RvA no. RA/28-16-LB

Ontwerplandsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van artikel 13, derde lid, van de Landsverordening financieel beheer (Landsbesluit subsidie) 
(zaaknummer 2015/051641)

Advies: Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 7 juni 2016 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en naar aanleiding van de behandeling hiervan op 3 oktober 2016, bericht de Raad u als volgt.

I.    Algemeen

De financiële paragraaf

Financiële onderbouwing algemeen

Het onderhavige landsbesluit, houdende algemene maatregelen (hierna: landsbesluit) dient ter uitvoering van artikel 13, derde lid, van de Landsverordening financieel beheer (hierna: LFB). In genoemd artikellid wordt een landsbesluit, houdende algemene maatregelen, verplicht gesteld voor het geven van nadere regels voor de verstrekking van subsidie.

De regering motiveert het ontbreken van financiële informatie in de financiële paragraaf van de nota van toelichting door erop te wijzen dat de betreffende subsidies slechts worden verleend indien zij op de begroting van het Land zijn voorzien en goedgekeurd. Hierdoor zou het Landsbesluit subsidie geen financiële consequenties hebben, anders dan het bijdragen aan het beheersen van de subsidielasten.

Het feit dat subsidieverlening door de overheid in het vervolg – per 1 januari 2017 – op basis van het Landsbesluit subsidie zal plaatsvinden, impliceert dat de inwerkingtreding van het landsbesluit wel gevolgen voor de Landsbegroting met zich zal meebrengen. De subsidie-uitgaven van de overheid zullen namelijk voortaan hun grondslag in het landsbesluit vinden. Echter, gelet op het feit dat met de inwerkingtreding van het landsbesluit tegelijkertijd de huidige subsidieregeling, de Subsdieverordening Curaçao 2007, zal moeten worden ingetrokken, zullen anderzijds de overheidsuitgaven die op basis van laatstgenoemde regeling gedaan worden, komen weg te vallen.

Voor de duidelijkheid dient vermeld te worden dat het landsbesluit op zich wel financiële gevolgen heeft voor de Landsbegroting, maar vanwege het feit dat deze subsidie-uitgaven gelijk zullen zijn aan de subsidie-uitgaven die komen weg te vallen vanwege de intrekking van de huidige subsidieregeling, kan vooralsnog – los van eventuele efficiencyverschillen – van uit worden gegaan, dat de financiële gevolgen per saldo nihil zullen zijn met betrekking tot sec de te verstrekken subsidies.

Gelet op het bovenstaande adviseert de Raad de regering de passage in de financiële paragraaf van de nota van toelichting, dat het landsbesluit als zodanig geen financiële consequenties heeft, te herformuleren.

Financiële onderbouwing met betrekking tot eventuele cursuskosten

In de financiële paragraaf staat dat het Ministerie van Financiën al begonnen is met een traject bestaande uit cursussen en begeleiding van organisatieonderdelen van het overheidsapparaat die te maken hebben met subsidieverlening.[1]  Gelet daarop is het evident dat de bij de subsidieverlening betrokken ministeries zullen moeten investeren in deze cursussen. Uit de nota van toelichting kan niet worden afgeleid of en welke kosten worden verwacht voor de diverse ministeries voor curssusen voor het personeel.

De Raad adviseert de regering de nota van toelichting aan te vullen met inachtneming van het bovenstaande.

De uitvoerbaarheid van het onderhavige landsbesluit

Onder verwijzing naar aanwijzing 6, onderdeel 2a, van de Aanwijzingen voor de regelgeving (hierna: Aanwijzingen) dient met betrekking tot een wettelijke regeling aandacht te worden besteed aan de uitvoerbaarheid van die wettelijke regeling. Tegen die achtergrond is het niet uitgesloten dat vanwege de extra taken die uitgevoerd moeten worden op grond van het onderhavige landsbesluit, de kans bestaat dat de werkdruk bij het personeel zal toenemen. Het is dan ook de vraag of er voldoende personele capaciteit is voor de uitvoering van het onderhavige landsbesluit. Daarbij kan ook gedacht worden aan begeleiding van personeel om het subsidieproces in goede banen te leiden.

In dit kader wordt tevens opgemerkt dat in de financiële paragraaf staat dat de gesubsidieerde instellingen niet in staat zijn gebleken begrotingen, activiteitenplannen en afrekeningen, met betrekking tot ontvangen subsidies, op voldoende niveau op te leveren.[2] Gelet daarop is het de vraag of en in welke mate de gesubsidieerde instellingen zullen kunnen voldoen aan de nieuwe regelgeving, met name om verantwoording af te leggen over de ontvangen subsidies.

Wellicht bestaat bij de gesubsidieerde instellingen, evenals bij de ministeries, behoefte aan cursussen en begeleiding om aan de nieuwe regelgeving te kunnen voldoen. Uit de nota van toelichting kan niet worden opgemaakt of hierover met bedoelde instellingen al is gecommuniceerd of dat dit zal gebeuren.

De Raad adviseert de regering in de nota van toelichting op het bovenstaande in te gaan.

Algemene opmerkingen over de kwaliteit van de nota van toelichting

Het valt op dat de nota van toelichting bijzonder summier is aangezien deze eindigt met de artikelsgewijze toelichting op artikel 29 van het onderhavige ontwerplandsbesluit (hierna:

ontwerp), hoewel het ontwerp 41 artikelen bevat. Hierdoor is niet voldaan aan aanwijzing 157, aanhef, van de Aanwijzingen, omdat de nota van toelichting geen volledige verantwoording van het ontwerp bevat.

De Raad vindt dat diverse artikelen van het ontwerp in ieder geval een gedegen toelichting behoeven, waaronder de artikelen 36 (definitieve vaststelling van de subsidie), 40 (nietigheid van de subsidie-verstrekking) en artikel 41 (overgangsbepalingen).

Voor het overige wijst de Raad op aanwijzing 157, onderdeel d, van de Aanwijzingen, op grond waarvan de handhavingsaspecten in de nota van toelichting toegelicht moeten worden en de keuze voor het handhavingsstelstel in het ontwerp. Omdat de artikelen 37 en 38 van het ontwerp niet zijn toegelicht, is aan aanwijzing 157, onderdeel d, niet voldaan.

En verder blijkt de nummering van de pagina’s van de nota van toelichting het vervolg te zijn van de nummering van de pagina’s van het ontwerp. Volgens de Raad dienen de pagina’s van de nota van toelichting opnieuw genummerd te worden, beginnende met pagina 1.

De Raad adviseert de regering de nota van toelichting aan te passen met inachtneming van het bovenstaande dan wel in de nota van toelichting op het bovenstaande in te gaan.

II.   Inhoudelijke opmerkingen

1.   Het ontwerp

De beoogde reikwijdte van het ontwerp (artikel 2)

Artikel 2, eerste lid, van het ontwerp bepaalt dat het onderhavige landsbesluit van toepassing is op alle subsidies, behoudens subsidies op grond van andere wettelijke regelingen. In de toelichting op artikel 2 van het ontwerp staat dat dit artikel het bereik van het onderhavige landsbesluit bepaalt en dat dit niet van toepassing is op de verlening van subsidie waartoe het Land op grond van andere wettelijke regelingen en bepalingen verplicht is, bijvoorbeeld subsidie aan instellingen die bij wet zijn vastgesteld of de bekostiging van het onderwijs.[3]

Ten aanzien van het bovenstaande wordt het volgende opgemerkt.

Niet het onderhavige landsbesluit, zijnde een uitvoeringsregeling van de LFB, bepaalt de reikwijdte van de onderhavige subsidieverlening, maar de LFB zelf. In artikel 13 van de LFB wordt namelijk geen onderscheid gemaakt tussen de verschillende – soorten – subsidies. Bedoeld artikel bepaalt immers in algemene zin dat het verstrekken van subsidie door een minister geschiedt met inachtneming van de LvC 2010 en binnen de grenzen van de in de begroting vastgestelde financiële middelen. In het derde lid van artikel 13 van de LFB wordt het vaststellen van nadere regels voor de verstrekking van subsidie verplicht gesteld, waarin het ontwerp beoogt te voorzien.

Gelet op het voorgaande wordt geconcludeerd dat artikel 2, eerste lid, van het ontwerp in strijd is met artikel 13 van de LFB welke van hogere orde is. Artikel 2, eerste lid, van het ontwerp heeft dan ook geen rechtsgevolg. Verder bepaalt aanwijzing 25 van de Aanwijzingen dat een hogere regeling, in dit geval de LFB, niet kan worden gewijzigd door een lagere regeling, in dit geval het onderhavige landsbesluit.

Uitgaande van het bovenstaande zal, indien een andere wettelijke regeling van gelijke orde als de LFB het verstrekken van subsidie regelt, in geval van een conflict tussen de bepalingen van deze twee regelingen, in beginsel de meest specifieke bepaling voorrang moeten krijgen boven de algemene bepaling (de lex specialis-regel). Is evenwel niet vast te stellen welke van de bepalingen in dat geval voorrang heeft en blijft sprake van een conflict, dan gaat de latere bepaling vóór de eerdere bepaling (de lex posterior-regel).[4]

In dit kader wordt gewezen op artikel 2 van de thans nog geldende Subsidieverordening Curaçao 2007 waarin de afbakening ten opzichte van subsidies op grond van andere wettelijke regelingen op juiste wijze in die landsverordening is opgenomen. Een lagere wettelijke regeling, zoals een landsbesluit, houdende algemene maatregelen, kan dat niet veranderen. Bij II, onderdeel I, onder r-1°, op pagina 9 van dit advies gaat de Raad overigens in op de Subsidieverordening Curaçao 2007.

De Raad adviseert de regering artikel 2 van het ontwerp te schrappen.

Verlening van subsidie buiten het systeem van inschrijving en aanvraag om (artikel 5)

Op grond van artikel 5, derde lid, van het ontwerp kan in een uitzonderingsgeval subsidie worden verleend buiten het systeem van inschrijving en aanvraag om, wanneer het landsbelang dit vordert.

In de toelichting op artikel 5 van het ontwerp wordt niet aangegeven wanneer dit zich zou kunnen voordoen en met name wat onder “landsbelang” wordt verstaan. In voornoemde toelichting wordt voor deze wijze van subsidieverlening tevens een ander criterium gehanteerd dan in het ontwerp, aangezien in de nota van toelichting staat dat subsidieverlening niet alleen in uitzonderingsgevallen kan plaatsvinden, maar ook in spoedeisende gevallen.[5] Het ontwerp en de nota van toelichting wijken op dit punt van elkaar af.

De Raad adviseert de regering de nota van toelichting aan te vullen met inachtneming van het bovenstaande en indien nodig het ontwerp aan te passen.

Subsidietermijn (artikel 6)

1°. Driejarige termijn (eerste en tweede lid)

Op grond van het tweede lid van artikel 6 van het ontwerp bestaat na afloop van drie jaar geen aanspraak meer op subisidie of op enige andere vorm van financiële ondersteuning van overheidswege.

Het is de vraag of dit alleen van toepassing is op subsidie verkregen op grond van de reeds ingediende aanvraag dan wel inschrijving voor subsidie die verstrekt is, of dat deze bepaling ook van toepassing is op andere, in de toekomst door dezelfde instelling in te dienen aanvragen en inschrijvingen voor subsidie.

Daarnaast brengt deze bepaling grote onzekerheid met zich mee omdat de subsidies zijn bestemd voor instellingen die taken uitvoeren met betrekking tot zorggebieden van de overheid en een niet automatische voortzetting van de subsidies het bestaan van deze instellingen in gevaar brengt. Het toekennen van subsidie voor maximaal drie jaar betekent immers dat deze instellingen maximaal drie jaar zullen kunnen bestaan en er geen continuïteit zal zijn met betrekking tot de werkzaamheden in de betreffende zorggebieden. Om dit te voorkomen zouden tussentijds momenten kunnen worden ingebouwd om de door de instellingen verrichte activiteiten te evalueren waarmee vermeden wordt dat de instellingen steeds opnieuw moeten inschrijven voor een subsidie of dat een subsidie opnieuw moet worden aangevraagd.

De Raad geeft de regering in overweging het ontwerp aan te passen met inachtneming van het bovenstaande.

2°. Nieuwe inschrijving of aanvraag (derde lid)

Ingevolge het derde lid van artikel 6 van het ontwerp kan een subsidieontvanger een nieuwe inschrijving doen of aanvraag indienen nadat de termijn waarvoor deze subsidieontvanger subsidie heeft verkregen, is afgelopen.

Voor een subsidieontvanger is het echter van belang vroegtijdig te weten waar deze aan toe is, met name in verband met de continuïteit van diens activiteiten. Daarom zou een eventuele nieuwe inschrijving of aanvraag voor subsidie, naar de mening van de Raad, in een eerder stadium moeten plaatsvinden.

De Raad adviseert de regering in de nota van toelichting op het bovenstaande in te gaan en indien nodig het ontwerp aan te passen.

Economische en financiële voorwaarden (artikel 7)

De Raad adviseert de regering in de nota van toelichting nader toe te lichten wat onder een “passende bankverklaring” in de zin van artikel 7, derde lid, onderdeel a, van het ontwerp, en wat onder “gecertificeerde balansen” in de zin van artikel 7, derde lid, onderdeel b, van het ontwerp, moeten worden verstaan. De Raad adviseert de regering tevens, indien nodig, het ontwerp aan te passen.

Kwaliteitsnormen (artikel 8)

Uit het ontwerp en de nota van toelichting kan niet worden opgemaakt wat wordt bedoeld met “onafhankelijke instanties” en “bepaalde kwaliteitsnormen” in verband met kwaliteitsbewaking zoals opgenomen in artikel 8 van het ontwerp en evenmin in welke gevallen kwaliteitsnormen geëist kunnen worden. Dit moet vooraf niet alleen helder maar ook kenbaar zijn voor een aspirantaanvrager of – inschrijver van subsidie, zodat deze tevoren maatregelen kan nemen om aan voornoemde bepaling te kunnen voldoen. Naar het oordeel van de Raad dient in het ontwerp te worden opgenomen dat de minister die het aangaat daartoe een ministeriële regeling met algemene werking vaststelt. Hiermee wordt tevens willekeur voorkomen.

De Raad adviseert de regering in artikel 8 van het ontwerp een grondslag op te nemen voor delegatie naar een ministeriële regeling met algemene werking, voor het vaststellen van bedoelde kwaliteitsnormen en de gevallen waarin zij worden geëist door de minister die het aangaat.

Procedure indiening en opening inschrijvingen (artikel 12)

1°. Tweede en derde lid

Uit artikel 12, tweede en derde lid, van het ontwerp kan niet opgemaakt worden welke persoon of namens welke instantie, al dan niet op aanwijzing van de minister, de betreffende bus wordt geopend en wordt voorgelezen uit de inschrijvingen, en evenmin wie of welke instantie verantwoordelijk is voor het opmaken van een proces-verbaal met betrekking tot de opening van de bus.

De Raad adviseert de regering artikel 12 van het ontwerp aan te passen met inachtneming van het bovenstaande.

2°. Vierde lid

Gezien de “kan-bepaling” in het vierde lid van artikel 12 van het ontwerp is het niet verplicht nadere regels vast te stellen voor het proces van indiening en opening van inschrijvingen.

De Raad adviseert de regering het vaststellen van bedoelde nadere regels bij ministeriële regeling met algemene werking verplicht te stellen en daarbij te bepalen welke minister daar verantwoordelijk voor is.  

Tussentijdse toetsing (artikel 14)

De Raad adviseert de regering in artikel 14, derde lid, onderdeel k, van het ontwerp tevens op te nemen wat de betreffende verklaring van de Belastingdienst en de Sociale Verzekeringsbank dient in te houden. Dit geldt ook voor de artikelen 22, eerste lid, onderdeel l, 23, eerste lid, onderdeel f, en 25, vierde lid, van het ontwerp.

Procedure subsidieaanvraag (artikel 19)

Gelet op de in artikel 19, eerste, tweede en derde lid, van het ontwerp genoemde termijnen is het mogelijk dat de aanvrager van een subsidie pas twee weken vóór de te houden activiteit  een bericht ontvangt dat hem de gevraagde subsidie is toegewezen. De subsidie moet dan nog worden uitbetaald omdat betrokkene op het moment van de ontvangst van het bericht, ingevolge artikel 30, eerste lid, van het ontwerp, slechts een aanspraak heeft op betaling van het in de subsidiebeschikking vermelde bedrag.

De termijn van twee weken voor het organiseren van een activiteit zou volgens de Raad dan tekort kunnen blijken te zijn.

De Raad adviseert de regering aandacht te besteden aan het bovenstaande.

Te verstrekken gegevens door instellingen bij een aanvraag voor subsidie (artikel 22)

Op grond van de artikelen 7 en 8 van het ontwerp kan de minister die het aangaat bepaalde economische en financiële eisen stellen en kan verzoeken bepaalde stukken te overleggen. Omdat het zogenoemde “kan-bepalingen” zijn is de verplichting tot overlegging van gegevens afhankelijk van de wens van de minister.

Artikel 22, eerste lid, aanhef, van het ontwerp gaat echter uit van de verplichting om de gegevens, vereist op grond van de artikelen 7 en 8 van het ontwerp, te overleggen indien er sprake is van aanvraag om subsidie. Hoe artikel 22, eerste lid, aanhef, van het ontwerp zich verhoudt tot de artikelen 7 en 8 van het ontwerp, behoeft om die reden een nadere toelichting in de nota van toelichting dan wel een aanpassing van het ontwerp.

De Raad adviseert de regering de nota van toelichting aan te vullen en het ontwerp indien nodig aan te passen met inachtneming van het bovenstaande.

Ontvankelijkheid (artikel 24)

Op grond van artikel 24, eerste lid, onderdeel b, van het ontwerp is een aanvraag niet ontvankelijk indien er strijd is met een wettelijke bepaling. Deze grond voor het niet-ontvankelijk verklaren van een aanvraag is vaag en onbepaald en kan tot willekeur leiden.

De Raad adviseert de regering artikel 24, eerste lid, onderdeel b, van het ontwerp te schrappen dan wel te herformuleren met inachtneming van het bovenstaande.

Weigering subsidie (artikel 25)

1°. Eigen middelen of middelen van derden (eerste lid)

Ingevolge artikel 25, eerste lid, van het ontwerp wordt een aanvraag voor subsidie geheel of gedeeltelijk geweigerd als de aanvrager zonder de subsidie over eigen middelen of over middelen van derden beschikt, om de kosten van de activiteit zelf te dekken. Onder middelen van derden worden begrepen de reserves van gelieerde instellingen.

De Raad adviseert de regering artikel 25, eerste lid, van het ontwerp, toe te lichten in de nota van toelichting.

2°.  Het afleggen van valse verklaringen bij het verstrekken van inlichtingen (tweede

      lid, onderdeel h)

De Raad adviseert de regering in artikel 25, tweede lid, onderdeel h, van het ontwerp op te nemen wie zich schuldig moet hebben gemaakt aan het afleggen van valse verklaringen.

Voorschriften voor de verrekening van vermogensvorming (artikel 29)

Ingevolge artikel 29, tweede lid, van het ontwerp bestaat de mogelijkheid om in de beschikking tot subsidieverlening aan een instelling voorschriften op te nemen voor de verrekening van vermogensvorming. In verband met de te betrachten transparantie bij overheidshandelen dient het beleid met betrekking tot bedoelde verrekening van vermogensvorming vooraf vastgesteld en bekendgemaakt te worden.

Verder is het de vraag of hieronder ook de in de nota van toelichting[6] vermelde “aanpassing van het budget in neerwaartse zin” valt. In dat geval moeten in het onderhavige landsbesluit procedurele waarborgen worden opgenomen ten behoeve van de subsidieontvanger.

De Raad adviseert de regering in de nota van toelichting op het bovenstaande in te gaan en indien nodig het ontwerp aan te passen.

Indienen jaarrekening en activiteitenverslag (artikel 32)

De Raad adviseert de regering in artikel 32, eerste lid, van het ontwerp op te nemen bij welk bestuursorgaan dan wel instantie de jaarrekening en het activiteitenverslag moeten worden ingediend.

Administratie subsidieontvanger (artikel 33)

De subsidieontvanger moet een zodanige administratie voeren dat daaruit te allen tijde data beschikbaar zijn voor onderzoek, beleidsontwikkeling en planning. Deze data moeten periodiek en op verzoek aan de sector worden overgedragen (artikel 33, derde en vijfde lid, van het ontwerp).

De Raad adviseert de regering artikel 33, derde en vijfde lid, van het ontwerp toe te lichten in de nota van toelichting en in het ontwerp op te nemen wat met “periodiek” wordt bedoeld.

Wijziging en intrekking van de beschikking tot subsidietoewijzing (artikelen 34 en 35 )

Ingevolge de artikelen 34, derde lid, en 35, derde lid, van het ontwerp kan de betreffende minister de subsidietoewijzing, bedoeld in artikel 29, eerste lid, van het ontwerp, wijzigen en intrekken.

Gelet op de in acht te nemen beginselen van behoorlijk bestuur bij het hanteren van een bestuursbevoegdheid, met name het zorgvuldigheidbeginsel, adviseert de Raad de regering bij het voornemen tot intrekking of wijziging van de subsidiebeschikking de subsidieontvanger in de gelegenheid te stellen te worden gehoord. Dit geldt ook voor het voornemen tot wijziging of intrekking van de subsdiebeschikking op grond van de artikelen 38 en 39 van het ontwerp.

Definitieve aanspraak op subsidie en betaling van het subsidiebedrag (artikel 36)

Op grond van artikel 36, eerste lid, van het ontwerp wordt het subsidiebedrag definitief vastgesteld waarmee een definitieve aanspraak ontstaat op de betaling van het subsidiebedrag ingevolge artikel 36, tweede lid, van het ontwerp.

Uit het bovenstaande kan worden geconcludeerd dat de in de artikelen 28 en 29 van het ontwerp bedoelde toewijzing van subsidie en de aanspraak op de betaling van het subsidiebedrag ingevolge artikel 30 van het ontwerp, in feite een voorlopig karakter hebben. Aangezien dit niet uit het ontwerp en de nota van toelichting blijkt, dient dit alsnog te gebeuren. Zie tevens het eerste zinsdeel van artikel 38, eerste lid, en het eerste lid van artikel 39 van het ontwerp, waarvan uit de bewoordingen niet blijkt of het om een voorlopige dan wel definitieve subsidietoewijzing gaat. De Raad vindt dat dit moet worden verduidelijkt.

De Raad adviseert de regering het ontwerp aan te passen en de nota van toelichting aan te vullen met inachtneming van het bovenstaande.

Ook wordt geadviseerd aandacht te besteden aan een eventuele terugvordering van subsidie indien bij de definitieve vaststelling van het subsidiebedrag blijkt dat, ingevolge artikel  29, eerste lid, in samenhang met artikel 30 van het ontwerp, aan de subsidieontvanger meer subsidiegelden zijn uitbetaald in vergelijking met het definitief vastgestelde subsidiebedrag. 

Integriteit (artikel 40)

1°. Niet eenduidige terminologie

Op grond van artikel 40 van het ontwerp wordt zes maanden na verstrekking van de subsidie als uitgangspunt genomen voor de nietigheid van de “verstrekte subsidie”, wat ingrijpend kan zijn voor de instelling die de subsidie heeft ontvangen. Omdat in het ontwerp verschillende termen worden gebruikt is het niet op voorhand te zeggen wanneer sprake is van een “verstrekte subsidie” en daardoor ook niet op welk tijdstip de zes maanden beginnen te lopen. In dit licht wordt tevens gewezen op de bewoordingen in bijvoorbeeld de artikelen 28 en 29 (subsidietoewijzing), 30 (betaling van subsidie), 32 (de ontvangst van subsidie), 36 (vaststelling van subsidie) en artikel 40, derde lid (toewijzing van subsidie).

In de nota van toelichting wordt de term “verstrekte subsidie” niet toegelicht en in het ontwerp is het niet gedefinieerd. Dit geldt ook voor de andere, hierboven genoemde termen.

De Raad vindt dat de in het ontwerp voorkomende terminologie eenduidig en consequent moet worden gebruikt. Hetzelfde begrip moet niet met verschillende termen worden aangeduid. [7]

De Raad adviseert de regering het ontwerp aan te passen met inachtneming van het bovenstaande.

2°. Nietigheid van verstrekte subsidies

Nietigheid van een rechtshandeling vloeit voort uit de enkele kracht van wet. Met andere woorden, nietigheid vindt altijd van rechtswege plaats indien hetgeen in de wettelijke regeling is bepaald, zich voordoet.

De in artikel 40 van het ontwerp gestelde nietigheid van een verstrekte subsidie treedt van rechtswege in wanneer de inschrijver of aanvrager van de subsidie na zes maanden ná of in de zes maanden vóórafgaand aan de subsidieverstrekking iemand in dienst neemt dan wel heeft genomen die namens de regering direct of indirect betrokken was bij de verstrekking van die subsidie.

Omdat het mogelijk is dat de overheid hiervan pas na enkele jaren op de hoogte raakt en de nietigheid ondertussen reeds geruime tijd van rechtswege is ingetreden, vindt de Raad dit een ongewenste onzekerheid voor zowel de subsidieontvanger als de overheid. Deze onzekere situatie dient vermeden te worden. Daartoe zou in artikel 40 van het ontwerp kunnen worden bepaald dat de subsidieverstrekking vernietigbaar is. In dat geval dient de betrokken minister een beroep te doen op de vernietigbaarheid van de subsidieverstrekking.

De Raad adviseert de regering artikel 40 van het ontwerp aan te passen met inachtneming van het bovenstaande.

 

Het overgangsrecht in het ontwerp (artikel 41) en in de LFB (artikel 45)

1°. De LFB en het onderhavige landsbesluit ten opzichte van de Subsidieverordening Curaçao 2007

In artikel 45 van de LFB zijn overgangsbepalingen opgenomen. Van de LFB zijn de artikelen 1 tot en met 44 met terugwerkende kracht tot en met 1 januari 2016, in werking getreden.[8] Aangezien artikel 45 van de LFB – nog – niet in werking is getreden, betekent dit dat de Subsidieverordening Curaçao 2007, zijnde een landsverordening, – nog – niet is ingetrokken, dus geldend recht is.

In zijn advies over de ontwerplandsverordening financieel beheer 2016 heeft de Raad erop gewezen, dat indien de Subsidieverordening Curaçao 2007 niet wordt ingetrokken op het moment van inwerkingtreding van het onderhavige landsbesluit, de Subsidieverordening Curaçao 2007 zal blijven gelden.[9] Dit omdat voornoemde subsidieverordening een hogere regeling betreft dan het onderhavige landsbesluit. Artikel 45 van de LFB dient op het moment van inwerkingtreding van het onderhavige landsbesluit derhalve in werking te treden.

De Raad adviseert de regering aan het bovenstaande aandacht te besteden.

2°. De overgangsbepaling van artikel 41, tweede lid, van het ontwerp in het licht van het overgangsrecht in de LFB (artikel 45)

De wettelijk status van artikel 45 van de LFB

Artikel 45 van de LFB is vastgesteld door de formele wetgever en is als onderdeel van de LFB bekendgemaakt overeenkomstig artikel 5 in samenhang met artikel 10 van de Bekendmakingsverordening. Op het moment van bekendmaking in het Publicatieblad verkreeg de LFB kracht van wet. De LFB, en daarmee artikel 45 van de LFB, werken pas naar buiten na inwerkingtreding. Pas na de inwerkingtreding kan men aan de LFB en dus aan artikel 45 aanspraken ontlenen.[10]

Gelet op het Landsbesluit van de 15de januari 2016, houdende inwerkingtreding van de artikelen 1 tot en met 44 van de Landsverordening financieel beheer (P.B. 2016, no. 2.) (hierna: inwerkingtredingslandsbesluit), heeft artikel 45 van de LFB kracht van wet, maar werkt nog niet naar buiten.

Artikel 41, tweede lid, van het ontwerp

Artikel 41, tweede lid, van het ontwerp bevat een overgangsbepaling voor aanvragen voor subsidie die zijn ingediend vóórdat het onderhavige landsbesluit in werking treedt, maar waarover nog niet is besloten door het betreffende bestuursorgaan. Voornoemd artikellid bepaalt dat op die aanvragen de Subsdieverordening Curaçao 2007 van toepassing blijft.

Het overgangsrecht van de LFB

Artikel 45 van de LFB voorziet daarentegen niet in overgangsrecht voor subsidieaanvragen die vóór de inwerkingtreding van het onderhavige landsbesluit of de LFB zijn ingediend, maar bevat wel een overgangsbepaling voor subsidies die krachtens de Subsidieverordening Curaçao 2007 reeds zijn verleend.

Artikel 41, tweede lid, van het ontwerp is om die reden in strijd met het overgangsrecht zoals is opgenomen in artikel 45 van de LFB. Op grond van aanwijzing 25 van de Aanwijzingen kan een hogere regeling, artikel 45 van de LFB, niet worden gewijzigd door een lagere regeling, in dit geval artikel 41, tweede lid, van het ontwerp.

Advies

De Raad adviseert de regering artikel 41, tweede lid, van het ontwerp te schrappen.

3°. Artikel 41, derde en vierde lid, van het ontwerp

Overgangsrecht ziet op de verhouding tussen een nieuwe regeling en de reeds bestaande rechtsposities en verhoudingen op het moment van de inwerkingtreding van de nieuwe regeling. De nieuwe regeling geldt immers vanaf het moment van inwerkingtreding voor de nieuwe gevallen en het overgangsrecht gaat over de vraag hoe het zit met de reeds bestaande gevallen (bestaande rechtsposities en verhoudingen).

Hiervan uitgaande wordt geconcludeerd dat artikel 41, derde lid, van het ontwerp, geen overgangsbepaling bevat en daardoor niet behoort te worden opgenomen onder het opschrift “Overgangsbepalingen”.

De Raad adviseert de regering het ontwerp aan te passen met inachtneming van het bovenstaande.

De nota van toelichting

Pagina 19

In de nota van toelichting staat enerzijds dat het noodzakelijk is de Subsidieverordening Curaçao 2007 te vernieuwen, met andere woorden zou deze verordening nog bestaan en anderzijds staat er dat de Subsidieverordening Curaçao 2007 is vervallen.[11]

Zoals uit het inwerkingtredingslandsbesluit blijkt, is de Subsidieverordening Curaçao 2007 – nog – niet ingetrokken.

Gezien het voorgaande adviseert de Raad adviseert de regering bovenvermelde passages in de nota van toelichting aan te passen.

Pagina’s 19 en 20

In de nota van toelichting staat onder meer dat in het ontwerp de bepaling van termijnen van handelingen zijn geregeld waaronder de bezwaar- en beroepstermijn. [12] In de nota van toelichting staat echter niet over welke bezwaar- en beroepstermijn het hier gaat aangezien de artikelen 16, eerste lid, en 56, eerste lid, van de Landsverordening administratieve rechtspraak (hierna: Lar) de beroeps- en bezwaartermijn regelen in geval van beroep of

bezwaar tegen een beschikking in de zin van artikel 3 van de Lar.

De Raad adviseert de regering voornoemde passage in de nota van toelichting aan te vullen met inachtneming van het bovenstaande.

Pagina 22

In de voorlaatste volzin in het voorlaatste tekstblok op pagina 22 van de nota van toelichting  staat dat de regering inziet dat de uitvoering van het onderhavige landsbesluit ingrijpend is en om die reden stapsgewijs moet worden geïmplementeerd.

De Raad adviseert de regering in de nota van toelichting nader toe te lichten op welke wijze en volgens welk tijdpad het onderhavige landsbesluit zal worden geïmplementeerd.

Pagina 23

In de voorlaatste volzin van het derde tekstblok op pagina 23 van de nota van toelichting staat dat de fasering uit de overgangsregeling mogelijkheden biedt om implementatie over de komende jaren te spreiden. De Raad gaat ervan uit dat de regering hier doelt op artikel 41, derde lid, van het ontwerp. Bij II, onderdeel I, onder r-3°, op pagina 10 van dit advies heeft de Raad echter geconcludeerd dat artikel 41, derde lid, van het ontwerp geen overgangsrecht betreft. De nota van toelichting moet om die reden worden aangepast.

De Raad adviseert de regering de nota van toelichting aan te passen met inachtneming van het bovenstaande.

Ten overvloede

Het inwerkingtredingslandsbesluit bepaalt dat de artikelen 1 tot en met 44 van de LFB met terugwerkende kracht, tot en met 1 januari 2016, in werking treden. In artikel 46 van de LFB is echter niet voorzien in de mogelijkheid om – artikelen en onderdelen van – de LFB met terugwerkende kracht in werking te doen treden.

Gelet op het bovenstaande concludeert de Raad dat het inwerkingtredingslandsbesluit verder gaat dan de LFB toestaat.

De Raad adviseert de regering bij het vaststellen van de inwerkingtreding van een wettelijke regeling in het vervolg rekening te houden met het bovenstaande.

III. Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.

Concluderend geeft de  Raad van Advies de regering in overweging niet te besluiten conform de in het ontwerplandsbesluit, houdende algemene maatregelen, opgenomen voorstellen dan nadat met het vorenstaande rekening is gehouden.

Willemstad, 6 oktober 2016

de fungerend Ondervoorzitter,                              de Secretaris,

___________________________                      ____________________

mevr. mr. L.M. Dindial                                         mevr. mr. C. M. Raphaëla

 

[1] Nota van toelichting, p.22, voorlaatste tekstblok.

[2] Nota van toelichting, p.23, derde tekstblok, vierde volzin.

[3] Nota van toelichting, p.23, laatste tekstblok.

[4] Eijlander, Ph., Voermans, W., Wetgevingsleer, Deventer. W.E.J. Tjeenk Willink, 1999, p.54-p.55.

[5] Nota van toelichting, p.24, derde tekstblok.

[6] Nota van toelichting, p.25, laatste tekstblok.

[7] Aanwijzing 44, eerste lid, van de Aanwijzingen.

[8] Zie het Landsbesluit van de 15de januari 2016, houdende inwerkingtreding van de artikelen 1 tot en met 44 van de Landsverordening financieel beheer (P.B. 2016, no. 2.).

[9] RvA no. RA/10-15-LV d.d. 17 augustus 2015 (zaaknummer 2015/011133).

[10] Van der Burg, F.H., Regelgeving en bestuur, Handboeken staats- en bestuursrecht deel IV, W.E.J. Tjeenk Willink, Zwolle, 1993, p.200-p.201.

[11] Nota van toelichting, p.19, vierde en laatste tekstblok.

[12] Nota van toelichting, p.19, laatste tekstblok en p.20, tweede onderdeel. 

 

Zowel het ontwerp als de memorie van toelichting heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

Het ontwerp

De aanhef

Onder verwijzing naar artikel 7 van de Bekendmakingsverordening wordt voorgesteld “IN NAAM VAN DE KONING!” te vervangen door “In naam van de Koning!”.

De considerans

Voorgesteld wordt in de considerans “vertrekking” te vervangen door “verstrekking”.

Artikel 1

Onder verwijzing naar aanwijzing 96 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (hierna: Aanwijzingen) wordt voorgesteld in de aanhef van artikel 1 het woord “mede” te schrappen.
Voorgesteld wordt “Landsverordening ambtelijke organisatie” in de defintie bij het begrip “sector” te vervangen door “Landsverordening ambtelijk bestuurlijke organisatie”.

Artikel 4

Voorgesteld wordt in artikel 4:

in het eerste lid, de aanduiding “3” te vervangen door “drie”; en
in het tweede lid, in de aanhef, een komma te plaatsen na “rapport” en na “lid” en in onderdeel c “instellingen” te vervangen door “subsidieontvanger”. Door laatstgenoemd wijzigingsvoorstel zal het rapport ook betrekking hebben op subsidies die aan een natuurlijke personen zijn verleend.   

Artikel 5

Voorgesteld wordt in artikel 5:

in het tweede lid “totaal bedrag” te vervangen door “totaalbedrag” en “langer” door “lager”; en
in het derde lid het woord “om” in te voegen tussen “aanvraag” en “subsidie”.

Artikel 6

Voorgesteld wordt in het tweede lid “van regeringswege” te vervangen door “van overheidswege”.

Artikel 7

Voorgesteld wordt in artikel 7:

in het eerste lid het zinsdeel “De minister die het aangaat kan minimumeisen inzake economische en financiële draagkracht stellen” te vervangen door “Bij ministeriële regeling met algemene werking kunnen minimumeisen inzake economische en financiële draagkracht worden gesteld door de minister die het aangaat”;
in het tweede lid een komma te plaatsen na “rapport” en na “het eerste lid”; in het vierde lid “overlegd” te vervangen door “overgelegd”; en
in het vijfde lid “exploitatie kosten” te vervangen door “exploitatiekosten.

Artikel 9

Voorgesteld wordt in artikel 9:

in het eerste lid “voor 1 februari” te vervangen door “vóór 1 februari” en “volgend jaar” door “het daaropvolgende jaar”;
in het tweede lid, in de tweede volzin “ministeriele” te vervangen door “ministeriële”;
in het vierde lid “van de inschrijving” te vervangen door “over de inschrijving” en “toelichting” door “een toelichting”;
in het vijfde lid “tijdstip” door “het tijdstip”; en
in het achtste lid na te gaan of “waaronder” moet worden vervangen door “aan”.

Artikel 10

Voorgesteld wordt in het eerste lid “artikel 5, eerste lid” te vervangen door “artikel 9, eerste lid” en in het tweede lid “dit termijn” door “deze termijn”.

Artikel 11

Voorgesteld wordt in het tweede lid het zinsdeel “, bedoeld in het eerste lid,” te vervangen door “als bedoeld in het eerste lid” en in het derde lid “kan” door “kunnen”.

Artikel 12

Voorgesteld wordt in het eerste lid het zinsdeel “bedoeld in artikel 7, vijfde lid,” te vervangen door “bedoeld in artikel 9, vijfde lid”, en in het tweede lid het woord “zich” te schrappen.

Artikel 13

Voorgesteld wordt het woord “van” in artikel 13, eerste lid, aanhef, te verplaatsen en in te voegen vóór het woord “een” aan het begin van artikel 13, eerste lid, onderdeel a.

Artikel 14

Voorgesteld wordt in artikel 14:

in het tweede lid en in het derde lid “van de” te vervangen door “van het”;
in artikel 14, vierde lid, aanhef, het woord “kennisname” te vervangen door “kennisgeving” en het zinsdeel ”, bedoeld in artikel 7 en 8 voorgeselecteerde inschrijvers,” door “, bedoeld in de artikelen 7 en 8,”;
in het vierde lid, onderdeel e, “voor-voorafgaande” te vervangen door “voorafgaande” en “uiterlijk 1 mei” door “uiterlijk op 1 mei”;
in het zesde lid “bij inschrijving” te vervangen door “bij de inschrijving”; en
de laatste drie leden te vernummeren van “4 tot en met 6” tot “5 tot en met 7”.

Artikel 15

Voorgesteld wordt in artikel 15 “surseànce” en “surséance” telkens te vervangen door “surseance” en in artikel 15, eerste lid, onderdeel k, en tweede lid, het zinsdeel “artikel 14, vierde lid,” te vervangen door “artikel 14, derde lid”.

Artikel 16

Voorgesteld wordt een komma in te voegen na “8” en het woord “en” in te voegen vóór “de overige voorwaarden”.

Artikel 17

Voorgesteld wordt in het tweede lid, in de eerste volzin “aanvraag” te vervangen door “inschrijving”.

Artikel 18

Vanwege onduidelijkheid daarover wordt voorgesteld het eerste lid te herformuleren.

Artikel 19

Voorgesteld wordt in het tweede lid “6” te vervangen door “zes”.

Artikel 23

Voorgesteld wordt in artikel 23, eerste lid, aanhef, “overlegd” te vervangen door “overgelegd”.

Artikel 25

Voorgesteld wordt:

in het opschrift van artikel 25 en overigens in de rest van het het onderhavige ontwerp de woorden “subsidie aanvraag” te vervangen door “subsidieaanvraag”;
in het tweede lid, onderdelen d en e “surseànce” en “surcéance” te vervangen door “surseance”;
in het tweede lid, onderdelen i en j “de inschrijver of aanvrager” te vervangen door “de aanvrager”;
in het tweede lid, onderdeel k, “de inschrijver” te vervangen door “de aanvrager”;
het vierde lid “inschrijver” te vervangen door “aanvrager”; en
in artikel 25 de aanduiding “4.” vóór de tekst van het laatste lid in artikel 25 te vervangen door “3.”, en de laatste volzin daarvan in een apart lid, een nieuw vierde lid, op te nemen.

Artikel 27

Voorgesteld wordt in het tweede lid, in de tweede volzin “de laagste prijs” te vervangen door “het laagste bedrag”.

Artikel 31

Voorgesteld wordt in het eerste lid “ervoor zorg” te vervangen door “er zorg voor” en in artikel 31, tweede lid, aanhef, een komma te plaatsen na “bekendmaking”.

Artikel 32

Voorgesteld wordt:

in artikel 32, tweede lid, aanhef, onder het schrappen van het woord “als”, een komma te plaatsen na “jaarrekening” en na “lid”;
in het derde lid, in de eerste volzin “overlegd” te vervangen door “overgelegd”; en
in het vierde lid “ministeriele” te vervangen door “ministeriële” en een komma te plaatsen na het woord “lid”.

Artikel 33

Voorgesteld wordt in het derde lid “ingericht” te vervangen door “ingerichte” en in het vijfde lid een komma te plaatsen na “data”.

Artikel 37

Voorgesteld wordt in het eerste lid na “dit landsbesluit” in te voegen “en de daarop berustende regelingen”.

Artikel 38

Voorgesteld wordt in het eerste lid, onderdeel a, “zou” te vervangen door “zouden” en in onderdeel h “handelt” te verplaatsen en in te voegen tussen “strijd” en “met”.

Artikel 41

Voorgesteld wordt in het eerste lid “artikel 13, Landsverordening financieel beheer 2016” te vervangen door “artikel 13 van de Landsverordening financieel beheer” en in de laatste volzin van het vierde lid “elk” door “elke” en “overlegd” door “overgelegd”.

Tevens wordt in overweging gegeven na te gaan of in het eerste lid “artikel 13” moet worden vervangen door “artikel 45”.

De nota van toelichting

Pagina 19

Voorgesteld wordt in de tweede volzin in de tekst onder “1. Algemeen” de tweede vermelde “is” te schrappen.

Pagina 21

Voorgesteld wordt in het eerste tekstblok in de tweede volzin “allokeren” te vervangen door “alloceren”.

Pagina 22

Voorgesteld wordt in het vierde tekstblok “artikel 3,” te vervangen door “artikel 3 van het landsbesluit” en in het vijfde tekstblok “Het systematiek” door “De systematiek”. Ook wordt voorgesteld het laatste tekstblok te schrappen.

Pagina 24

Voorgesteld wordt bij “Artikel 5”, dus in het derde tekstblok, in de derde volzin “bewerkstelligt” te vervangen door “bewerkstelligd” en in de voorlaatste volzin het zinsdeel “buiten het systeem van inschrijving en aanvraag subsidie verlenen” te vervangen door “buiten het systeem van inschrijving en aanvraag om subsidie te verlenen”.

Pagina 25

Voorgesteld wordt in het tweede tekstblok in de voorlaatste volzin “vroeg” te vervangen door “vroege” en “het voor-voorafgaande jaar (2015)” te vervangen door “het jaar 2015”. Tevens wordt voorgesteld in het laatste tekstblok in de eerste volzin “met in achtneming van het” te vervangen door “met inachtneming van de”.