RvA no. RA/28-17-DIV

Verzoek aan de Raad van Advies inzake de interpretatie van artikel 4 van de Landsverordening Georganiseerd Overleg in Ambtenarenzaken ter zake de vraag of het onderwerp “allocatie van personeelskosten op de begroting” gekwalificeerd moet worden als een onderwerp waarover overleg gevoerd moet worden in het Centraal Georganiseerd Overleg in Ambtenarenzaken (zaaknummer 2017/036495)

Advies:  Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 9 oktober 2017 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en de behandeling hiervan op 18 december 2017, bericht de Raad u als volgt.

Het meningsverschil tussen partijen en hun standpunten ter zake

In het onderhavige adviesverzoek dat is gebaseerd op artikel 19, tweede lid, van de Landsverordening Raad van Advies in samenhang met artikel 4, eerste lid, van de Landsverordening Georganiseerd Overleg in Ambtenarenzaken (hierna: de LvGOA), wordt de vraag gesteld of het onderwerp “allocatie van personeelskosten op de begroting” gekwalificeerd moet worden als een onderwerp waarover overleg gevoerd moet worden in het Centraal Georganiseerd Overleg in Ambtenarenzaken (hierna: het CGOA). Het meningsverschil tussen de Centrale Commissie van Vakbonden (hierna: de CCvV) en de Minister gaat over deze vraag.

Voornoemd artikel 4, eerste lid, van de LvGOA bepaalt dat overleg moet worden gevoerd over “alle aangelegenheden van algemeen belang voor de rechtstoestand van ambtenaren, met inbegrip van de algemene regels volgens welke het personeelsbeleid zal worden gevoerd”.[1] 

De CCvV stelt dat het onderwerp “allocatie van personeelskosten” aangemerkt moet worden als een onderwerp waarover overleg gevoerd moet worden. Mocht het overleg niet leiden tot een uitkomst die de instemming van partijen heeft, dan dient de Voorzitter van het Centraal Georganiseerd Overleg in Ambtenarenzaken (hierna: de Voorzitter CGOA) een vergadering in CGOA-verband uit te schrijven.[2]

Ter onderbouwing van haar stelling wijst de CCvV op artikel 4, eerste lid, van de LvGOA en de toelichting daarop. In die toelichting staat dat de regering beleidsregels en beleidsnota’s voor de vaststelling van deze ter behandeling moet aanbieden aan het CGOA. Voorts wijst de CCvV erop dat een ontwerpbegroting een beleidsvoornemen is dat aan het CGOA moet worden aangeboden en dat daaruit zal blijken of de regering rekening heeft gehouden met de financiële consequenties voor de personeelskosten met betrekking tot de convenanten.

De CCvV merkt tevens op dat er open, reëel en transparant overleg gevoerd moet worden over beleidsintenties en partijen om die reden moeten beschikken over alle relevante informatie. Indien niet alle convenanten gekwantificeerd zijn, moet in het overleg kenbaar worden gemaakt welke wel en welke niet, hoeveel financiële dekking er is en wat de aanpassing van de ontwerpbegroting moet zijn. Met andere woorden, wat is de haalbaarheid van de uitvoering van de beleidsvoornemens conform de convenanten.[3]

De Minister van Bestuur, Planning en Dienstverlening (hierna: de Minister) neemt het standpunt in dat hij over de “allocatie van personeelskosten” geen overleg hoeft te voeren in CGOA-verband omdat:

dit geen onderwerp is dat invloed heeft op de rechtstoestand van ambtenaren;

de rechten en plichten van ambtenaren die vastgelegd zijn in (wettelijke/beleidsmatige) regelingen uitgevoerd moeten worden met financiële middelen die terug te zien zijn in de (ontwerp)begroting, maar de allocatie van personeelskosten zelf (ter uitvoering van een regeling) heeft geen invloed op de inhoud van de regeling waarin de rechten en plichten zijn vastgelegd;

in CGOA-verband geen overleg wordt gevoerd over de “uitvoering van wettelijke regelingen waarin de rechtspositie van ambtenaren is vastgelegd”, maar er vindt overleg plaats indien “de regeling waarin de rechtspositie is vastgelegd, gewijzigd moet worden, aangezien dat wel invloed heeft op de rechtstoestand van de ambtenaren”.[4]

Verder vindt de Minister dat de “allocatie van personeelskosten” geen inhoudelijke aspecten van personeelsbeleid omvat, dus niet voor overleg hoeft te worden ingebracht in de zin van artikel 4, eerste lid, van de LvGOA. Dit onderwerp kan dus evenmin onderwerp van geschil zijn ingevolge artikel 13 van de LvGOA. En zelfs als beargumenteerd zou kunnen worden dat (delen van) een ontwerpbegroting onderwerp van overleg kunnen zijn in CGOA-verband, dan is de eis van overeenstemming[5] niet van toepassing, omdat het niet betreft de invoering/wijziging van regelingen waaraan individuele personeelsleden rechten/verplichtingen kunnen ontlenen. Inschakeling van de Advies- en arbitragecommissie conform artikel 14, tweede lid, van de LvGOA, is dan ook uitgesloten.[6]

Beoordeling

De memorie van toelichting behorende bij de LvGOA

In de memorie van toelichting behorende bij de LvGOA (hierna: de memorie van toelichting) is over dit onderwerp vermeld dat met de zinsnede ”alle aangelegenheden van algemeen belang voor de rechtstoestand van ambtenaren” wordt gedoeld op de voorbereiding, formalisering en generieke uitvoering van het personeelsbeleid in ruime zin voor ambtenaren. De betekenis van deze onderwerpen is vervolgens uitgewerkt in de memorie van toelichting, waarbij er voorbeelden zijn gegeven.[7] De Raad maakt hieruit op dat de “allocatie van personeelskosten”, dus de allocatie van financiële middelen in de ontwerpbegroting 2018 ter realisering van de betreffende beleidsdoelen, niet onder de genoemde onderwerpen is te brengen en om die reden niet kan worden aangemerkt als een aangelegenheid die van algemeen belang is voor de rechtstoestand van ambtenaren dan wel als personeelsbeleid in ruime zin.

Verder staat in de Algemene beschouwingen van de memorie van toelichting bij “§2. Kanttekeningen bij het huidige stelsel” onder andere dat de regering het voornemen had te komen tot een meer gestructureerde arbeidsvoorwaardenvorming en tot grotere gelijkwaardigheid van partijen. Daarbij zijn uitgangspunten voor de nieuwe structuur aangegeven. Een van die uitgangspunten is dat de dialoog (het overleg) tussen partijen het karakter dient te hebben van een open en reëel overleg, gericht op het bereiken van overeenstemming in de vorm van een convenant en met als sluitstuk een geschillenregeling. Er staat tevens dat van regeringszijde wordt gestreefd naar het opstellen van een zogenoemde startbrief, waarin de (financiële) randvoorwaarden voor een, zo mogelijk, periodiek af te sluiten convenant worden geschetst en dat dit uiteraard pas zal kunnen geschieden na afronding van de begrotingsbehandeling door de Staten.[8] Naar de mening van de Raad blijkt hieruit dat ervan uit wordt gegaan dat de regering financiële randvoorwaarden kan stellen voorafgaand aan het sluiten van een, mogelijk periodiek, convenant. Daarbij wordt benadrukt dat dit pas kan plaatsvinden ná de begrotingsbehandeling in de Staten. Kennelijk wordt er een onderscheid gemaakt tussen personeelsbeleid (waar overleg over gevoerd moet worden) en de financiële randvoorwaarden die als vertrekpunt dienen bij de onderhandelingen over een convenant ter zake.

Uit het voorgaande leidt de Raad af dat de financiële randvoorwaarden, en daarmee de “allocatie van personeelskosten”, niet gezien kunnen worden als een aangelegenheid die van algemeen belang is voor de rechtstoestand van ambtenaren dan wel als personeelsbeleid in ruime zin.

Het rechtskarakter van een begroting

De keuze – of allocatiefunctie

De begroting van het land Curaçao wordt ingevolge artikel 85, eerste lid, van de Staatsregeling van Curaçao (hierna: de Staatsregeling) bij landsverordening vastgesteld. In de toelichting op artikel 85 van de Staatsregeling staat dat in dit artikel het budgetrecht van de Staten is verankerd.[9]

Een van de functies van de begroting is de keuze- of allocatiefunctie. Hierbij wordt bepaald welke beleidsdoelen men wil realiseren, in welke mate, op welke wijze en met hoeveel financiële middelen. Met de vaststelling van de begroting zijn de middelen gealloceerd. Dit houdt in dat ervoor gekozen is de middelen te besteden voor het realiseren van de doelen zoals die in de begroting zijn genoemd.

De autorisatiefunctie

Een andere functie van de begroting is de autorisatiefunctie.[10] Nadat de Staten de begroting hebben vastgesteld, is de regering gemachtigd (niet verplicht) uitgaven te doen voor de in de begroting omschreven doeleinden, tot de daarin gestelde maximumbedragen.

Een begrotingslandsverordening is een bijzonder soort wet omdat zij geen algemene regels bevat en geen externe werking heeft, maar slechts een machtiging is aan de regering tot het uitgeven van geld.[11] Hoewel de begrotingslandsverordening wetgeving in formele zin is, bevat zij geen algemeen verbindende voorschriften. Omdat een begroting slechts interne werking heeft, kan een burger aan een begrotingspost geen rechten of verplichtingen ontlenen. Begrotingsbesluiten kunnen in privaatrechtelijke zin geen verbintenissen voor derden in het leven roepen en in publiekrechtelijke zin geen rechten of plichten voor derden creëren.[12]

Andersom volgt uit het De Bourbon-arrest dat het ontbreken van een begrotingspost niet mag worden tegengeworpen aan een particulier die nakoming van een privaatrechtelijke overeenkomst van de overheid verlangt.[13] Met andere woorden, indien er een privaatrechtelijke overeenkomst bestaat, zal de overheid deze moeten nakomen ongeacht of daar middelen voor zijn gereserveerd op de begroting. Het ontbreken van een begrotingspost mag evenmin worden tegengeworpen aan particulieren die aanspraken kunnen ontlenen aan het publiekrecht. Financiële verplichtingen moet de overheid dus gewoon nakomen.[14]

Functies van de begroting in samenhang met het onderhavige geval

Uit de onderdelen a en b kan worden opgemaakt dat indien de overheid een convenant met de CCvV sluit over personeelsbeleid het convenant moet worden nagekomen ongeacht de hoogte van de daarvoor gereserveerde gelden, tenzij daar vooraf voorwaarden aan zijn gesteld, bijvoorbeeld financiële voorwaarden (begrotingsvoorbehoud). Een begroting kan echter niet worden aangemerkt als een regeling volgens welke het personeelsbeleid zal worden gevoerd op grond waarvan derden aanspraken kunnen maken of voor hen verplichtingen uit voortvloeien. Wel kan een begroting gevolgen hebben voor het tijdstip waarop het personeelsbeleid kan worden gerealiseerd en in welke mate, maar niet op het personeelsbeleid zelf. De allocatie van personeelskosten kan dus gevolgen hebben voor de uitvoering van het personeelsbeleid maar niet voor het personeelsbeleid als zodanig. Naar het oordeel van de Raad kan de “allocatie van personeelskosten” dan ook niet worden aangemerkt als een aangelegenheid die van algemeen belang is voor de rechtstoestand van ambtenaren dan wel als personeelsbeleid in ruime zin.

De Raad van Ministers heeft d.d. 6 september 2017 (zaaknummer 2017/032689) ingestemd met het voorstel van de Minister d.d. 5 september 2017 (zaaknummer 2017/032689) om na kwantificering van de kosten die verbonden zijn aan de uitvoering van de convenanten, voor deze kosten dekking te zoeken. Indien na kwantificering van bedoelde kosten (met name de nieuwe salarisstructuur, het beoordelings- en beloningssysteem alsook het indexeringssysteem) het aanwijzen van budgetneutrale dekking niet mogelijk blijkt te zijn, dan zal hierover in CGOA-verband verder worden overlegd.

De Raad concludeert hieruit dat de overheid financiële voorwaarden heeft gesteld met betrekking tot de uitvoering van de convenanten, hetgeen is toegestaan.[15] Tegen deze achtergrond vindt de Raad dat ervoor gewaakt moet worden dat de ruimte voor het overleg met de CCvV zodanig wordt ingeperkt dat niet overlegd kan worden over alternatieven over de in de convenanten opgenomen voornemens of dat er in feite in het geheel niet meer te overleggen valt. Immers, bij de invoering van de LvGOA is in de memorie van toelichting juist benadrukt dat het streven moet zijn om te komen tot een meer gestructureerde arbeidsvoorwaardenvorming en tot grotere gelijkwaardigheid van partijen en daarbij zijn in de memorie van toelichting duidelijke uitgangspunten aangegeven.[16]

Conclusie

Met inachtneming van het gestelde in de voorgaande onderdelen van dit advies komt de Raad tot de conclusie dat de allocatie van de personeelskosten in een (ontwerp)begroting van het Land niet kan worden aangemerkt als een aangelegenheid die van algemeen belang is voor de rechtstoestand van ambtenaren dan wel als personeelsbeleid in ruime zin, op grond waarvan overleg conform artikel 4, eerste lid, van de LvGOA vereist is.

De Raad gaat ervan uit met dit advies de vraag of “allocatie van personeelskosten” een onderwerp is dat valt onder de zinsnede “alle aangelegenheden van algemeen belang voor de rechtstoestand van ambtenaren, met inbegrip van de algemene regels volgens welke het personeelsbeleid zal worden gevoerd”[17] in voldoende mate te hebben beantwoord.

Onder verwijzing naar het besluit van de Raad van Ministers d.d. 24 oktober 2012 (zaaknummer 2012/061193) met betrekking tot de plaatsing van adviezen op de website van de Raad, wordt u erop geattendeerd, dat dit advies na zes weken nadat het aan de Gouverneur is aangeboden op de website van de Raad zal worden geplaatst, tenzij de Minister van Algemene Zaken de Raad binnen voornoemde termijn bericht dat plaatsing op de website op grond van een van de gronden, genoemd in artikel 11 van de Landsverordening openbaarheid van bestuur Curaçao, niet gewenst is.

Willemstad, 19 december 2017

de Ondervoorzitter,                                                     de Secretaris,

_____________________                                          _____________________

mevr. mr. L. M. Dindial                                                mevr. mr. C. M. Raphaëla

Bijlage behorende bij het advies van de Raad van Advies, RvA no. RA-28-17-DIV

Artikel 4 van de LvGOA

Er is een Centraal Georganiseerd Overleg in Ambtenarenzaken, bestaande uit de Minister en de Centrale Commissie, waarin overleg wordt gevoerd inzake alle aangelegenheden van algemeen belang voor de rechtstoestand van ambtenaren, met inbegrip van de algemene regels volgens welke het personeelsbeleid zal worden gevoerd.

Het Centraal Georganiseerd Overlegstaat onder leiding van een onafhankelijke voorzitter of, bij afwezigheid, belet of ontstentenis van deze, van een plaatsvervangend voorzitter.

De voorzitter en de plaatsvervangend voorzitter van het Centraal Georganiseerd Overleg worden op voordracht van partijen bij landsbesluit, benoemd, geschorst of ontslagen.

Op voorstel van de voorzitter wordt door het Centraal Georganiseerd Overleg een reglement van orde voor de vergaderingen van het overleg vastgesteld.

Artikel 10 van de LvGOA

De Minister zal niet beslissen over voorstellen betreffende aangelegenheden van algemeen belang voor de rechtstoestand van ambtenaren, dan nadat partijen overleg hebben gevoerd.

Indien een voorstel, waarover overleg dient plaats te vinden, strekt tot invoering of wijziging van een regeling met rechten en verplichtingen van individuele ambtenaren wordt dit voorstel slechts ten uitvoer gebracht, indien daarover overeenstemming bestaat tussen partijen in het Centraal Georganiseerd Overleg. Het resultaat wordt neergelegd in een door partijen en de voorzitter ondertekend convenant.

Onverminderd het bepaalde in het tweede lid, kunnen partijen te allen tijde het resultaat van het overleg neerleggen in een door hen en de voorzitter ondertekend convenant. In elk geval wordt het resultaat van het overleg door de voorzitter in overleg met partijen openbaar gemaakt.

Een voorstel, als bedoeld in het eerste lid zal, voor zover zulks wettelijk is voorgeschreven, niet aan de Raad van Advies ter advisering worden voorgelegd dan nadat partijen overleg hebben gevoerd.

Het overleg wordt geacht pas te zijn voltooid als het overleg, inclusief een eventueel oordeel van de Advies- en arbitragecommissie, heeft plaatsgevonden. De Regering stelt de Staten binnen een maand na voltooiing van het overleg, als vorenbedoeld, schriftelijk in kennis van het resultaat van het overleg.

In zeer bijzondere gevallen, op zeer zwaarwegende gronden ontleend aan het algemeen belang, kan de Minister, in overeenstemming met het gevoelen van de Raad van Ministers, gehoord de Raad van Advies, afwijken van het overeenstemmingsvereiste, genoemd in het tweede lid, en het inschakelen van de Advies- en arbitragecommissie, genoemd in het vijfde lid van dit artikel juncto paragraaf 4, met dien verstande dat het bepaalde in de artikelen 13 en 14 wel van toepassing blijft. De invoering of wijziging van de regeling, bedoeld in het tweede lid, dient alsdan te geschieden bij landsverordening.

Artikel 13 van de LvGOA

Indien een der partijen in het Centraal Georganiseerd Overleg tot het oordeel komt dat het overleg niet tot een uitkomst zal leiden die de instemming van partijen zal hebben, brengt zij dat oordeel binnen tien dagen nadat zij daarvan in het overleg blijk heeft gegeven, schriftelijk ter kennis van de voorzitter.

Artikel 14 van de LvGOA

Binnen tien dagen na de kennisgeving, bedoeld in artikel 13, schrijft de voorzitter een vergadering uit. De vergadering wordt gehouden binnen tien dagen nadat deze is uitgeschreven.

Tenzij door partijen wordt besloten het overleg voort te zetten dan wel te beëindigen, wordt in de vergadering nagegaan of overeenstemming bestaat over de vraag wat het onderwerp en de inhoud van het geschil is en of een oplossing van dat geschil zal worden gezocht door middel van voortzetting van het overleg nadat het advies is ingewonnen van de Advies- en arbitragecommissie, dan wel door middel van onderwerping van het geschil aan een arbitrale uitspraak van de Advies- en arbitragecommissie.

[1] De tekst van artikel 4 van de LvGOA en de tekst van de overige in dit advies genoemde artikelen is opgenomen in de bij dit advies behorende bijlage.

[2] Artikelen 10, 13 en 14 van de LvGOA.

[3] Concept-verslag (no. 6) van het CGOA van 15 september 2017, p. 2, derde tekstblok van onderaf en het laatste tekstblok, p. 3, eerste tekstblok en p. 4, tweede tekstblok. In de aan de Gouverneur van Curaçao gerichte brief van de Minister d.d. 26 oktober 2017, zaaknummer 2017/036495, waarin de Minister verzoekt om enkele aanvullende documenten over het onderhavige adviesverzoek aan de Raad van Advies toe te sturen, staat dat genoemd verslag is vastgesteld in de CGOA-vergadering d.d. 19 oktober 2017.

[4] Brief van de Minister aan de Voorzitter CGOA d.d. 30 augustus 2017, zaaknummer 2017/031466.

[5] Op grond van artikel 10, tweede lid, van de LvGOA kunnen bepaalde voorstellen alleen ter uitvoering worden gebracht nadat partijen in CGOA-verband overeenstemming hebben bereikt.

[6] Brief van de Minister aan de Voorzitter CGOA d.d. 26 september 2017, zaaknummer 2017/036269.

[7] Memorie van toelichting, p.7, derde tekstblok, bij “Artikel 4”.

[8] Memorie van toelichting, p.2, eerste tekstblok, eerste gedachtestreep.

[9] Memorie van toelichting op de Staatsregeling, p.40.

[10] De Kam e.a., Overheidsfinanciën, Groningen: Noordhoff Uitgevers 2011, p. 94.

[11] A.B. van Rijn, Staatsrecht van de Nederlandse Antillen, Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink 1999, p.270.

[12] C.A.J.M. Kortmann, Constitutioneel recht, Deventer: Kluwer 2012, p. 189, AB Klassiek, Standaarduitspraken bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2009, p. 3 en CBb 12 maart 2008, ECLI:NL: CBB:2008: BC6324, r.o. 5.4.

[13] Hoge Raad 5 oktober 1849, W 1058, AB Klassiek, Standaarduitspraken bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2009, p.4 en C.A.J.M. Kortmann, Constitutioneel recht, Deventer: Kluwer 2012, p.189.

[14] AB Klassiek, Standaarduitspraken bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2009, p.4.

[15] Zie ook het concept-verslag (no. 6) van het CGOA van 15 september 2017, p. 4, tweede tekstblok en p. 5.

[16] Memorie van toelichting, p.2, eerste tekstblok.

[17] Zie artikel 4, eerste lid, van de LvGOA.