersteuning en de uitkomsten van het debat dat de Caribische Raden op 22 april 2016 ter zake hebben gevoerd.

[4] Kamerstukken II 2009-2010, 32213 (R 1903) nr. 3, pag. 6.

[5] Kamerstukken II 2009-2010, 32213 (R 1903) nr. 5, pag. 8.

[6] Kamerstukken II 2009-2010, 32213 (R1903) nr. 8, pag. 2, 4-5.

[7] Kamerstukken II 2009-2010, 32213 (R 1903) nr. 9.

[8] Kamerstukken II 2009-2010 32213 (R 1903) nr. 11, pag. 2.

[9] Kamerstukken II 2009-2010, 32213 (R 1903) nr. 17.

[10] Onderdeel “Geschillenregeling c.a.” van de Afsprakenlijst Interparlementair Koninkrijksoverleg mei-juni 2016, pag. 5

[11] Bekend gemaakt in P.B. 2010, no. 64.

[12] Bekend gemaakt in A.B.  2015 no.  39 .

[13] Kamerstukken II 2008-2009,  32026 (R 1888) nr. 4, pag. 3.

[14]. Kamerstukken II 2008-2009,  32026 (R 1888) nr. 4, pag. 4.

[15]  Kamerstukken II 2008-2009,  32026 (R 1888) nr. 4, pag. 3.

[16]  In het advies d.d. 24 juni 2015, inzake de ontwerplandsverordening Aruba financieel toezicht (kenmerk RvA 109-15), heeft de Raad van Advies van Aruba zijn constitutionele bezwaren hier tegen aangetekend. Vindplaats: www.rva.aw

[17] Geregeld in artikel 26 van de Landsverordening Aruba tijdelijk financieel toezicht en artikel 26 van de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten.

[18] Advies W04.11.0154/I van 5 september 2011.

[19] Advies W04.15.0112/I/Vo van 17 september 2015.

[20] Voorlichting van afdeling I van 11 november 2010 van de Raad van State inzake behandeling van geschillen tussen het Koninkrijk en de landen van het Koninkrijk (zaaknummer W03.10.0370/K) (nog niet openbaar gemaakt).

[21] HR 14 april 1989, NJ 1989, 469; ECLI: NL: PHR: 1989: AD 5725.

[22] Kamerstukken II 2010-2011, 32500 IV nr. 50, pag. 19.

[23] Kamerstukken II 2014-2015, 34000 IV 8, pag. 8-8-3/8-8-4.

[24] Brief van 25 januari 2016. Kamerstukken I/II 2015-2016, 33845 H/nr. 15 (herdruk), pag. 1-2.

[25] Voorbeelden zijn België, Duitsland en de VS.

[26]Artikel 281a van de Gemeentewet luidt: In afwijking van artikel 8:4, eerste lid, onderdeel d, van de Algemene wet bestuursrecht kan een belanghebbende tegen een koninklijk besluit als bedoeld in artikel 268, eerste lid, dan wel tegen een vernietigingsbesluit als bedoeld in artikel 85, tweede lid, beroep instellen.

Artikel 8:4, eerste lid, onderdeel d, van de Algemene wet bestuursrecht luidt: Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit: (d) inhoudende schorsing of vernietiging van een besluit van een ander bestuursorgaan.

Artikel 268, eerste lid, van de Gemeentewet luidt: Een besluit dan wel een niet-schriftelijke beslissing gericht op enig rechtsgevolg van het gemeentebestuur kan bij koninklijk besluit worden vernietigd

Artikel 85, tweede lid, van de Gemeentewet: luidt: De raad, het college of de burgemeester kan besluiten en andere, niet-schriftelijke beslissingen gericht op enig rechtsgevolg van een door hem ingestelde bestuurscommissie vernietigen. De raad kan zijn bevoegdheid tot schorsing overdragen aan het college. Ten aanzien van de vernietiging van niet-schriftelijke beslissingen gericht op enig rechtsgevolg zijn de afdelingen 10.2.2. en 10.2.3. van de Algemene wet bestuursrecht van overeenkomstige toepassing

[27] Artikel 274a van de Provinciewet luidt: In afwijking van artikel 8:4, eerste lid, onderdeel d, van de Algemene wet bestuursrecht kan een belanghebbende tegen een koninklijk besluit als bedoeld in artikel 261, eerste lid, dan wel tegen een vernietigingsbesluit als bedoeld in artikel 83, tweede lid, beroep instellen.

Artikel 8:4, eerste lid, onderdeel d, van de Algemene wet bestuursrecht luidt: Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit: (d) inhoudende schorsing of vernietiging van een besluit van een ander bestuursorgaan.

Artikel 261, eerste lid, van de Provinciewet luidt: Een besluit dan wel een niet-schriftelijke beslissing gericht op enig rechtsgevolg van het provinciebestuur kan bij koninklijk besluit worden vernietigd.

Artikel 83, tweede lid, van de Provinciewet luidt: Provinciale staten, onderscheidenlijk gedeputeerde staten, kunnen besluiten en andere,  niet-schriftelijke, beslissingen gericht op enig rechtsgevolg van een door provinciale staten, onderscheidenlijk gedeputeerde staten, ingestelde bestuurscommissie vernietigen. Provinciale staten kunnen hun bevoegdheid tot schorsing delegeren aan gedeputeerde staten. Ten aanzien van de vernietiging van niet-schriftelijke beslissingen gericht op enig rechtsgevolg zijn de afdelingen 10.2.2. en 10.2.3. van de Algemene wet bestuursrecht van overeenkomstige toepassing.

[28] Artikel 229 van de WolBES luidt: 1. In afwijking van artikel 3, eerste lid onderdeel a, en tweede lid van de Invoeringswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba kan een belanghebbende tegen een koninklijk besluit als bedoeld in artikel 220 binnen zes weken nadat het besluit is bekendgemaakt beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 2. Geen beroep kan worden ingesteld tegen de weigering om de vernietiging te bevorderen en tegen het niet tijdig nemen van een besluit tot vernietiging.

Artikel 3 van de Invoeringswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba luidt: 1. De Algemene wet bestuursrecht, met uitzondering van hoofdstuk 9, is niet van toepassing op besluiten en handelingen van bestuursorganen die hun zetel hebben in het Europese deel van Nederland, ter uitvoering van: a. wettelijke regeling die uitsluitend in de openbare lichamen van toepassing is; 2. De hoofdstukken 6 tot en met 8 van de Algemene wet bestuursrecht zijn niet van toepassing op besluiten en handelingen van bestuursorganen die hun zetel hebben in het Europese deel van Nederland, ter uitvoering van een wettelijk voorschrift als bedoeld in artikel 2, derde lid, voor zover het desbetreffende besluit of de handeling gericht is tot een natuurlijk persoon of een rechtspersoon die ten tijde van het nemen van het besluit of het verrichten van de handeling ingezetene is van onderscheidenlijk gevestigd is in de openbare lichamen.

Artikel 220 van de WolBES luidt: Een besluit dan wel een niet-schriftelijke beslissing gericht op enig rechtsgevolg van het eilandsbestuur kan bij koninklijk besluit worden vernietigd.

[29] Kamerstukken I, 2006-2007, 28331 C, pag. 27.

[30] Artikel 49 van het Statuut luidt: Bij rijkswet kunnen regels worden gesteld omtrent de verbindendheid van wetgevende maatregelen, die in strijd zijn met het Statuut, een internationale regeling, een rijkswet of een algemene maatregel van rijksbestuur.

[31] Zie hiervoor met name de rechtsoverwegingen. 4.1 tot en met 4.6, waaruit duidelijk blijkt dat de context van de uitspraak is of de Nederlandse rechter een Nederlandse formele wet aan het Statuut mag toetsen.

[32] Zie hierover uitgebreider H.G. Hoogers, De normenhiërachie van het Koninkrijk der Nederlanden, Nijmegen 2009, pag. 49-55.

[33] Stb. 2012, 535; besluit op het beroep van de regering van Curaçao tegen het besluit van 13 juli 2012, houdende het geven van een aanwijzing aan het bestuur van Curaçao tot aanpassing van de begroting van 2012, Stb. 2012, 338.

[34] De Rijkswet Gemeenschappelijk Hof van Justitie (P.B. 2010, no. 62)

[35] De Rijkswet politie van Curaçao, van Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba (P.B.  2010, no. 61)

[36] De Rijkswet openbaar ministeries van Curaçao, van Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba (P.B.  2010, no. 59)

[37] Rijkswet financiering Gemeenschappelijk Hof van Justitie (P.B. 2010, no. 74).

[38] C. Borman, Het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden, ’s Gravenhage, 1957, pag. 80.

[39] Zie in dit verband de volgende adviezen van de Raden van Advies:

Raad van Advies van Aruba: Advies van de Raad van Advies van Aruba d.d. 2 oktober 2014, RvA 142-14 over de ontwerplandsverordening tot wijziging van de Landsverordening tot vaststelling van de begrotingen van de ministeries van het Land voor het dienstjaar 2014. Vindplaats www.rva.aw

Raad van Advies van Sint Maarten:  Advies van de Raad van Advies van Sint Maarten d.d. 2 december 2014, RvA no. SM/03-14-DIV over het verzoek om advies omtrent het Koninklijk besluit van 17 oktober 2014, houdende aanwijzing aan de Gouverneur van Sint Maarten tot het aanhouden van de vaststelling van de landsbesluiten tot benoeming van ministers en de Minister-President totdat onderzoek is gedaan naar de benoembaarheid van de voorgedragen kandidaat-ministers, kandidaat-Minister-President en kandidaat-Gevolmachtigde Minister. Vindplaats www.councilofadvicesxm.com

Raad van Advies van Curaçao: Advies van de Raad van Advies van Curaçao d.d. 6 mei 2015, RvA no. RA/40-14-DIV over de vraag of de artikelen 15 en 21 van het Reglement voor de Gouverneur van Sint Maarten als wettelijke grondslag kunnen dienen voor het geven van een aanwijzing bij koninklijk besluit aan de Gouverneur van Sint Maarten. Vindplaats www.raadvan.advies.cw

[40] Naar aanleiding van het geven van een aanwijzing aan de Gouverneur van Aruba ter zake de vaststelling van de begroting van het land Aruba is aan de Raad van State verzocht om een voorlichting over de reikwijdte van artikel 43, tweede lid, van het Statuut in relatie tot het geven van aanwijzingen aan de Gouverneur. Zie het advies W04.15.0112/I/Vo van 17 september 2015 van de Raad van State.

[41] Artikel 50 van het Statuut luidt: 1. Wetgevende en bestuurlijke maatregelen in de Nederlandse Antillen en Aruba, die in strijd zijn met het Statuut, een internationale regeling, een rijkswet of een algemene maatregel van rijksbestuur, dan wel met belangen, welker verzorging of waarborging aangelegenheid van het Koninkrijk is, kunnen door de Koning als hoofd van het Koninkrijk bij gemotiveerd besluit worden geschorst en vernietigd. De voordracht tot vernietiging geschiedt door de raad van ministers. 2. Voor Nederland wordt in dit onderwerp voor zover nodig in de Grondwet voorzien.